Geum.ru

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации совместно с Советом закон

Вид материалаЗакон

Содержание


Дневное пленарное заседание
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   21
Бурбулис Г.Э. Это Мокрый предложил.

Тихомиров Ю.А. Я не могу, как должностное лицо не заниматься мониторингом того, как действуют органы государства, реализуются нормативные акты, как развиваются общественные отношения.

Как ни странно, уважаемые коллеги, мониторингу нужно учиться. В глубоком смысле, механизм мониторинга почти не создан, мы его даже не знаем. Если завтра высокий чиновник или усталый профессор будут доказывать, что мониторинг существует, простите, не верьте этому. Мониторинг – это очень серьезное явление, это попытка смотреть на себя со стороны всегда. И, как говорил Маяковский: "Бежать не надо, надо думать и действовать." Спасибо. (Аплодисменты.)

Бурбулис Г.Э. Еще один тезис-афоризм в нашу копилку творческого коллектива. Без мониторинга страна пропадет, Тихомиров добавил: мониторинг – это очень серьезное дело.

Президиум наш такой дружный очень грустим, что мы нарушили регламент. С вашего разрешения небольшое выступление Юрий Афанасьевич Гонтарь, единственный на сегодня региональный центр мониторинга права, который создан в Ставропольском крае при Думе Ставропольского края.

Гонтарь Ю.А. Заранее говорю, это громко сказано, потому что после выступления Юрия Александровича Тихомирова о мониторинге нужно говорить очень осторожно. И я с этого и хочу начать, что центр – это, так назовем условно, тем не менее, в нем сконцентрированы лучшие, которые есть у нас, силы ученых, практиков, юристов. И на самом деле, Юрий Александрович, Вы правы, что механизму мониторинга нужно учиться. И у нас, к сожалению, не у кого еще позаимствовать этого опыта. Но, тем не менее, мы пришли к выводу и подтверждаем тот тезис, что период фрагментарного и бессистемного законодательства прошел. И, в том числе, а может быть, первое, – для регионов.

Когда Тихомиров Юрий Александрович сказал, что российское законодательство, усеяно скелетами отживших и ненужных законов, это действительно так. И вот на Ваш вопрос: а что же происходит? Реформа за реформой, много законов, а как будто не видим отдачи, как будто не становится жить лучше.

Мне очень понравилось в этой связи выражение академика Львова, который сравнил перманентные реформы, которые продолжаются более 10 лет, с ремонтом квартиры. И он говорит, что пока квартиру ремонтируешь первые 2 месяца, еще можно как бы перенести, жить более или менее нормально. Потом полгода – это уже тяжело. А в течение многих лет жить в квартире, где ломают потолки, стены обрывают, окна выносят и так далее, жить чрезвычайно сложно.

Поэтому, Юрий Александрович, Вы абсолютно правы, что мы должны понимать, чего мы хотим в одну единицу времени. И как говорил Карнеги, невозможно сделать в ту же единицу времени, втиснуть столько, что мы пытаемся делать.

И самое интересное, что, если провести мониторинг ожиданий населения, ради которого проводим эти реформы, то выяснится, что оно совершенно не готово даже не потому, что не знает их сущность, оно психологически не готово. Тут профессионалы приводили примеры, что нужно 5 лет, как минимум, чтобы закон начал давать отдачу, а те, кому он адресован, начали понимать, для чего он был принят. Они наверняка и не против, но на начальном этапе они просто не воспринимают.

Проводя опросы, Виктор Черепанов, который здесь сидит, возглавляет центр, мы увидели вообще интересные ответы. Даже среди судей, опросив их, понятно, что в закрытом режиме, на вопрос: почему вы принимаете вот такие-то судебные решения, судья ответил: я не уверен в правильности формулировки закона.

То есть действительно проблема лежит намного глубже. И к ней нельзя подходить просто: давайте завтра проводить мониторинг всего подряд. И в этой части я бы хотел высказать собственную точку зрения, что то, что Чайка Юрий Яковлевич предложил свои усилия – это хорошо и я в этом не сомневаюсь, но ставлю знак вопроса о том, а какими силами это министерство будет делать? После реформы этого учреждения, особенно в регионах, на этом направлении остались 3-4 человека.

Я думаю, более продуктивно вести речь о мониторинге действительно под эгидой Совета Федерации. Но консолидировать не только Минюст. Надо подумать об этом, Геннадий Эдуардович. И то, что родится Указ Президента по Минюсту – это хорошо, это конкретный, первый шаг вперед. Но, мне тоже представляется, что над этим надо еще нам очень серьезно подумать.

Проводя реформы, об одной из которых сказали сегодня и Юрий Александрович, и я – это реформа местного самоуправления, я буквально коротко хочу изложить точку зрения, потому что по ней пойдет вся Россия буквально через полгода.

Мы начали ее реализовывать с 1 января 2005 года в реальном измерении. Это не эксперимент, как иногда это в прессе звучит. Эксперимент – это понятие такое: попробовали, не получилось или получилось плохо, давайте бросили, пошли назад. Нет, мы реально реализуем 131 закон, в реальном времени.

Что же он показал, и с чем мы столкнулись? Конечно же, это очень сложный закон. Я думаю, что это один из самых сложных законов.

Получается так, что мы слышим критику о том, что не успели применить закон 131, а уже пять раз входите с изменениями. Да, было бы идеально этого не делать. Просчитать, посмотреть, смоделировать на каком-то регионе, посмотреть результаты, а затем запускать на всю Россию. Но есть такая модель в Ставропольском крае и когда внесены пять изменений, я позавчера Владимира Семеновича Мокрого прошу еще раз посмотреть по межбюджетным отношениям. Невозможно из всего разнообразия, я бы сказал многообразия в России применять одни и те же методы в межбюджетном процессе, такие как единство нормативов. Мысль сама по себе хорошая. Исключить эксклюзивные отношения. Нормализованная понятная методика для всех. Но не попадает в цель. Я приводил пример и еще раз приведу. Очень коротко.

Налог на прибыль. У нас сейчас по сути дела есть выбор. Два момента. Мы можем из краевого бюджета сконцентрировать ресурсы и отдать, и сидите ради Бога, ничего не делайте, мы вам дадим 100 процентов. Но, а где же стимулирующий фактор? Как отдать налог на прибыль если норма гласит, что только всем, только в одном объеме. И получается, применяя эту норму, допустим, 50 процентов налогов прибыли всех муниципальных образований, мы получаем результат. Город Ставрополь получает 352 миллиона, что приводит к отрицательным трансфертам. Город Буденовск в среднем получает по 50-70 миллионов рублей, при их бюджете в миллиард ничего не решают. А для 200 муниципальных поселений мимо цели, потому что там налога на прибыль нет.

И Владимир Семенович согласен, и согласны и Минэкономразвития, и другие. Я думаю, что такие изменения пойдут во благо. Понятно, что плохо, что не могли и не можем сразу это дело уследить. Поэтому я выступаю в этой роли и говорю, может быть, про другой закон, сказал бы: куда вы смотрели, почему не досмотрели. А здесь я хочу защитить и именинника сегодня Владимира Семеновича, комитет, что это надо делать и думаю, что мы вместе найдем выход из положения.

Завершая свое пространное выступление, в заключение самое главное. Уважаемые коллеги, поскольку мы пионерный регион по реализации 131 закона, с Владимиром Семеновичем идем в первых рядах. Я хочу от имени всего Ставропольского края его поблагодарить за ту работу, которую он очень внимательно делает с тем, чтобы подправить ситуацию, с тем, чтобы Россия пошла правильно, меньше понесла бы издержек. С днем рождения. И вручить ему наш главный символ – флаг Ставропольского края. Он художественный, красивый, вышит. Владимир Семенович, под этим флагом мы местное самоуправление сделаем в крае и в России. (Аплодисменты.)

Бурбулис Г.Э. Рекомендовать Владимиру Семеновичу впредь все свои публичные выступления, обертываясь этим флагом делать.

Гонтарь Ю.А. Я хочу ему еще преподнести, чтобы у него день сегодня нормально закончился, бутылку хорошего двадцатилетнего Прасковейского коньяка и пригласить вас пробовать хороший натуральный продукт Ставропольского края. (Аплодисменты.)

Бурбулис Г.Э. Юрий Афанасьевич, мог бы и ящичек захватить на всю бригаду. Спасибо большое. Все, кто любит коньяк, подходите сюда, будем делиться.

Еще раз прошу извинить за то, что регламент мы столь жестоко нарушили. Вместе с тем, нам пришла записка, и я хочу ее обнародовать. Коллега спрашивает, может быть, после обеда правильнее было бы собраться здесь, в этом зале и определить как складывается у нас работа секций или мы все вместе поговорим о том, что накопилось за прошедший год и какую огромную пищу, в том числе и дискуссионную, дали наши пленарные выступления. Здесь решим после обеда. Правильно? Спасибо.

Пожалуйста, сколько будем обедать? Час, сорок минут? Час. У нас здесь есть в памятке подробное указание где можно покушать вкусно и калорийно, и в соответствии с вашими диетами.

Еще раз напоминаем, будем очень признательны, если те анкеты, которые вы получили, вы заполните и отдадите нашей службе для обобщения наших исследований.

И, наконец, посмотрите, пожалуйста, за кофе, за чаем, проект итогового документа. Его тоже будем обсуждать на пленарном заседании. В два часа здесь собираемся. Приятного аппетита.


Перерыв на обед.


ДНЕВНОЕ ПЛЕНАРНОЕ ЗАСЕДАНИЕ


Бурбулис Г.Э. Нам сейчас нужно принять решение, как правильно, сохраняя весь наш творческий настрой и максимальную заинтересованность, дать возможность каждому участнику конференции принять в ней активное и посильное участие. Предварительная регистрация по секциям не очень нас вдохновляет, поскольку здесь в одной секции один человек, во второй – один, а в третьей – семь.

Еще раз давайте друг другу скажем, как работаем в оставшемся пространстве и времени. Расходимся или будем работать все вместе? Вместе. Хорошо. Тогда я прошу иметь в виду следующее.

С вашего одобрения мы поступим таким образом. У нас есть запланированное пленарное заседание номер два, к которому готовились наши докладчики и выступающие, и мы будем с интересом их слушать.

Вместе с тем, мы понимаем, что пленарное заседание это не лучший вариант для дискуссионного общения и для той самой формы коллективного творчества, на которую мы с вами ориентированы. Поэтому сейчас мы сделаем синтетический жанр.

Во-первых, докладчиков мы будем просить учитывать потребность в дискуссии и послеобеденный творческий жар. Во-вторых, я буду с одобрения наших уважаемых членов президиума всячески поощрять желание выступить, что называется из зала, и еще более, диалог – вопрос, реплика, оценка, предложение.

И, наконец, с точки зрения содержания. Я еще раз хочу обратить ваше внимание на то, что мы очень серьезно относимся к итоговому документу конференции. Тот проект, который у вас есть, предполагает, что мы его в процессе завершающего пленарного заседания в той или иной мере дополняем, уточняем, подтверждаем или опровергаем.

Что касается сути дела, то мы посчитали правильным для атмосферы и духа нашей с вами совместной работы, в проекте итогового документа честно указать те пункты прошлогоднего нашего документа, которые по каким либо причинам мы не смогли реализовать, выполнить. И тем самым мы не только напоминаем, но и будем заинтересованы эти обязательства заново повторить и в течение предстоящего года их успешно реализовать.

Итак, начинаем творческий обмен идеями и мнениями.

Наш ветеран мониторинга – судья Конституционного Суда Российской Федерации Борис Сафарович Эбзеев.

Эбзеев Б.С. Сердечно Вас благодарю, дорогой Геннадий Эдуардович. Я хочу вам сказать, уважаемые коллеги, уважаемые участники конференции, что я знаю Геннадия Эдуардовича Бурбулиса в течение многих лет, с безмерным уважением и человеческой симпатией к нему отношусь и не перестаю удивляться мудрости этого человека, который очередную, теперь уже третью, конференцию назвал "Мониторинг правового пространства и проблемы правоприменительной практики". Известный доклад Совета Федерации о состоянии законодательства Российской Федерации, по существу посвящен проблеме мониторинга законодательства, управлению, с помощью результатов мониторинга, государственно-правовым развитием России, управлением законодательным процессом как на уровне Российской Федерации в целом, так на уровне субъектов Российской Федерации.

Я абсолютно солидарен с тем, что единственным органом, который может быть не только инициатором, но и стоять во главе этого процесса, может и должен быть, конечно же, парламент страны, но не орган исполнительной власти и никакой иной орган.

В этой связи, я полагаю, что сегодня мы можем и должны говорить не только о мониторинге, но и об управлении развитием отечественного законодательства.

Но для того, чтобы управлять, по меньшей мере, необходимо знать для чего это делается. И в этой связи я хочу сказать одну совершенно парадоксальную вещь. Сегодня, спустя многие годы после 1993 года, когда была принята Конституция Российской Федерации мы с вами, к моему крайнему сожалению, все еще также далеки от тех идеалов, которые были нарисованы в основном законе нашего государства, как мы были далеки, несмотря на весь романтизм той эпохи в 1993 году. В отличие от многих иных государств.

Я имею в виду европейские государства. Наша Конституция была и продолжает оставаться уникальной. Ежели там в этих благополучных странах Европы любая конституция всегда была неким итогом и результатом экономического, социального, политического, юридического, духовного развития соответствующего общества, наша Конституция 1993 года изначально была некой идеальной, не в смысле замечательной и превосходной, некой идеальной моделью, которую мы с вами надеялись наполнить вот этим самым реальным социальным, политическим, если хотите духовным, и, конечно же, юридическим содержанием. Именно поэтому главная задача, на мой взгляд, заключается в конституционализации всех сфер нашей общественной и государственной жизни, включая законодательство.

Я хотел бы сказать о том, что будучи человеком чрезвычайно далеким от политики, я хотел бы задаться одним вопросом. Реформы последнего времени, необходимость которых, как мне кажется, встала особенно явственно после бесланской трагедии, во имя чего они? Во имя упрочения единства и целостности государства российского? Ответ на этот вопрос должен быть очевиден всем.

Сегодня проблемы проводимых реформ ясны совершенно всем, как ясно и то, что решить эти проблемы только политико-юридическими средствами невозможно. Именно поэтому речь идет сегодня о становлении социально-экономического единства Российской Федерации. У нас, кажется, есть абсолютно все: и недра полны и в этих самых закромах природных кое-что есть. Несмотря на то, что огромное количество людей, интеллектуальный цвет нации покидает страну, тем не менее, сохранился в России интеллектуальный потенциал нации. Единственное чего нам не хватает это разумного, рационального, ориентированного на интересы собственного отечества государственного управления.

И в этой связи я хотел бы поставить один вопрос. Кто должен отвечать за экономическую политику нашего государства? Прежде всего, и главным образом, парламент, который юридически нормирует это самое развитие.

И еще один вопрос. Принцип социального государства, в чем он проявляется? Мне этот принцип особенно близок, потому что, будучи в составе рабочей группы конституционного совещания, принимая достаточно активное участие в процессе создания Конституции, я простите мои дорогие друзья, это не хвастовство, сыграл определенную роль в сохранении этого принципа в действующей Конституции Российской Федерации. И я хочу вам сказать, где сейчас этот принцип? Те самые люди, которые возражали против этого принципа в 1993 году, на следующий день, после того, как мы с вами, приняв участие в референдуме, дружно проголосовали за Конституцию как основной закон государства российского, эти самые люди взяли реванш именно поэтому. Я полагаю, дорогие коллеги, когда я говорю о конституционализации, я имею в виду не только обеспечение соответствия тех либо иных принимаемых законов, актов главы государства, либо постановлений Правительства действующей Конституции Российской Федерации, я имею в виду конституционализацию и экономический, и социальной, и политической, и всех остальных сфер нашей общественной и государственной жизни.

Я никогда не критиковал парламент, более этого, я глубоко убежден – Государственная Дума и Совет Федерации, образующие парламент России, обладают тем уровнем и той степенью коэффициента полезного действия, каковым могут похвастать далеко не все парламенты мира, которые никогда не работали в тех условиях, в каких работал парламент России, выполняя свои функции.

Я хотел бы, уважаемые друзья и коллеги, сказать еще об одном. Проблема развития конституционного правосудия в Российской Федерации получила свое отражение и в проекте тех рекомендаций, которые наша конференция должна будет дополнить и одобрить.

За период деятельности Конституционного Суда России, начиная с 1994 года, мы рассмотрели публично на заседаниях порядка 140 дел. Были приняты соответствующие постановления. Несколько тысяч определений Конституционного Суда также было принято, которые содержали чрезвычайно важные правовые позиции.

Конституционный Суд России в русле тех решений, которые принимались парламентом, полагал, что вынес те решения, которые могли бы оказать содействие федеральным органам государственной власти в решении проблемы этих взаимоотношений, включая, в том числе, и такую острейшую проблему, каковой является проблема территории на юге России, на Северном Кавказе вообще.

Много лет прошло, но по настоящее время, к сожалению, федеральные органы государственной власти, включая парламент, палец о палец не ударили для того, чтобы эти правовые позиции наконец-таки были реализованы. И, конечно, не во имя самой их реализации, а во благо России в целом и во благо тех народов, которые населяют северокавказские республики.

И, наконец, есть некоторые решения, которые просто замалчиваются. И чаще всего это было во взаимоотношениях Конституционного Суда с субъектам Российской Федерации.

Удивительная ситуация: федеральный парламент внес необходимые изменения в ФКЗ о Конституционном Суде, и в этом законе сказано о том, что принято решение касательно одной области, либо одной республики, одного края, одного автономного образования. Эта правовая позиция имеет значение абсолютно для всех.

Так вот, тот самый субъект, который упоминается в решении, очень быстро вносит необходимые изменения в собственное законодательство. Но другие субъекты выжидают и, учитывая то обстоятельство, что сегодня в России конституционное и уставное судопроизводство активно действует только в 15 субъектов Российской Федерации, и таким образом Конституционный Суд России фактически лишен возможности реализовать свои функции по осуществлению судебного конституционного контроля. Большинство субъектов Российской Федерации либо в своих конституциях упомянули эти органы судебного конституционного контроля, либо приняли специальные законы, посвященные организации и функционированию судебного конституционного контроля. Но когда я бываю в субъектах Российской Федерации, задаю такой вопрос: ну хорошо, а почему вы, скажем, в Саратовской области, столь же родной для меня, как и Карачаево-Черкесия, и Ставрополье, не создаете уставный суд? Мне говорят: вы знаете, у нас денег нет. Но вслед за этим я напоминаю, что составители федеративного договора, составители действующей Конституции и составители федерального конституционного закона о Конституционном Суде России, были очень умные люди, которые указали на то, что субъекты России могут, если у них есть какие-либо проблемы, заключить соответствующий договор с Конституционным Судом Российской Федерации касательно организации судебного конституционного контроля в отношении этого субъекта Российской Федерации и на его территории.

Дорогой Геннадий Эдуардович, дорогие коллеги! Я полагаю, что Совет Федерации делает чрезвычайно благое дело. Я очень надеюсь, что то, что называется мониторингом, приобретет характер управления законодательным процессом. И хочу доложить вам о том, что, имея это обстоятельство в виду, Председатель Конституционного Суда России сформировал небольшую, из нескольких человек, группу, которая самым активным образом будет сотрудничать с Советом Федерации в целом, с Государственной Думой и, конечно же, с организатором этой работы Геннадием Эдуардовичем Бурбулисом.

А я, дорогие друзья, благодарю вас за внимание. Спасибо. (Аплодисменты.)

Бурбулис Г.Э. Спасибо, Борис Сафарович.

Получается таким образом, что какой бы орган ни представлял сегодня наш коллега, выступая, обнаруживается внутри той деятельности, которую этот орган представляет, множество своих собственных, специфических проблем, которые стимулируют поиск мониторинга как системы.

Поэтому мы очень признательны Вам, Борис Сафарович, и всем за подчеркивание этой организационной роли Совета Федерации.

Но у меня есть впредь просьба: сейчас сосредоточиться на такой уже проблемно-содержательной части нашего сотрудничества. Я хочу попросить Владимира Львовича Римского, который представляет сегодня здесь руководство Фонда "Индем", знаменитого общественного органа со своей многолетней традицией по мониторингу российского законодательства и практики его применения.

Еще раз напоминаю, что мы заинтересованы в диалоге, в вопросах к выступающему, к репликам. Следующий у нас будет участвовать в дискуссии Мизулин Михаил Юрьевич.

Римский В.Л. Спасибо за возможность выступить. Я здесь хочу представить не только проект нашего Фонда "Индем", но и такой совместный проект трех организаций: Центр развития демократии и прав человека, Институт прав человека (это правозащитная организация) и наш Фонд "Индем". Мы объединились для того, чтобы провести оценивание, в первую очередь, законотворческой деятельности Государственной Думы. Хотя, в принципе, получилось оценивание вообще законотворческой деятельности, в том числе ее последствий, с позиции гражданского общества, с позиции тех общественных организаций, которых те или иные нормы законов непосредственно касаются, и с позиции тех граждан, которые, естественно, каждый по отдельности свои позиции представить не могут.

Центр развития демократии и прав человека ведет ежемесячный мониторинг с позиции правозащитных организаций всей деятельности Государственной Думы. Это, в принципе, вы можете посмотреть на их сайте, он называется ссылка скрыта. Там все это открыто, все это можно почитать. В том числе, можно почитать текст сборника "Законотворчество Государственной Думы через призму общественных интересов. Итоги 2004 года".

Как ставилась проблема? Наш Фонд "Индем" занимается оцениванием голосований, в первую очередь, в Государственной Думе. У нас есть база данных всех поименно голосований, начиная с 1989 года, когда впервые в России, тогда еще в Советском Союзе на съезде народных депутатов, появилось поименное голосование. Естественно, что мы можем оценить количественно, какие позиции занимают депутаты по тем или иным законопроектам, нормам права и, соответственно, принимаемым, в данном случае Государственной Думой, решениям.

Правозащитная организация оценивает, в первую очередь, возможности обеспечения прав и свобод граждан, а также возможности нарушения этих прав и свобод теми или иными нормами права. Вот этому посвящен наш ежемесячный мониторинг.

И я, фактически, был таким своеобразным лоббистом, дополняя этот мониторинг позицией граждан и гражданского общества. К сожалению, очень часто наши юристы, законодатели считают вправе принимать те или иные нормы, не ориентируясь на позиции даже крупных социальных групп. В нашем государстве, к сожалению, доминирует принцип лоббирования очень узких корпоративных интересов. По принципу, если есть соответствующие ресурсы, есть лоббист, то есть и результат его лоббирования, то есть принятие тех норм, которые ему выгодны. При этом те социальные группы, которые не имеют существенного лоббирования, остаются, в общем-то, незащищенными.

Поэтому мониторинг законодательства, по нашему мнению, должен быть дополнен экспертным оцениванием, то есть предложениями экспертов, оценивающих, в первую очередь, последствия принятых в 2004 году законодательных актов.

Эти последствия были разделены для удобства экспертов по своим параметрам на 4 группы.