Geum.ru

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации совместно с Советом закон

Вид материалаЗакон

Содержание


Нездюров А.Л.
Миннегулов И.Х.
Миннегулов И.Х.
Бачило И.Л.
Комарова Т.Ю.
Бачило И.Л.
Попов С.А. Добрый вечер, уважаемые исследователи.
Подобный материал:
1   ...   6   7   8   9   10   11   12   13   ...   21
Казаков А.И. Большое спасибо Вам, Геннадий Эдуардович за приглашение. Надо сказать, я очутился в атмосфере достаточно интересной и плодотворной дискуссии, которая несколько отходит от того, что я хотел рассказать присутствующей аудитории. И у меня есть некий выбор: включиться в нее или все-таки не отходить от заготовленного материала, тем более что в отличие от предыдущего оратора Льва Александровича Пономарева, я приглашение от Геннадия Эдуардовича получил давно и доклад подготовил. Действительно подготовил со всеми слайдами, как и положено готовиться к столь серьезному мероприятию.

Но, учитывая то обстоятельство, что, во-первых, я прибыл на конференцию после заседания Правительства, прямо могу сказать, плохо у нас со стратегией, особенно, по трем вопросам, которые сегодня были вынесены в повестку дня и которые обсуждались как некие стратегические вопросы развития России. Правительство не в состоянии было принять ни одного решения. А, также учитывая то обстоятельство, что все-таки мы подходим к финишу, я позволю себе немного отклониться от того доклада, который я подготовил и с которым потом можно будет ознакомиться, если на то будут желающие. И своими словами рассказать о той работе, которую мы проводим.

Геннадий Эдуардович абсолютно прав. Мониторинг, к которому он всегда нас призывал, стал неотъемлемой частью работы нашего комитета. Более того, если посмотреть на составляющую нашей работы, то удельный вес чаши весов все больше и больше склоняется к увеличению доли этой деятельности в работе нашего комитета. Нас никто не заставляет этим заниматься, поверьте, это истинная правда. Это некая внутренняя потребность.

И потребность, которая объясняется абсолютно понятными и ясными вещами, прежде всего, мы хотим получить ответ на вопрос: как те законы, которые мы принимаем, вписываются в реальные отношения нашей жизни. Хороши они или плохи для нашего Отечества? Какие прорехи выявляются, какие недоработки здесь есть? В каком направлении надо совершенствоваться и многое, многое другое. То есть эта работа для нас является основой не только для своей личной убежденности в том, что мы приняли важный, нужный и полезный закон, но еще и для того, чтобы понимать, в каком направлении нам его совершенствовать и какие нормы нам нужно включать в параллельные законы.

Вот эту, казалось бы, очень простую и ясную мысль я хочу проиллюстрировать нашей конкретной практикой. Ну, я всегда исходил из того, и коллеги разделяют мою точку зрения, что чем меньше законов принимают по линии нашего комитета, наш комитет называется Комитет по делам Федерации, то тем спокойнее жить в нашем государстве, тем стабильнее его положение.

И, тем не менее, мы некоторые законы принимаем, в частности, закон о новом порядке формирования органов власти, в частности, законодательной власти в субъектах Российской Федерации. И на его примере, а также на примере недавно принятого положения о новом порядке выборов губернатора я хочу проиллюстрировать ту пользу от мониторинга законодательства, которым мы занимаемся.

Сразу хочу оговориться, что мы занимаемся им, не подкованные какими-то фундаментальными положениями, без опоры на серьезные фундаментальные исследования в этой сфере, больше по нашему личному наитию, исходя из тех конкретных практических целей, о которых я уже сказал. И, тем не менее, эта работа строится у нас, как нам представляется, достаточно толково, по крайней мере, результаты, которые мы хотим получить, мы получаем, и они нас удовлетворяют.

В основном эта работа проводится силами нашего аппарата и тех энтузиастов из числа сенаторов, которые увлечены этой деятельностью. Надо сказать, что мы ее ни от кого не скрываем, наоборот, мы стремимся к максимальной публичности. Достаточно сказать, что положение, связанное с новым порядком выборов в законодательные органы власти, а здесь произошла существенная трансформация, как вы знаете, мы дважды обсуждали вместе с ЦИК на серьезных таких открытых, публичных выездных заседаниях комитета в Рязани и в Калуге. Я вижу в зале много людей, которые присутствовали на этих заседаниях, и я думаю, что они подтвердят истинность моих слов.

Что главное? Главное то, что в ходе мониторинга мы пришли к выводу о том, что та новый порядок формирования законодательных органов полезен. Те опасения, которые были на стадии формирования закона, те достаточно острые и зачастую жаркие дискуссии, предполагавшие чуть ли не развал законодательной власти в субъектах Российской Федерации, к счастью, себя не оправдали. Новая система себя зарекомендовала и зарекомендовала хорошо.

По крайней мере, введение нового порядка позволяет формировать дееспособные парламенты, причем в сроки, отпущенные законодательством. Даже, несмотря на то, что на некоторых участках выборы по разным причинам не проходят или срываются, благодаря смешанной системе парламент, как правило, формируется вовремя и является, как я уже сказал, дееспособным.

Помимо этого, мы могли убедиться в том большом интересе, который стали проявлять партии, особенно партии федерального звучания, к этим выборам, что тоже, с нашей точки зрения, нам кажется чрезвычайно полезным.

Но помимо подтверждения нашей убежденности в правильности данного законопроекта, конечно, не менее важно для нас выявить его проблемные положения, те правовые нормы, которые нам не удалось реализовать и которые всплывают как раз в ходе проведения анализа действенности закона, в ходе мониторинга, который мы проводим.

И здесь тоже я готов проиллюстрировать это совершенно конкретными примерами, абсолютно неабстрактного свойства. Действительно многие из здесь присутствующих знают, какие жаркие были споры по поводу правомочности участия в выборах различного рода блоков. И вы знаете, на ранней стадии подготовки этого законопроекта, такое решение было достигнуто, потом это положение вошло в закон. Несмотря на то, что у нас ряд членов нашего комитета, занимал противоположную точку зрения, исходя, прежде всего, из того, что это противоречит генеральной линии государственного строительства, связанного с повышением авторитета и роли партий в формировании разных государственных структур, тем не менее, это положение было проведено, но сама практика показала его нежизнеспособность. Те блоки, которые были сформированы в ходе формирования законодательных органов власти во многих субъектах Российской Федерации, в частности, выборы, проходившие в Ярославской области, убедительно показали, что это не более чем отдушина для всякого рода манипуляций. Это почва для применения самых хитроумных технологий самого низкого пошива, это, в конце концов, снижение ответственности этих сиюминутных блоков перед своими избирателями.

И мы считаем, что те поправки, которые были внесены на базе этого мониторинга и, в частности, запрет на участие блоков в формировании законодательных органов власти в субъектах Российской Федерации, с нашей точки зрения, являются правильными. Это прямая иллюстрация полезности проводимой нами работы.

Но также было замечено, что повышение роли партий в этом процессе невозможно, если они участвуют в выборах не во всех регионах. И отсюда, собственно, вполне естественные и логичные поправки, которые были уже внесены в другой закон – закон о политических партиях, где количество местных точек роста, партийного роста было увеличено до половины регионов, это требование теперь закона. Ну, и вы знаете, предъявлены новые претензии к количеству членов партии.

Но надо сказать, что новый порядок избрания губернаторов пока что нами тщательно анализируется, пока мы собрали мало материалов. И то выездное заседание комитета, которое мы планировали на конец этой весны, мы вынуждены были из-за этого перенести на осень, я думаю, что мы сумеем провести это заседание опять-таки публично и всесторонне, но уже сейчас видны и заметны многие прорехи этого законодательства. То есть на многие вопросы, которые диктует сама жизнь, и которые мы могли почерпнуть только из конкретного анализа правоприменительной практики, дают нам почву и основания уже сегодня формировать некоторые поправки в этот закон.

Действительно, возьмите положение, ну, скажем, в Алтайском крае, когда инициатором смещения губернатора стало Законодательное Собрание края. Ясно, что на этом этапе центральная власть нашла некие аргументы и способы для того, чтобы нивелировать остроту этого процесса, но в принципе если бы он не был остановлен и, скажем, законодательные органы власти дважды или трижды настаивали на смещении губернатора, то, как в этом случае поступать? Имеет ли право Президент в этом случае распустить законодательный орган?

Вот в том законе, о котором я говорю, и который мы сейчас тщательно мониторим, ответа на этот вопрос нет. Эта ситуация не описана законодателем. Я хочу лишний раз подчеркнуть, что такого рода анализ, такого рода мониторинг, который нам постоянно предлагал проводить Геннадий Эдуардович, и чему мы постоянно следуем, дает нам уже сегодня, как нам кажется, достаточно своевременно ставить эти вопросы и перед Администрацией Президента, чтобы они обращали на это внимание. Не далее, как позавчера такая встреча у нас с ними была. Надо сказать, что реакция на этот вопрос достаточно положительная, и также видеть другие прорехи.

Короче говоря, я на своем маленьком, может быть, небольшом примере еще раз хотел подчеркнуть полезность этой работы.

Но в этой работе, конечно же, есть у нас и много вопросов. Много вопросов и много пожеланий. Понятно, что мы не можем в этой деятельности находиться все время в своих штанишках, нам надо расти, надо эту работу ставить на совершенно другой уровень. И, если, скажем, эта деятельность, которая проводилась (еще раз хочу подчеркнуть) силами комитета, где-то год или два тому назад была вполне оправдана, поскольку другого выхода нет, то теперь уже, убедившись на своем опыте или на своей практике, которая, как здесь правильно сказали, является критерием истины, дальше оставлять ее в таком виде просто невозможно.

Я думаю, что здесь уже нам надо переходить эти рамки, нам надо, во-первых, эту работу проводить более профессионально, привлекая соответствующих специалистов, а таких специалистов надо готовить и готовить уже сейчас. И об этом здесь говорилось, и это правильно. Я хочу горячо поддержать это направление. Я думаю, что это надо записать в решение нашей сегодняшней встречи.

С другой стороны, конечно, мы должны быть вооружены некими методиками. На сегодняшний день то, что делается, это в основном строится исходя из того понимания, из того опыта, их тех профессиональных знаний, которыми оснащен наш аппарат. Нашему комитету повезло, у нас профессиональный аппарат. Может быть, другим комитетам повезло меньше и отсюда те недостатки, которые мы ощущаем. Но еще раз хочу подчеркнуть, эту работу надо выводить на новый более серьезный, более значимый, более профессиональный уровень, и этим я хочу закончить свое выступление и поблагодарить вас за внимание. Большое спасибо. (Аплодисменты.)

Бурбулис Г.Э. Спасибо, Александр Иванович.

Есть у нас реплики, вопросы в связи с работой нашего ведущего комитета и его руководителя? Вот это ощущение, то, которое Александр Иванович отразил, оно нас всех сегодня переполняет, что мы в Совете Федерации, и я думаю, что и Государственная Дума тоже это испытывает, с одной стороны, мы не можем уже от этого отказаться и понимаем, что это важный инструмент в совершенствовании качества принимаемых законов. С другой стороны, мы с каждым днем понимаем, что то, что мы называем мониторингом, на самом деле не является полноценным мониторингом, а лишь некоторые сюжеты, некоторые фрагменты того, что должно было бы быть.

И как дальше в этом состоянии жить, не можешь от этого отказаться, а удовлетворенности нет, и она не предвидится, вы знаете, как нам быть, да? Скажете, как нам быть, и тогда мы завершаем на этом дискуссию.

Бурбулис Г.Э. Юрий Джибладзе – президент Центра развития демократии и прав человека. Этот Центр является важным инструментом связи с обществом, с населением.

Джибладзе Ю.Д. Спасибо большое, Геннадий Эдуардович. Добрый день, коллеги! Вообще-то неправительственные организации, в частности, правозащитные организации всегда занимались и занимаются мониторингом, это их одно из основных видов деятельности. В основном, конечно, это мониторинг традиционно сводился к анализу правоприменительной практики, то есть к соблюдению, не нарушению прав человека.

Вот вопрос уважаемой коллеги уполномоченного по правам человека Саратовской области как раз об этом и был. Если мы вспомним, начиная с 1968 года, издавалась еще тогда во время демократического диссидентского движения хроника текущих событий. Это первый опыт мониторинга. Мониторинг – это ведь замеры состояния во времени, да? Не просто анализ какого-то отдельного события или одного законодательного акта, а все-таки тенденций изменений. Такая история у нас уже почти 40-летняя, такого опыта в неправительственных организациях, но тогда это было общественное движение. И большинство правозащитных и других гражданских организаций этим занимаются постоянно. Другое дело, что для общества и, может быть, для власти это не очень заметно, к сожалению. В основном обращают внимание на обращения или какие-то выступления по поводу отдельных событий, как в ситуации в Благовещенске, о которой говорил Лев Пономарев. Но, тем не менее, наряду с этим существует огромный опыт сбора фактов, их анализа с целью мониторинга соблюдения прав человека на протяжении определенного периода времени. Как правило, это делается на основе не анализа применения какого-то отдельного закона, а соблюдения или нарушения прав человека, как в Конституции записано, скажем, право на свободу от пыток, от унизительного обращения или на свободу совести и многие другие права.

И так было многие годы. Собственно, такие доклады публиковались, выпускались и продолжают выпускаться. Но при этом степень экспертного потенциала и способность гражданских организаций формулировать не только информацию о фактах, но и анализировать соответствие положения дел в правоприменительной практике законодательству, вырабатывать рекомендации по изменению законодательства, стала развиваться вполне успешно только в последние годы, хотя привязка именно к законодательству начиналась еще тогда, с хроники текущих событий, ведь основной лозунг советских диссидентов был "соблюдайте вашу Конституцию", то есть как раз отсылка к праву, к закону, а не просто к общим нормам прав человека.

Если брать самые последние примеры очень интересных докладов, которые именно изучают в виде мониторинга применения принятых в последние годы законов, я просто приведу несколько таких примеров. Например, о соблюдении прав человека при призыве на военную службу или альтернативную гражданскую службу. Вот сейчас готовится доклад о первом годе применения закона об альтернативной гражданской службе с рекомендациями о том, что надо менять.

В этом смысле есть очень интересный и большой опыт выработки рекомендаций. Другое дело, что диалог на основе этих рекомендаций не всегда успешно происходит с законодателями и с исполнительной властью. Нередко, кстати, на региональном уровне он идет более успешно. В 2003 году был проведен первый общероссийский мониторинг соблюдения социальных и трудовых прав. Это колоссальное было дело. В 25 регионах и в целом на федеральном уровне такой мониторинг был проведен, большой доклад составлен с рекомендациями по изменению законодательства. А на региональном уровне вполне успешно и позитивно прошли переговоры и началось взаимодействие со многими органами власти, администрациями и региональными министерствами. На федеральном уровне, к сожалению, не так. И здесь есть большой потенциал. К сожалению, сейчас в последние годы взаимодействие с Государственной Думой не столь успешно с точки зрения гражданских организаций. У многих есть ощущение сворачивания диалогового пространства, скажем так. Возможно, Общественная палата в этом поможет, а может быть, нет. Это еще будет видно в ближайшие месяцы.

А вот два канала взаимодействия, которые успешно работают, это уполномоченный по правам человека и Президентский совет по правам человека и институтам гражданского общества. Через эти два механизма нам удается доводить, по крайней мере, до исполнительной власти в первую очередь предложения и рекомендации по изменению законодательства и, естественно, правоприменительной практики.

Теперь о другом мониторинге – о мониторинге, собственно, законодательства. Сейчас я говорю о правоприменительной практике. С 2001 года, относительно недавно по сравнению с 1968 годом, на который я ссылался, гражданское общество начало систематически мониторить законодательство в Государственной Думе. Ежемесячно выходит электронный и бумажный бюллетень. Он называется "Законодательство Государственной Думы. Гражданский правозащитный анализ". Рассылается в несколько тысяч адресов, и на него можно совершенно бесплатно подписаться, а также видеть на сайтах в Интернете. После выступления я, может быть, с помощью коллеги здесь наберу адрес, чтобы можно было желающим подписаться. Это, наверно, не сложно будет сделать.

Если начинался этот мониторинг именно с анализа законов как таковых, отдельного содержательного анализа, и в течение нескольких лет производился, то, начиная с 2004 года, мы уже стали совместно с более широким кругом экспертов, привлекая социологов, политологов, экономистов, философов, смотреть не только содержательную сторону анализа каждого отдельного закона, но и анализировать общие тенденции на протяжении длительного периода времени. Самое интересное, то, о чем говорил Владимир Львович Римский – наш коллега и партнер в этой работе из Фонда "Индем", как в целом принимаемое законодательство и важнейшие блоки законов влияют не только на соблюдение тех или иных норм Конституции, международного права в области прав человека, но и влияют на общественные интересы самых разных групп населения. В конце концов, Государственная Дума и Совет Федерации являются представительными органами, выражающими и защищающими общественные интересы.

И, во-вторых, интересен анализ в целом качества законодательного процесса, то есть насколько принимаемые законы реально, с точки зрения разнообразного круга экспертов, способны решать те проблемы, на которые они направлены. То есть выработалась уже определенная методика мониторинга, то, о чем многие из выступавших говорили, чего в этом процессе не хватает.

Я, завершая свое выступление, хотел бы показать тот самый доклад, о котором говорил в своем выступлении господин Римский. Это последний доклад, выпущенный буквально месяц назад по итогам работы первого года Государственной Думы этого созыва. В вестибюле мы разложили какое-то количество экземпляров, они уже расходятся. Будем рады предоставить еще, если не хватит и если будет интересно.

Но самое главное, что у нас появился и уже реально существует методический опыт мониторинга именно не только отдельного анализа каждого отдельного закона, но и тенденций, и общей динамики, законов и правоприменительной практики, тут есть, что предложить для обсуждения.

И мы были бы рады на третьем году работы вашей конференции, вашего процесса, объединить теперь усилия, предложить к обсуждению свой опыт и подумать также о том, как рекомендации и предложения гражданского общества могли бы лучше учитываться, подумать о конкретных механизмах диалога и обратной связи, поскольку главный смысл наших мониторинговых усилий состоит в том, чтобы законодательный процесс был более прозрачный, власть более подотчетна обществу, а граждане повышали правосознание, о чем уже говорили и имели возможность влиять на принятие решений в интересах общества и государства. Поэтому тут у нас интересы совпадают. Я надеюсь, что получится. Спасибо.

Бурбулис Г.Э. Спасибо. Мы обязательно будем сотрудничать и, наверно, через год в этом зале убедимся, что это было полезно.

Кокурхаев К-С. А-К. Можно реплику?

Бурбулис Г.Э. Да, конечно. Мы сейчас сделаем 5-минутный такой брифинг реплик, и с вашего разрешения завершим в этом жанре дискуссию. Пожалуйста.

Кокурхаев К-С. А-К. Я хотел бы поддержать мысль коллеги о том, что правосознание должно быть все-таки в сфере мониторинга. В связи с этим мне хотелось бы сказать, что от уровня правосознания зависит не только соблюдение прав и свобод человека и гражданина, и многие другие вопросы, связанные также с государственным строительством.

Поэтому правосознание формируется (это не секрет) главным образом на положительных или отрицательных примерах. Одно дело, когда, скажем, прокурор района допускает какое-то нарушение, его может поправить вышестоящий прокурор. Другое дело, когда это делает Генеральный прокурор или его заместитель. К примеру, Правительство Российской Федерации демонстративно не исполняет федеральный закон. Об этом знают десятки, сотни тысяч людей. Это очень дурной пример для этих тысяч людей. Но это еще мало. Это Правительство в лице своего представителя Министерства экономики дает поручение (по-другому это назвать нельзя) Генеральной прокуратуре, чтобы Генеральная прокуратура принесла представление на решение суда общей юрисдикции, вступившего в законную силу. И уже год истек, и полтора года истекли после этого. И в соответствии со статьей 376 ГПК Российской Федерации ни Генеральная прокуратура, никто другой не имел права и не имеет права обжаловать или принести представление на это решение в Верховный Суд России.

Тем не менее, хотя на это прямо указывалось, Генеральная прокуратура делает представление в Верховный Суд России. Это не потому, что так по закону. Нет. Решается политический вопрос. Верховный Суд России, несмотря на то, что он должен вернуть это представление Генеральному прокурору, принимает к рассмотрению это представление. Я почему говорю, что это незаконно? Потому что 376 статья запретительная, пресекающая. Там сказано четко: год прошел – все, будьте здоровы. Нет, принимает к рассмотрению. И рассматривает, и принимает конкретное решение по существу поставленного вопроса: отменяет решение.

Дальше идет еще больше. Мы знаем, что и по Конституции, знаем и вообще, что граждане наши имеют право на судебную защиту, чтобы это дело рассмотрели в том суде и тем судьей, кому оно подсудно. Нет, это дело направляют в такой суд, который находится по территориальности или географически за тысячу километров от места жительства заявителя по делу.

Вот эти примеры. Я не хочу раскрывать это дело, но если кому надо, я скажу. Я просто привожу эти примеры, эта лесенка или линия, по которой идут Правительство – Министерство экономики – Генеральная прокуратура – Верховный Суд России, принимающий по конкретному решению политическое решение, оно не основано на праве.

Вот такие примеры очень отрицательно влияют на правовой процесс. Этот и другие подобные примеры способствуют формированию искаженного правосознания. Это очень опасно. Низкий уровень правосознания – одно дело, его можно поднимать, людей обучать, просвещать и так далее. Но когда формируется искаженное правосознание это очень опасно.

Поэтому, я полагаю, уважаемый Геннадий Эдуардович, даже Ваши огромные усилия и усилия всех Ваших сподвижников по проведению мониторинга (все эти годы это идет, я сам участник, я присутствовал и знаю, какая большая работа проводится), я боюсь, что вся эта работа пойдет насмарку, если мы эту сторону оставим в стороне без должного внимания.

Поэтому формирование правосознания в ходе проведения мониторинга, я думаю, что это один из компонентов мониторинга. Это будет только на пользу. У меня все. Спасибо.

Бурбулис Г.Э. Я просто представлю, что это был наш давний коллега Карим-Султан Абдул-Каримович Кокурхаев – Уполномоченный по правам человека в Ингушской Республике.

Пожалуйста. Только, если можно, конкретно.

Нездюров А.Л., Эксперт Санкт-Петербургского Гуманитарного политологического центра «Стратегия». Уважаемые коллеги, я хотел бы два последних выступления уважаемого уполномоченного из Ингушетии и коллеги из института гражданского общества поддержать.


Мониторинг, результаты которого не были достаточным образом опубликованы, преданы публичному обсуждению, как правило, становится неэффективным, от него власть может отмахнуться и то, что говорил уважаемый уполномоченный по правам человека, пока все эти законы и процесс их невыполнения властями находятся под ковром, не становится достоянием публичности и гласности, не сопоставляется статистика, то что предпринимают некоторые органы власти, и то, что видит в своем мониторинге заинтересованная общественность, общего результата не получится.

Поэтому, мне кажется, что очень важным элементом мониторинга является опубликование его результатов, публичное обсуждение этих результатов и их сопоставление, если на эту тему есть несколько мониторингов, проведенных различными субъектами.

Наш центр много работает с уполномоченными по правам человека и старается всячески им помочь, в частности, мы всегда их убеждали, что то, что они делают по публичному представлению своих докладов о соблюдении прав человека должно сочетаться с сопоставлением аналогичных докладов московской, хельсинской группы, которая тоже очень глубоко, но по-своему, с других точек зрения, по другим правовым критериям проводит аналогичную работу.

И, мне кажется, что, переходя к итоговым документам нашей конференции, в ее решении сделать две поправки, я сразу их озвучу, когда рекомендуется органам власти взаимодействовать между собой для эффективного мониторинга (это пункт 2), то вставить туда сразу слова "и с научно-исследовательскими учреждениями, институтами гражданского общества". А пункт 5 дополнить фразой: "Рекомендовать создавать систему публичного обсуждения и сопоставления результатов государственного или муниципального и общественного мониторинга".

Бурбулис Г.Э. Спасибо. Очень хорошо.

Я хочу предоставить слово Миннегулову Ильшату Хамитовичу – Минюст Республики Татарстан.

Миннегулов И.Х. Геннадий Эдуардович, я хотел выступить по тому опыту, который есть в Республике Татарстан, но на более низком уровне публичной власти, на уровне местного самоуправления. К сожалению, времени мало и если Вы позволите, я не озвученный доклад передам в президиум.


Бурбулис Г.Э. Вы нам предложения и идеи сейчас сформулируйте, а Ваше выступление будет включено в итоговый сборник материалов.

Миннегулов И.Х. Выступление мы Вам передадим. И по проекту итогового документа. Я считаю, что все-таки участники конференции поддержат ее в целом. Мы, как говорится, по диагонали посмотрели ее. У меня есть замечания и предложения по тексту, они сформулированы в 10 позициях.


Бурбулис Г.Э. Прекрасно.

Миннегулов И.Х. Я это тоже передам в секретариат. Если расшифровка нужна будет, то я это расшифрую.

Бурбулис Г.Э. Я сразу же хочу и поблагодарить, и извиниться перед Ильшатом Хамитовичем. Наверное, мы с вами немного ошиблись в два часа. Надо было разойтись по секциям, и там, что называется, поработать вглубь, по конкретике, вернуться сюда уже усталыми, возбужденно утомленными и подвести итоги в благоухающей обстановке. Это была коллективная ошибка, будем ее исправлять через год.

Сейчас я с трепетом и благодарность хочу попросить Илларию Лаврентьевну Бачило – заведующую кафедрой информационного права Института государства и права Российской академии наук. У нее – подведение итогов первой секции. Она единственный сегодня в стране специалист, человек и гражданин, кто знает на самом деле, что такое мониторинг права. И, может быть, сейчас об этом расскажет.

Бачило И.Л. Спасибо. Вот уже третий год мы говорим о том, что собой представляет мониторинг и почему он нужен. И сегодня звучали, так сказать, две полярные точки зрения, что, с одной стороны, мы движемся очень медленно, а, с другой, – почему торопимся.


Если подвести итог тому, что было сегодня сказано, то, мне кажется, следует сказать, что мы до сих пор не решили и не только мы, но и во всей нашей правовой действительности, науке, в политике и во всей нашей жизни, что сегодня сосредотачивается наше внимание на проблемах теории, философии, методологии, потому что мы часто встречаемся на конференциях и каждая из них заканчивается тем, что мы уходим с определенной душевной болью за состояние дел, но порой не знаем, как из этого выйти.

Ну, вот что касается мониторинга. Мне думается, что здесь тоже есть опасность, которая сегодня фиксируется. С одной стороны, как уйти от той нормативно-правовой лапши, которая может потопить и мониторинг, в том числе, и топит всю нашу действительность и наши стремления добиться справедливости и построить правовое государство.

И как избавиться от того, чтобы свое внимание ограничивать только какими-то точечными, так сказать, фиксациями того, с чем мы не можем примириться и с чем должны бороться.

Сегодня, мне кажется, на проблемах теории, которые непосредственно касаются мониторинга, заострили свое внимание несколько выступающих. Мне хотелось бы поддержать профессора Мизулина, который как раз и говорил о проблемах сложности решения вопроса о правовом государстве. Он говорил о смене парадигмы правового развития. И это правильно. Да, трудно фиксировать, с какого момента это произошло, но это произошло и не только в нашей стране.

На мой взгляд (я не буду аргументировать, но выскажу свою точку зрения), давно настала пора говорить не только о правовом государстве, нужно говорить о правовом обществе. И тогда мы затронем и проблему правосознания, и человека, и общественных организаций. Будем разбираться в том, что такое гражданское общество и так далее.

Сегодня правовое поведение и правовое регулирование требует ориентации на все общество и все его структуры и, прежде всего, на человека, в том числе и на государство, которое должно жить в правовом пространстве. Это один момент теоретического характера и политического характера.

Второй момент затронул Тихомиров. Наконец, я получила большое удовлетворение от того, что он обратил внимание, а это значит и вся наша общественность, которая занята проблемой мониторинга, на индикаторы мониторинга. Он говорил, по существу, не о 5 принципах или характеристиках мониторинга, а он говорил о 5 группах индикаторов, которые необходимы для понимания того, для чего мы делаем мониторинг. Это очень, мне кажется, существенно.

Теперь несколько соображений о том, что же собой все-таки на сегодняшний день представляет мониторинг и в нашем сознании, и как мы должны вести себя в этом пространстве и в этой проблеме.

Все-таки мониторинг это система организационного инструментария, проведения анализа и оценки состояния нашей законодательной практики и правоприменения.

Мне кажется, нельзя говорить в одной плоскости о мониторинге права и правовом мониторинге. Сегодня мы наблюдаем, что существует, по крайней мере, три направления мониторинга.

Первый – это материальных сфер, производство, услуг, образования, социальной сферы. И здесь на очень значительных участках достигаются уже сегодня впечатляющие успехи. Наконец, наше общество поняло, что без учета, без оценки, без понимания того, что мы делаем, для чего и что мы получаем в результате нашей деятельности, двигаться невозможно. Значит, первый срез – это мониторинг материальных сфер деятельности человека.

Второе. Мониторинг правового регулирования, срез правового регулирования, то есть законодательства, подзаконных актов и так далее. Это то, чем мы сегодня озабочены.

И третье это мониторинг реализации прав человека, в том числе состояния его правосознания. Здесь много вопросов. Они совершенно закономерно возникают, и на них надо искать ответы. И найти место этой проблемы в том срезе мониторинга, которым мы сегодня занимаемся.

Я думаю, что третья проблема, третий срез это ни какой-нибудь поправочный коэффициент, а это интегративная оценка мониторинга первого и второго уровня – и материального, и правового мониторинга.

Мне бы хотелось обратить внимание на значение мониторинга для нашего внутреннего развития и наших внешних контактов и связей. Что я имею в виду, когда говорю о внутренней проблеме? Нельзя говорить о правовом мониторинге, имея в виду только деятельность органов государственной власти, законодательных, исполнительных, судебных и местного самоуправления. И здесь мы имеем результаты материальной деятельности, производственной деятельности и ее регулирование.

Что я имею в виду? В наших заключительных материалах, в итоговом документе (и правильно) в нескольких местах отмечается значение функций, которые осуществляют органы государственной власти и местного самоуправления. Что это? Это элемент правового мониторинга? Не совсем. Это характеристика материальной, сущностной деятельности этих субъектов. А второе – в каком состоянии находятся те правовые документы, правовые акты, указы, законы, постановления Правительства, которые диктуют то, что должны делать эти государственные органы.

И вот, если мы посмотрим на результаты административной реформы, которая как бы сегодня уже и не признается, что уже что-то мы тут натворили и можно поставить точку, то должны зафиксировать следующую позицию. Аппарат под воздействием задач и потребностей жизни общества осуществляет определенные функции, но они никак не отражены в тех положениях, которые утвердило Правительство, потому что здесь перепутано, что такое функция, что такое полномочия. Их набор абсолютно не соответствует тем условиям и тем потребностям общества, которые предъявляются к деятельности этих органов.

Здесь тоже мы видим два среза мониторинга, но, к сожалению, мы вот этого пока не осознаем, и все валим в одну кучу, и думаем, что мы осуществляем мониторинг, но, чего? Если правовых актов, которые выделяют, это с одной стороны. И того, что мы получаем в результате. И на первом, и на втором участке у нас есть очень большие проколы, неудовольствие и так далее. И вот здесь, конечно, в первую очередь должно быть сосредоточено наше внимание.

Я обращаю внимание на страницы 6 и 9 итогового документа, где сказано о функциях органов государственной власти и местного самоуправления. Я их поддерживаю, но может быть, здесь можно внести наибольшую определенность.

Это касается и той же проблемы, которая с этой трибуны освещалась в связи с оценкой бюджета устами Счетной палаты. Перед нами стоит еще задача более глубокого разграничения предметов ведения.

Несколько слов о внешней стороне мониторинга. Известно, что очень большое количество законов и подзаконных актов касаются нашей внешнеполитической деятельности в любых сферах. И даже, если они не касаются, тогда неминуемо приходится соприкасаться с законодательствами других стран, ибо глобализация требует этого. Мы выходим на международное сотрудничество хотим мы того или не хотим.

И я бы только один момент хотела в этой связи подчеркнуть, что всемирная встреча, которая прошла в Женеве в 2003 году подчеркнула значение верховенства права. Там так сформулирована идея: верховенство права в формировании информационного общества. Что такое сегодня информационное общество? Это передовой участок в формировании глобального общества с всемирной культурой, взаимодействие разных стран, разных государств и народов.

И эта же тема о верховенстве права серьезно прозвучала только что на международной конференции, проведенной под руководством ЮНЕСКО в Санкт-Петербурге. И эта же идея предложена этими двумя конференциями на следующее обсуждение в Тунисе, которое состоится по этой же проблеме в сентябре 2005 года.

Подготовлен специальный документ, который так и называется "Декларация о правах человека и верховенстве права в информационном обществе". Мне кажется, это очень хорошее подспорье к нашей идее о проведении и организации мониторинга.

Теперь несколько слов все-таки о том, чем же является мониторинг и как мы должны формировать его концепцию, концептуальные основы этого предмета нашей деятельности, нашего внимания? Да, здесь есть такие элементы, как выявление предмета этой деятельности, субъектов, которые этим занимаются, методы. Сам процесс тоже нужно осознать – из каких этапов, шагов он состоит и какими средствами все это достигается.

Сейчас не время об этом говорить. Я только могу высказать одно сожаление, что мы написали – Институт государства и права представил в моем лице концепцию развития мониторинга, но почему-то "Вестник", на который мы очень рассчитывали, что выйдет журнал к этой конференции, пока не получился. А я думаю, что большая доля того, что было сказано сегодня на конференции, могла бы получить отражение в "Вестнике", и мы бы уже пришли сегодня с какими-то заготовками и оценками того, что мы имеем на сегодняшний день.

Хотелось бы очень коротко подчеркнуть о значении нашей дальнейшей работы. Здесь задавали вопрос: правовое пространство, как оно определяется и как оно может быть охвачено в той или иной мере в зависимости оттого, какому центру мы можем поручить ведение и организацию мониторинга в масштабах страны.

Посмотрим, каким ресурсом располагают наши информационно-поисковые системы в области правовой информации. "Консультант Плюс" насчитывает в своем арсенале до миллиона документов, "Гарант", "Кодекс" до 500-700 тысяч документов. ФГУП НТЦ "Система" немного меньше, но ни один из этих источников не является официальным источником законов и других правовых актов, с которыми они работают.

Значит, на какой основе мы должны проводить мониторинг? Если, например, сосредоточим внимание только на Министерстве юстиции, то и там не полностью охватывается все, что относится к правовому пространству Российской Федерации, ибо регистрируются не все акты. Значит, опять встают проблемы, как охватить полностью правовое пространство и как его правильно распределить между теми структурами, которые могут обеспечить задачи мониторинга.

Отсюда, мне кажется, то, о чем говорил Борис Сафарович Эбзеев относительно выбора центра или места расположения центра, который должен вести методологическую и конечную, так сказать, аналитическую работу по итогам мониторинга, очень важно. Я тоже разделяю эту точку зрения, что здесь все-таки надо остановиться на уровне Федерального Собрания. Практически можно использовать этот, так сказать, плацдарм – РАГС и так далее, но это должно быть под шапкой авторитета Федерального Собрания, иначе ничего мы не получим, на мой взгляд.

Еще один момент – термины. Понимаете, нельзя вести работу в любой области исследований или практической деятельности без понимания, какими категориями мы оперируем. Я бы только коротко, для примера, хотела сказать, что мы до сих пор не можем остановиться, а никто этим, по-моему, как задачей не занимается, что такое поле, что такое правовое пространство, как мы понимаем регион и как мы понимаем территорию. Более того, как мы понимаем законодательство? У нас ведь нет нормативных дефиниций, которые бы нас вводили в однозначное понимание этих категорий. Каждый действует, как он это понимает.

Я встречалась с таким термином, как "кодекс законов" и так далее. Короче говоря, здесь большое поле деятельности еще с выбором и определением терминов и их понятий в сфере мониторинга.

Более того, мы затронем не только термины, которые непосредственно относятся к правовой сфере. Нам придется определиться и с пониманием таких широко применяемых терминов, как, например, "гражданское общество". Я держу брошюру, которая говорит о верховенстве права, и здесь попробуйте определить, как ЮНЕСКО и ООН понимают гражданское общество. Они говорят о нем в ряду, как государство, бизнес, то есть частные предприниматели, гражданское общество и так далее.

Каким образом? Где тут гражданское общество? На чем оно стоит и где его границы и его суть? Мне думается, что вообще общество – это все население, если о стране, если о регионе и так далее. Ведь это общество создает и государство, и органы государственной власти, и бизнес выстраивает и так далее. Так вот здесь мы в этом смысле, наверное, должны говорить о правовом обществе, а не только о правовом государстве.

И еще хочу просто поддержать предложения, которые уже были высказаны и очень хорошо обоснованы. Это два предложения о включении в наш итоговый документ более определенной темы об измерении, об анализе и об оценке нашего законодательства и подзаконных актов в области регулирования и гарантий прав и свобод человека и гражданина. Обязательно это нужно выделить в отдельный тезис, который преподнести правильно и полноценно.

Здесь ведь очень многие выступали уполномоченные по правам человека, и абсолютно справедливо подчеркивали значение этой темы.

Второй момент. Это выделить значение методического руководства и разработки методик по осуществлению или проведению мониторинга отдельных пластов законодательства, законов, указов, подзаконных актов, других правоприменительных актов в процессе осуществления мониторинга.

И еще. Я поддерживаю предложение о том, что мониторинг должен быть гласным, что вся работа, которая в этой области совершается и на уровне субъектов Федерации, и на уровне местного самоуправления, и в целом по стране должна стать достоянием всего нашего общества, всего народа. Это будет и шаг к тому, чтобы повысить уровень правосознания наших людей.

И последнее. Я все-таки хочу обратиться к руководству нашей конференции и вообще всего этого дела, к Геннадию Эдуардовичу, что все-таки, давайте, вытянем "Вестник мониторинга". Это очень нужное периодическое издание. Спасибо.

Бурбулис Г.Э. Спасибо, Иллария Лаврентьевна. Пожалуйста.

Комарова Т.Ю. Уважаемая Иллария Лаврентьевна, не могу просто не внести уточнения для восстановления точной информации. Вы назвали цифры – около 500 тысяч документов. Около полутора миллионов. Просто для информации. Я говорю про нашу систему, но и в других системах тоже много документов.


Но самое главное для мониторинга, мне кажется, не только доступность этих документов, их наличие, их присутствие, а то, что многие системы, и наша в том числе, содержат развитый инструментарий для правового мониторинга. Большая часть этих возможностей появилась в самое последнее время, буквально месяц назад. К сожалению, формат мероприятия не позволил показать вам хотя бы часть из них. Хотелось бы просто сказать, что они есть, и те, кто ими интересуется, должны проявлять какую-то активность для того, чтобы, если они являются пользователями, узнавать о тех возможностях, которые заложены в эти системы именно для анализа и мониторинга законодательства.

Бачило И.Л. Спасибо. Я даже, более того, скажу, что точно также как весь материал, который возникает в недрах работы уполномоченных по правам человека, точно также весь мониторинговый инструментарий, который отрабатывается на базе поисковых систем правовой информации, тоже должен войти, как кирпичик в тот материал, который сегодня аккумулируется на уровне мониторинга в целом. Мне кажется, это очень важно.


Бурбулис Г.Э. Хорошо. Спасибо, Иллария Лаврентьевна.

Итоги нашей работы подводит Попов Сергей Александрович – председатель Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций.

Попов С.А. Добрый вечер, уважаемые исследователи.


Бурбулис Г.Э. Сергей Александрович начинал в свое время, будучи членом Совета Федерации и одним из руководителей всех наших проектов, начинал работу по мониторингу до того, как ушел в командировку в Государственную Думу.

Попов С.А. Еще раз повторюсь. Добрый вечер, дорогие исследователи. Потому что на самом деле то, чем мы сегодня занимаемся на нашей третьей конференции, это действительно определенный научный поиск. Мы определяем предмет исследования, мы определяем понятийный аппарат и мы пытаемся определить себя, свое место и свою роль в исследуемом пространстве.

Поэтому у меня два конкретных предложения по итогам нашей дискуссии, Геннадий Эдуардович.

Первое. Я считаю, что уже настало время, когда собираться раз в год для того, чтобы проводить такой серьезный анализ, крайне мало, непродуктивно, неэффективно. Надо создать постоянно действующий семинар. Ваша комиссия – методологическая. Должен быть методологический семинар. Он должен быть открытым, могут быть постоянные члены и могут приходить любые желающие. Можно договориться, допустим, с той же академией госслужбы. Я думаю, она с удовольствием пойдет нам на встречу, если мы с вами хотя бы ежемесячно начнем работать. Выберем аудиторию не обязательно такую большую, где мы могли бы отрабатывать целый ряд принципиальных вещей, которые сегодня, к сожалению, вызывают разночтение. Не хочу сказать путаницу, но определенное разнопонимание, исходя из чего и разное видение подходов с точки зрения, что дальше и как действовать?

Почему нужен этот семинар? Я продолжу Илларию Лаврентьевну, задав аудитории следующий вопрос. Мониторинг, если по названию судить, это что – инструмент? Метод? Или это все же процесс? Сейчас объясню, какая разница? Принципиальная разница.

Это типа прожектора. Мы хотим высветить правовое пространство, увидеть черные или белые пятна, имея определенную шкалу, в приборе еще и зафиксировать определенным образом, что в этом пространстве еще не хватает.

В тоже время целый ряд выступающих коллег сегодня говорили и делали акцент на том, что это анализ, сравнительный анализ, то есть проводили прямую аналогию, называли как синоним "мониторинг" и "сравнительный анализ".

Третьи говорили, что мы постоянно занимаемся мониторингом. То есть мы собираем факты, материалы, потом уже проводим сравнительный анализ. То есть они используют непосредственно, как метод, как инструментарий, и это происходит постоянно во времени.

Видите, я вам просто показываю, что исходя из того, какой элемент мы берем, будет разный философский взгляд, разная оценка ситуации, потому что сегодня, безусловно, все делятся и рассказывают о своем, конкретном опыте. Но что нам показывают? Конкретную фотографию среза, одномоментный срез вот этого процесса.

Значит, надо по большому счету, с моей точки зрения, Иллария Лаврентьевна об этом сказала – это совокупность. Мало этого. Это процесс, который на самом деле синхронизирован законотворческим процессом. Другое дело, насколько мы его познали, как мы его понимаем, как мы можем сегодня его исследовать еще до конца. Я думаю, мы будем совместно и постепенно продвигаться к этому.

В связи с этим есть второе предложение. Сегодня выступал перед нами целый ряд разных субъектов мониторинга. Даже с точки зрения объекта мы тоже здесь разошлись в понимании. Одни говорили, больше половины, о мониторинге правоприменительной практики. Да? Объект какой у нас исследования. Другие стали говорить о мониторинге качества законов. Другие говорили со сравнительной точки зрения, как этот мониторинг происходит по сравнению с целым правовым пространством. То есть разное понимание объекта.

Но что касается субъекта, те, кто осуществляет непосредственно мониторинг, сегодня я их насчитал 8 человек. То есть в нашей аудитории присутствует уже 8 организаций, структур, которые это осуществляют. На самом деле их гораздо больше.

Может быть, настало время, Геннадий Эдуардович, Вашей комиссии или Совету Федерации в целом взять на себя этот тяжкий и нелегкий труд, но собрать весь инструментарий и определить свой подход с точки зрения мониторинга на основе тех положений, которые определены и зафиксированы в законе. Правильно? Своя методика будет? Поэтому у нас будут добавляться субъекты мониторинга.

Я это говорю к тому, эти два предложения, и хотел бы их зафиксировать, чтобы мы действительно сегодня на основе большой и достаточно плодотворной работы, которая проводилась в последнее время под руководством Геннадия Эдуардовича, могли через год выйти на принципиально новый уровень. Не просто представить в общем виде наши рекомендации, а, может быть, мы сумеем уже подготовить конкретные документы, которые станут необходимым подспорьем и для ученых, и для преподавателей, и для исследователей. Спасибо.

Бурбулис Г.Э. Спасибо, Сергей Александрович. (Аплодисменты.) Силы на аплодисменты не жалейте, пожалуйста.

Еще… Я говорил, что я последний раз извиняюсь. Оказывается, не последний. Сейчас уже последний раз извиняюсь.

Мы завершаем нашу работу. Мы посоветовались, и я объявляю вам, что мы ошиблись – надо было работать по секциям.

Суммируя все, что мы сказали и не сказали друг другу сегодня. В итоговый документ вносится предложение Сергея Александровича о том, чтобы учредить под эгидой конференции постоянно действующий методологический семинар "Мониторинг права" или более конкретно "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики".

Со своей стороны предлагаю: в сентябре – первое заседание этого семинара посвятить обсуждению нашего первого доклада Совета Федерации о состоянии законодательства. Вот этого скромного цвета книга, но здесь – коллективный труд. Мы безмерно благодарны всем, кто сумел принять участие в нем. Но думаем, что второй доклад не может быть без, во-первых, его серьезного анализа и осмысления, а, во-вторых, без понимания того, как сформулированные здесь рекомендации и предложения в течение года удалось практически реализовать.

Следующий семинар (назрело такое, и мы это сделаем сообща), наверное, надо провести по теме "Информационное обеспечение".

Именно «Информационное обеспечение», где можно было бы, не спеша, систематизировать все то, что делаете вы, делают другие организации. Может быть, к тому времени Минюст что-то свежее сделает. Одним словом, тот инструментарий информационный, который сегодня существует, чтобы понять, как им пользоваться и в какой мере он может быть системным.

Третий семинар уже напросился. Это – место, роль и методы работы экспертного сообщества, как реального моста между властью и каждым из нас, когда мы возвращаемся вечером домой в объятия родных и близких.

В декабре мы начнем что-то готовить, уже второй доклад будет обсуждаться.

Что касается доклада и стратегии. Будем очень вам благодарны, если вы внимательно посмотрите на концепцию этого доклада. Когда мы задумались о том, как можно практически оценивать принимаемые Федеральным Собранием законы, мы все вместе поняли, что нет реальных критериев для этой серьезной деятельности. И пришли к такому, отчасти морально-психологическому спасительному кругу, что сказали: есть послания главы государства, в них задаются ценности, приоритеты, и в какой мере они должны быть воплощены в течение года законодательно. Мы для себя взяли такой ориентир. Нам показалось, что методология доклада, его концепция оправданы были в качестве первого материала. Мы не знаем, что будет в следующий раз, но по большому счету Послание Владимира Владимировича Путина на 2005 год существенно иное, чем они были раньше.

И в этом плане наша острая потребность в долговременных ценностях, ориентирах, как живет Россия и к чему она стремится, сформулированы в основном ежегодном документе главы государства была достаточно удовлетворена.

Другое дело, что когда мы начинаем в буднях жить, мы не всегда заглядываем в этот документ и не всегда руководствуемся тем концептуально-стратегическим видением, которое в нем задано, и в уточнении которого сама власть также нуждается с нашей помощью, в том числе и в нашей работе.

Всем большое спасибо. Перед всеми еще раз извиняюсь. И очень прошу, позвоните всем, кто вас ждет – пусть не ждут. А сейчас, когда входили в это здание, не выходим из него, а идем направо. Спасибо. (Аплодисменты.)