Geum.ru

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации совместно с Советом закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   21
Бурбулис Г.Э. Хороший пример Белоруссия.

Рябухин С.Н. И не только в Белоруссии, во многих странах практика финансового следствия присутствует. Положение Бюджетного кодекса устанавливающее основы государственного муниципального финансового контроля не обеспечивает достаточного регулирования.

Недостаточное правовое регулирование приводит к замкнутости контроля бюджетной системы Российской Федерации, оторванности контрольных органов друг от друга.

Действующее федеральное законодательство практически не регламентирует организацию финансового контроля на региональном, а, тем более, на муниципальном уровне, оставляя это на усмотрение региональных и местных органов власти.

Ни для кого не секрет, что из 11,5 тысяч муниципальных образований, которые на сегодняшний день существуют, счетных палат на муниципальном уровне всего 60.

Для решения этих проблем необходимо срочно принять и ввести в действие с 2006 года федеральный закон о государственном финансовом контроле в Российской Федерации.

И еще раз в заключении хочу сказать о том, что необходима обязательная экспертиза Счетной палатой всех поправок к налоговому и бюджетному законодательству. Коллизии, которые возникли с пакетом федеральных законов № 95; 122; 131, лишний раз убеждают в этом. Поэтому я бы очень просил, хотел обратиться еще раз, чтобы все поправки, все законодательные инициативы принимались только после проведения экспертизы Счетной палатой. По нашей оценке, оценке института системного анализа Счетной палаты первый этап реализации 131 закона потребует не менее 310 млрд. рублей. С этим надо считаться и при внесении в Государственную Думу подобного рода законов, как минимум надо проводить Счетной палатой экспертизу. К чему еще раз я вас призываю. Благодарю за внимание. Спасибо. (Аплодисменты).

Бурбулис Г.Э. Несмотря на свой день рождение, Владимир Семенович Мокрый готовился выступать. Мы будем благодарны ему за работу. Председатель Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления.

Мокрый В.С. Я верю, что мы уже устали и я вместе с вами, потому что уже достаточно много работаем по времени. Выслушав достаточно большой доклад Счетной палаты, даже в Государственной Думе Счетная палата отчитывается короче, Сергей Николаевич, я постараюсь не занимать у участников конференции много времени.

Я хотел бы сказать, поскольку Сергей Николаевич напугал всех 131 законом и Счетная палата, видите ли у нас единственный орган, который может проконтролировать правильность и объективность принятия того или иного закона. Не могу согласиться. Полагаю, что Счетной палате нужно, прежде всего, выполнять свои функции контроля за финансово-бюджетной деятельностью государства, государственных органов, как на федеральном, так и на субъектном уровне, проводить более глубокий анализ межбюджетных отношений. И я в своем выступлении сейчас остановлюсь на этой теме особенно подробно.

И все же я хотел бы сказать, уважаемые коллеги, уважаемые организаторы нашей общей конференции по вопросам мониторинга, что вопрос проведения мониторинга законодательства и правоприменительной практики является, безусловно, сегодня одной из актуальных задач современного этапа развития. И очень важно, что вопрос о необходимости проведения мониторинга попал в сферу Федерального Собрания по инициативе Совета Федерации.

Сегодня мы уже проводим третью научно-практическую конференцию, однако мне представляется, что мы двигаемся в этом направлении очень и очень медленно.

Мои коллеги – депутаты Государственной Думы поддерживают инициативу Совета Федерации, настойчивость, последовательность в проведении не только конференции, но и в проведении самой идеи организации мониторинга на всем правовом пространстве Российской Федерации. Но мы все же надеемся на более решительные изменения в этой сфере.

Я поддерживаю, и не могу не поддерживать инициативу Министерства юстиции по вопросу формирования специализированного центра по мониторингу законодательства Российской Федерации на базе Министерства, и все же я остаюсь сторонником формирования такого специализированного центра в Федеральном Собрании. Можно принять за основную базу Совет Федерации Федерального Собрания Российской федерации.

Почему я такую точку зрения высказываю? Потому что, я полагаю, что федеральное законодательство имеет очень большое разнообразие. И для нас с вами важен не только анализ правовых норм, но, прежде всего, для нас очень важна правоприменительная практика. Эту правоприменительную практику должны вести все министерства Правительства Российской Федерации, все службы и агентства России, чего в настоящее время происходит недостаточно. Без анализа правоприменительной практики мы не можем говорить, что мы проводим мониторинг правового законодательства Российской Федерации. Организовать это на базе одного Минюста будет крайне сложно.

В крайнем случае, я убежден, что мы должны с вами, если уже хотим взять базу Правительства Российской Федерации, давайте это сделаем на базе Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Юрий Александрович Тихомиров – первый заместитель директора этого института присутствует, пусть скажет свою точку зрения. Но, я полагаю, что это будет более объективный и более предметный разговор.

Убежден, что Федеральное Собрание в этом плане будет выполнять именно общую задачу, центр которой будет создан в рамках Федерального Собрания.

Владимир Петрович Лукин, который здесь достаточно философски высказал мысль о том, что нельзя самим себя проверять. Я с ним согласен. Поэтому, может быть, и надо искать более точный адрес создания центра по мониторингу законодательства Российской Федерации. Единственное, что пора уже от вот этих разговоров общих прийти к конкретной реализации. И это объясняется, прежде всего, тем, на мой взгляд, что мы вступили в такую фазу развития федерального законодательства, когда мы не можем уже дальше развивать федеральное законодательство, не анализируя, а что происходит у нас вообще в правовом пространстве России, и что происходит в правовом пространстве, прежде всего, в правоприменительной практике.

Актуальность проведения мониторинга еще заключается, на мой взгляд, в том, и острота, самое главное, заключается в том, что мы, как государство, вступили в сфере законодательства в очень сложную тему – тему разграничения полномочий между всеми уровнями публичной власти. Мы на протяжении последних трех лет приняли ряд очень сложных, очень концептуальных федеральных законов. Очень легко они звучат и сегодня с трибуны, и с многих других трибун, на конференциях, "круглых столах", совещаниях, в которых я принимаю участию. Очень часто слышатся номера 131, 95, 122. Что за этим кроется? Никто чаще всего даже не представляет.

Извините, пожалуйста, я не хочу говорить о том, что аудитория у нас не компетентна. Но, мне кажется, что мы слишком легко стали называть номера федеральных законов, не представляя, в какую глубину процесса мы уже втянуты всем обществом, всеми структурами государственной власти, прежде всего.

Да, безусловно, мы приняли с вами федеральные законы № 95, 131 по разграничению полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, а также между органами местного самоуправления. Мы в развитие этих законов мы приняли в 2004 году, причем в срочном порядке, по инициативе Правительства Российской Федерации закон № 122, который разграничивал полномочия. Но мы все его знаем, как закон о замене льгот на денежную выплату. Да, там был небольшой раздел этого закона, но именно он вызвал такую острую реакцию.

Мы достаточно много проводим "круглых столов". Достаточно сказать, что по закону № 131, закону об общих принципах местного самоуправления, мы провели два Госсовета, мы провели Совет законодателей, по-моему, тоже два в Совете Федерации. Мы провели федеральное совещание по федеральным округам. Мы провели совещание по конгрессам муниципальных образований. Мы выдерживали дискуссию, даже критическую дискуссию, в Институте государства и права в Академии наук Российской Федерации, и многих других институтах.

И все же вопросов по реализации закона № 131 сегодня остается достаточно много. И, мне кажется, что мы должны больше этой части уделять внимание.

Далее хотел бы подчеркнуть, что именно с разграничением полномочий связано принятие закона № 199, о котором практически ни в одной аудитории не говориться, но там произошло расширение полномочий, как органов местного самоуправления, так и органов субъектов Российской Федерации. Это связано опять с реализацией полномочий органов власти по отношению оказанию услуг для человека, возможностью оказания этих услуг.

Мы внесли изменения в Бюджетный и Налоговый кодекс. Мы приняли достаточно большой пакет, практически из 16-17 федеральных законов, которые обеспечивают или должны обеспечить развитие рынка доступного жилья. Среди них такие сложнейшие законы, как Градостроительный и Жилищный кодексы. Поэтому, мне кажется, что без мониторинга ответственного и серьезного мы просто завалимся, и мы просто приведем страну к коллапсу.

Я не хочу сгущать краски именно в этой аудитории, я может быть думаю, что это предмет разговора и в другой аудитории, но хотел бы сказать об этом достаточно ответственно и серьезно.

Мне сегодня хотелось бы сказать, что мне это видно, поскольку наш комитет ведет закон № 131, закон об общих принципах организации местного самоуправления. Мониторинг, который проводит по этому закону Правительство Российской Федерации ни в коей мере нас не устраивает. Он не устраивает ни законодателей России, я имею в виду Совет Федерации, Государственную Думу. Он не устраивает субъекты Российской Федерации.

Сначала этот мониторинг вело Министерство экономического развития. Сегодня ведет Министерство регионального развития. Но нас это не устраивает. Почему? Потому что фактически мониторинг собирается по отчетам федеральных округов. Федеральные округа собирают статистику субъектов Российской Федерации. Разве это мониторинг?

Сколько можно проводить конференций для того, чтобы на федеральном уровне не уметь проводить элементарное изучение реализации ключевых федеральных законов для государственного развития и перспективы развития общества вообще.

Если говорить о законе о местном самоуправлении. К сожалению, сегодня комитет по местному самоуправлению является во многих случаях инициатором внесения поправок в изменение закона № 131. Мы базируемся, прежде всего, на поправках, которые составляют предложения, поступающие от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, от муниципальных образований, в результате наших поездок по регионам.

Наш комитет проводил выездные заседания в Республике Дагестан, в Республике Чувашия, в Ставропольском крае. Юрий Константинович Гонтарь здесь, руководитель Ставропольского края. Возможно, он еще расскажет о нашей совместной работе в этом плане.

В результате этого изучения вопроса по реализации закона № 131 на местах был приняты ряд поправок, которые, на наш взгляд, позволили субъектам Российской Федерации более точно и более спокойно исполнять этот федеральный закон. На наш взгляд, положительную роль для регионов сыграло продление срока установления границ муниципальных образований, и наделение их соответствующим статусом до 1 марта. На наш взгляд, уточнен ряд норм федерального закона, регулирующих формирование территорий поселений.

Для сельских поселений решения проблема применения требования о пресловутой пешеходной доступности. Урегулирован порядок упразднения внутригородских муниципальных образований. В состав сельского поселения теперь может входить один и более сельских населенных пунктов, каждый с численностью 1000 человек. Поселок может наделяться статусом либо городского, либо сельского поселения. И многое-многое другое, не хочу посвящать в специфические вопросы развития местного самоуправления нашу аудиторию.

Все же хочу сказать, что продолжает уточнение этого законодательства. А самое главное, достаточно остро ставятся сегодня не только в прессе, но и органах государственной власти, как на уровне субъектов Российской Федерации, так и на федеральном уровне, вопрос о возможности в полном объеме реализовывать закон № 131 с 1 января 2006 года.

Сергей Николаевич Рябухин мой друг, поэтому я позволю. Мы все с Волги. Я с Самары, он из Ульяновска. У нас корни рождения волжские. Поэтому вы не подумайте, что мы только здесь нашли возможность с ним подискутировать. Мы совсем недавно с ним вылетали вместе со Степашиным в Красноярск, Красноярский край, и там также изучали эти вопросы.

И все же я говорю об этом, потому что во всех аудиториях все, как заклинания говорят: что-то будет 1 января 2006 года. Будет 24 тысячи. Произойдет что-то. Надо перестать самих себя пугать. Даже, если не произойдет образование 24 тысяч муниципальных образований, люди по-прежнему останутся жить в городах и поселках. Надо задуматься о том, какие услуги населению может оказывать государственная и муниципальная власть, и насколько в финансовом плане обеспечена власть для реализации этих услуг. Сколько же можно пугать самих себя этим цифрами.

Поэтому, я считаю, одним из важнейших вопросов концептуальных положений разграничения полномочий в системе публичной власти является мониторинг расходных и доходных полномочий органов власти всех уровней.

Я полагаю, что о сбалансированности бюджетной системы здесь должна доложить Счетная палата, в каком виде она сейчас находится, сбалансирована или несбалансирована. А требования увеличения контролеров в стране, у нас требуют все. Центризбирком требует расширения своих полномочий, Счетная палата требует своих полномочий. И только люди, которые живут в городах и поселениях, в субъектах Российской Федерации не могут ощутить реально изменения, которые приводят к изменению качества жизни в нашей стране. Спасибо.

Бурбулис Г.Э. Спасибо. (Аплодисменты.)

Уважаемые коллеги, еще немножечко терпения. Вы обратили внимание, был такой серьезный вызов сделан Владимиром Мокрым Юрию Тихомирову. Это почти как к барьеру. Тихомирова к барьеру.

Юрий Александрович, пожалуйста, ответьте на этот вопрос и на все остальное.

Я хочу обратить внимание, коллеги, основная идея или даже девиз, который Владимир Семенович предложил, звучали, я услышал следующее, без мониторинга страна погибнет. Пообсуждаем это в дальнейшем насколько удастся.

Тихомиров Ю.А. Добрый день! Наконец-то наука дерзко и нагло вырвалась на трибуну. У нас когда-то был такой умный и смешной поэт Владимир Маяковский. Среди прочего написанного, одна строчка для сегодняшнего дня: "Наш Бог – это бег, мы мчимся, как сумасшедшие". Мы громоздим, у нас всего много. Много законов, объем правонарушений вырос кратно. У нас много органов, посмотрите, после слома Союза все здания федеральных структур, заняты одной маленькой Российской Федерацией. Ну, и много чего другого.

Но самое любопытное, что мы много проводим реформ. Ведь у нас их было примерно 12-14 за эти 20 с лишним лет. Но каков результат? Лучше ли живет наука? Нет. Спорт? Я все время о "Спартаке" говорю, плохо играет "Спартак". Культура не очень. И дело не в иске Швыдкого. И так далее.

Мне кажется, уважаемые коллеги, что может наступить после трех часов работы успокоение. Я внимательно слушал выступавших. Все ведомства занимаются мониторингом. Минюсту еще хочется этим заниматься больше, и, конечно, Государственная Дума и Совет Федерации, и Счетная палата, и прокуратура, не было МВД. Вы знаете, ничего не получится. Ничего не получится, уважаемые коллеги. Потому что мы потеряли способность охватывать общество системно. Это большой социальный организм.

И если мы сегодня примем два хороших закона, они провалятся так же, как десять плохих. Мы сделаем сегодня три контрольных структуры – будет то же самое. Потому что, вы же знаете, одна реформа, с одной стороны, сжимает гармошку административных функций, и даем саморегулируемым организациям управлять по собственному усмотрению.

Мы не можем оценить, мы не можем подумать. По индексу человеческого развития мы на 52-ом, по уровню жизни мы на 112-ом. Но ведь индексы, конечно, это не попытка пикой уколоть нас, это попытка аналитически понять, что такое в обществе происходит.

Я бы сказал, что у нас много преобразований в надстройке. Слово "надстройка" сейчас никто не применяет, а базис мы лучше понимаем. Много преобразований в надстройке органов, законов, преобразований, реформ, программ, концепций, доктрин. И у нас почти никаких нет позитивных результатов. В чем же дело?

Мне кажется, мы не улавливаем те глубинные явления, которые возникли в последние годы. Я еще раз скажу, о чем говорю последние 2-3 года, просто с отчаяния какого-то.

Уважаемые коллеги! Левая рука – есть право формальное, официальное. Правая рука, могу поменять их, – это право теневое, не формальное. Вот по этому праву мы живем. И ни один закон, ни один орган здесь перемен никаких не даст. Потому что, повторяю, мы никак не можем уловить, что происходит. Поэтому мы пытаемся какую-то сферу преобразовать: экономическую, социальную, образовательную, спортивную, административную, судебную и так далее.

Я не касаюсь реформ, потому что по роду работы приходится соучаствовать в них, но я горечью отметил, хотя мне было полезно работать в составе комиссии Дмитрия Николаевича Козака, и мои коллеги там были. Сколько мы потратили? Полтора года молодой жизни, два года. Теперь проекты законов проходят экспертизу в нашем институте. Часть полномочий медленно потекла из центра в регионы. Это не было заметно раньше? Экологический контроль, экологическое образование – великого ума задача, чтобы догадаться, что теперь нужно вернуть опять в регионы.

Мне кажется, что в мониторинге не нужно допускать упрощенчества, которое нам свойственно. Мы великие чудаки, и нам кажется, задача большая решается одним прыжком. Мне кажется, что мониторинг может решать пять задач. И если мы будем выхватывать какую-то одну, то едва ли дело сдвинется вперед.

С научной точки зрения, уважаемые коллеги, не очень понятно сейчас, что такое правовая сфера жизни в обществе. Непонятно – это что, законы, это хороший или нехороший суд?

В правовой сфере происходят любопытнейшие процессы.

Больше или меньше становится объем государственного регулирования? В разных сферах по-разному. А рядом процесс дерегулирования. Откуда это понятие? Нам привезли его американцы, или те, кто хотел поругать коллег экономистов. Дерегулирование – эта американская теория, которая имеет совсем не тот смысл, по которому мы сейчас пытаемся ломать свои госфункции.

Как сложилась система законодательства? Институт законодательства этим занимается и мне приятно, что Министр юстиции отметил наши концепции, но сейчас у меня другой взгляд на эту тему. Отмечу, что законодательство по-прежнему проявляется периодически, здесь сидят законодатели мои любимые, мы очень дружны, но ведь если бы юридический КВН для новых армян взял бы наш сюжет, почему мы меняем закон, не вступивший в действие, то простите, КВН хохотал еще лет 100, наверное. Но только мы умеем так делать.

Мне неудобно критиковать Правительство, потому что наш институт подчиняется Правительству, но все-таки. В прошлом году появляется постановление Правительства о бюджетировании по конечному результату. Здесь коллега Рябухин об этом говорил. И моментально пресса и высокие руководители сообщают, что, начался, наконец, новый этап.

Мы, видимо, плохо знаем научную литературу, в которой уже 50 лет назад была описана подробно практика управления по конечному результату. Я могу подарить книжку финскую, американскую на эту тему. Об этом давно писали - еще в 1950-х годах.

Вообще правопреемственности у нас никакой нет, поэтому эффективность мы оценить никак не можем. Но госинституты, государственные органы работают так, как им удается работать. У нас не принято ругать судебную систему, но суды работают не очень хорошо. Судебная реформа не завершена. Исполнительный аппарат стал очень сложным. Кто из вас бывал, а я уже бывал во многих министерствах и агентствах, они в основном конфликтуют между собой. Нет никакой связи по вертикали. Можем мы сейчас понять критерии эффективности работы различных органов? Ни Минздравсоцразвития, Минобразования, Агентства по спорту и так далее. Да нет, конечно.

Поэтому динамика развития и эффективность деятельности госинститутов и государственных органов это тоже объект мониторинга. Иначе будут хорошие законы, мы будем выяснять как они действуют, но не будет понятно кто этим занят практически.

Я развиваю мысль полномочного по правам человека, только хочу ее обострить. Диалог с обществом наивен, потому что дело не в диалоге, конечно. Мы вообще перестали понимать динамику поведения населения. Там есть свои индикаторы, есть свои мотивы, есть свои стимулы, органы, законы.

Динамика поведения человека не очень понятна. Когда-то у нас проводилось исследование по линии Минюста СССР о путях формирования уважения к закону, правомерному поведению, созданию правовых школ. Сейчас вообще трудно уловить грань между правомерным и неправомерным поведением, нет индикаторов. Есть разные статистики.

Мне кажется, тема мониторинга сегодня должна быть своеобразной поворотной темой в нашей политике. Я рад тому, что готовится указ Президента. Полагаю, что нет надобности доказывать, как это важно. Нужный, конечно, указ Президента, но не о мониторинге, а о правовом мониторинге, который шире, конечно, охватывает всю сферу деятельности. Но не менее важны, уважаемые коллеги, тематические программы по мониторингу. Мы через 10 уже не будем слушать Караулова. Экологическая ситуация жуткая, вы это понимаете.

Поэтому, если мы научимся создавать тематические программы по мониторингу в бюджетной, в экологической, в образовательной, научной сфере, то это будет шагом вперед, это будет автоматический механизм саморегуляции.

Конечно, я скажу самокритично, наука здесь пока почти ничего не сделала. Мы вместе с вами ахаем и охаем, призываем друг друга. Я полагаю, что нужно поставить такую задачу перед научными институтами, я отношу это к нашим институтам, Высшая школа экономики, Институт государства и права и другие. Здесь нужны серьезные прогнозные оценки. Мы потеряли способность прогнозировать, предвидеть события. У нас знаете какая ситуация? Мы живем по системе катастроф, поэтому у нас есть, как говорил великий академик Кудрявцев, есть преимущественно отклоняющееся поведение. У нас нет нормального поведения.

Поэтому, мне кажется, что научные разработки могли бы подготовить: а) методики по оценке реализации закона; б) методики анализа оценки действующих государственных органов, методики оценки деятельности муниципальных органов. Целая серия методик и рекомендация.

Наконец, важнейшая проблема. У нас нет никаких показателей поведения человека. А право и поведение, это, по сути, близкие понятия, поэтому здесь тоже нужно вовлекать социологов, чтобы была какая-то динамика развития. Создавать ли структуры по мониторингу специально?

Геннадий Эдуардович, мы с Вами обсуждали и я рад этому.