Geum.ru

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации совместно с Советом закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   ...   21
Бурбулис Г.Э. Спасибо. Не уходите, пожалуйста. Есть вопросы к Михаилу Юрьевичу? Пожалуйста. Возьмите микрофон, представьтесь. У нас идет стенограмма, все записываем для истории.

Шестова С.М Специалист-эксперт отдела социального законодательства Правового управления Аппарата Совета Федерации.

Я занимаюсь вопросами культуры, науки, образования и здравоохранения, в этой части хочу дать некоторые пояснения в поддержку выступающего, касающиеся вопросов расширения понятия "мониторинг".

Что такое законодательство? Закон – это инструмент, с помощью которого мы реализуем социальную государственную политику в разных отраслях права. Например, в здравоохранении. В отрасли права должно существовать две концепции: профилактика и лечение. Что мы имеем в законодательстве, в основном, развивающемся в настоящее время? Одну концепцию – лечебную. Правильно ли это? Конечно, нет. Но у нас есть другие виды отраслей, которые, например, о культуре, об образовании, которые содержат две концепции. У нас есть законы, которые содержат несколько концепций.

Когда мы говорим о совершенствовании законодательства, что мы имеем в виду? Конечно, мы имеем в виду, как это будет реализовано в законе, именно политика государства. Политологи здесь должны вести главенствующую роль.

И по поводу самой философии создания такого института права и политики, как мониторинг права, в первую очередь, это самоконтроль. Второе, что конечная цель деятельности органа государственной власти – самоанализ, самоконтроль, самосовершенствование. Так вот и мониторинг, по-моему, и есть тот самый самоконтроль. Но только не органов государственной власти, а всего государства в целом.

Что касается совершенствования законодательства, то как конечный результат мониторинга, то, как он должен совершенствоваться, мы должны сначала знать, как будет развиваться государственная политика.

Бурбулис Г.Э. Спасибо, Светлана Михайловна.

Уважаемый Михаил Юрьевич, Вы сказали, что надо учитывать и быть культурно ориентированным на реальность правового плюрализма, и назвали нам субъекты права, исполнителей, скажем, работник внутренних органов, адвокат, судья, законодатель. А где у вас критерий, по которому можно различить правовой плюрализм, профессиональный кретинизм и элементарную некомпетентность? Вот с какого содержательного уровня начинается реальность, требующая толерантности, умения слушать аргументы, а на каком уровне начинается именно тот классический профессиональный кретинизм, когда ничего другого, кроме своего мнения государственный деятель или должностное лицо просто не понимает, не воспринимает, и он этому не обучен и жизнью, и личным опытом?

Мизулин М.Ю. Я благодарен коллегам за поддержку некоторых положений. Теперь отвечаю на Ваш вопрос, Геннадий Эдуардович, спасибо, за глубокий, содержательный вопрос.

В той публикации, которую сегодня мы все получили, мы эту проблему назвали как проблема необходимости определения пределов квазиюридического мышления, или это тот профессиональный кретинизм, о котором Вы говорите.

А теперь собственно ответ, как определяется этот предел и каков опыт нашей работы. Нашу схему мониторинга, мы разработали и применили совместно с юристами и одновременно со специалистами в области когнитивного моделирования, в частности профессором Федуловым, профессором Шабровым, провели масштабных социологических исследований с участием профессора Комровсого Владимира Савельевича. Этот метод сейчас применяется в качестве схемы проведения мониторинга в сфере торговли людьми. Там уже работа идет не столько с юристами, сколько с неправительственными организациями, которые будут сотрудничать в ближайшее время и уже сотрудничают с правоохранительными органами. Вы знаете, что проблема торговли людьми, это проблема, пограничная с проблемой проституции. Но это более широкое явление. Сегодня это явление занесено в качестве одной из главных проблем вот в тех дорожных картах Европы, которые подписала Россия.

Почему схема применяется? Схема почему проходит? Почему она работает? Она уже идет по федеральным округам с другими участниками, но по той же схеме. Потому что в процессе такого мониторинга отрабатывается следующая модель. Предлагается в процессе проведения научно-практической конференции работать над фактами, с которыми встречаются правоприменители как имеющих юридическое, как не имеющих юридическое образование. Через определенное время, лучше это делать на следующий день, эти же субъекты конференции собираются вместе снова. И они принимают консенсуально решение о том, как изменять ситуацию. Проходят только те пункты, с которыми согласны все. Бывают такие конференции, где ни один пункт не проходит. И, следовательно, тогда участники таких конференций понимают, что им нужно дальше выстраивать диалог. Но, обычно, участники конференции договариваются.

И они понимают то, о чем сегодня говорил Юрий Александрович Тихомиров, что мониторинг – это дело ответственное, что это дело сугубо профессиональное. Что те, кто не понимают в принципе проблемы или привносят псевдоюридическое мышление, псевдополитическое, они собственно, выпадают из этого поля действия.

И тогда бы мы, Геннадий Эдуардович, точно бы имели ту коммуникацию, которая является коммуникацией социального партнерства, диалогом власти и общества. И ту коммуникацию, которая двигает и развивает нас вперед. Так или иначе, это определяется и делается практически. И есть схема этого действия.

Агеева Л.А. Агеева Любовь Анатольевна – полномочный представитель Генерального прокурора в Совете Федерации. Вы знаете, у меня не вопрос, а небольшая реплика. Поскольку наш коллега в большей части своего выступления коснулся Уголовно-процессуального кодекса, и пример мониторинга этого крупного законодательного акта был приведен как очень позитивный и яркий, хотелось бы сказать следующее.

Несколько лет назад был принят Уголовно-процессуальный кодекс, крупный, квалифицированный документ, затрагивающий права граждан и вообще очень многие проблемы в обществе, несколько лет проводится по нему мониторинг, и этот факт, на наш взгляд, является показателем неудачного принятия этого законодательного акта.

Борис Сафарович, когда выступал, сослался на то, что было принято несколько решений Конституционного Суда по Уголовно-процессуальному кодексу, которые законодателями были, безусловно, учтены. И вот, не дай Бог нам принимать все время такие законодательные акты, которые будут потом в течение нескольких лет обсуждаться таким огромным количеством слушателей на конференциях, "круглых столах" по всей России, от Владивостока до Калининграда, проводить их мониторинг, чтобы показать то, какие там есть крупные изъяны. Нужно, наверное, мониторинг проводить в процессе их разработки, перед принятием подобных актов. И как можно тщательнее их обсуждать. Это одна из проблем нашего законодательства в целом и мониторинга, в частности. И это слово правоприменителя, который говорит спасибо за то, что дали слово.

Бурбулис Г.Э. Спасибо. Без ответа. Это реплика.

Мизулин М.Ю. Очень коротко, если можно. Геннадий Эдуардович и уважаемые участники! Это как раз и есть ситуация правового плюрализма. О чем говорил уважаемый судья Конституционного Суда? Он говорил о том, что есть разное отношение к решениям, постановлениям, определениям Конституционного Суда. Есть, безусловно, выполняемые. И в данном случае он сказал, что безусловно выполнимой является система взаимодействия законодателя именно по вопросу уголовно-процессуальной деятельности.

И второй момент. То, что Генеральная прокуратура в лице ее представителя по отношению к политологическому мышлению так выступает, это абсолютно нормальная вещь. И мы к этому должны относиться, как к реально существующей ситуации, и учиться во взаимно образной форме, во взаимная поддержка или то, что называется социальное партнерство будет успешно действовать.

Бурбулис Г.Э. А вот в рамках нашей темы, представитель кафедры политологии и политического управления, он к кому ближе, к власти или к обществу?

Мизулин М.Ю. Он и там, и там. Почему? Потому что политика, это есть процедура перевода одной ситуации, которая была до встречи с политиком, в другую ситуацию. Это есть процедура или технология встречи власти и общества. Поэтому мы всегда плюралистичны. И поэтому мы всегда приветствуем плюралистичную постановку вопроса.

Бурбулис Г.Э. Спасибо. Да, пожалуйста, у Вас что?

Лукашова Н.Ф. Полномочный представитель по правам человека Саратовской области Лукашова Нина Федоровна. Я очень внимательно выслушала сегодня всех выступающих. Но, на мой взгляд, ни один из выступающих не ответил на такой вопрос. Что имеется в виду под термином «проведение мониторинга», с точки зрения соблюдения прав граждан? Или об этом у нас никто, в общем-то, не задумывался? Как Вы считает, следует ли задумываться? Потому что все-таки законы мы принимаем для наших людей, для нашего общества. И поэтому, кто-нибудь думает о соблюдении прав?

Бурбулис Г.Э. Лукин-то об этом хотел сказать, но он так и не сказал.

Мизулин М.Ю. Я скажу о двух моментах, с нашей точки зрения. Первое, Владимир Петрович Лукин здесь совершенно точно сказал, что мониторинг и коллективное действие, и ситуация плюрализма возможны только в условиях демократического поля. В этом смысле ценности демократии и ценности конституционных парламентов здесь, конечно, важны.

Теперь второе. Применительно к проблеме прав человека, не далее, чем весной Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин, встречаясь с представителями Комиссии ООН по правам человека, сказал, что давайте мы поговорим только о юридических моментах. А проблематику прав человека, как сложную, немножко отложим.

И это сделано было неслучайно. Почему? Потому что на сегодняшний день, насколько я знаю, создана специальная экспертная группа, которая проблематику прав человека обсуждает в контексте православной культуры и в контексте православной цивилизации. Потому что многие параметры этой темы, которые даются с позиции резолюции, после 1948 года не воспринимаются ментальностью и многими организациями нашей страны.

Бурбулис Г.Э. Хорошо. Вот сейчас Вы выступали, как представитель власти. Большое спасибо. Что касается вот этой небольшой нашей дискуссии, если можно, мы зафиксируем три очень важных ее момента.

Первый. Не может быть полноценной законодательной качественной системы, если законодатели не имеют внятного представления о стратегии государственного общественного развития страны.

Второй. Не может быть эффективной и полезной системы мониторинга, если нет согласованной системы законодательства. Если каждый закон со своей бедой, со своей неопределенностью, со своей двусмысленностью, то возникают вопросы у толкователя закона. А сегодня у нас, по большому счету, кроме Конституционного Суда официального толкователя законодательства нет. Поэтому, таким образом, мы занимаемся этим, скажем, на свой страх и риск.

И, наконец, третье. Мы говорим, что учет общественного мнения или мнения гражданского общества не может быть буквальный. То есть, должен быть какой-то профессиональный посредник между обществом и реальным законодательным процессом. И мы вроде бы договорились, что таким посредником по определению выступает экспертное сообщество. В то же самое время экспертное сообщество не готово еще себя позиционировать, как вооруженное адекватным инструментарием для этой очень важной и благородной, ответственной работы. Запомним, хорошо? Если я не преувеличил некоторые соображения выступавших.

Валентина Ивановна Плохова – Алтайский государственный университет, доктор юридических наук. Следующим будет выступать Лев Пономарев – генеральный директор общества "За права человека".

Плохова В.И. Уважаемые господа! Меня сюда судьба привела в силу того, что я занимаюсь проблемами уголовного права. И вот после тех изменений, которые произошли в 2003 году и в предыдущее время, когда половина статей общей части изменилась и изменилась практически вся особенная часть, я решила, как бы посмотреть, насколько эффективны эти изменения и дополнения. Да, мы на своих конференциях говорили, что та статья не очень хороша, и эта статья не очень хороша. А в целом вообще кто этими проблемами занимался?

К сожалению, здесь я тоже не услышала, как будто уголовный закон не затрагивает права человека. А, наверное, даже если одного человека невиновного привлекли к ответственности на основании этого Кодекса, это уже есть нарушение прав человека и нарушению прав всего общества.

Первую мысль, которую я решила в своем маленьком выступлении сказать, что, прежде чем вообще смотреть результат, нужно увидеть цель. То есть, то, ради чего законы применялись и для чего. В связи с этим, эти вопросы нельзя решать без уяснения сути государства на том или ином отрезке времени, без уяснения правовой системы, в том числе политики государства в том или ином направлении. В частности, если нас касается борьба с преступностью.

И еще один момент, о том, что прежде чем сочинять какие-то правовые нормы и смотреть их эффективность, нужно очень хорошо представлять степень развития тех общественных отношений или той деятельности, которая будет регулироваться.

В нашем государстве нет еще нормально налаженного учета. То есть, современный отечественный учет и отчетность находятся в стадии реформирования. Но разные виды учета по-разному реформируются. Учет, наверное, предприятий, прибыли и так далее, это бухгалтерский учет, он идет на уровне федерального закона. Что касается учета правовых явлений, и в частности девиантного поведения, то учета единого нет. Анализ процесса изменений, когда я решила посмотреть на его динамику, показывает в 2003 году в основном политика изменений была направлена на увеличение санкций и ужесточения за уголовные преступления.

Оказывается, воедино это очень трудно свести. Десяток ведомств учитывают преступность в интересах своего ведомства. И в принципе вот такого обобщения реального состоянии не только девиантного поведения, но и зарегистрированной преступности, это далеко небезобидное явление в обществе, при этом общей картины не наблюдается.

Второй момент, как учетная политика, так и вообще изучение эффективности или общая оценка законодательства не может производиться без знания того, какая правовая политика проводится в государстве и вообще в чем суть правовой системы. Нельзя не учитывать влияния этих глобальных процессов. И с учетом этого нужно уяснить политику в обществе в отношении того или иного явления. До сих пор уголовная политика России нигде не объявлена. Да, в Послании Президента отмечается, что политика борьбы с преступностью будет построена по-новому. Но ее пока нет. И получается, направления этой политики приходится выявлять из каких-то других законов, в которых содержатся уголовно-правовые нормы. А вообще-то сначала концепция уголовной политики должна быть сформулирована, а потом уже внесены изменения в Уголовный кодекс.

И в зависимости от этой политики и должна вестись борьба с преступностью. Если только для охраны, для защиты прав и интересов граждан, безопасности личности, общества, государства, тогда и гуманизация санкций должна, как карательный элемент, по-другому проводиться.

Следующий момент, я, когда стала проводить оценку законодательства, соотношение концепции уголовной политики, ее корректировку и ее реальное воплощение в практику, то на первом этапе стала оценивать общую политику в отношении того или иного явления и концепцию изменений и дополнений. После этого стало видно, что общая концепция направлена на общую гуманизацию уголовного законодательства, на изменение санкций, на уменьшение жесткости. И анализ динамики преступности, например, по Алтайскому краю говорит о снижении преступности, снижение, как общей преступности, так и даже тяжких и особо тяжких преступлений. В целом, получается, наверное, правильно. То есть, жесткость репрессий стала ниже, а динамика не увеличилась.

Но и в связи с этим я и делаю вывод, что это пока предварительная оценка. Потому что нужно идти дальше, в соответствии с этой концепцией, законами и политикой, которая как бы пронизывает категории той или иной отрасли. Я имею в виду в данном случае отрасль уголовного права.

И таким образом получается, что надо посмотреть соответствие категории, института той или иной отрасли права, потом диспозиции санкций в той или иной статье, потом обобщить и проанализировать практику. Получается такой большой массив работы. Причем все эти компоненты представлены не только в количественном показателе, здесь же идет и их качественная оценка.

В связи с этим у меня предложение. Первое, в скорейшем времени должна быть объявлена концепция борьбы с преступностью в обществе. То есть, скорректированная концепция, как заявил Президент России.

Дальше, для того, чтобы общество имело более-менее объективную картину происходящих процессов, необходимо учетную политику как бы сместить на отчетность. То есть, учет это – статика. А отчетность, она как бы регулирует и позволяет оценивать явление в системе. Так, применительно к девиантному поведению, все вот эти процессы должны фиксироваться, а потом объединяться в каком-то, может быть, едином документе.

Считаю, что надо бы обязать соответствующие органы или МВД, или научно-исследовательские центры, которые при этих органах существуют, формировать задания для федеральных и региональных программ статистических работ с учетом потребностей общества. Так, заданием 2006 года, я считаю, могла бы быть проверка действенности, эффективности внесенных в 2003 году изменений в УК РФ.

Поскольку для российского общества безопасность от преступности это еще и охрана от этой безопасности, то дело это не только государственное, но и общественное, этот процесс должен быть на уровне как государственных организаций, так и общественных и финансироваться государством.

Следующее, третье. Для ликвидации несоответствия между требованиями, предъявляемыми жизнью и требованиями, предъявляемые специалистами в конкретной области, необходимо менять существующие технологии обучения, создавать механизм реализации этих направлений, учить проведению мониторинга, обобщению и его реализации результатов.

И, в общем-то, мне представилось, что этот процесс может быть организован в виде спецкурсов или даже в виде межспециальностного обучения, то есть, должно быть обучение экономистов и юристов, политологов и юристов, социологов и юристов. И обучение должно быть непрерывное, как я тоже убедилась, потому что действительно не воспринимают существующую или современную правовую парадигму не только люди пожилого возраста, но и молодежь. Хотя по сравнению с современной молодежью, в пожилом возрасте некоторые воспринимают ее значительно лучше.

Предлагаю, в Государственный образовательный стандарт включить правовую статистику, уголовную политику и актуальные проблемы в оценке законов. Считаю, это очень трудная и большая проблема. Решить одним человеком или одним коллективом невозможно. Поэтому, нужно привлекать высшие образовательные учреждения в качестве или магистровских специальных программ, или, специальных лабораторий и не только в Центре России, но и в регионах. Спасибо за внимание.

Бурбулис Г.Э. Валентина Ивановна, спасибо Вам большое. Последний сюжет Вашего выступления крайне важен и интересен нам. Мы говорим уже каждый раз на конференции, что нужны специальные образовательные программы для того, чтобы мониторинг стал полезным, профессиональным, методологически и методически обеспеченным видом деятельности.

Будем Вам признательны, если Алтайский государственный университет в Вашем лице включится вот в эту работу. И мы, наверное, в развитие того, о чем сейчас говорили, давайте проведем такой специальный практический семинар по образовательным программам в, скажем, направлении мониторинга, обменяемся опытом, какой есть, определим, что можно делать в дальнейшем. Хорошо?

Плохова В.И. Да.

Бурбулис Г.Э. Будем Вам очень признательны.

Плохова В.И. Еще добавлю про УМО по юриспруденции и учебники. Сегодня мы готовим специалистов по таким учебникам, в которых одни комментарии к статьям, они учебному процессу не помогают.

Бурбулис Г.Э. Не помогают. Спасибо. Лев Пономарев – исполнительный директор общества "За права человека". Ну, и после Льва Александровича посоветуемся. Есть много интересных предложений. Пожалуйста.

Пономарев Л.А. Уважаемые коллеги! В общественных организациях должность генерального директора, как правило, отсутствует. Поэтому, я просто исполнительный директор общественного движения, которое носит название "За права человека".

Я получил приглашение на эту конференцию сравнительно недавно. Поэтому я не готовил специального доклада. Но я как раз вот от той части пропущенных слов, от слова "общество".

Бурбулис Г.Э. Никто не пропустил. Смотрите программу. За это Мизулин ответит. Эмблему конференции готовила академия.

Пономарев Л.А. Неважно. Шутка. Мне кажется, что я представляю общество, представляю правозащитные организации. Правозащитные организации всей своей деятельностью ведут постоянный, ежедневный мониторинг правоприменительной практики. Потому что наша основная работа, это работа с населением, как правило, с беднейшими слоями населения, которые не имеют возможности обращаться в юридические фирмы, к адвокатам. Они приходят в наши, разбросанные по всей России приемные, которых достаточно. Что там скрывать? Там работают один, два, три человека. Но, тем не менее, к нам стоят очереди. И поэтому мы в этом смысле чувствуем, наверное, какие-то пробелы, даже не пробелы законодательства, а чаще всего мы чувствуем невыполнение законодательства.

Когда я слышу о том, что сейчас как бы смягчается уклон такой репрессивной политики, я бы не сказал так, я бы сказал по-другому. Скорее всего, наши правоохранительные органы работают с усилением репрессивной политики. И здесь я бы не согласился с предыдущим выступлением. Хотя, может быть, в Алтайском крае, который представляла уважаемая коллега, статистика там действительно показывает это. Но мне кажется, что эта статистика часто бывает достаточно лукавой.

Теперь в качестве примера я хотел бы вам привести целые эпидемии грубейших нарушений законодательства Российской Федерации, которые допустили органы милиции за последнее время. Мне кажется, что, может быть это не совсем по теме, может, по теме. Я не знаю, Геннадий Эдуардович, это по теме будет нашей конференции или нет?

Бурбулис Г.Э. Нет, насчет эпидемии, это не по теме. А насчет прав человека, это по теме.

Пономарев Л.А. Так вот, я хочу сказать, что, в декабре прошлого года была акция, проведенная милицией в городе Благовещенске Республики Башкортостан. Там ОМОН был вызван мэром города для того, чтобы провести так называемое профилактическое мероприятие. Мы выясняли, что это такое. Милиция сама определяется, что такое профилактическое мероприятие. ОМОН, придя в этот город, провел там так называемую зачистку. Происходило все это примерно так же, как это происходит на территории, в которой происходит антитеррористическая операция в Чечне. Я не буду говорить про Чечню, а скажу, что было в Благовещенске.

ОМОН в количестве нескольких десятков человек, говорят, что к нему присоединилась и местная милиция, были одеты в маски, они терроризировали город. Город немаленький. Около 30 тыс. человек. Брали всех мужчин на улице, брали в основном молодых мужчин, в дискотеках, в барах. Мы провели тщательный мониторинг всего, что там происходило. По наводкам милиции участковые милиционеры приходили к так называемым хулиганам и забирали их в квартирах. Везли их, как выяснили, в фильтрационный пункт в города Благовещенск. Был создан такой фильтрационный пункт. Там их избивали всю ночь. Избивали жестко. Ставили на колени, заставляли молодых людей кричать: "Мы любим милицию". И присутствовал при этом заместитель министра внутренних дел Башкирской Республики. Он там сидел четыре дня, следил, как идет эта операция. В городе находился мэр, который тоже все это наблюдал. А когда к нам поступили эти сведения, мы попытались возбудить уголовное дело, Генеральная прокуратура возбудила уголовное дело. И сейчас признаны потерпевшими 342 человека. Уже признаны потерпевшими. По нашим сведениям, потерпевших было больше. Но вы сами знаете, не все обращаются. По нашим оценкам, избито более тысячи человек. Жители этого города говорили о том, что они боялись выходить на улицу просто в магазин. Они выглядывали, есть ли ОМОН, если ОМОНа нет, они перебежками шли в магазин. Это было недавно.

Теперь, что сделала прокуратура Республики Башкортостан. Она сначала пыталась прикрыть все эти бесчинства. И только под давлением Генеральной прокуратуры удалось возбудить уголовное дело. Но и сейчас, когда уголовное дело, уже там есть фигуранты, сотрудники милиции, 10 сотрудников признаны виновными. Но на самом деле я думаю, что не основные, потому что заместитель генерального прокурора Герасимов объясняет проблемы, которые там возникли, что они работали там в масках. Главные палачи как бы не узнаны. А заместитель генерального прокурора говорит следующее. Я сам от него слышал. Когда мы пришли в ОМОН и стали спрашивать, почему вы работали без личных жетонов. А я должен сказать, в масках работать допускается только в особых случаях, когда предполагается вооруженное сопротивление. В данном случае, маски нельзя было использовать. Так вот, Герасимов сказал, что личные жетоны ОМОН в Республике Башкортостан просто не имеет. Их просто не сделали. И возникает вопрос – что здесь нарушается. Конечно, внутренние ведомственные документы, законы Российской Федерации.

Когда я говорю слово "эпидемия", я говорю неслучайно. Вслед за этим было два события в городе Беженск Тверской области. Там были избиты группы лиц по 15–20 человек. Причем, опять-таки, их не просто били, а избивали и пытали. Это делали, опять-таки, специальные подразделения ОМОН. Опять было все это в масках. Потом было село Рождественское Тверской области, где были избиты посетители дискотеки, и пострадало несколько десятков молодых людей. Совсем недавно в Ставропольском крае были избиты посетители дискотеки в селе Ивановское. Сценарий этих издевательств, почти один и тот же.

И поэтому, на основании совокупности этих пяти или шести событий, которые плотно стоят по времени, и я думаю, я бы хотел, чтобы это не продолжалось, но, очевидно, подобные акции будут продолжаться, необходимо ставить вопрос, может быть, и об эпидемии. Почему это происходит? С моей точки зрения это происходит потому, что министр внутренних дел Нургалиев не разу не высказался на эту тему, хотя после Благовещенска прошло уже более полугода, но он никак не реагировал на эти события. Когда мы встречались с руководством МВД России, правда, самого Нургалиева на встрече не было, были его заместители и другие должностные лица, они говорили – вот подождем, чем кончится суд, только потом мы выскажем свою позицию.

Возникает вопрос – правильно это или нет, если мы знаем, страна знает, что люди были избиты. МВД, прокуратура знают, что эти преступления были совершены, но, бесспорно, такая ведомственная позиция руководства ведомств ведет к продолжению такого рода преступлений.

А с другой стороны мы выяснили, что есть как бы правовая основа всех этих действий. Хотя и звучит довольно страшно, что у этих избиений существует правовая основа. Дело в том, что в Благовещенске, когда потерпевшие знакомились с материалами уголовного дела, они познакомились с двумя секретными документами МВД, которые были извлечены прокуратурой из сейфов местного отделения милиция, и оказались в материалах уголовного дела. Один документ назывался: "Наставление по планированию и подготовке сил и средств органов внутренних дел и внутренних войск МВД России к действиям при чрезвычайных обстоятельствах". Это приложение №1 приказа МВД России от 10 сентября 2002 года № 870-дсп. Подчеркиваю "дсп". Завизирован этот документ в 2002 году и подписан соответственно Министром внутренних дел, в то время, Грызловым. Так вот этот документ фактически разрешает создавать временные фильтрационные пункты. Там есть термин "фильтрационные пункты", который отсутствует в законодательстве Российской Федерации, а в этом документе МВД он есть.

И более того, этот приказ МВД позволяет совершать силовые действия, которые противоречат российскому законодательству.

Так как я думаю, что у меня времени не так много, то хотел бы, для того, чтобы продемонстрировать характер этого документа, зачитать вам несколько фраз из экспертного заключения, которое сделал Независимый экспертно-правовой совет. Как правильно говорил Геннадий Эдуардович, эксперты должны работать для того, чтобы проверять, насколько выполнение законов соответствует действительности. Так вот, Независимый экспертно-правовой совет – это такая общественная организация, в которой работают юристы, правоведы высокого очень уровня. И они регулярно делают экспертизы, как законов, так и других нормативно-правовых актов. По нашей просьбе подобная экспертиза была проведена в отношении вышеуказанного приказа МВД и подписана Сергеем Анатольевичем Пашиным. Наверное, эта фамилия вам знакома.

Так вот, некоторые абзацы из этого заключения по поводу этого приказа. "Любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". Часть 3 статья 15 Конституции Российской Федерации. Так вот, этот документ затрагивает права человека. Но он не был опубликован в "Российской газете". В этом смысле он антизаконен. Он не может быть документом с грифом ДСП, поскольку затрагивает права человека. Но он существует и действует сейчас в Министерстве внутренних дел России.

Следующее. В соответствии Федеральным законом РФ «О государственной тайне в РФ» устанавливать гриф секретности можно только на документы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, при этом, устанавливать секретность на коммерческую и служебную информацию, на порядок реализации прав граждан, порядок введения возможных ограничений при их реализации, данным законом не разрешается.

Далее, в пунктах 24, 33, наиболее важно то, что я сейчас прочитаю. В пунктах 24, 33, 36 и 40 наставления, упоминаются фильтрационные пункты. Данное понятие в наставлении не раскрывается. Однако из контекста употребления термина вытекает, что речь идет об импровизированных местах лишения свободы и проведения предварительных следственных мероприятий с захваченными лицами. Такие пункты получили широкое распространение в Чеченской Республике. Деятельность фильтрационных пунктов характеризуется массовыми нарушениями законности, неправомерным удержанием граждан в неволе, запугиваем захваченных лиц, унижением их достоинства, применением к ним пыток, негуманными условиями содержания узников.

Следующий момент, вот тоже я считаю очень важным. Речь идет о «планировании действий по ликвидации бандитов в месте сбора банды». Это цитата. То есть, в этом наставлении есть следующая фраза: "Планирование действий по ликвидации бандитов в месте сбора банды". То есть, понимаете, это фраза дает санкции на уничтожение людей, которых называют бандитами, еще до задержания, установления их личностей и характера их действий, в том месте, где они собрались якобы для совершения преступления, то есть, фактически, санкционирован их расстрел на месте.

Таким образом, автор наставления, а приказ подписан Министром МВД России, ориентирует своих сотрудников не на задержание предполагаемых преступников, а на их бессудную казнь. Между тем конституционное право человека на жизнь не подлежит ограничению ни при каких обстоятельствах.

Теперь заключение Пашина. На основании изложенного прихожу к следующему выводу. Приказ Министра внутренних дел Российской Федерации от 10 сентября 2002 года № 870 ДСП и утвержденное им постановление по планированию и подготовке сил и средств органов внутренних дел и внутренних войск МВД России к действиям при чрезвычайных обстоятельствах неправомерный по содержанию, не обладают юридической силой вследствие отсутствия его регистрации в органах юстиции и не опубликования его, в установленном российским законодательством, порядке. Эти документы представляют серьезную угрозу для законности, правопорядка в Российской Федерации, создают предпосылки для нарушения в массовых масштабах важнейших конституционных прав граждан.

Целесообразно было бы обратиться к Президенту Российской Федерации с просьбой об отмене данных ведомственных актов, поскольку он является гарантом Конституции Российской Федерации.

Эти, чрезвычайно важные, по своей политической и социальной значимости, документы, должны перестать лежать в сейфах районных отделений внутренних дел и быть инструкцией по конкретным действиям. Какие меры мы принимаем. И хотелось бы, чтобы уважаемый президиум тоже принял бы это к сведению. И более того, принял участие в этих действиях. Вот эти документы были предметом рассмотрения экспертного совета при уполномоченном по правам человека Лукине Владимире Петровиче. Мы экстренно, как только у нас эти документы появились в руках, тут же собрались у него. И Лукин сделал запрос в Министерство внутренних дел с просьбой удостоверить достоверность этого документа. Вот этот ответ он буквально вчера получил. МВД подтвердило, что этот документ существует. Было бы странно, если бы был другой ответ. Я думаю, что мы соберемся второй раз, и вместе с Владимиром Петровичем потребуем отмены этого документа.

Но мне кажется, что вопрос вообще стоит шире. Как нам кажется, это всего лишь один документ. Это только вершина айсберга. Он нам попался совершенно случайно. В результате только одного уголовного дела. Этот документ случайно попал в материалы конкретного уголовного дела. Сколько таких документов лежит в сейфах наших силовых структур, сколько уголовных дел заведено только по одному этому документу, мы не знаем. Поэтому, здесь должен быть запрос, с требованием предоставить все документы, которые имеют гриф ДСП, но не «секретно», «совершенно секретно» и «особой важности». И должен быть мониторинг вот этих документов с грифом ДСП с точки зрения нарушения законодательства Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и международных норм, которые Россия подписала. Если такие документы будут лежать в сейфах силовых структур, вот эта эпидемия будет продолжаться.

Бурбулис Г.Э. Спасибо, уважаемый коллега Лев Пономарев. Обстоятельства непростые. Вопрос? Пожалуйста.

Колосова Н.М. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве России, Колосова Нина Михайловна. Скажите, пожалуйста, а проводите ли вы аналитические исследования по нарушениям законодательства о правах человека, когда само качество закона ведет к нарушению законодательства? И в частности меня интересует такая проблема, чисто теоретическая, что чем больше мы будем прописывать процедур, и меньше будем оставлять пробелов, тем меньше будет нарушений законодательства и закон будет более эффективный.

Но существует и вторая точка зрения. В частности, чем больше мы прописываем в законодательстве процедур и норм, тем больше условий для произвола чиновников и судей. Вот эти два противоположных мнения встречали ли вы в своих исследованиях, когда излишество правовых процедур и норм правового регулирования закона нарушало бы права и свободы граждан?

Пономарев Л.А. К сожалению, у нас наших ресурсов не хватает, что бы проводить полноценные аналитические исследования, поэтому мы больше заняты оперативной работой по обращениям граждан. Но если Вы хотите знать мою точку зрения, как человека, гражданина России и члена общества, который сталкивается с большим количеством нарушений прав граждан, то мне, несмотря на определенную опасность, о которой Вы сказали во второй части вопроса, мне кажется, второй подход в настоящих условиях в России более целесообразен. То есть законы должны носить прямой характер и не опираться на подзаконные акты. И в законах должны прописываться наиболее тщательно те возможности, с которыми правоприменитель может столкнуться на практике.

Почему? Потому что надо бороться с той ментальностью, которая есть у наших судей. Судьи воспитывались в советское время. И, как правило, они воспитывались так, что если сталкиваются интересы гражданина и государства, то надо защищать в первую очередь государство, а не гражданина. Поэтому, в этих случаях наиболее тщательно надо правовые процедуры, регулирующие защиту гражданина. Вот это должно быть прописано более четко. Спасибо.

Бурбулис Г.Э. Большое спасибо. Что у вас, уважаемые коллеги?

Грузинов Д.С. Во-первых, хочу представиться. Я, Грузинов Дмитрий Сергеевич, студент Военно-технического университета, факультет социальной работы, политики и правового обеспечения.

Во-первых, в нашей Конституции, хочу заметить, написано, что, должны учитываться не интересы государства, а интересы гражданина, так как государство зависит от своих граждан.

Во-вторых, по правам человека у меня реплика и вопрос. Булгаков в словах профессора Преображенского говорил, что, прежде всего, разрухи в стране не бывает, она в умах ее граждан. Вопрос: что делается и как отслеживается то, чтобы не было вот этого беспорядка в умах граждан? Какие приняты меры и какой проводится мониторинг, чтобы не допускать вот этих проблем?

Бурбулис Г.Э. Спасибо. Хороший вопрос.

Грузинов Д.С. Второй вопрос – о концепции человеческого счастья.

Бурбулис Г.Э. Давайте это обсудим на фуршете. (Смех в зале.)

Грузинов Д.С. Не сочтите меня за националиста. Но слова эти Адольфа Гитлера: «Что надо человеку?». Он в своей книге «Майн Кампф» написал: «Человеку для счастья нужно, во-первых, хорошая работа». А, во-вторых, «когда он приходит домой, он должен получать кружку пива и две сосиски». Наш человек, в основном, этого не получает. Отсюда как раз и берутся проблемы.

Бурбулис Г.Э. Можно уточнить, в каком учебном заведении Вы учитесь? (Смех в зале.) Еще раз нам напомните, пожалуйста, для стенограммы.

Грузинов Д.С. Военно-технический университет, факультет социальной работы и правового обеспечения.

Бурбулис Г.Э. Спасибо большое. Не знаю, видимо, все-таки большая часть Вашей реплики и вопроса это действительно для фуршетного общения, но что касается разрухи в умах, то это, в общем-то, все зависит от того, кто проводит мониторинг. Если инструмент такой, что мы ничего кроме разрухи в умах не видим ни в стране, ни друг в друге, не можем заметить собственных изменений, ни исторические, ни политические, ни нравственные, то это вопрос – с каких позиций глядеть на эту нашу действительность.

С другой стороны, мне кажется, что Вы предложили… У нас несколько было формул мониторинга. Я напомню, Мокрый сказал, что без мониторинга страна погибнет, да? Тихомиров сказал, что нужно быть осторожным с мониторингом, не надо им увлекаться. А вот Ваша формула такая: без мониторинга мы не будем счастливыми. И никак это не преодолеть.

Серьезные вопросы. Я, просто уже как бы оберегая нас психологически, позволяю себе улыбаться в очень сложной ситуации нашей дискуссии, Ваш коллега что-то хочет сказать. Вы из одного учебного заведения? (Оживление в зале.) Давайте. Это будет правильно.

Репников С.Г. Меня зовут Репников Сергей – Военно-технический университет Федерального агентства специального строительства. У меня, скорее, реплика, чем вопрос.

Дело в том, что это касается именно тех документов, которые носят гриф "ДСП". Как вы знаете, недавно рассматривался законопроект об информации, в котором как раз одной из важнейших поправок и спор разгорелся о тех документах с грифом "ДСП", поскольку они, как правило… Вернее они не могут быть рассмотрены общественным мнением и как показывает практика, в большей части правонарушения содержатся именно в таких документах. Как раз одной из поправок, касающейся этого, хотелось бы предложить, чтобы при рассмотрении данного проекта учли все то, о чем говорил уважаемый коллега, сейчас выступая.

Безусловно, пока в нашей стране не будут открыты именно такие документы, говорить о каком-то правовом государстве, гражданском обществе или мониторинге законодательства вряд ли возможно.

Бурбулис Г.Э. Спасибо. Спасибо за реплику. Пожалуйста. Сверху вниз, не теряйте энтузиазма.

Ширяева Е.С. Ширяева Елена Сергеевна, юрисконсульт Федеральной таможенной службы России. Вообще я начну с того, что мне словосочетание "правовое пространство" нравится, я считаю его правомерным.

Мы нуждаемся в правовом пространстве так же как в воздушном пространстве. Нам должно быть в нем комфортно, мы должны жить в этом пространстве и чувствовать, что да, нам удобно. Для большинства граждан должно быть именно так, и только для отдельных граждан это правовое пространство не должно быть удобным, потому что с них мы должны спросить за их неправомерное поведение.

Таким образом, правовое пространство должно быть обязательно сбалансировано. Во многих российских законах есть белые пятна, есть целый спектр общественных отношений, не урегулированный нормами права. И мы должны начинать проводить мониторинг законодательных актов и их правовой эффективности именно с изучения, с анализа правового пространства, накануне формирования программы законотворческой работы, которая формируется в Государственной Думе и в Совете Федерации. Когда вы программу формируете, уже тогда нужно положить на стол основные итоги проведенного мониторинга.

Для этого должны быть подключены все институты. Научные, правоведческие, юридические, экспертные институты должны отработать. Все министерства, службы, все агентства должны по итогам года готовить аналитические записки по мониторингу своего правового пространства, своей отрасли, и должны отдать единому координирующему органу. Данный орган, после обработки этих материалов должен передать свои предложения Государственной Думе, чтобы сформировать на их основе программу законотворческой деятельности.

И только после этого мы должны заниматься мониторингом законотворческой деятельности. То есть в указе Президента нужно такое записать, чтобы он обязал именно министерства и ведомства проводить мониторинг ежегодно и в качестве доклада, сводного доклада по законодательным и исполнительным органам, как России, так и ее субъектов, а в перспективе и СНГ, использовать его в основе всего правотворческого процесса. Спасибо.

Бурбулис Г.Э. Спасибо. Что касается этой прекрасной эмблемы. Открою вам один секрет. Наша первая конференция, а старожилы нашего движения это, наверняка, отметили, называлась именно так: "Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики, мировоззрение и методология".

Поскольку трудно писать все, написали первую часть, поставили порядковый номер конференции - один, а потом каждый год добавляют, и мы сохраняем как бы память о начале наше работы, хотя и не совсем своевременно реагируем на ту новизну, которую предложили на сегодняшнюю конференцию.

Пожалуйста, Ваша позиция.

Скупова И.А. Скупова Ирина Анатольевна – уполномоченный по правам человека в Самарской области.

Я хотела бы поддержать молодого человека из Военно-технического университета, который в доступной ему форме хотел, наверно, выразить мысль или ее заложить, или предложить такой вид мониторинга, который должен являться по идее составной частью мониторинга законодательства и правоприменительной практики – это мониторинг правосознания, потребностей или запросов, существующих в общественном сознании по поводу права законов и правоотношений.

Вот сегодня в разных выступлениях звучали различные предложения по различным видам мониторинга. Я глубоко благодарна Геннадию Эдуардовичу, который выразил, подхватил эту мысль о том, что в принципе мониторинг законодательства без наличия правовой стратегии в стране, выглядит несколько незаконченным. Но в сегодняшних условиях, в принципе мы понимаем, что правовая стратегия страны может разрабатываться десятилетиями, поэтому концепция мониторинга законодательства и правоприменительной практики, по крайней мере, должна включать три составляющих, помимо собственного законодательства и правоприменительной практики, это анализ социальной практики, которая неразрывна с ним. И, как уже было предложено в оригинальной форме, мониторинг правосознания.

Я хочу пояснить это на конкретном примере. Понятно, от граждан поступают жалобы. Мы, уполномоченные по правам человека, готовим специальные и ежегодные доклады. И как это выглядит? Например, недавно обратился человек, на которого был наложен административный штраф за то, что он самостоятельно произвел перепланировку, проживая вшестером на 20 с небольшим квадратных метров, и просто обустроил чердак. И в итоге этот отец многодетный (у него многодетная семья), на него был наложен штраф в 2,5 тысячи рублей. И при этом ему администрация открыто говорит: "Дорогой, ты никогда не получишь квартиру, ты стоишь 196-ым в районной администрации и получишь квартиру через 60 лет. Но ты нарушил закон, и поэтому мы тебя штрафуем".

С точки зрения мониторинга законодательства, конечно, речь пойдет о несовершенстве Административного кодекса или регионального закона об административных правонарушениях, хотя анализ фактической социальной практики показывает, что проблема не в этом. Проблема в отсутствии, во-первых, дешевого муниципального жилья, а, во-вторых, отсутствие финансов и социальной компетенции у должностных лиц органов местного самоуправления.

При этом принимаются законы, например, Жилищный кодекс, на региональном уровне законы о жилище, которые фиксируют только нормы постановки на учет, и по этим законам можно только встать на учет. Они описывают только одну вещь: как можно встать на учет, и потом умереть в этой очереди, потому что, как получить социальную квартиру они не прописывают. Этим примером мне хотелось показать, что, наверно, проводить мониторинг имеет смысл, только если он системный. Спасибо.

Бурбулис Г.Э. Спасибо.

Пожалуйста, реплику дайте. И затем выступление Казакова Александра Ивановича.

Крючевский С.В. Спасибо. Крючевский Сергей Владимирович – кафедра экологии, управления природопользованием данной академии, доцент.

Я хотел бы обратить ваше внимание на вторую часть этой формулы, все-таки на правоприменительную практику.

Я могу сказать, что практика – критерий истины и можно стартовать от той ситуации, в которой мы находимся. В сфере экологического законодательства, которое тоже должно быть объектом мониторинга и анализа правоприменительной практики, мы имеем, на мой взгляд, к сожалению, коллапс. И если посмотреть, как выполняется наше законодательство, то мы увидим, что основными нарушителями, к сожалению, выступают органы власти и управления. Например, есть Федеральный закон 1995 года «Об экологической экспертизе», ключевой закон, который массово не выполняется, в том числе и потому, что нет правовых механизмов его реализации. Сейчас коллега говорила, что не работает закон, нет механизмов, поэтому, например, экологам, не представляют на экологическую экспертизу программы и проекты, они с нарушением принимаются, финансируются, реализуются и в конечном итоге ударяют по нашей нации, по здоровью членов общества, мы получаем замкнутый круг.

Еще пример сегодняшней правовой практики. Сейчас уважаемое федеральное Правительство принимает федеральные целевые экологические программы, подавляющее большинство из которых не проходят государственной экологической экспертизы, не имеют положительных заключений, однако, тем не менее, финансируются, реализуются, далее по кругу.

На это смотрят другие наши контролирующие органы, Счетная палата, например, Генеральная прокуратура, Федеральное Собрание.

Бурбулис Г.Э. Митволь-то всю страну запугал.

Крючевский С.В. Нет, Митволь – это скромный, хороший чиновник, ученый, доктор исторических наук.

Бурбулис Г.Э. Киркорова забыли уже давно, Олега Львовича Митволя знает вся страна.

Крючевский С.В. Геннадий Эдуардович, извините, я закончу. Понимаете, именно сейчас наше Правительство рассматривает программы: финансировать, не финансировать, какие-то отменять. Новые федеральные программы, в том числе потенциально экологически опасные, включая о технической деятельности в России. На повестке дня Федеральная космическая программа. Не публикуется, не обсуждается, общественных слушаний нет, экспертизы нет, финансирование – 300 млрд. рублей только из бюджета, на 10 лет, плюс столько же из внебюджетных источников, хотя по Федеральному закону № 174-фз 1995 г. «Об экологической экспертизе», в соответствии с 30 статьей, подобные программы нельзя финансировать из любых видов источников, если нет положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Что будем делать, коллеги? Вот мы сейчас сидим, а процесс идет. И мне кажется, что мы должны идти с двух сторон. К сожалению, хотя в хорошем докладе, сегодня нам представленном Советом Федерации о состоянии законодательства в России блок охраны окружающей среды упущен, там есть только природоресурсный блок, хорошо проанализированный. Анализа правовых проблем, связанных с охраной окружающей среды, экологической безопасностью России там нет, а внашейстране с этим большие проблемы.

Я предлагаю отразить это в нашем решении и обратить на это внимание в следующем ежегодном докладе. Спасибо.

Бурбулис Г.Э. Спасибо большое. Уважаемые коллеги, я сейчас хочу попросить Александра Ивановича Казакова. Это наш коллега, соратник, председатель Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике. Комитет, который все годы ведет активно системный мониторинг. Александр Иванович сегодня был на заседании Правительства России, где защищалась концепция регионального развития нашей страны. И вот сейчас он с нами, и большое спасибо ему за это.