Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации совместно с Советом закон

Вид материала

Закон

Содержание Проблемы исследования эффективности законов Вопросы совершенствования законодательства о региональных конституционных и уставных судах Проблемы мониторинга правового обеспечения пограничной деятельности фсб россии Некоторые результаты количественного экспертного оценивания законопроектов, принятых государственной думой рф в 2004 году

Подобный материал:

• Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации совместно с Советом закон, 5476.37kb.
• Совет федерации федерального собрания российской федерации постановление от 23 ноября, 631.38kb.
• Совет федерации федерального собрания российской федерации, 1761.56kb.
• Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации г. Екатеринбург, 1720.56kb.
• Совет федерации федерального собрания российской федерации аналитическое управление, 1099.12kb.
• Совет федерации федерального собрания российской федерации аналитическое управление, 2186.99kb.
• Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Вслучае досрочного прекращения, 340.16kb.
• Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее Совет),, 156.31kb.
• Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва и Президента, 152.81kb.
• Депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва, 144.93kb.

Проблемы исследования эффективности законов

Оговорюсь, что речь пойдёт о некоторых общих проблемах исследования эффективности правотворческой и правоприменительной деятельности на примере поправочных уголовных законов.

1. Начало 21 века ознаменовалось внесением большого числа изменений в УК РФ. За период с 2001-2004 годы было принято 26 Федеральных Закона, на основании которых изменены 40,6% статей Общей части УК РФ и практически все статьи Особенной части. Поэтому оправдано стремление узнать к какому результату привели эти новшества.
   
2. Оценка полученного результата изменений и дополнений в УК РФ невозможна без определения цели и мотива преобразовательной деятельности, т. е. того, чего хотел добиться законодатель, ради чего вносились изменения в закон. Цель и мотив как рождаемых правовых норм, так и изменений и дополнений в УК РФ нельзя выявить без определения трёх факторов:
   

1. сути (особенностей) государства,
   
2. назначения, роли права, отведённого в нём на определённом историческом отрезке развития общества,
   
3. состояния развития общественных отношений или деятельности, которые предполагается или предлагалось урегулировать.
   

Состояние происходящих процессов в обществе показывает добротная статистика. Недаром существует поговорка: статистика знает всё. Современный отечественный учёт и отчётность находятся в процессе реформирования. Но наблюдается разный уровень реформирования и исследований отдельных разновидностей учёта. Наиболее активны исследователи экономического, финансового учёта и отчётности. Что касается учёта девиантного поведения в обществе, исследований проблем учётной и отчётной политики правовых процессов, то они оказались даже ниже уровня исследований 70-80 годов прошлого столетия. Вся статистика ведомственная. Например, преступления и назначаемые за них наказания учитываются по линии как минимум 10 ведомств. Учётная и отчётная политика регламентируется ведомственными положениями и инструкциями. Даже государственная статистика регулируется положениями, а не законом. Предлагаемые гендерные и возрастные показатели преступности территориального органа федеральной службы государственной статистики позаимствованы, в основном, у статистических отделов УВД, департамента судебной статистики, отчасти у прокуратуры. Показатели отчётности этих органов не сводятся, не сопоставляются (многие несопоставимы), глубоко не анализируются. Видимо, обобщаются непрофессионалами, обладающими недостаточно высокой статистической, юридической субкультурой, не владеющими информационными технологиями. Отчасти сказалось и то, что из федерального компонента государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования исключена правовая или юридическая статистика, во многих вузах её не преподают.

В стране отсутствует надлежащий учёт допреступного, девиантного поведения. Криминология в качестве предмета своего изучения, по утверждению многих криминологов, определила только зарегистрированную преступность. Редки исследования, посвящённые латентной преступности и других правонарушений.

Предмет социологии, в том числе социологии права в настоящее время точно не определен: по поводу предмета этих наук ведутся острые дискуссии; опасное для общества поведение, деятельность, все виды девиантного поведения ими тоже не исследуются (Бурлаков В.Н., Гилинский Я.И., Шестаков Д.А. Сморгунова А.Л.).

Объяснение сложившемуся положению - невостребованность государством, обществом полного анализа происходящих в обществе процессов даже в отношении таких небезобидных явлений как преступность и другое девиантное поведение.

Между тем, без изучения состояния деятельности, которая регулируется, в том числе всех разновидностей девиантного поведения невозможно корректное разноотраслевое регулирование.

3. Учётная политика, оценка законов обусловлены правовой политикой, которая, в свою очередь, не может не реагировать на процессы глобализации, и не учитывать национальные особенности правовой системы государства.

Судя по идеям, заложенным в Конституции РФ, программным документам ведущих политиков страны, принимаемым в последнее время законам и др. нормативным актам в современной России витают идеи классической идеологии. Основой правовой и уголовной политики провозглашаются идеи, выработанные общечеловеческим опытом. В них подчёркивается обязанность государства более эффективно обеспечивать неприкосновенность и защиту условия сосуществовании человека, общества, государства, охрану безопасности личности, общества, государства, находить баланс интересов между различными социальными группами и властью. Так, согласно ст. 2 и 18, ч.2 ст. 55 Конституции РФ государство обязано признавать, соблюдать и закреплять права и свободы человека и гражданина; они должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваться правосудием. Концепция национальной безопасности РФ, объявленная в 1997г. и действующая в редакции Указа Президента РФ №24 от 10 января 2000г., определяет национальные интересы России как «совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в основных сферах жизнедеятельности общества (экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной и других сферах)».

Указанное назначение государства обязывает его руководствоваться этими интересами (защиты человека, общества, государства, неприкосновенности его естественных прав, соблюдения баланса интересов) и при объявлении, закреплении в УК признаков охраняемых и опасных разновидностей деятельности, и при назначении наказания; объявлять и соблюдать гарантии от необоснованного принуждения, обоснованной криминализации и пенализации опасной для интересов безопасности личности, общества, государства деятельности. То есть, в связи с изменением назначения государства, должна меняться концепция борьбы с преступностью, уголовная политика. В принципе основы новой концепции борьбы с преступностью были заложены ещё в Конституции РФ, частично отражённых и детализированных в концепции национальной безопасности РФ, Посланиях Президента Федеральному собранию, принятых в стране законах. Названные конституционные положения обязывают законодательные органы объявлять как общественно опасные деяния нарушение прав и свобод человека и гражданина для их защиты (в том числе и предупреждения), с одной стороны, и соблюдать их в процессе криминализации и пенализации – с другой (ст.2, 55). В ч. 3 ст. 55 Конституции заложены пределы ограничения прав и законных интересов граждан, названы ценности, ради которых их можно ограничивать, что особенно важно для уголовно – правового регулирования вообще и криминализации опасной для общества деятельности. «Права и свободы человека и гражданина, - гласит ч.3 ст. 55 Конституции РФ, - могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». В Концепции национальной безопасности Российской Федерации важными общими задачами в области борьбы с преступностью названы: выявление, устранение и предупреждение причин и условий, порождающих преступность; выработка комплексной системы мер для эффективной защиты личности, общества и государства от преступных посягательств, их упреждающий характер; обеспечение равенства всех перед законом и неотвратимости ответственности (а не наказания)¹.

Произошедшие и перспективные изменения уголовно- правовой политики констатируют и исследователи проблем современной уголовной политики. Так, С.С. Босхолов называет такие изменения уголовной политики: постепенный отказ от возможности разрешения любых социальных проблем методом принуждения, подавления личности; поворот к гуманизации уоловно-правовой политики, ориентация на международные стандарты и опыт борьбы с преступностью, пересмотр законодательства в борьбе с преступностью под углом зрения его соответствия Конституции РФ¹. Если рассматривать право не как деятельность по управлению обществом, а как согласование различных интересов, при котором свобода одних не должна ущемлять интересы других. Тогда законодательный процесс можно представить как согласование различных интересов. В силу того, что преступлением признаётся конфликт интересов, то одним из направлений уголовной политики необходимо признавать не борьбу с преступностью, а примирение сторон, - утверждают другие.

Но, и здесь много нерешённых вопросов. Первое, исследованию проблем уголовной политики посвящено очень мало работ. Основные её направления угадываются по вновь принятым или вносимым изменениям в уже существующие законодательные акты, нормативным актам правоприменителя. Многие положения Конституции РФ, концепции национальной безопасности, Посланий Президента Федеральному Собранию не преломились, не нашли отражения в категориях и институтах отраслевого законодательства, а отсюда и в правоприменительной деятельности. Поэтому была необходимой и произошла корректировка действующего УК, практики его применения, несмотря на то, что государство не объявило современную концепцию борьбы с преступностью. В Послании Федеральному собранию Российской Федерации 2005 года Президент отметил, что организация борьбы с преступностью в стране требует принципиально новых подходов, что соответствующие решения будут подготовлены². Хотя должно бы быть наоборот: сначала сформулирована современная концепция борьбы с преступностью, а потом надо бы реформировать уголовный закон. Поправочное законодательство в такой ситуации выступает в роли «лакмусовой бумаги» для обнаружения новой, скорректированной, изменённой уголовной политики и её проводника в жизнь.

4. Одним из этапов, возможно первым (не исключён и заключительный вариант) и критерий оценки эффективности законодательства, в том числе поправочного, является оценка соответствия, степень соответствия общей направленности, концепции закона основным направлениям (или каждому из направлений, или одному, их совокупности) уголовной политики. Изменённым критериям соответствуют и отличные от ранее принятых показатели. Отсюда возникает вторая проблема - сопоставимость показателей.

Уголовная политика отражается в основных категориях уголовного права: преступление, наказание, ответственность. Юридическими механизмами применения на практике содержащихся в категориях политических идей являются институты уголовного права: вина, множественность преступлений, система наказаний, освобождение от ответственности и от наказания, судимость¹. Те и другие должны преломляться в диспозициях и санкциях статей Особенной части УК РФ, практике их применения. Отсюда следующими этапами исследования эффективности УК РФ являются нахождение соответствия уголовной политики и каждой категории преступления, каждого института уголовного права, диспозиции и санкции каждой статьи Особенной части (предпочтительно их группы); практики их применения. Учитывая то, что УК РФ содержит 365 статей, можно представить какой предстоит провести большой объём работы. Она посильна только коллективу, может осуществляться в рамках магистерских программ, новых специальностей.

5. Судя по внесённым в УК РФ изменениям, концептуальные основы уголовного права частично скорректированы путём изменения ни основных категорий уголовного права, а изменения, уточнения некоторых институтов, обслуживающие их: вина, множественность преступлений, система наказаний, освобождение от наказаний и ответственности, судимость; криминализации и декриминализации отдельных деяний, изменений диспозиций ряда норм, транформации санкций, их системы. Давая обобщённую оценку поправочного уголовного законодательства, следует отметить, что некоторые его изменения обоснованы и эффективны, другие не последовательны, третьи не доведены до логического конца, четвёртые неэффективны. Поэтому предстоит дальнейшая корректировка УК РФ с учётом происходящих изменений в обществе, правовой системы, уголовной политики.

6. Улучшению законотворческой деятельности вообще и совершенствованию уголовного закона, в частности, будут способствовать в свете изложенного следующие мероприятия.

А. Для того, чтобы общество имело приближённую к действительности картину происходящих в нём процессов необходимо изменить учётную субкультуру. Необходимо переориентировать учётную политику с учёта на отчётность, так как учёт характеризует статику явления. Нужен системный анализ показателей учёта, ориентированного не только на ведомственного потребителя. Применительно к девиантному поведению, необходимо анализировать данные учёта всех ведомств, научных центров (которых, кстати, должно быть больше и не только в центре), в которых регистрируется преступность, другое девиантное поведение. Возможно, это будет сбалансированная отчётность, по которой можно сделать системный анализ состояния девиантного поведения в обществе и результаты регулирования его различными отраслями права. С учётом этого необходимо как минимум разработать закон о государственной статистике, которым бы регулировались на современном уровне вопросы учёта и отчётности. Обязать соответствующие органы, например, МВД России и его научно - исследовательские институты формировать задания для федеральной, региональной программы статистических работ с учетом потребностей общества. Так, заданием на 2006 год могла и должна бы быть проверка действенности внесённых в 2003г. в УК РФ изменений. Поскольку преступность угрожает безопасности человека, общества, государства, постольку учёт всех уровней должен носить публичный характер; средства на проведение его должно выделять государство, как для ведомственного, так и научного анализа.

Предметом криминологии должна быть любая, в том числе и до объявления её преступной, опасная для общества деятельность. Это обосновывается тем, что, во-первых, многие криминологи в предмет криминологии включают преступность как социальное объективно существующее явление, представляющее опасность для общества, а не только как уголовно-правовое (Хохряков Г.Ф., Прозументов Л.М., Шеслер А.В.). «Вопреки «конвенциональному подходу, полагает Д.А. Шестаков, преступление существует как таковое – независимо от «договорённости о запрете», достигнутой власть предержащими, от закрепления запрета в законе и т. п. Всё дело в степени вредоносности поступка для человека.

Подлинному противостоит мнимое, т. е. предусмотренное законом, но не опасное для человека деяние. Именно таким путём обретает криминология независимость от диктата власти и закона»¹. Во-вторых, несмотря на дискуссионность вопроса о соотношении наук «уголовное право» и «криминология», общепризнанна их взаимосвязь. В-третьих, УК РФ основную свою категорию- преступление определяет как формально- материальную (общественно- опасное деяние, признаки которого закреплены в УК РФ).

Б. Как можно быстрее определить, официально сформулировать и объявить современную концепцию борьбы с преступностью, уголовную политику.

В. Для ликвидации несоответствия между предъявляемыми жизнью требованиями к специалистам в этой области и существующими технологиями обучения, создания механизма реализации положений названных документов необходимо менять технологию обучения, переходить на разноотраслевое (юриспруденция и экономические, психологические, политические науки и др.), непрерывное обучение, ориентированное не на краткое комментирование статей УК РФ (о чём свидетельствует большинство учебников по уголовному праву), а на системное изложение материала, с показом обусловленности категорий и институтов уголовного права уголовной политикой, зависимостей институтов Общей части с основными категориями уголовного права, всех перечисленных – с составами Особенной части, последних во взаимосвязи друг с другом и т. д. Предметом изучения уголовного права считать и политические основы уголовного права. Соответственно учебная литература должна раскрывать эти вопросы. В настоящее время единичные учебники затрагивают их.

В связи с этим небезынтересен вопрос о роли Учебно-МО и его правовом статусе. Насколько корректно положение, при котором автор учебника платит за то, чтобы, по сути, получить гриф УМО?

Ввести в государственный образовательный стандарт в качестве обязательных предметов на юридическом факультете «правовую или юридическую статистику» и «уголовную политику».

Г. Проблемы оценки законодательства, практики его применения, их мониторинга ввести в качестве одного из направлений изучения на юридическом факультете, возможно одного из направлений магистерских программ, специальностей, исследований отдельных лабораторий.


Цалиев А.М.,

Председатель Конституционного Суда

Республики Северная Осетия-Алания

доктор юридических наук, профессор

ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О РЕГИОНАЛЬНЫХ КОНСТИТУЦИОННЫХ И УСТАВНЫХ СУДАХ

Государственная власть в Российской Федерации, в соответствии со статьей 10 Конституции России, как на федеральном, так и на региональном уровне осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти.

Вполне очевидно, что данный конституционный принцип должен лежать в основе федерального законодательства об организации и деятельности региональной государственной власти. Но анализ федерального законодательства, в части организации судебной власти в субъектах Российской Федерации, свидетельствует об имеющихся в нем противоречиях. На мой взгляд, основу им во многом заложил наспех принятый практически без всякого научного обсуждения Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года «О судебной системе в Российской Федерации».

Так, в общих положениях, определяющих принципиальные основы закона, предусматривается, что «в Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации (ст. 4, п. 2)», «к судам субъектов Российской Федерации относятся конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, мировые судьи (ст. 4, п. 4)». Все это позволяет говорить не только о системе судебных органов субъектов Российской Федерации, но и о необходимости ее соответствия указанным принципиальным правовым положениям. Однако, вопреки им в ст. 27 того же закона предусматривается лишь возможность создания конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации. Тем самым, эта статья, во-первых, заложила законодательную основу для нарушения принципа организации системы судебных органов на региональном уровне, предусмотренной в ст. 4 (п. 4) указанного закона, во-вторых, практически нисколько не стимулировала образование конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации. Известно, что после принятия Федерального конституционного закона «О судебной системе в Российской Федерации» их число увеличилось на столько же, сколько было до его принятия, и в настоящее время их всего 16. Следовательно, можно утверждать, что региональная судебная система, в том виде, в котором она определяется ст. 4 п. 4 указанного закона, создана лишь в 16 субъектах Российской Федерации. Это приводит к нарушению важнейших принципов правосудия: равенства всех перед законом и судом и доступности правосудия. Очевидно, что граждане, проживающие в тех субъектах Российской Федерации, где созданы и функционируют конституционные (уставные) суды, получили двойную судебную защиту своих прав и свобод: в местном конституционном (уставном) суде и в Конституционном Суде Российской Федерации. Эти граждане, в связи с наличием конституционных (уставных) судов на месте, имеют ряд и организационно-финансовых преимуществ. Одно дело, в Конституционный Суд Российской Федерации обращается москвич, и совсем другое, если это – житель Магаданской области. Ясно и другое: огромные размеры нашего государства, значительное материальное расслоение граждан, особенности транспортных коммуникаций, и, в то же время, отсутствие органов конституционного правосудия в каждом субъекте Российской Федерации, т.е. существующая организация конституционного судоустройства в стране делают неравной доступность правосудия. Вместе с тем, статья 6 Европейской конвенции «О защите прав человека и основных свобод» «одним из важнейших элементов права на суд признает право доступа к суду … и ему не должны помешать чрезмерные правовые или практические препятствия».

Другое принципиально важное положение Европейской конвенции заключается в том, что государство обязано так организовать свою судебную систему, чтобы обращения граждан по вопросам защиты прав и свобод были рассмотрены в разумные сроки. Но это практически невозможно при нынешнем ограниченном количестве конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации. При этом в Конституционный Суд Российской Федерации, по признанию его Председателя В.Д. Зорькина, ежегодно поступает более 14 тысяч обращений. В такой ситуации, даже при самой активной работе Конституционного Суда Российской Федерации, не избежать нарушения разумных сроков рассмотрения дела, а это является для Страсбургского Суда одним из оснований отмены решений национального суда.

Для преодоления указанных недостатков, необходимо, во-первых, в статье 27 рассматриваемого закона слова «может создаваться» заменить словом «создается» и тем самым придать данной статье императивный характер. Во-вторых, на местах форсировать организацию конституционных (уставных) судов с тем, чтобы разгрузить Конституционный Суд Российской Федерации. В-третьих, ускорить принятие федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации», который бы не только значительно активизировал создание конституционных и уставных судов, но и придал бы системе судебных органов субъектов Российской Федерации завершенный характер. Тем более, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» судебные органы субъектов Российской Федерации в самом названии закона вообще не предусмотрены, хотя затрагиваются в той или иной степени в разных статьях. Правда, на мой взгляд, это делается не всегда согласованно и последовательно. Так, в статье 1, предусматривающей принципы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, одним из принципов является разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную «в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти или должностного лица». В то же время, в статье 2, в которой закрепляется система органов государственной власти субъекта Российской Федерации, законодательные и исполнительные органы предусматриваются, а судебные органы опускаются. Подобные несоответствия и нестыковки просматриваются и в других статьях закона. Например, в законе предусмотрены полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросу назначения судьи конституционного (уставного) суда субъекта, но не указаны полномочия руководителя субъекта Российской Федерации по данному вопросу, хотя, в соответствии со статьей 83 Конституции Российской Федерации, кандидатуры на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации представляет Президент Российской Федерации. Статья 24 (п. 8) лишает судей и работников аппарата конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации возможности присутствовать на заседаниях органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

С учетом сказанного, предлагаю внести в Федеральный закон от 06.10.99 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» следующие изменения и дополнения:

1. В абзаце 1 статьи 2 после слов «высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации;» добавить слова «судебные органы государственной власти субъекта Российской Федерации».

2. В части 1 статьи 6 после слов «(руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации),» добавить слова «конституционному (уставному) суду субъекта Российской Федерации по вопросам его ведения».

3. Часть 7 статьи 19 дополнить пунктом «в. 1» следующего содержания:

«в. 1) представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации кандидатуры на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации;».

4. В статье 23:

а) часть 4:

1) после слов «Конституционный Суд Российской Федерации» дополнить словами «или конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации»;

2) после слов «Конституции Российской Федерации» дополнить словами «или конституции (уставу) субъекта Российской Федерации»;

б) дополнить частью 9 следующего содержания:

«9. На заседаниях законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации вправе присутствовать судьи конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации либо по поручению председателя конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации работники аппарата конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации».

Уверен, что реализация предложенных к закону поправок будет способствовать совершенствованию организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.


Федоров В.А.,

начальник кафедры общеправовых дисциплин

Московского пограничного института ФСБ России,

кандидат юридических наук, доцент

Маторин А.М.,

заместитель начальника кафедры общеправовых дисциплин

Московского пограничного института ФСБ России,

кандидат исторических наук


ПРОБЛЕМЫ МОНИТОРИНГА ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПОГРАНИЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФСБ РОССИИ


Особенность нынешнего этапа развития международных отношений, заключается в том, что окончательно сформировался устойчивый комплекс угроз национальной безопасности в пограничной сфере. Угрозы исходят от территориальных притязаний сопредельных государств, противоправной деятельности международных террористических организаций, трансграничных преступных группировок, занятых в сферах контрабандного перемещения через государственную границу наркотических средств, оружия и боеприпасов, материальных и культурных ценностей, хищения природных ресурсов и незаконной миграции. В этой связи перед органами пограничной службы ФСБ России поставлена задача максимально адаптировать нормативно-правовую базу и пограничную деятельность¹ к эффективной борьбе с международными террористическими организациями и трансграничной преступностью, действующей в сфере незаконного перемещения через границу наркотиков, оружия, боеприпасов, лиц, грузов и товаров.

За последние годы создана достаточно полная нормативная правовая база, регулирующая отношения в деятельности государственных и общественных институтов страны в пограничной сфере. Вместе с тем, как показывают исследования, она еще не в полной мере отвечает потребностям практической деятельности субъектов пограничных отношений. В ряде нормативных правовых актов имеются неточности в базовых определениях и положениях, отмечается не всегда корректное использование понятийно-категориального аппарата, встречаются разночтения в наделении полномочиями одного и того же субъекта пограничной деятельности, недостаточно четко определён механизм реализации предоставленных им полномочий.

Возникает ряд существенных вопросов, связанных с содержанием некоторых статей закона «О Государственной границе Российской Федерации»¹. Например, в ст. 1 установлено, что «Государственная граница Российской Федерации (далее — Государственная граница) есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации». Данное определение содержит неточность, которая состоит в том, что в государственную территорию включается и воздушное пространство, тогда как под территорией традиционно понимается «пространство земли, внутренних и прибрежных вод с определенными границами, например территория города, территория государства»². В учебнике «Международное право» дается более точное определение: «В состав государственной территории входят суша и воды с находящимися под ними недрами и лежащее над сушей и водами воздушное пространство, пределы которых определяются государственной границей»³. Но и оно тоже неточно, так как общепринято, что территория измеряется в квадратных километрах. А когда к территории относят воздушное пространство, тогда должна применяться другая мера измерения. Кроме того, в этом определении не упоминается о подводном пространстве. Учитывая, что понятие «государственная граница» является базовой категорией теории государственных границ, необходимо сформулировать более полное и точное определение.

В связи с совершенствования государственного управления в области обеспечения безопасности Российской Федерации и передачей ФСБ России функций упраздненной ФПС РФ¹, созданием Государственной пограничной комиссии², необходимо внести изменения в «Основы пограничной политики Российской Федерации»³ которые входят в противоречие с действующими нормативными правовыми актами.

Анализ миграционных процессов внутри России показывает, что появилась новая угроза национальной безопасности в приграничной сфере, связанная с оттоком населения из приграничных районов вглубь страны. Приграничные субъекты Российской Федерации на Дальнем Востоке и в Забайкалье вынуждены отдавать земельные участки вблизи государственной границы выходцам из Кореи и Китая для ведения сельского хозяйства в долгосрочную аренду (в нарушение федерального закона – на 50 и более лет), квотировать приток иностранной рабочей силы на свои территории.

Общее ослабление режима секретности и достаточно широкие полномочия органов местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях по вопросам внешнеэкономических и международных связей привели к наплыву в бывшие «закрытые» регионы иностранцев, незаконных мигрантов, вынужденных переселенцев. Это, в свою очередь, привело к увеличению оборота наркотиков, контрабанды, росту преступности на данных территориях, вывозу природных ресурсов, утечке секретной информации. Поэтому назрела необходимость в разработке и принятии федерального закона «Об основах миграционной политики в Российской Федерации».

Практика деятельности федеральных органов исполнительной власти, их территориальных (региональных) органов и органов власти субъектов Российской Федерации свидетельствует, что не получив своего нормативного закрепления на федеральном уровне, механизм координации в обеспечении пограничной безопасности трансформировался и нашел свое отражение на уровне законодательных и организационных мер субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, ряд нормативно-правовых актов, издаваемых субъектами Российской Федерации в этой сфере выходят за пределы их компетенции, порой включают распорядительные нормы в адрес федеральных органов исполнительной власти. Нередко ими издаются акты, косвенно отменяющие нормы федерального законодательства. Следовательно, в федеральном законодательстве необходимо определить полномочия приграничных субъектов Российской Федерации по их участию в процессе мониторинга по правовому регулированию и реализации пограничной деятельности, использованию природных ресурсов¹, и предоставить возможность осуществления правового регулирования отдельных правоотношений, исходя из складывающейся практики и потребностей субъектов России и ФСБ России.

Качественное выполнение обозначенных задач позволит отладить механизм мониторинга правоприменительной деятельности и правового обеспечения пограничной деятельности ФСБ России, направленной на надежную организацию охраны и защиты государственной границы, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, а в конечном итоге – существенно усовершенствовать и дополнить нормативную правовую базу, регулирующую отношения в сфере национальной и пограничной безопасности Российской Федерации.


В.Л. Римский,

заведующий отделом социологии Фонда ИНДЕМ


НЕКОТОРЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ КОЛИЧЕСТВЕННОГО ЭКСПЕРТНОГО ОЦЕНИВАНИЯ ЗАКОНОПРОЕКТОВ, ПРИНЯТЫХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМОЙ РФ В 2004 ГОДУ