Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации совместно с Советом закон

Вид материалаЗакон

Содержание


Необходимость экспертного оценивания деятельности Государственной Думы РФ
Таблица примерного соответствия баллов словесным оценкам
Подобный материал:
1   ...   10   11   12   13   14   15   16   17   ...   21

  1. Необходимость экспертного оценивания деятельности Государственной Думы РФ


Важнейшей деятельностью нижней палаты Российского парламента – Государственной Думы РФ является обсуждение и принятие законопроектов. Но оценивание деятельности Государственной Думы РФ представляет собой определённую проблему, потому что в сфере публичной информации эта деятельность представляется только опосредованно теми или иными субъектами политики. Законопроектная деятельность Государственной Думы РФ, в частности, опосредуется публичными заявлениями депутатов и других политиков, их объяснениями мотивов и оснований принятия решений, сложностями процедуры принятия законопроектов, журналистскими публикациями в средствах массовой информации и многим другим.

Анализ законопроектной деятельности Государственной Думы РФ довольно сложен из-за сложности и неоднозначности применяемых в ней процедур: представления законопроекта, деятельности Совета Государственной Думы РФ, определения профильного комитета, обсуждений законопроекта и поправок к нему на его заседаниях, подготовки и проведения чтений законопроекта на пленарных заседаниях, проведение экспертиз и парламентских слушаний, а также многие другие. В частности, сложность процедуры принятия законопроекта выражается в том, что не всегда понятно, какое его чтение на пленарных заседаниях считать самым значимым в этой процедуре. На первом чтении обычно принимается концепция законопроекта, на втором – в текст законопроекта вносятся поправки, на третьем – законопроект принимается в целом, предполагается, что все поправки к этому моменту согласованы между собой и с его концепцией.

Наиболее полной информацией о законопроектной деятельности Государственной Думы РФ обладают эксперты, постоянно вовлечённые в эту деятельность и способные оценить последствия принимаемых Государственной Думой РФ решений. Для снижения субъективности мнений и оценок экспертов желательно разрабатывать процедуры количественного анализа законопроектной деятельности. Такие исследования с 1989 года проводит Фонд ИНДЕМ, а постоянный мониторинг законодательной деятельности Государственной Думы РФ совместно две правозащитные организации: «Центр развития демократии и прав человека» и «Институт прав человека». В 2005 году эти три организации, объединив усилия, провели экспертное оценивание результатов законопроектной деятельности Государственной Думы РФ за предыдущий 2004 год.

Результаты этого экспертного оценивания не являются и не могут быть абсолютно объективными. Этого невозможно добиться ни в каком экспертном или социологическом исследовании. Но ценность проведённого экспертного оценивания законопроектной деятельности Государственной Думы РФ в том, что оно проводилось с позиций граждан и их ассоциаций, структур гражданского общества, а данные для анализа собирались у экспертов высокой квалификации. Таким образом, результаты проведённого экспертного оценивания с достаточной объективностью и профессионализмом показывают последствия принятия законопроектов для общества.

2. Методика и организация экспертного оценивания

Экспертное оценивание оценивания важнейших законопроектов, принятых Государственной Думой РФ в 2004 году проводилось в баллах, т.е. имело количественный характер. Специально была разработана методика экспертного оценивания каждого законопроекта по 23 параметрам в баллах от -3 до +3 всего по 7 градациям. Система баллов разрабатывалась как универсальная для различных параметров оценивания законопроектов, но их словесные описания несколько адаптировались для групп этих параметров. Универсальная система 7-бальной градации уровней оценок приводится в следующей таблице.

Таблица примерного соответствия баллов словесным оценкам


п/п

Словесные описания оценок

Оценка

1.

Сильно негативная

-3

2.

Средне негативная

-2

3.

Слабо негативная

-1

4.

Нейтральная

0

5.

Слабо позитивная

1 (или +1)

6.

Средне позитивная

2 (или +2)

7.

Сильно позитивная

3 (или +3)


Каждый законопроект оценивался по одним и тем же общим для всех параметрам, разбитым на четыре группы. Первая группа параметров позволяла экспертам оценить, насколько принятые законопроекты соответствуют Конституции РФ и насколько они не являются коррупциогенными, т.е. насколько они не способствуют коррупции в России. Вторая группа параметров позволяла экспертам оценить, насколько принятые законопроекты способствуют решениям тех проблем, которые при их создании, обсуждении и принятии декларировались их разработчиками и законодателями. Кроме того, в этой же группе параметров эксперты могли оценить уровень популизма принятых законопроектов. Третья группа параметров позволяла экспертам оценить, насколько соблюдались сроки рассмотрения, нормы публичности и нормы участия оппозиции при принятии законопроектов. Четвёртая группа параметров позволяла экспертам оценить, насколько каждый принятый законопроект соответствует приоритетам и интересам каждой из 13 социальных групп российского общества, а также государственным интересам Российской Федерации.

Таким образом, экспертам предлагалось не юридическое, а социально-политическое и отчасти правозащитное оценивание законопроектов. Такое оценивание должно было проводиться не столько по текстам принятых законопроектов, сколько по результатам или прогнозируемым последствиям их принятия.

Помимо оценивания заданных параметров принятых законопроектов в баллах экспертам предлагалось по возможности описать словами принципы, которыми они руководствовались при выставлении тех или иных баллов или их позиции, позволяющие дать их общие, интегральные оценки каждого принятого законопроекта. Не все эксперты воспользовались такой возможностью прояснить свои позиции по отношению к принятым законопроектам. Но те эксперты, которые сумели это сделать, позволили более обоснованно интерпретировать результаты их балльного оценивания законопроектов.

Проводимое экспертное оценивание являлось анонимным для того, чтобы эксперты могли свободнее выражать свои мнения и выставлять оценки. Не предаётся гласности, какую конкретно анкету заполнял какой конкретно эксперт. Все экспертные оценки используются для анализа только в совокупности с оценками других экспертов.

3. Какие эксперты приняли участие в оценивании законопроектов

Предполагалось, что каждый эксперт оценит принятые Государственной Думой РФ в 2004 году со своих профессиональных позиций, не только юридических, но и социальных, т.е. с позиций представителей различных социальных групп российского общества, а также с позиций экономических, правозащитных, политологических и других. Определённые трудности были с поиском специалистов, постоянно следящих за работой Государственной Думы РФ, достаточно хорошо информированных об обсуждаемых и принимаемых в ней законопроектах, и при этом имеющих достаточно большой опыт в своей профессиональной сфере деятельности.

Среди 26 экспертов, принявших участие в оценивании законопроектов, оказалось 19 мужчин и 7 женщин в возрасте от 29 до 74 лет, причём более половины из них было в возрасте от 50 лет и старше.

Все эксперты имели высшее образование, среди них было 12 кандидатов и 5 докторов наук. По типу высшего образования среди экспертов было 8 получивших физико-математическое образование, 8 – экономическое, 4 - юридическое, 3 - естественное, по 2 – политологическое, историческое, техническое и педагогическое, по 1 – управленческое, дипломатическое, философское и филологическое (журналистика) образование. При этом многие эксперты имели не одно, а два и даже три образования.

Большинство экспертов сферой своей основной профессиональной деятельности называли независимые исследовательские или аналитические организации (18 из 26), но среди них были и представители академических исследовательских институтов РАН (2), представители системы образования (6), политических партий (3), депутат (1), независимых консалтинговых организаций (2), средств массовой информации (2), некоммерческого сектора (2), правозащитной организации (1) и другие. Нужно учитывать при этом, что эксперты могли указать несколько сфер своей деятельности.

Экспертное оценивание выполнялось по анкете, разработанной В.Л. Римским при участии Ю. Джибладзе, В.М. Гефтера и Л. Левинсона. Группа в этом же составе отобрала для проведения оценивания 17 законопроектов, принятых Государственной Думой в 2004 году, и 103 экспертов, которым было предложено принять участие в таком оценивании. Такое число экспертов предлагалось с учётом возможных их отказов от участия в оценивании законопроектов по разным причинам. В итоге в экспертном оценивании законопроектов приняли участие 26 экспертов, т.е. передали организаторам исследования заполненные анкеты. К сожалению, некоторые из них сумели оценить не все предложенные организаторами исследования законопроекты.

Предлагалось принять участие в экспертном оценивании таких законопроектов имеющим большой опыт практической деятельности правозащитникам, депутатам Государственной Думы РФ, к руководителям и активистам политических партий, а также к экспертам в области российской политологии, социологии и экономики. Таким образом предполагалось выявить широкий спектр оценок экспертов законопроектов, принятых Государственной Думой РФ в 2004 году. К сожалению, большинство депутатов Государственной Думы РФ руководителей и активистов политических партий отказалось принять участие в экспертном оценивании, поэтому их мнения представлены в окончательных результатах экспертного оценивания довольно слабо.

4. Какие позиции экспертов были выявлены

Методика анализа данных экспертного оценивания законопроектов подбиралась так, чтобы, сохранив анонимность оценок конкретных экспертов, сформировать обобщённые, интегральные оценки законопроектов и по возможности выявить общие закономерности в отношении экспертов к этим законопроектам.

При подготовке к анализу данных сначала в компьютерный файл формата Microsoft Excel были введены результаты экспертного оценивания для каждого эксперта. Исключение составил один эксперт, который сумел записать только свои интегральные оценки законопроектов без выставления балльных оценок по каждому параметру каждого законопроекта. Интегральные оценки этого эксперта были использованы в сопоставительном плане в анализе интегральных оценок всех других экспертов.

Для получения таких интегральных оценок законопроектов сначала все экспертные оценки по каждому законопроекту были сведены в отдельные таблицы. По этим таблицам оценок для каждого параметра каждого законопроекта определялась возможность разделить экспертов на три группы.

Первой группе экспертов условно была приписана «негативная позиция», поскольку к ней относились эксперты, у которых все оценки в интервале с центром равным средней по первым трём группам параметров и шириной равной стандартному квадратичному отклонению были отрицательными. Третьей группе экспертов условно была приписана «позиция поддержки», поскольку к ней относились эксперты, у которых все оценки в интервале с центром равным средней по первым трём группам параметров и шириной равной стандартному квадратичному отклонению были положительными. Ко второй группе эксперты относились в тех случаях, когда они не попадали в первую или третью группу, поэтому второй группе экспертов условно была приписана «нейтральная позицией».

Такие позиции относились, безусловно, к позициям экспертов относительно представленных им для оценивания законопроектов. К определённой выше первой группе относились эксперты, которые в среднем давали больше существенно негативных оценок -3 или -2 по первым трём группам параметров. Именно поэтому название «негативная позиция» вполне адекватно описывает отношение экспертов первой группы к оцениваемым законопроектам. К третьей группе, напротив, относились те эксперты, которые в среднем давали больше существенно позитивных оценок 3 или 2 по первым трём группам параметров. Поэтому отношение к оцениваемым законопроектам третьей группы экспертов было естественно назвать «позицией поддержки». Во вторую группу включались эксперты, которые давали параметрам законопроектов чаще всего оценки -1, 0 или 1 и значительно реже крайние, т.е. -3, -2, 2 и 3. Поэтому отношение к оцениваемым законопроектам второй группы экспертов получило название «нейтральная позиция».

В данных экспертного оценивания были представлены оценки от –3 до +3, но средние для каждого эксперта по каждому законопроекту и по каждому параметру оценивания законопроектов не сильно отличались от 0. Поэтому можно было предположить, что распределение оценок экспертов в генеральной совокупности, т.е. среди всех возможных экспертов, является близкой к нормальному. Тогда можно считать, что предложенная процедура отнесения эксперта к первой или третьей группе имеет статистическую значимость более 2/3 (68,3%), т.е. эксперты правильно относятся к соответствующей группе с вероятностью примерно 68,3%. Это не очень высокий уровень вероятности, но его повышение не позволило бы включить достаточное для дальнейшего анализа число экспертов в первую и третью группы.

Эксперты разделялись на описанные группы по-разному для разных параметров разных законопроектов. И, тем не менее, определённые закономерности, правда, не всегда статистически значимые, в принадлежности экспертов к той или иной группе, удалось обнаружить. Эти закономерности описаны ниже.

Все необходимые вычисления для анализа данных экспертного оценивания проводились в программе Microsoft Excel, поскольку более сложные процедуры анализа данных, в частности, параметрическое и непараметрическое оценивание, корреляционный, факторный и кластерный анализы, не давали статистически значимых результатов. Главной причиной такого положения была комбинация сравнительно небольшого числа экспертов, принявших участие в оценивании законопроектов, и больших различий в балльных оценках практически у каждого эксперта.

5. Результаты экспертного оценивания отдельных законопроектов

В этом разделе приводятся результаты экспертного оценивания каждого законопроекта. Для обеспечения анонимности приводятся обобщённые результаты такого оценивания. Формулировки названий законопроектов, предлагавшихся экспертам для оценивания, представлены в подзаголовках этого раздела. Следом за подзаголовками представлены краткие комментарии к законопроектам, включённые в анкеты для экспертов.

Для каждого включённого в исследование законопроекта приводятся сводные таблицы оценок экспертов каждого параметра этого законопроекта.

В первом столбце каждой таблицы представлены краткие формулировки параметров оценки законопроектов, их нумерация содержит номера групп параметров и их номера внутри этих групп.

Во втором столбце каждой таблицы представлены средние значения экспертных оценок в баллах по каждому параметру соответствующего законопроекта. В двух следующих столбцах – минимальные и максимальные значения экспертных баллов по каждому параметру соответствующего законопроекта. В трёх следующих столбцах представлены средние значения экспертных оценок по группам экспертов, представляющих негативную позицию, нейтральную позицию и позицию поддержки по отношению к соответствующему законопроекту.

6. Общие закономерности оценок законопроектов экспертами

В силу ограниченности объёма настоящей статьи в ней приводятся только некоторые закономерности оценивания экспертами законопроектов, несмотря на то, что был проведён детальный анализ их оценивания каждого из предложенных им 17 законопроектов.

Для каждого эксперта были вычислены средние, максимальные и минимальные оценки экспертов по каждому из 23 параметров законопроектов. Эти средние значения баллов использовались для общей оценки того, насколько позитивно или негативно оцениваются экспертами различные параметры законопроектов. Несмотря на то, что среди экспертных оценок встречались крайние значения -3 и 3, средние значения экспертных оценок практически во всех случаях мало отличались от 0, хотя и были, как положительные, так и отрицательные.

Определение того, к какой группе по оценкам отнести эксперта, производилось по каждому законопроекту в отдельности. И большинство экспертов (11 из 17) в зависимости от конкретного законопроекта относились и к первой, и ко второй, и к третьей группе, т.е. в зависимости от законопроекта занимали негативную, нейтральную позицию или позицию поддержки его.

Для немногих экспертов проявилась система в их отнесении к той или иной группе по совокупности оценок:
  1. 3 эксперта могут быть отнесены к группе с негативной позицией, поскольку каждый из них только по одному законопроекту занимал нейтральную позицию, а по всем другим – негативную;
  1. 3 эксперта могут быть отнесены к группе с нейтральной позицией, поскольку каждый из них только по одному или двум законопроектам занимал либо позицию поддержки, либо негативную, а по всем другим – нейтральную позицию.

Ни один эксперт не может быть отнесён к группе с позицией поддержки, поскольку ни у одного из экспертов эта позиция не являлась доминирующей при оценке законопроектов. Можно сделать вывод, что среди экспертов, принявших участие в оценивании законопроектов, не нашлось тех, кто чаще занимал позицию их поддержки, чем нейтральную или негативную. При этом, как было показано выше, экспертов, системно занимающих негативную позицию по оценке законопроектов, также оказалось немного – всего трое.

Следующая таблица представляет насколько все эксперты, принявшие участие в оценивании законопроектов, поддерживают их принятие.