Geum.ru

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации совместно с Советом закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   21
Чайка Ю.Я. Добрый день! Уважаемый Сергей Михайлович, уважаемые коллеги! Прежде всего, позвольте поблагодарить вас за приглашение принять участие и выступить на столь представительном форуме.

Тема сегодняшней конференции крайне важна и актуальна. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики – это систематическая деятельность органов государственной власти по анализу состояния и прогнозу развития российского законодательства, а также практики его применения на различных уровнях правового регулирования.

Стабилизация процессов государства создает сегодня благоприятные предпосылки для формирования продуманной организации законотворческого процесса и плановой работы по совершенствованию правовых основ жизни нашего общества и государства. Вполне очевидно, что эта работа возможна только при наличии полной и объективной информации о состоянии законодательства.

Министерство юстиции является основным юридическим ведомством в системе органов исполнительной власти, и, в соответствии с актами Президента и Правительства, организует и осуществляет мониторинг законности ведомственных нормативных актов, актов субъектов Российской Федерации, а также координирует деятельность федеральных министерств и ведомств в законопроектной сфере.

Обеспечение единства правового пространства, непосредственно связано с реализацией министерством функции анализа и контроля за субъектами нормотворчества.

Социальная специфика ведомственных нормативно-правовых актов такова, что в силу их подробного регулирования именно эти акты наиболее приближены к гражданам, затрагивают их права и свободы.

В последние годы сложился определенный механизм мониторинга ведомственных актов, который предусматривает проведение министерством юридической экспертизы таких актов, их регистрацию или отказ в регистрации, включение зарегистрированных актов в государственный реестр, опубликование в официальных источниках информации о фактах их регистрации или об отказе в регистрации.

По результатам этой работы министерство готовит ежегодный доклад Президенту Российской Федерации о состоянии законности в сфере ведомственного нормотворчества.

Мониторинг актов федеральных структур позволяет определить основные тенденции в развитии ведомственного нормотворчества и провести анализ эффективности реализации федеральных законов. В ходе его проведения выявляются и устраняются нарушения прав и свобод граждан, устраняются незаконные барьеры в предпринимательстве.

Важно отметить, что по результатам этой работы министерством вносятся предложения по устранению пробелов в отдельных законодательных актах и о необходимости принятия актов Правительства, то есть, решаются задачи совершенствования законодательства.

Анализ ведомственного нормотворчества позволяет нам устранять нарушения федерального законодательства. Нередко отдельные федеральные структуры стремятся на уровне ведомственного нормотворчества решить вопросы, подлежащие законодательному регулированию. В принимаемых ими актах во многих случаях содержатся положения, которые превышают пределы правового регулирования и предоставленные компетенции, искажают смысл и содержание законодательных предписаний. За период, прошедший с 1992 года, из представленных на государственную регистрацию более 12 тыс. ведомственных актов, зарегистрировано чуть более 6,5 тысяч.

Важным направлением реализации федеральных законов и одновременно неотъемлемой частью формирования единой правовой системы государства является нормотворчество субъектов Российской Федерации.

Министерство юстиции самым непосредственным и активным образом участвует в решении поставленной Президентом Российской Федерации задачи по обеспечению единства правового пространства, проводит работу по обеспечению соответственно Конституции и федеральному законодательству нормативных актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В этой работе, безусловно, важное значение имеет осуществляемый министерством мониторинг регионального законодательства. Механизм мониторинга на этом уровне правового регулирования имеет свои особенности. Он включает в себя работу по сбору информации, оригинальных нормативных актов, проведение их юридической экспертизы, подготовку предложений об отмене незаконных актов, разработку предложений о совершенствовании регионального законодательства, включение издаваемых актов в единый банк данных нормативных актов субъектов Российской Федерации, в федеральный регистр.

За неполные пять последних лет органы юстиции провели анализ и юридическую экспертизу более 200 тыс. региональных актов, подготовили более 21 тыс. экспертных заключений о выявленных несоответствиях федеральному законодательству.

Результатом мониторинга и юридической экспертизы актов субъектов Российской Федерации стало снижение количества нормативных актов, несоответствующих федеральному законодательству.

В целях организации мониторинга регионального законодательства нами создан и ведется в электронном и документальном виде федеральный регистр нормативных актов субъектов Федерации. Сегодня в нем содержится практически вся информация о нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации. В частности, в федеральный регистр помимо текстов актов включаются сведения об источниках их официального опубликования, экспертное заключение Министерства юстиции на правовые акты, информация о мерах прокурорского реагирования, решения судов по делам об оспаривании правовых актов и другая информация.

Юридическая экспертиза и ведение федерального регистра региональных актов не только обеспечивает формирование единого правового пространства, в рамках этой работы, но и создает условия для эффективной реализации федеральных законов.

По результатам мониторинга регионального законодательства и в связи с принятием новых федеральных законов министерство уже осуществляет подготовку предложений для субъектов Федерации о необходимости разработки соответствующих региональных законов. Кроме этого, наличие достоверной и полной информации о состоянии регионального законодательства, полученной в ходе мониторинга, создает условия для обмена опытом в сфере законотворчества между субъектами Федерации и совершенствования организации законотворческого процесса.

Важным является также вопрос о мониторинге нормативных актов органов местного самоуправления. Создаваемый в настоящее время механизм его проведения предполагает осуществление органами юстиции юридической экспертизы и регистрации уставов муниципальных образований, включение их в государственный реестр, отказ в регистрации уставов, несоответствующих законодательству.

Применительно же к другим нормативным актам муниципальных образований нами подготовлены предложения о том, чтобы органы исполнительной власти субъектов Федерации осуществляли сбор информации о таких актах, проводили их юридическую экспертизу, а также совместно с органами юстиции на основе единых методик и информационных технологий формировали единый банк данных таких документов.

Работа в данном направлении только еще начинается. Ее важность и актуальность, полагаю, для всех очевидна. Стоит лишь сказать, что муниципальные образования решают такие проблемы, непосредственно связанные с реализацией прав и свобод граждан, реальной жизни людей и их повседневными потребностями вопросы, как содержание и использование муниципального жилищного фонда, организация и создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания, транспортного и бытового обслуживания и многое другое.

В настоящее время министерство проводит подготовительную работу по организации регистрации уставов муниципальных образований. Нами подготовлен, одобрен Правительством и принят Государственной Думой в первом чтении проект федерального закона о государственной регистрации уставов муниципальных образований. По существу, сделан первый шаг в направлении организации работы по мониторингу актов местного самоуправления.

В процессе государственной регистрации уставов муниципальных образований предполагается, в частности, проведение юридической экспертизы уставов муниципальных образований на предмет соответствия Конституции и законодательству. В случае выявления в них противоречий органы юстиции наделяются правом отказа в их государственной регистрации.

Проект федерального закона предусматривает введение государственного реестра уставов муниципальных образований, который, собственно говоря, и должен явиться инструментом мониторинга муниципального нормотворчества. Кроме того, в настоящее время по поручению Президента Российской Федерации министерством разрабатывается проект федерального закона, в котором предусматривается создание единого банка данных правовых актов органов местного самоуправления.

Создание и ведение единого информационного банка данных правовых актов органов местного самоуправления и реестра уставов муниципальных образований позволит иметь актуальную информацию о состоянии муниципального нормотворчества и осуществлять его мониторинг. При этом мониторинг у актов муниципальных образований, безусловно, должен и будет проводиться в тесном взаимодействии и на единой основе с мониторингом актов субъектов Российской Федерации. В частности, предусматривается, что единый информационный банк данных правовых актов органов местного самоуправления будет интегрирован с региональным и федеральным законодательством.

Следующий вопрос, на котором хочу остановиться – это участие в законопроектной деятельности Президента и Правительства Российской Федерации. В рамках этой работы формируются отдельные элементы мониторинга состояния законодательства.

Министерство юстиции координирует законопроектную работу федеральных министерств, формирует проекты планов законопроектной деятельности Правительства, осуществляет правовую экспертизу законопроектов, готовит проекты заключений, официальных отзывов и поправок Правительства.

В формировании проектов планов законопроектной деятельности Правительства министерство придает особое значение в организации законопроектной деятельности формированию продуманной организации законотворческого процесса. Весьма важным элементом на этой стадии является активное взаимодействие с палатами Федерального Собрания, их участие в планировании законопроектной деятельности Правительства.

Считаем, что стройная система планирования позволит свести к минимуму дублирование законопроектов, предотвратит стихийность законотворческого процесса. Вместе с тем полагаем, что ориентиром в этой работе должна служить концепция и программа развития российского законодательства. Речь идет о Государственной концепции развития законодательства, которая должна отражать общую перспективу развития основных направлений законотворческой деятельности, опираясь на плановые программные документы Президента и Правительства, и основываться на анализе нормотворческой деятельности за предшествующий период.

Данная идея соответствует стратегическим установкам Посланий Президента Российской Федерации о выработке политики, устремленной в будущее. Думается, при реализации данного предложения мог бы быть востребован большой опыт Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по разработке на научной основе концепций по отраслям права и общего направления развития законодательства.

Полагаем, что совместными усилиями представителей различных субъектов права законодательной инициативы необходимо разработать государственную концепцию, которая носила бы обязательный характер исполнения.

В настоящее время в рамках организации законопроектных работ для федеральных министерств актами Правительства предусмотрена такая процедура, как разработка концепции законопроекта и проекта технического задания, предшествующая, собственно, работе над законопроектом.

Проводимая Минюстом в последующем правовая экспертиза этих документов позволяет определить целесообразность разработки законопроектов, соответствие их актуальным задачам общества и государства. Именно на этой стадии происходит основная работа по анализу состояния действующего законодательства, по обоснованию необходимости дополнительного правового регулирования в данной области, и очень важный этап – прогнозирование его последствий.

Другим важным аспектом проблемы мониторинга является оценка состояния работы по реализации федеральных законов, а также последствий их применения. На правительственном уровне разработан и действует механизм исполнения законов, причем не только внесенных Правительством, но и иными субъектами законодательной инициативы. Речь идет о постановлении Правительства № 803 от 11 ноября 2002 года "О совершенствовании организации исполнения федеральных законов", которым одновременно с законопроектом предусмотрена разработка перечня нормативных актов с изложением предполагаемых норм, направленных на его реализацию.

Этим постановлением установлено, что срок вступления в силу закона должен соотноситься со временем принятия подзаконных актов, реализующих его. Федеральными органами, ответственными за исполнение конкретного закона, должны осуществляться мероприятия по организации этой работы, разрабатываться при необходимости акты Президента и Правительства, ведомственные акты, проводиться соответствующие совещания.

Однако, как показывает практика, на этом направлении имеются серьезные проблемы. Нередко создание подзаконной базы осуществляется с задержками, что оказывает серьезное влияние на эффективность принятия принятых законов, о чем также говорил уважаемый Сергей Михайлович.

Из всего сказанного можно сделать следующие выводы. В настоящее время федеральными министерствами осуществляется лишь один из компонентов мониторинга федерального законодательства – это правовая экспертиза законодательных актов и первичный анализ. Это свидетельствует об отсутствии целостного и единого с точки зрения методологии и организации работы механизма мониторинга состояния законодательства Российской Федерации, который бы пронизывал все уровни правового регулирования.

Поэтому считаем целесообразным на уровне федеральных органов исполнительной власти создать систему мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Организация и координация этой работы могла бы быть возложена на Министерство юстиции, обладающее соответствующими кадрами и информационными ресурсами.

Полагаем, что создание эффективной системы мониторинга законодательства с последующим ежегодным докладом Президенту явится одним из инструментов, обеспечивающих качество и своевременность принятия законов, а также прогнозирование последствий их реализации.

В этой связи Минюст внес предложение Президенту Российской Федерации о разработке проекта указа по созданию системы мониторинга российского законодательства на федеральном, включая ведомственное нормотворчество, на региональном и муниципальном уровнях. Эта инициатива была поддержана Президентом Российской Федерации.

Как нам представляется, проведение мониторинга должно осуществляться в целом по всей системе органов государственной власти, во всех государственных органах по единым организационным и методологическим правилам.

В этой связи я хотел бы особо подчеркнуть роль Совета Федерации, который в течение нескольких лет работал над идеей системы мониторинга и сформировал позитивное отношение в обществе к этой проблеме, подготовил серьезные и глубокие предложения по созданию системы мониторинга.

Впервые в истории Совета Федерации был подготовлен документ, отражающий состояние законодательного обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации. Большую роль в совершенствовании законодательства играет Совет законодателей, с которым мы также поддерживаем тесное сотрудничество.

Позвольте, Сергей Михайлович, выразить слова признательности Вам и Вашим коллегам, членам Совета Федерации, которые принимали участие в этой работе. Мы надеемся на дальнейшее конструктивное сотрудничество и совместную работу на этом направлении. В настоящее время министерством формируется рабочая группа по подготовке проекта указа Президента по созданию системы мониторинга.

И просил бы Вас, уважаемый Сергей Михайлович, включить в состав этой группы членов Совета Федерации, ученых и специалистов, которые работали по этой тематике в составе Совета Федерации.

Подводя итог, мне хотелось бы отметить, что накопленный министерством положительный опыт, хоть и несколько фрагментарный, опыт в области мониторинга законодательства, а также реализация вышеуказанных инициатив позволит эффективно проводить на основе общих принципов и подходов мониторинг, как федерального законодательства, так и законодательства субъектов Российской Федерации, а также актов местного самоуправления. Это, на мой взгляд, позволит целенаправленно формировать и совершенствовать действующее законодательство, обеспечить защиту прав и свобод граждан Российской Федерации. Благодарю за внимание. (Аплодисменты.)

Миронов С.М. Спасибо. Теперь я предоставляю слово Председателю Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации Антону Александровичу Иванову. Пожалуйста.

Иванов А.А. Добрый день, уважаемые коллеги! Прежде всего, мне бы хотелось поблагодарить за приглашение принять участие в этой конференции, потому что для нас вопросы мониторинга законодательства крайне важны, поскольку мониторинг нужен не сам по себе, а как средство обеспечить высокое качество законов и соответствие ему правоприменительной практики. И значит, проводя мониторинг, мы обеспечиваем более высокое качество законов. Именно к этой цели, на мой взгляд, надо стремиться.

А для судов качество законов – это очень важный момент, можно сказать. Без него мы вообще не можем функционировать. Потому что, чем хуже закон, тем больше работы судам. Чем лучше закон написан, тем меньше он требует расширительного, сложного толкования, тем проще работать судам.

В этой связи хотелось бы построить свое выступление следующим образом. В первой части я бы хотел сказать несколько слов о том, как можно было бы обеспечить в процессе комплексной системы мониторинга повышение качества законов. А во второй части я бы хотел остановиться на некоторых законотворческих аспектах деятельности судов, прежде всего, арбитражных судов.

Здесь мне кажется, важным должен быть мониторинг не только на стадии, когда закон уже принят, но и мониторинг на стадии его прохождения через все процедуры принятия. Не секрет, что эти процедуры тоже несовершенны и требуют корректировки и исправления. Особенно это четко видно по прохождению очень сложных комплексных законопроектов. Например, тех, в которых вносятся поправки там сразу в 50 или в 100 разных законов. Здесь очень часто бывают упущенными некоторые существенные моменты. И появляются такие поправки, которые никто не ожидал. И которые противоречат сути законопроекта и его концепции. Мне кажется, что с этим можно было бы справиться, если был бы введен в законотворческий процесс такой персонаж, как разработчик соответствующего законопроекта. Ему были предоставлены определенные права в этом законотворческом процессе. Во всяком случае, с ним нужно было бы согласовывать соответствующие поправки, которые к законопроекту вносятся. И за ним должно быть право либо отозвать законопроект, если поправки ему концептуально не соответствуют, либо переработать этот законопроект самому. Дело в том, что в момент, когда на стадии обсуждения законопроекта в Госдуме вносятся различные поправки, они очень часто концептуально противоречат тексту изначального проекта и той концепции закона, которая была подана при внесении в Госдуму.

И в результате эта концепция выхолащивается и цель, ради которой, собственно говоря, разрабатывался законопроект, не достигается. В идеале было бы нужно обеспечить соответствие поправок той концепции, которая существует в законопроекте, и которая внесена разработчиком с тем, чтобы была возможность не принимать поправки, а забрать законопроект, например, в целом, если разработчик, имея соответствующий правовой статус, захочет этого, с тем, чтобы обеспечить внутреннее единство и непротиворечивость законопроекта. Это один из моментов, на котором бы хотелось остановиться.

Второй момент, на котором бы хотелось остановиться. Он опять-таки затрагивает, в частности, нас. Иногда законопроекты принимаются без учета принципа разделения властей и, вообще, без учета мнения соответствующих ветвей власти. Например, иногда бывает, принимаются законопроекты без учета мнения судов, их даже не ставят в известность о том, что такой законопроект принимается, никто у них эти заключения не просит, потом появляются законы, которые мы вынуждены оспаривать, например, в Конституционном Суде. В частности, сравнительно недавний пример – это назначение судов администраторами государственной пошлины, когда они были наделены функциями органа исполнительной власти. Мы направили соответствующий запрос в Конституционный Суд, сейчас он находится на рассмотрении, и как выяснилось, при подготовке соответствующего законопроекта и прохождения никто даже не спрашивал у судебных органов никакого их согласия или, вообще, никакого их мнения. Возможно, с учетом принципа разделения властей следовало бы хотя бы получение любого: положительного или отрицательного заключения органов соответствующих судов положить как критерий дальнейшего движения законопроекта. Есть заключение, не важно какое, пусть суды возражают, но они выразили свое мнение, есть заключение – законопроект движется, нет заключения – законопроект не движется. Это соответствовало бы в целом принципу разделения властей, который существует. Это такие общие какие-то предложения, которые касаются движения законопроектов.

Теперь хотелось бы сказать несколько слов об участии арбитражных судов в системе мониторинга и в законопроектной деятельности. Конечно, задача мониторинга законодательства не являются основной задачей арбитражных судов, и мы его проводим в целях отправления правосудия. Но вот задача мониторинга нашей практики – это та задача, которая на нас возложена, поскольку мы производим регулярное обобщение судебной практики, и, в целом, ситуация показывает, что практика складывается довольно противоречиво. Противоречия эти связаны с качеством закона, и поэтому если процедура мониторинга, введенная в соответствии с предлагаемыми мероприятиями, будет эффективной, то можно будет повысить качество законов и облегчить создание непротиворечивой судебной практики.

Что здесь может сделать Высший Арбитражный Суд? Мне кажется, что, может быть, настало время более широко трактовать право законодательной инициативы Высшего Арбитражного Суда, поскольку, как вам известно, в соответствии со статьей 104 Конституции России Высший Арбитражный Суд наделен правом законодательной инициативы по вопросам своего ведения. Традиционно считалось, что вопросы его ведения – это вопросы в основном процессуального законодательства, то есть, это вопрос об арбитражном процессе, законодательство о статусе судей, устройство арбитражных судов. Но ведь наша подведомственность состоит в рассмотрении экономических споров, в том числе споров в сфере административных отношений.

Иными словами, наделен ли Высший Арбитражный Суд правом законодательной инициативы в сфере материального права, в сфере тех законопроектов, которые касаются материального права, применение которого мы осуществляем в ходе нашей деятельности? Нам кажется, что наше право касается и этого законодательства, другой вопрос, что мы не пользовались этим правом в таком объеме. Может быть, мы в ближайшее время посмотрим, как у нас это получится, и попробуем вносить предложения по совершенствованию законодательства в этом плане.

И когда-то должен быть положен конец этим как бы административным делам, в которых нет спора, где, в общем-то, и нет необходимости, чтобы суд участвовал в разрешении какого-то конфликта, а просто речь идет об обыкновенной административной исполнительно-распорядительной деятельности.

Мы надеемся, что этот законопроект все-таки будет двигаться, особенно с учетом того, что согласован, в том числе с предпринимательским сообществом верхний предел штрафных санкций, которые могут взыскиваться без суда. И наличие такого верхнего предела, как бы промежуточной меры, конечно, в идеале нужно было бы, чтобы эти дела шли мимо суда, независимо от суммы. Но все равно, наличие этих верхних пределов относительно небольших сумм, все-таки, я думаю, будет способствовать продвижению законопроекта, и его скорейшему принятию, чтобы улучшило нашу ситуацию.

Еще один важный момент, связанный с деятельностью судов, состоит в том, что часто недостаточно четкое определение подведомственности разных судов, например судов общей юрисдикции, арбитражных судов не позволяет качественно отправлять правосудие. Возьмем, к примеру, ситуацию с подведомственностью при разрешении корпоративных споров.

Все вы помните вакханалию обеспечительных мер, которые принимали все суды: и арбитражные суды, и суды общей юрисдикции в тот момент, когда это могли делать и те, и другие, когда никто не знал, из какого суда, из какого региона поступят акты на принудительное исполнение соответствующих вынесенных решений.

Когда корпоративные споры между коммерческими организациями были переданы в арбитражные суды, мы надеялись, что поток этих дел уменьшится, но он не уменьшается за счет изобретения корпоративными захватчиками новых процедур. Они теперь пользуются спорами о восстановлении на работе в судах общей юрисдикции для того, чтобы запрещать, например, проведение общих собраний и иные меры, связанные с деятельностью юридических лиц.

В этом смысле нуждается в совершенствовании законодательство о подведомственности в целях того, чтобы все корпоративные споры были сосредоточены в одной судебной системе, независимо от того, речь идет о трудовом споре или о споре между гражданами по поводу акций акционерного общества или о спорах, связанных с некоммерческими организациями. Соответствующий проект разрабатывается в настоящее время Правительством, и, возможно, будет принят.

И последний вопрос, на котором хотелось бы коротко остановиться – это вопрос о нормативах финансирования судов и утверждения в установленном порядке научно-обоснованных норм нагрузки судей. Соответствующий законопроект, который разрабатывается сейчас Советом судей, мне кажется, должен был бы быть поддержан Правительством, во всяком случае, его внесение Правительством в наши законодательные органы могло бы содействовать его продвижению.

Вместе с тем, конечно, мы понимаем, что научно-обоснованные нормы нагрузки – это такие нормы, которые приведут к увеличению численности судей, и, соответственно, будут очень серьезные препятствия к принятию соответствующего законопроекта. Но здесь мы готовы рассматривать вопросы разработки программы поэтапного снижения судебной нагрузки, но научно-обоснованные нормы все равно нужны, потому что мы без них не можем планировать свою деятельность и рационально распределять лимиты штатной численности и денежные средства, необходимые для финансирования судов.

А в целом, завершая доклад, мне бы хотелось сказать, что Совет Федерации взял на себя огромную по государственной важности задачу. Я надеюсь, что он ее достойно реализует, и в результате создания эффективной межотраслевой, межрегиональной системы мониторинга качество наших законодательных актов существенно повысится, а это облегчит нашу работу. Спасибо. (Аплодисменты.)