Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации совместно с Советом закон

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 ... 13 14 15 16 17 18 19 20 21

Нулевые значения в этой таблице означают, что в оценках того или иного параметра того или иного законопроекта либо положительные и отрицательные оценки представлены примерно поровну, либо доминируют нулевые оценки, т.е. нейтральные или отказы от оценивания. Таким образом, положительные или отрицательные медианы оценок параметров законопроектов, представленные в этой таблице, означают существенное отклонение оценок экспертов от нейтральных позиций.

Анализ таблицы медиан экспертных оценок показывает, что их сдвигов в позитивном направлении, исключая оценки интересов социальных групп, вообще не было. Совокупность экспертов, таким образом, показала определённый, хотя и не всегда явный негативизм в оценках каждого без исключения параметра из первых трёх групп.

Наиболее негативно оценивали эксперты следующие параметры законопроектов:

соблюдение гражданских и политических прав;

соответствие законопроектов политической системе государства;

нормы участия оппозиции в законодательном процессе;

соответствие законопроектов принципам и методам противодействия коррупции.

Сдвиги в позитивном направлении проявились в оценках экспертами соответствия законопроектов приоритетам и интересам социальных групп. В соответствии с совокупными оценками экспертов законопроекты более всего соответствуют приоритетам и интересам:

федеральной бюрократии;

региональной бюрократии;

государственных служащих, включая военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов.

При этом по совокупным оценкам экспертов именно федеральная бюрократия наиболее полно реализует свои приоритеты и интересы в представленных для исследования законопроектах.

Все остальные социальные группы по совокупным оценкам экспертов скорее теряют в результате принятия этих законопроектов, чем реализуют свои приоритеты и интересы.

Наиболее негативно оценивали эксперты соответствие законопроектов приоритетам и интересам следующих социальных групп:

пенсионеры;

малый бизнес;

студенты;

наёмные работники в частном секторе;

инвалиды и ветераны.

Наиболее негативно по совокупным оценкам экспертов оценивалось соответствие исследованных законопроектов государственным интересам Российской Федерации.

7. Выводы

Организаторы экспертного оценивания законопроектов сознательно приглашали принять в нём участие специалистов, профессионалов, принадлежащих к различным политическим партиям, беспартийным и приверженным различным идеологиям. Поэтому в данных проведённого исследования представлен довольно широкий спектр оценок и суждений, а совокупность экспертных оценок не может считаться ангажированной, не может считаться поддерживающей какую-то одну политическую позицию.

Совокупность 17 законопроектов, которые были предложены экспертам для оценивания, представляла важнейшие законодательные решения Государственной Думы РФ в 2004 году. Поэтому отношение экспертов к этой совокупности законопроектов во многом должно соответствовать их отношению в целом к законодательной деятельности Государственной Думы РФ.

Сравнительно небольшое число экспертов, принявших участие в оценивании законопроектов, а их было 26 человек, не может считаться статистически корректным доказательством тех или иных выводов. Но уровень квалификации и большой опыт профессиональной деятельности всех этих экспертов позволяет с высоким доверием относиться к выставленным ими оценкам законопроектов. Для большей корректности можно считать, что обобщённые результаты экспертного оценивания законопроектов всеми экспертами являются гипотезами, которые уже получили определённое подтверждение в настоящем исследовании, но нуждаются в дополнительных проверках в последующих исследованиях.

В качестве гипотезы можно высказать предположение о том, что практически независимо от своих политических позиций эксперты скорее негативно, чем нейтрально оценивают произведённые Государственной Думой РФ в 2004 году изменения законодательства о выборах, референдумах и собраниях граждан. Для законопроектов 7 и 11 вообще не нашлось ни одного эксперта, который бы находился на позиции их поддержки.

К этим же законопроектам логически можно было бы добавить законопроект № 12 об увеличении числа членов политических партий до 50000. Но, по-видимому, членство экспертов в различных политических партиях и их различный опыт политической деятельности не позволил им прийти к более согласованным позициям в оценках этого законопроекта. Хотя не нашлось ни одного эксперта, занявшего по отношению к этому законопроекту позицию поддержки, но негативные и нейтральные позиции по отношению к этому 12 законопроекту занимало примерно одинаковое число экспертов.

По другим законопроектам эксперты скорее расходились в своих оценках, чем сходились. Но доминирования позиций поддержки среди экспертов, принявших участие в исследовании, ни для одного законопроекта не было. Можно поэтому высказать гипотезу о том, что при детальном оценивании законопроектов по конкретным параметрам, эксперты существенно чаще занимают негативные и нейтральные позиции, чем позиции поддержки этих законопроектов.

В соответствии с позициями экспертов по оценкам законопроектов находятся и их оценки отдельных параметров этих законопроектов. Наиболее негативно оценивали эксперты, как это отмечалось в предыдущем разделе, следующие параметры законопроектов:

соблюдение гражданских и политических прав;

соответствие законопроектов политической системе государства;

нормы участия оппозиции в законодательном процессе;

соответствие законопроектов принципам и методам противодействия коррупции.

Весьма негативно оценили эксперты и то, насколько каждый принятый законопроект способствует решению проблем той сферы деятельности, правовое регулирование которой он определяет. По совокупности оценок экспертов можно высказать гипотезу о том, что принимавшиеся Государственной Думой РФ в 2004 году законопроекты:

могли нарушать гражданские и политические права граждан;

не во всём соответствовали политической системе нашего государства, определённой нормами Конституции РФ (статьи 1 - 16, 65 - 117, 130 - 137);

по крайней мере, в некоторых аспектах ограничивали возможности участия оппозиции в законодательном процессе.

Кроме того, по совокупности экспертных оценок можно высказать и гипотезу о том, что одновременно принимавшиеся Государственной Думой РФ в 2004 году законопроекты:

не всегда позволяли осуществлять противодействие коррупции;

и не всегда позволяли осуществлять решения проблем, которые в этих законопроектах и пояснительных записках к ним декларировались.

Совместное рассмотрение этих гипотез позволяет предположить, что качество законопроектной работы Государственной Думы РФ в 2004 году было скорее невысокое, чем удовлетворительное. Ведь невозможно обеспечить существенных сдвигов в решении важнейших государственных и общественных проблем при наличии нарушений прав граждан, политической системы, норм участия оппозиции и неэффективного противодействия коррупции.

Эту последнюю гипотезу подтверждает и вывод из совокупных оценок экспертов о том, что федеральная и региональная бюрократия, а также государственные служащие, включая военнослужащих и представителей правоохранительных органов, наиболее полно реализуют свои приоритеты и интересы в представленных для исследования законопроектах. А все остальные социальные группы скорее теряют от принятия этих законопроектов, чем выигрывают.

Проведённый анализ результатов количественного экспертного оценивания 17 законопроектов, принятых Государственной Думой РФ в 2004 году, выявил существенные различия в экспертных оценках как параметров законопроектов, так и их соответствия приоритетам и интересам различных социальных групп. Неучёт этих различий, представляемых высококвалифицированными специалистами в различных областях деятельности, существенно снижает возможности законопроектов обеспечивать решения тех проблем, которые они должны регулировать.

Можно поэтому сделать вывод о необходимости обсуждений вариантов законодательных решений в экспертном сообществе. Такие обсуждения необходимо вести не только органам государственной власти и управления, занятых разработкой законопроектов, с представителями различных позиций в экспертном сообществе, но самим представителям этих позиций между собой. Обсуждения позиций в экспертном сообществе могли бы способствовать согласованию этих позиций с целью их дальнейшего представления в органы власти и управления. Только таким образом можно обеспечить информационную прозрачность законодательного процесса.

В настоящий период, как показал анализ результатов количественного экспертного оценивания 17 законопроектов, принятых Государственной Думой РФ в 2004 году, в среднем позиции экспертного сообщества близки к нейтральной практически по каждому из оцениваемых законопроектов. И это происходит при имеющихся существенных, часто противоположных оценках законодательных решений представителями различных экспертных позиций. В результате формируется один из факторов, позволяющий органам государственной власти и управления игнорировать экспертные оценки, без больших затрат подбирать экспертов, способных оправдать любые, даже непрофессиональные законодательные решения.

Было бы желательно периодически проводить количественные экспертные оценивания законопроектов, как рассматриваемых, так и принятых Государственной Думой РФ, с целями содействия согласованию позиций в экспертном сообществе по их оценке и представления органам государственной власти и управления более обоснованных оценок принимаемых ими решений.

СЛОВАРЬ
основных понятий, определяющих концепцию
мониторинга правового пространства
и правоприменительной практики^¹

Единое правовое пространство Российской Федерации
— сфера формирования и действия системы нормативных правовых актов: федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации и других нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и общеобязательных актов органов местного самоуправления

Комиссия Совета законодателей по мониторингу законодательства и правоприменительной практики

— постоянно действующий орган Совета законодателей, осуществляющий анализ и прогноз состояния общественных отношений, качества законодательства, проектов нормативных правовых актов в сфере федеративных отношений и местного самоуправления, а также практики применения федеральных законов в сфере разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

Конституционное мировоззрение

— система основанных на Конституции России взглядов, отношений институтов государственной власти, общественных институтов, граждан, определяющая стратегию страны, с одной стороны, как исполнение государством обязанности по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, с другой стороны, как стратегию гражданского общества, как необходимость активного формирования и проявления гражданами своей позиции и гражданской ответственности за состояние государства и общества

Концепция мониторинга правового поля, правового пространства и правоприменительной практики

— система принципов и приоритетов в сфере законотворчества, теоретических положений о целях, задачах, субъектах мониторинга, его месте в законодательном процессе и последовательных законотворческих мероприятий — от выявления (формулирования) общественной потребности, разрешение которой необходимо осуществлять правовыми средствами, до внедрения нормативного идеала, закрепленного законом, в общественную практику и оценки его влияния на разрешение исходной общественной потребности. Разработка такой концепции на федеральном уровне организуется Советом Федерации совместно с Советом законодателей. (Концепцию предполагается представить на утверждение Президенту Российской Федерации.)

Мероприятия по осуществлению мониторинга

перечень конкретных действий, которые осуществляются субъектом мониторинга.

В частности:

постоянное сопровождение акта, изданного субъектом мониторинга;

выявление коллизий (проблем, противоречий и др.) в актах, не относящихся к ведению данного субъекта мониторинга в процессе осуществления основной деятельности

Мониторинг правового пространства:

политический инструментарий в деле укрепления государства и права, в деле обеспечения конституционных прав и свобод граждан;

системное наблюдение, оценка и прогноз правового пространства Российской Федерации;
это интеллектуальное стремление различных ветвей власти получить достаточные знания правового пространства, всех действующих в нашем государстве отраслей права

Методология мониторинга - базирующаяся на заложенных в Конституции Российской Федерации принципах совокупность приемов, методов и средств, обеспечивающих рациональную и эффективную организацию деятельности субъектов мониторинга по осуществлению анализа и прогноза законодательства и практики его применения

Мониторинг в пространстве - мониторинг осуществляется на всей территории Российской Федерации уполномоченными субъектами мониторинга

Мониторинг в Совете Федерации — систематическая, комплексная, в пределах своих конституционных полномочий деятельность Совета Федерации по осуществлению сбора, анализа и обобщения информации о качестве реализации своих конституционных полномочий, а также о состоянии законодательства, практики применения нормативных правовых актов, общественных отношений в той или иной сфере жизнедеятельности, результаты которой учитываются при одобрении федеральных конституционных законов и принятии федеральных законов и при реализации своих прав, закрепленных в Конституции Российской Федерации и иных нормативных правовых актах Российской Федерации

Мониторинг в сфере законодательного регулирования общественных отношений — комплексная система выявления и оценки эффективности законодательного регулирования общественных отношений по определенным показателям (индикаторам) и разработка предложений по совершенствованию законодательного регулирования общественных отношений. Мониторинг как система состоит из трех основных взаимосвязанных подсистем:
мониторинг правового поля; мониторинг правового пространства; мониторинг правоприменительной практики

Мониторинг во времени — мониторинг осуществляется систематически на постоянной основе

Мониторинг закона — постоянная деятельность палат Федерального Собрания Российской Федерации, заключающаяся в комплексном сборе, анализе и обобщении информации о состоянии законодательства и практики его применения, осуществляемая с применением специальных методов, с использованием материалов о результатах деятельности правоприменительных органов государственной власти и местного самоуправления, общественных организаций, уполномоченных специализированных учреждений, конечная цель которой направлена на повышение эффективности законодательной деятельности и открытости законодательного процесса

Мониторинг законодательного предложения — деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по систематизации и размещению в автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности (АСОЗД) информации о концепции законопроектного предложения, инициаторе законопроектного предложения, разработчиках законопроекта, субъекте права законодательной инициативы, предполагаемых сроках разработки и внесения законопроекта в Государственную Думу, а также о дате направления законопроектного предложения в уполномоченное специализированное учреждение

Мониторинг правового поля — система выявления и оценки "урегулированности" общественных отношений, "заполненности" правового поля, наличия правовых пробелов, опережающего правового регулирования субъектами РФ в совместном правовом поле, а также разработки предложений по перспективному планированию законодательного регулирования общественных отношений и устранению правовых пробелов, распространению передового законодательного опыта субъектов РФ на федеральное и региональное законотворчество

Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики в Российской Федерации — систематическая деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, общественных организаций, специализированных учреждений по оценке, анализу и обобщению информации о состоянии и динамике законодательства, практике его применения с целью выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также об ожиданиях участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов всех уровней власти, институтов гражданского общества и в первую очередь граждан; комплексная система оценки качества законодательных актов, их непротиворечивости друг другу и принципу конституционного разделения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, разработки на этой основе предложений по обеспечению единства правового пространства страны

Мониторинг правоприменительной практики (деятельности) - система выявления и оценки эффективности правового регулирования общественных отношений законодательными актами (внедрение в общественную практику законодательно закрепленного нормативного идеала), объективных и субъективных условий, мешающих и способствующих эффективному применению законодательных актов, разработки предложений по усилению воздействия позитивных и нивелированию негативных факторов

Мониторинг реализации права законодательной инициативы — осуществляется в целях обеспечения согласованности действий субъектов права законодательной инициативы и заключается в систематизации путем размещения в автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности (АСОЗД) информации о концепции законопроектного предложения, его инициаторе, разработчиках законопроекта, о субъекте права законодательной инициативы, предполагаемых сроках разработки и внесения законопроекта в Государственную Думу, о дате направления законопроектного предложения в уполномоченное специализированное учреждение; сопровождается присвоением законопроекту уникального номера в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы

Обобщенные результаты мониторинга — информация об объекте мониторинга, обобщенная соответствующим уполномоченным специализированным учреждением по единым параметрам (критериям)

Объекты мониторинга — нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации; отрасли, подотрасли и институты законодательства

Паспорт закона — документ установленной формы, включающий информацию о мониторинге законопроектного предложения, мониторинге законопроекта и о практике применения закона, официально предоставленную (размещенную) уполномоченными субъектами

Правовое поле — совокупность общественных отношений, подлежащих законодательному правовому регулированию

Правовое пространство (система законодательства) — система законодательных актов, регулирующих общественные отношения. Состоит из двух взаимосвязанных систем: федерального и регионального законодательства, образующих в своем единстве законодательство Российской Федерации

Правовое пространство конкретного органа государственной власти - совокупность нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих сферу его деятельности, порядок его взаимодействия с другими органами публичной власти, с юридическими лицами и гражданами в пределах правового статуса, включая права и обязанности по изданию нормативных и индивидуальных правовых актов, их применению и исполнению

Правоприменительная деятельность — деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по изданию подзаконных нормативных и индивидуальных правовых актов, обеспечивающих реализацию функций и полномочий органа на основе действующих законов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Различают:

а) правоприменительную деятельность органов исполнительной власти в области позитивного регулирования отношений в сфере их ведения и в рамках компетенции;

б) правоприменительную деятельность органов судебной власти и других правоохранительных органов

Правоприменительная практика (деятельность) — деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и населения по выполнению законодательных актов

Региональные субъекты мониторинга — субъекты мониторинга, определенные нормативным правовым актом органа государственной власти субъекта Российской Федерации в качестве региональных, осуществляющие мониторинг нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, актов органов местного самоуправления

Результаты мониторинга (адаптированные) — результаты мониторинга по отдельному акту (отрасли, подотрасли, институту законодательства), систематизированные в специализированной информационной системе

Стадии мониторинга — мониторинг законопроектного предложения, мониторинг законопроекта, мониторинг федерального конституционного закона и федерального закона

Субъект мониторинга — орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, осуществляющий мероприятия по мониторингу в пределах вопросов своего ведения и на основании специальных полномочий, которыми он наделен соответствующим нормативным правовым актом

Субъекты доступа к адаптированным результатам мониторинга — любое физическое или юридическое лицо, любой орган государственной власти и местного самоуправления, любая общественная и научная организация

Субъекты полного доступа к обобщенным результатам мониторинга — субъекты мониторинга, а также институты гражданского общества, подключенные к объединенной специализированной информационной системе в установленном порядке

Уполномоченное специализированное учреждение — образуемый Федеральным Собранием Российской Федерации орган, уполномоченный координировать и осуществлять деятельность по мониторингу правового пространства и правоприменительной практики в Российской Федерации

Федеральные субъекты мониторинга — субъекты мониторинга, определенные в качестве федеральных соответствующим нормативным правовым актом, осуществляющие мониторинг нормативных правовых актов Российской Федерации

Цель мониторинга (конечная, идеальная) — создание эффективного механизма законотворческого процесса, адекватно отражающего общественные потребности, которые назрели в Российском федеративном государстве.

К числу промежуточных (реальных) целей на первоначальном этапе создания всероссийской системы мониторинга можно отнести следующие:

систематизация федерального и регионального законодательства;
выявление пробелов, противоречий, устаревших и недействующих норм;
определение степени (глубины) правового регулирования конституционно закрепленных предметов ведения;

введение правового эксперимента как неотъемлемой первоначальной стадии законотворческого процесса;

создание постоянно действующей системы обратной связи между федеральным (региональным) законодателем и правоприменительной практикой.

ИТОГОВЫЙ ДОКУМЕНТ

Третьей Всероссийской научно-практической конференции

"Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики

как форма диалога власти и общества"

30 июня 2005 года Федеральным Собранием Российской Федерации совместно с Советом законодателей, при учредительном и активном содержательном участии Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации была проведена очередная, Третья Всероссийская научно-практическая конференция, посвященная мониторингу правового пространства и правоприменительной практики на тему "Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики как форма диалога власти и общества".

В подготовке и проведении конференции приняли участие представители Президента Российской Федерации, представители органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, представители органов законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации, представители научных учреждений и общественных организаций.

Участники конференции, обсудив результаты своей работы за год, по итогам реализации решений первой и второй конференции, отметили, что, их основные решения нашли отражение в деятельности участников, как в виде проведенных мероприятий, так и конкретных организационно-нормативных, распорядительных документах.

В настоящее время проявляется не только повышенный интерес к проблемам качества законодательства и правоприменительной практики, но объективно проявляется потребность в упорядоченной системе мониторинга в Российской Федерации.

Участниками конференции была отмечена активная роль институтов всех ветвей и уровней государственной власти, местного самоуправления, общественных и научных организаций не только в исследовании и поиске механизмов мониторинга правового пространства и правоприменительной практики, но в организации продуманных, системных, функциональных инструментов постоянного анализа качества нормативных правовых актов и их применения. Указанные инструменты, на данном этапе их организации, инициативно создаются, как правило, институтами, которые сами являются субъектами нормативно-правового регулирования на различных уровнях правотворческой деятельности. Это, по мнению участников, является новой позитивной чертой органов власти в Российской Федерации, конечная цель деятельности которых в этой сфере является самоанализ, самоконтроль, самосовершенствование с точки зрения приведения своего положения и своей деятельности в соответствие с базовым конституционным, сущностным принципом, заложенным в Конституции Российской Федерации:

"Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства" (статья 2 Конституции Российской Федерации).

Участники конференции в течение прошедшего года, в период между конференциями активно участвовали в совместной работе по реализации итоговых решений Первой и Второй конференций.

Решения конференций ее участниками условно были разделены на две содержательно-важные части: в течение года исследовать подходы к организации мониторинга и собственно осуществлять мониторинг законодательства и правоприменительной практики.

В рамках реализации первой части участники конференции отметили, что серьезная работа была проделана в регионах. Об этом свидетельствуют обсуждение и материалы Межрегионального практического семинара "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации: опыт и пути совершенствования", состоявшегося в рамках постоянной работы конференции. Семинар, проведенный Советом Федерации совместно с Московской городской Думой 28 апреля 2005 года показал, что к пионерам мониторинга в регионах, помимо Государственной Думы Ставропольского края и Московской областной Думы, присоединились Самарская Губернская Дума, Администрация Тюменской области, другие субъекты^¹. В этих и других регионах мониторинг осуществляется не только специально образованными отделами, но учрежденными для этих целей центрами как, например, в Ставропольском крае.

Основным предметом мониторинга на данном этапе работы образованных в регионах структур были наиболее животрепещущие проблемы, связанные с реализацией Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122 и Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Участники конференции отметили, что произошли перемены в контексте организации мониторинга и в деятельности Совета законодателей.

Образованная 14 октября 2003 года на заседании президиума Совета законодателей Комиссия Совета законодателей по мониторингу законодательства и правоприменительной практики постепенно наращивает активность по координации и собственно по осуществлению мониторинга в регионах. Основным предметом деятельности комиссии на ближайшую перспективу является анализ и прогноз состояния общественных отношений, качества законодательства, проектов нормативных правовых актов в сфере федеративных отношений и местного самоуправления, а также практики применения федеральных законов в сфере разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Результаты, продемонстрированные на конференции комиссией Совета законодателей по мониторингу, свидетельствуют о том, что мониторинг на практике может быть наиболее эффективным тогда, когда для проведения его есть единая воля и правотворческих органов и органов правоприменения. Законодательные, исполнительные, судебные органы, органы прокуратуры, иные институты власти, погрузившиеся в атмосферу закона, нейтрализуя конкуренцию между собой, устраняют различия в полномочиях для решения важнейшей цели, для реализации гуманитарно-правовой стратегии – через улучшение законодательства и совершенствование правоприменительной практики, через приведение их к адекватности задачам общества, обеспечить и защитить права и свободы человека и гражданина.

В рамках реализации решений Первой и Второй конференции Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в период осенней сессии 2003 года в утвердил своим постановлением и продолжает осуществлять План основных мероприятий и мониторинга Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Цели данного Плана: упорядочение деятельности Совета Федерации, его комитетов и комиссий по мониторингу реализации конституционных полномочий Совета Федерации; сопровождение вопросов создания системы мониторинга в Российской Федерации; организация деятельности палаты по мониторингу практики применения федеральных конституционных законов и федеральных законов. Реализация данного Плана приносит существенные результаты и способствует определению перспективных направлений деятельности Совета Федерации, по совершенствованию реализации его конституционных полномочий. Значительно возросла степень законодательной составляющей в работе комитетов и комиссий палаты.

За прошедшее время объективно сложилось положение, когда результаты Совета Федерации по мониторингу законодательства и правоприменительной практики потребовали своей надлежащей систематизации и демонстрации, а деятельность палаты по мониторингу перехода на новую более высокую ступень.

В рамках реализации решения Второй конференции было предложено упорядочить и объединить эту работу, осуществлять ее в формате Совета Федерации и Совета законодателей и готовить ежегодный доклад Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации.

Такой доклад по итогам 2004 года Советом Федерации был подготовлен.

25 февраля 2005 года в Совете Федерации на пленарном заседании состоялось представление и обсуждение первого в истории российского парламентаризма доклада Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации». В докладе подведены итоги деятельности палаты по мониторингу состояния законодательного обеспечения Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (основных приоритетов внутренней и внешней политики). При подготовке доклада использовались материалы комитетов и комиссий Совета Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ, Полномочный представитель Президента РФ в Конституционном Суде РФ.

В докладе нашли отражение предложения научных и общественных организаций: Торгово-промышленной палаты, Уполномоченного по правам человека в РФ, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Института государства и права Российской академии наук, Российской академии государственной службы при Президенте РФ, Российского Союза промышленников и предпринимателей, Гуманитарного университета (г. Екатеринбург), Академии труда и социальных отношений (г. Москва).

При подготовке доклада использовались предложения: Государственного Совета Хасэ Республики Адыгея, Народного Собрания Республики Дагестан, Законодательного Собрания Республики Карелия, Государственного Собрания Республики Мордовия, Парламента Республики Северная Осетия–Алания, законодательного собрания Краснодарского края, Государственной Думы Ставропольского края, Законодательного Собрания Ивановской области, Московской областной Думы, Мурманской областной Думы, Новгородской областной Думы, Новосибирского областного Совета депутатов, Законодательного Собрания Пермской области, Самарской Губернской Думы, Государственной Думы Томской области, Тюменской областной Думы, Московской городской Думы.

В докладе акцентируется внимание на наиболее важных факторах развития законодательства: конституционных положениях, содержащих базовые ценности в сфере обеспечения прав человека и гражданина; посланиях Президента как источнике основных целей и приоритетов внутренней и внешней политики.

Работа по подготовке доклада, осуществлялась постоянно, в течение всего года комитетами и комиссиями, структурными подразделениями, работниками аппарата, экспертными группами при Совете Федерации. Проводимая работа совершенствовала не только связи между комитетами и комиссиями Совета Федерации, но и стимулировала сотрудничество между органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления по постоянному мониторингу конкретных нормативных правовых актов.

Участники конференции отметили, что недостаточно полно было реализовано решение первой конференции о целесообразности включения в нормативные акты, регулирующие организацию и деятельность органов власти, положений, закрепляющих за этими органами функции и полномочия по проведению мониторинга.

Вместе с тем участниками было отмечено, что весьма серьезным шагом в образовании системы мониторинга было создание в структуре Правительства Российской Федерации Департамента регионального мониторинга.

Департамент мониторинга образован и в Министерстве регионального развития.

Вызвало большой интерес предложение Министерства юстиции Российской Федерации Президенту Российской Федерации по наделению этого органа исполнительной власти функцией мониторинга законодательства.

В период осуществления кардинальной административной реформы структуры и системы органов исполнительной власти объективно возникает необходимость в регулярном, комплексном анализе осуществления органами исполнительной власти своих функций, нормативных правовых актов, устанавливающих (обеспечивающих) эти функции, а также актов законодательства и практики его применения в сфере деятельности этих органов. Систематический мониторинг функций органов исполнительной власти, и мониторинг их нормативно-правового обеспечения, является необходимым элементом становления системы органов исполнительной власти.

Сегодня работа по систематизации функций и полномочий, регистрации и архивации нормативных правовых актов их закрепляющих (обеспечивающих), проводится внутри каждой ветви власти, внутри каждого уровня власти и в каждом органе власти. Однако пока отсутствуют и отлаженные механизмы оперативного нормотворческого реагирования на появляющиеся изменения, что особенно важно для надлежащего исполнения государством своих обязанностей перед гражданами.

Для устранения этого положения, на данном этапе реформирования структуры федеральных органов исполнительной власти представляется целесообразным создать систему мониторинга соответственно функций, законодательства и правоприменительной практики, находящихся в сфере деятельности Правительства Российской Федерации, исходя из конституционного предназначения Правительства и сфер деятельности всей системы органов исполнительной власти.

Предлагается в акты, закрепляющие функции Правительства, министерств, служб и агентств, включить типовую функцию, функцию по мониторингу.

Указанная функция может позволить органам исполнительной власти в рамках структуры своей собственной соответствующей вертикали на постоянной, системной основе совершенствовать деятельность по своему отраслевому нормотворчеству, своевременно и оперативно реагируя на ненадлежащее качество изданного акта и изменение общественных отношений. Правотворчество Правительства и министерств будет выглядеть мало объективным, если оно не будет основано на комплексном, методологически выверенном, объективном мониторинге функций, законодательства, правоприменения.

Участники конференции отметили неподдельный интерес к вопросам создания комплексных инструментов мониторинга со стороны органов судебной власти. Органы судебной власти всегда являлись наиболее организованными в деле систематизации и обобщения информации о "неисправностях" и конфликтности в правовой системе России. При подготовке и проведении конференции наряду с судами общей юрисдикции и арбитражными судами активно проявили заинтересованность судебные органы конституционного контроля. На данном этапе выделяются две причины такого интереса.

Первая причина. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, проделывая огромный объем работы по приведению в соответствие нормативных актов субъектов Российской Федерации основным законам регионов, объективно сталкиваются с проблемой разграничения предметов совместного Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При производстве таких дел рассматривается неопределенность не только оспариваемой нормы, но и неопределенность в подведомственности – подлежит ли дело рассмотрению в конституционном (уставном) суде субъекта Российской Федерации или оно подведомственно Конституционному Суду Российской Федерации. Именно при рассмотрении этой категории дел конституционные (уставные) суды инициируют создание вертикали конституционного судопроизводства во главе с Конституционным Судом Российской Федерации. Мониторинг правоприменительной практики по таким категориям дел, а также мониторинг федеральных законов по вопросам совместного ведения может стать дополнительным серьезным аргументом для законодательного закрепления вышеназванной вертикали.

Вторая причина. Судебные органы конституционного контроля, исходя из природы своего статуса, сущности и особенностей предмета своей конституционно-охранной деятельности, являются институтами государства, разрешающими наиболее сложные государственно-правовые проблемы, и в этой связи обладающие информацией о состоянии правовой системы страны.

Конституционный Суд Российской Федерации – судебный орган конституционного контроля, наделенный уникальными конституционными полномочиями, является единственным институтом власти, который в течение более 10 лет, осуществляя свою деятельность, собирает сложнейшую мозаику конституционной истины государственно-правовой системы России. Именно Конституционный Суд Российской Федерации, получая десятки тысяч обращений от граждан, хозяйствующих субъектов, органов государственной власти и органов местного самоуправления об устранении неопределенности в конституционности правовых норм, пусть даже не всегда подведомственных ему, может сделать тончайший срез правовой системы России. Весьма значительное количество обращений в Конституционный Суд Российской Федерации, выводы, содержащиеся в его постановлениях и определениях, свидетельствуют не только о качестве правового пространства, но и о качестве работы всех участников законотворческого процесса и в большей степени законодательных органов. Участие Конституционного Суда Российской Федерации, как наиболее авторитетного источника важнейшей для государства и общества информации о текущем состоянии правовой системы, использование этой информации законодателями и правоприменителями, гражданами является одной из базовых задач в контексте организации мониторинга правового пространства и правоприменительной практики в России.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации уделили должное внимание инициативам участников Первой и Второй конференции по организации системы мониторинга правового пространства и правоприменительной практики. Такое внимание является логичным, поскольку сама идея создания системы мониторинга имеет перед собой главную цель – стимулировать государство к осуществлению своей обязанности по признанию, защите и обеспечению конституционных прав и свобод человека и гражданина. Именно институт уполномоченного по правам человека делает очень много для защиты прав и свобод граждан. В процессе этой деятельности уполномоченные становятся обладателями информации о качестве законодательства из основного источника мониторинга, самого непосредственного, в большей части самого объективного, от граждан Российской Федерации (иных лиц, проживающих на территории России). Вместе с тем этот огромный клубок человеческих, правовых, государственных проблем, как правило, остается без внимания со стороны государства и органов правотворчества, в частности. Очевидно, что для этого существует ряд причин, главные из которых, по мнению самих уполномоченных, отсутствие законодательно закрепленной обязанности государства создавать этот институт во всех субъектах Российской Федерации и, в этой связи, невозможность создания полноценной системы взаимодействия их между собой. Создание подобной системы могло бы позволить упорядочить их деятельность по мониторингу и систематизации информации как об уровне состояния прав и свобод человека и гражданина, так и об уровне состояния законодательства и правоприменительной практики, которые в реальной жизни не всегда адекватны. В настоящее время объективно сложилась необходимость консолидировать результаты уже проделанной работы уполномоченных и через участников законодательного процесса организованно влиять на качество принимаемых законов и эффективность правоприменительной практики.

Участники конференции отметили существенные изменения в отношении к проблемам мониторинга законодательства и правоприменительной практики научно-исследовательских и образовательных учреждений.

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации стоит у истоков формирования идеи мониторинга правового пространства и правоприменительной практики. Роль учредителя Всероссийской конференции, посвященной проблемам мониторинга, также выбрана не случайно. Академия, воспитывая и обучая в своих стенах людей, наделенных властными полномочиями, реально влияет на их внутреннюю правовую культуру и мировоззрение, которое после государственно-ориентированного на этом этапе развития России трансформируется в конституционное или гуманитарно-правовое мировоззрение. Участвуя в программе мониторинга правового пространства и правоприменительной практики, Академия стимулирует внимание государственных служащих не только и не столько на ответственное отношение к государственным функциям, но на ежедневное служение многонациональному народу России и конкретным гражданам, что закреплено в Конституции России как общественном договоре. Такое мировоззрение и позиционирование служащего в самой системе мониторинга государственных органов позволит ему, сталкиваясь с проблемами качества законодательных актов на ранних этапах их применения, обосновано собирать информацию и инициировать корректировку того или иного законоположения.

Создание специальной лаборатории в самой Академии, иных инструментов в системе учебных заведений Академии позволит в рамках комплексного механизма мониторинга, взаимодействуя между собой, осуществлять анализ качества законодательных актов, регулирующих отношения в сфере государственной службы.

Академическая наука в лице Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации и Института государства и права Российской академии наук также в течение года уделяла большое внимание проблемам теории мониторинга правового пространства и правоприменительной практики. Представители этих институтов принимали участие во всех мероприятиях, которые проводились за этот период и были посвящены обсуждаемым вопросам. Вышли в свет ряд публикаций в научных изданиях. Представители науки принимали участие в разработке понятийного аппарата и в подготовке отдельных положений проекта Концепции мониторинга правового пространства и правоприменительной практики. Участвовали в разработке программ мониторинга конкретных нормативных правовых актов.

Участники конференции отметили, что по истечении 10 летнего периода напряженного правотворчества органов законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации, государству целесообразно выделить и определить как приоритетный, новый вид государственной деятельности - систематическая деятельность государственных органов и органов местного самоуправления по оценке, анализу и обобщению информации о состоянии и динамике властных полномочий, законодательства, практики его применения в установленной сфере деятельности с целью выявления их соответствия планируемому результату государственного и муниципального управления, правового регулирования, ожиданиям субъектов законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов власти, институтов гражданского общества и граждан.

На конференции традиционно была развернута обширная экспозиция, демонстрирующая опыт организации системы мониторинга. Материалы на экспозицию по проблематике конференции представили комитеты и комиссии Совета Федерации, Государственная Дума и многие другие участники.

Участники конференции обменивались мнениями в ходе двух пленарных заседаний.

Впервые в период проведения конференции работала Экспериментальная мастерская "Мониторинг как коллективное творчество". Цель новой формы работы: предоставить возможность участникам конференции в форме диалога предложить свои самые нетрадиционные, оригинальные наработки, которые по каким-то причинам они не смогли представить в открытых дискуссиях.

Участники конференции, подводя итоги выступлениям, дискуссиям, демонстрации материалов на выставке конференции приняли ряд важных содержательно-организационных решений, направленных на воплощение идеи создания в Российской Федерации системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

Принимая во внимание исключительную новизну и масштабность проекта "Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики", участниками конференции было отмечено, что ряд очень важных решений Второй конференции по различным причинам не было реализовано, однако актуальность и целесообразность их осуществления по прежнему чрезвычайно остро сохраняется.

В этой связи рекомендательная часть итогового документа Третьей конференции состоит из двух блоков: новых решений и решений, осуществление, которых необходимо в контексте итогов Второй конференции.

Таким образом, по итогам Третьей конференции ее участники решили:

1. Одобрить работу органов власти субъектов Российской Федерации по осуществлению анализа и прогноза качества федерального и регионального законодательства, особенно, регулирующего отношения в сфере важнейших направлений государственной политики, общественной жизни регионов и страны в целом.

2. Предложить органам законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации уделить дополнительное внимание в своей деятельности совместному сотрудничеству по организации взаимодействия между собой, научно-исследовательскими учреждениями и институтами гражданского общества, направленному на создание единой системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации.

3. Поддержать работу Совета Федерации по подготовке ежегодного доклада Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации".

Предложить участникам конференции направлять свои предложения по концепции доклада 2005 года в адрес постоянно действующего семинара по работе над докладом, а также принять участие в подготовке отдельных положений текста данного документа.

4. Поддержать инициативу Министерства юстиции Российской Федерации о наделении его функцией мониторинга законодательства.

Предложить участникам конференции направить в рабочую группу, образованную в министерстве, свои предложения, направленные на определение природы и особенностей данной функции.

Предложить органам законодательной (представительной) власти использовать опыт Совета Федерации по подготовке ежегодных итоговых документов, направленных на системный анализ состояния федерального, регионального и муниципального законодательства, в том числе с позиции законодательного обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики страны.

Рекомендовать создать систему публичного обсуждения и сопоставления результатов государственного, муниципального и общественного мониторинга.

Согласиться с совместным предложением Совета Федерации и Московской городской Думы о проведении в Московской городской Думе ежегодного межрегионального практического семинара, посвященного подведению промежуточных итогов конференции, а также вопросам методологии и практики проведения мониторинга в субъектах Российской Федерации.
Предложить Совету Федерации учредить под эгидой Совета Федерации постоянно действующий методологический семинар «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики». Определить следующие темы и сроки его проведения:

сентябрь – «Доклад Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации»;

октябрь – «Информационно-технологическое обеспечение мониторинга законодательства и правоприменительной практики»;

ноябрь – «Роль экспертного сообщества в обеспечении мониторинга законодательства и правоприменительной практики».

Провести в 2006 году очередную (четвертую) конференцию (май — июнь).

В период до проведения Четвертой конференции продолжить и завершить реализацию следующих решений Второй конференции:

1. Предложить Совету Федерации и Государственной Думе:

совместно с Правительством Российской Федерации, научно-исследовательскими институтами изучить возможность включения в законы специальных положений, предусматривающих их постоянный или периодический мониторинг в целях проверки эффективности их действия;

совместно с Институтом государства и права Российской академии наук, Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации создать рабочую группу по обобщению итогов конференции;

обратиться от имени участников конференции к Правительству Российской Федерации с предложением создать на этапе административных преобразований систему мониторинга в структуре исполнительных органов власти, включив в положения о соответствующих органах исполнительной власти функцию по осуществлению этими органами мониторинга своих полномочий, мониторинга законодательства и правоприменительной практики;

инициировать подготовку и рассмотрение предложений по внесению соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство;

возобновить рассмотрение проектов федеральных законов, определяющих и закрепляющих основы правовой системы Российской Федерации: "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов", "О нормативных правовых актах в Российской Федерации".

2. Предложить законодательным органам субъектов Российской Федерации организовать собственные центры мониторинга права с учетом опыта Московской областной Думы и Государственной Думы Ставропольского края.

3. Рекомендовать органам судебной власти:

в частности, Конституционному Суду Российской Федерации в рамках реализации положений Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" в целях предоставления возможности органам государственной власти, общественным институтам своевременно реагировать на проблемы ненадлежащего законодательного регулирования обращаться с посланием к Федеральному Собранию Российской Федерации, содержащим характеристику состояния конституционности законодательства в Российской Федерации;

создавать и развивать систематизированные базы данных, содержащие информацию о законодательных коллизиях, которые выявляются в результате осуществления правосудия;

рассмотреть возможность создания института полномочных представителей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации.

4. Рекомендовать Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации развивать собственную информационную базу данных, ориентированную на мониторинг законодательства и правоприменительной практики в контексте реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина.

5. Рекомендовать научно-исследовательским учреждениям рассмотреть возможность проведения специальных исследований теоретических (методологических) основ мониторинга правового пространства и правоприменительной практики.

6. Рекомендовать институтам гражданского общества, таким как общественные объединения, политические партии, экспертные сообщества, принять участие в формировании системы мониторинга права; информировать органы государственной власти о результатах такой деятельности и представлять их общественности.

7. Предложить высшим учебным заведениям предусмотреть в планах учебной и научно-исследовательской деятельности постоянную тему "мониторинг права". Разработать дисциплины по специализации и курсы по выбору по тематике "мониторинг права", предусматривающие обучение (повышение квалификации) специалистов по проведению целевого анализа и прогноза качества законодательства и правоприменительной практики.

8. Предложить Совету Федерации:

продолжить создание системы мониторинга в Совете Федерации;

организовать издание вестника "Мониторинг права в Российской Федерации";

предусмотреть в качестве постоянного раздела вестника рубрику, включающую в себя доклады органов государственной власти, общественных организаций, посвященные проблемам состояния законодательства, правоприменительной практики и их влияния на анализ и общую оценку состояния прав и свобод человека и гражданина.

Список участников конференции

АДМИНИСТРАЦИЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Дворкович Аркадий Владимирович	начальник Экспертного управления Президента Российской Федерации
Герасименко Александр Андреевич	заместитель Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе
Ляпун Алексей Алексеевич	консультант Департамента по взаимодействию с федеральными органами государственной власти аппарата Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе

Blog

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации совместно с Советом закон

Содержание