Geum.ru

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации совместно с Советом закон

Вид материалаЗакон

Содержание


Тексты непроизнесенных выступлений
Прокуратура российской федерации в системе мониторинга исполнения законов
О результатах мониторинга российского законодательства и международных стандартов
Подобный материал:
1   ...   7   8   9   10   11   12   13   14   ...   21

ТЕКСТЫ НЕПРОИЗНЕСЕННЫХ ВЫСТУПЛЕНИЙ




Кехлеров С.Г.,

заместитель Генерального прокурора Российской Федерации


ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ МОНИТОРИНГА ИСПОЛНЕНИЯ ЗАКОНОВ


Уважаемые участники конференции! Проведение столь представительной 3-ей конференции по мониторингу законодательства уже само по себе свидетельствует о позитивном восприятии российской общественностью новой идеи формирования механизма публичного контроля за состоянием законодательства и его совершенствования.

Поскольку по роду службы прокурорам приходится исследовать огромный массив правовой информации, отслеживать плюсы и минусы законотворческого процесса, анализируя его сквозь призму правоприменения, необходимость его совершенствования для нас очевидна.

В любой цивилизованной стране отслеживание и планирование законодательного процесса являются неотъемлемыми элементами системы государственного управления. И как никогда, они востребованы в переживаемый нами переходный период становления по сути нового российского государства, перед которым сегодня встала задача кардинального преобразования общественных отношений в экономике, социальной и духовной сферах.

Остается только сожалеть, что конструктивный диалог законодателя с правоприменителем не был налажен своевременно, ещё в то время, когда по-новому выстраивались отношения собственности, принимались стратегические решения и законы. Думаю, что при объединении усилий нам удалось бы избежать многих негативных явлений, социальных конфликтов, опасных тенденций криминализации общества.

Сегодня, когда государство выходит на новые горизонты развития, постепенно воцаряется в обществе стабильность, необходимость в таком публичном мониторинге нисколько не ослабевает. Хотя приходится слышать и противоположные точки зрения. Их сторонник заявляют, что мониторинг, неизбежно ведущий к корректировке действующего законодательства, внесению в него изменений и дополнений, тем самым провоцирует его нестабильность. Между тем, по и утверждению, правовая база, сформированная после принятия Конституции 1993 года, в достаточной степени и на высоком уровне обеспечивает регулирование практически всех значимых общественных отношений. Якобы основная проблема современного законодательства - это обеспечение его стабильности как гарантии устойчивости правопорядка и законности в формирующемся гражданское обществе.

При всей подкупающей привлекательности данного тезиса (действительно, кто же станет возражать против стабильности законодательства - извечной мечты правоведов, политиков и законодателей индикатора устойчивости государств и нравственно-правового здоровья общества), - он все же уязвим.

Вопрос состоит в том, каким мы хотим видеть наше сегодняшнее законодательство: динамично развивающимся адекватно ускоренному прогрессу социально-экономической и политической сфер жизни страны или застывшим на незыблемости однажды провозглашенных и часто иллюзорных идей.

Сегодня, пожалуй, для всех стало очевидным, что формальное следование очерченным в концепции судебной реформы путём привело к деформации идей рыночно-демократического общества, ослаблению защищенности прав и свобод человека. При этом государству была уготована судьба вечно спящего «сторожа» общественных интересов, отстраненного от реального управления.

Представляется более недопустимыми слепое и эклектичное калькирование зарубежных правовых институтов, погоня за псевдолиберальными преобразованиями, которые сегодня бумерангом возвращаются рекламациями в адрес России со стороны Совета Европы, Международного суда по правам человека и иных структур международного сообщества.

Яркий тому пример - принятие УПК Российской Федерации, который переживает «капитальный ремонт» со дня приёмки объекта, поскольку после вступления закона в силу в его нормы внесено 400 дополнений, изменений, уточняющих формулировок. А что прикажете делать, если после упорных призывов разработчиков Кодекса «не допустить откатов назад» в результате протаскивания надуманных новелл, застопорилось само правосудие, резко снизилась и без того невысокое качество следствия, упал уровень защиты прав многочисленного слоя населения - потерпевших от преступлений, если усложнен отлаженный годами механизм пересмотра решений по обоснованным жалобам участников процесса.

Отдавая должное новому УПК в части охраны прав обвиняемых, их защиты, что, безусловно, освободило правосудие, прокуроров от обвинительного уклона, нельзя в то же время не отметить снижение уровня защиты интересов потерпевших, что негативно сказывается на росте опасной и организованной преступности.

Перекосы в правомочиях обвинения и защиты, в пользу последней, противоречат провозглашенной состязательности правосудия и равенству сторон. Да и расширение спектра недопустимости доказательств нередко сводит на нет усилия следственно-розыскных и прокурорских служб в изобличении и наказании опасных преступников.

Словом, до эталона образцового УПК предстоит еще немало потрудиться юридической науке и правоприменителям.

В числе острейших проблем упорядочения законотворчества -отработка действенного механизма реализации решений Конституционного Суда РФ. В частности, тех из них, которые обращены к законодателю и указывают на необходимость восполнения пробелов и устранение несовершенства правового регулирования.

Как известно, в части, касающейся федерального законодательства, подготовка соответствующих законопроектов во исполнение таких решений Конституционного Суда возложена на Правительство Российской Федерации ещё с 28 декабря 2001 г. Срок, установленный для внесения Правительством в Государственную Думу ФС РФ такого рода законопроектов - 3 месяца со дня официального опубликования решения Конституционного Суда РФ.

Однако в настоящее время неисполненными остается целый ряд решений Конституционного Суда, причем некоторые из них «ждут» действий со стороны законодателя аж с 1997-1998 гг. Эта ситуация даже стала предметом парламентского запроса, адресованного Правительству РФ.

Нас, прежде всего, интересуют те решения Конституционного Суда, которые касаются уголовного судопроизводства.

Не дожидаясь, пока Правительством РФ будут приняты шаги в этом направлении, Генеральная прокуратура РФ оперативно высказывает свои предложения по совершенствованию уголовного и уголовно-процессуального законодательства. Только за период с 1 января 2004 года по настоящее время в инициативном порядке были подготовлены 8 законопроектов в этой области. Они содержат 86 поправок в 71 статью УК РФ и УПК РФ.

Предлагаемые изменения затрагивают такие признанные Конституционным Судом РФ противоречащими Конституции РФ нормы УПК РФ, как:
  • часть четвертая статьи 237 и часть девятая статьи 246 УПК РФ, касающиеся возвращения судом уголовного дела прокурору для устранения препятствий к его судебному рассмотрению, запрета пересмотра постановлений и определений суда о прекращении уголовного дела в связи с отказом государственного обвинителя от обвинения (в соответствии с Постановлением КС РФ № 18-П от 8 декабря 2003 г.);
  • часть шестая статьи 234 УПК РФ, в части запрета на удовлетворение судом ходатайства стороны защиты о вызове свидетеля для установления алиби подсудимого (Постановление № 13-П от 29 июня 2004 г.);
  • статья 405 УПК РФ, касающаяся запрета пересмотра в порядке надзора вступивших в законную силу судебных решений в сторону ухудшения положения осужденного (Постановление № 5-П от 11 мая 2005 г.).

А всего за указанный период Генеральной прокуратурой РФ подготовлено и направлено для обсуждения в компетентные ведомства более 30 законопроектов различной направленности.

Все они касаются обеспечения конституционных прав и свобод граждан, законных прав и интересов всех участников уголовного судопроизводства, государства и общества в целом.

В настоящее время идет процесс обсуждения наших предложений в соответствующих парламентских комитетах и рабочих группах. Проблема качества и эффективности законодательства, его синхронизации и гармонизации с международными обязательствами России для нас особенно актуальна в свете возрастающей роли прокуратуры в координации борьбы с преступностью, в том числе при осуществлении международного сотрудничества правоохранительных органов по предупреждению её транснациональных проявлений и пресечению терроризма.

В этой связи среди важнейших направлений совершенствования правовой системы на ближайшую перспективу хотелось бы отметить налаживание механизма имплементации международных договоров Российской Федерации, т.е. реализации в отечественном законодательстве принятых Россией международных обязательств.

Очевидно, что проблема приближения российского законодательства по вопросам борьбы с преступностью к общепризнанным стандартам в данной области не должна ограничиваться лишь подписанием соответствующих международных договоров. Ведь, несмотря на их приоритет, закрепленный в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, применять их напрямую в уголовном судопроизводстве практически невозможно. Требуется кропотливая работа законодателя по криминализации предусмотренных в таких документах деяний, внесению соответствующих изменений в уголовно-процессуальный закон. Однако механизма, обязывающего законодателя это сделать, сегодня нет. В результате блокируется исполнение важнейших международных договоров России.

Так, мы разделяем мнение наших коллег - зарубежных экспертов, которые считают, что наилучший способ борьбы с организованной экономической преступностью и коррупцией - нанести удар по ее доходам. Такой подход закреплен во многих международных конвенциях, определяющих основные направления борьбы с этими видами преступности. В частности в Конвенциях ООН и Совета Европы: против коррупции, об уголовной ответственности за коррупцию, о борьбе с транснациональной организованной преступностью, об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности; и др.

Две последние из перечисленных конвенций уже вступили в силу для России, а по остальным подготовлены законопроекты об их ратификации.

Между тем, конфискация имущества как вид наказания за преступления отменена, а имеющиеся возможности по изъятию имущества, нажитого преступным путем, как мы уже неоднократно отмечали, неэффективны.

В связи с этим, представляется необходимым законодательно урегулировать процедуру ратификации международных договоров таким образом, чтобы к моменту подготовки законопроекта о ратификации одновременно готовились бы законопроекты, предусматривающие гармонизацию российского законодательства с принимаемыми международными обязательствами. По крайней мере, необходимо четко определить сроки приведения в соответствие российского законодательства с такими обязательствами.

Возвращаясь к теме конфискации, хочу лишь отметить, что в Генеральной прокуратуре РФ подготовлен проект федерального закона «О конфискации имущества, полученного в результате преступной деятельности либо используемого в террористических и иных преступных целях». Предлагается ввести специальный междисциплинарный институт конфискации имущества, когда в рамках судебных процедур в порядке административного судопроизводства по заявлению прокурора будет решаться вопрос о конфискации имущества, полученного в результате совершения определенных видов преступлений или используемого для осуществления террористической деятельности. (Хотелось бы обратить Ваше внимание, что статья 243 Гражданского кодекса Российской Федерации «Конфискация», включённая в главу «Прекращение права собственности», предусматривает, что имущество может быть безвозмездно изъято у собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления или иного правонарушения. В случаях, предусмотренных законом, конфискация может быть произведена в административном порядке с возможностью судебного обжалования решения. Таким образом мы в который раз сталкиваемся с ситуацией создания внутренне противоречивого законодательства: из УК РФ исключается норма о конфискации имущества как санкции за совершение преступления, а в ГК РФ эта норма остается).

В последнее время уделяется большое внимание вопросам перекрытия каналов финансирования террористической деятельности и установлению информации о причастности конкретных лиц и организаций к такому финансированию. Однако результаты такой деятельности пока малоэффективны.

В целях приведения российского уголовного законодательства в соответствие с современными стандартами борьбы с финансированием терроризма нами подготовлен законопроект, которым предусматривается внесение изменений в статью 205-1 УК РФ (вовлечение в совершение преступлений террористического характера). В предлагаемой редакции она учитывает весь спектр участия в финансировании, планировании, подготовке террористических актов, включая требования 11 универсальных антитеррористических конвенций и протоколов, участницей которых является Российская Федерация.

Устанавливается ответственность за финансирование террористических групп любыми путями (прямо или косвенно) не только с намерением использовать данные средства для осуществления террористических актов, но также и для тех случаев, когда лицо осознает, что подобное использование возможно.

Думается, что принятие данного законопроекта способствовало бы улучшению ситуации с противодействием финансированию терроризма.

Имеются и другие предложения по устранению пробелов национального законодательства в борьбе с терроризмом и приведению его в соответствие с международными обязательствами России.

Законодателю следует, на наш взгляд, выработать эффективную процедуру изучения и использования инициативных проектов и идей, которые направляются не только субъектами законодательной инициативы, предусмотренными в статье 104 Конституции России, но представляются по вопросам своего ведения правоприменителями, владеющими обширной информацией. Выработка правил взаимодействия давала бы депутатам и членам Совета Федерации уникальную возможность оперативно и своевременно наполнять корзину законодательных предложений и актуальных законотворческих идей. А те, для кого закон - рабочий инструмент были бы уверены в возможности его своевременного исправления и корректировки.

Другая важная проблема - обеспечение безопасности свидетелей и других участников уголовного судопроизводства. Без её решения трудно эффективно противостоять организованной преступности, террористам. Незащищенность лиц, готовых сотрудничать со следствием, приводит к тому, что люди боятся давать показания по уголовному делу. Нередки случаи, когда запуганные свидетели отказывались от своих показаний на суде и по этой причине опаснейшие преступники оказывались на свободе. Сегодня создана правовая база для решения этой проблемы, принят Федеральный закон, готовится Государственная программа «Обеспечение безопасности потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства на 2006-2008 года». Очень важно уже на этой стадии организовать проведение постоянного мониторинга принимаемых государством мер с тем, чтобы обеспечить реальную защиту участников уголовного судопроизводства. Сегодня это одно из непременных условий укрепления правосудия и развития судебной реформы.

Представляется, что в этом контексте важно было бы, наконец, решить и одну не столь глобальную проблему, изменив статью 35 УПК РФ. Часть первую этой нормы предлагается дополнить положениями о возможности изменения по решению вышестоящего суда территориальной подсудности уголовных дел в случаях, когда требуется гарантировать безопасность участников судебного заседания, либо по решению Верховного Суда Российской Федерации - в случаях невозможности осуществления правосудия судами, действующими на территории, где введено чрезвычайное положение.

Одной из насущных проблем общества является рост преступности среди несовершеннолетних, а также преступлений, совершаемых в отношении них.

Рост такой преступности наблюдается в России уже свыше десятилетия. За годы реформ он вырос в несколько раз. Нам всем хорошо известны ее корни - безнадзорность, наркотизм, распад семей, незанятость учебой и полезным трудом, растлевающее влияние на детей и подростков средств массовой информации.

По результатам различных исследований сегодня в России от 2 до 4-х миллионов беспризорников. Меры, принимаемые правительством, различные программы ("Дети России"), конференции и "круглые столы" не решают, к сожалению, подростковой проблемы.

Дело доходит до бесконтрольной продажи детей в заграничные семьи, где судьба ребёнка нередко печальна. У всех сегодня на слуху очередное убийство удочеренной девочки из Иркутска.

Представляется, что одним из практических результатов мониторинга законодательства и прокурорского надзора должен стать пакет законов, направленных на предупреждение этого опасного явления. Необходимо сделать заботу о подрастающих поколениях функцией всех ветвей власти и органов местного самоуправления.

В свою очередь, сегодня Генеральной прокуратурой РФ готовится проект закона, усиливающий ответственность за незаконную посредническую деятельность по усыновлению детей.

Внимание органов прокуратуры к процессам применения действующего законодательства и его совершенствования не ограничивается лишь уголовно-правовой сферой.

Реализуемый прокуратурой широкий спектр надзора за исполнением действующего законодательства позволяет, как ни одному другому органу государственной власти, осуществлять мониторинг самых различных отраслей законодательства.

Анализ состояния законности в гражданско-правовой сфере за последние полтора года по материалам прокурорской и судебной практики показывает, что нарушения законности в этой сфере не сокращаются.

Среди них можно отметить многочисленные нарушения трудовых прав граждан, необеспеченность конституционной нормы о бесплатности медицинской помощи. Поборы за медицинские услуги и в сфере образования стали уже нормой. Снижается доступность образования социально незащищенным слоям населения. Нарушаются права инвалидов и престарелых граждан, декларируемые действующим законодательством.

Особенно остро в последнее время встал вопрос о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью граждан, участились случаи травматизма при исполнении служебных и трудовых обязанностей.

На фоне неблагополучной ситуации с состоянием законности в гражданско-правовой сфере сужение полномочий прокурора в гражданском процессе вряд ли можно считать правильным.

После вступления в силу нового ГПК РФ, как показывает анализ материалов прокурорской и судебной практики, количество заявлений прокуроров, поданных в суды общей юрисдикции в защиту нарушенных конституционных прав граждан (трудовых, жилищных, прав несовершеннолетних, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью), сократилось.

Одновременно возросло число обращений граждан в Европейский суд по правам человека с жалобами на неудовлетворительное осуществление правосудия в Российской Федерации.

Несмотря на расширение предоставляемых законом непосредственно гражданам возможностей обращения за судебной защитой их прав и законных интересов, добиться решения суда в свою пользу стороне, не знакомой с процессуальными положениями, непросто.

В этих условиях тенденция к сужению полномочий прокурора по защите прав граждан в гражданском процессе представляется неверной и не отвечает заявленной в Конституции РФ обязанности государства признавать и охранять человека, защищать его права и свободы.

Было бы неверным замалчивать и ошибочную, на наш взгляд, позицию законодателя по ограничению прокурорского участия и в арбитражном процессе. Вытеснение прокурорского надзора за законностью в экономическом секторе, сопровождающееся ростом коррупции среди должностных лиц, руководителей государственных унитарных предприятий и юридических лиц коммерческого предпринимательства, наносит большой вред нашему обществу.

Выглядит абсурдно, но главный надзорный орган, отвечающий за состояние законности в стране, ныне обладает гораздо меньшими правомочиями в арбитражном судопроизводстве, чем муниципальные образования, за которыми по закону надзирает прокурор.

Он, например, может участвовать по узко очерченному в АПК РФ перечню дел и лишен участия в делах, затрагивающих общественные интересы, которыми наделен любой муниципальный орган. А ведь речь идет о защите таких жизненных экономических интересов, как распоряжение и владение землей, лесными и водными ресурсами, - т.е. о тех сферах, которые наиболее подвержены злоупотреблениям и нарушениям законности, чреваты ущемлением прав граждан.

Кроме того, прокурор не имеет реальной возможности защитить стратегически важные для страны предприятия от банкротства. Сегодня он лишен, например, возможности предъявить в ходе процедуры банкротства иск о недействительности сделок по передаче имущества, затрагивающих интересы общества и государства даже в тех случаях, когда предпосылки для банкротства предприятия создаются искусственно и в основном в целях его поглощения другими хозяйствующими субъектами.

Недостаточно у прокурора полномочий и для приостановления или запрещения деятельности экологически вредных предприятий, требования их сноса, а также для взыскания ущерба, причиненного государству в результате их деятельности.

Такая ситуация искусственно сужает потенциальные возможности прокуратуры по предупреждению экономической преступности и коррупции, пресечению общественно опасных тенденций в социально-экономической сфере.

Это особенно нелогично выглядит на фоне того, что сегодня, осуществляя надзор за законностью правовых актов, за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории России законов, прокуратура осуществляет мониторинг не только федерального законодательства, но и правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации. Соответственно в поле зрения органов прокуратуры попадает огромное количество незаконных правовых актов, с которых-то и начинается противоправная деятельность. И вполне закономерно было бы наделить прокуратуру не только полномочиями добиваться отмены таких актов, но и устранять последствия их реализации, приводящие, в том числе к описанным негативным явлениям.

За прошедшие несколько лет (2000-2005 годы) органами прокуратуры подвергнут ревизии практически весь массив нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия федеральному законодательству.

Её результаты показали, что зачастую такие правовые акты, мягко говоря, «не стыкуются» с бюджетным, налоговым, градостроительным, земельным, административным, жилищным законодательством Российской Федерации, законами о государственной и муниципальной службе, а также федеральными законами о социальной защите граждан различных категорий.

По состоянию на 15.05.2005 года прокурорами оспорено свыше 16 тыс. нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Для сравнения этот показатель на 15.01.2005 составлял 14,8 тыс. актов. Иными словами только за 5 месяцев текущего года количество оспоренных нормативных правовых актов увеличилось более чем на одну тысячу.

Из них в соответствие с действующим федеральным законодательством приведено более 15 тыс. или около 93 % актов.

Высокие показатели незаконного правотворчества субъектов Федерации в значительной степени объясняются обновлением федерального законодательства, но есть и другие, зачастую субъективные причины, вскрыть которые позволит в том числе постоянный и публичный мониторинг законодательства.

Такова лишь малая толика лежащих на поверхности проблем, связанных с мониторингом законодательства и правоприменительной практики, с которыми сталкиваются в своей работе органы прокуратуры.

Теперь, когда Россия прошла первый, самый трудный, этап законотворчества, наступила пора совершенствования его качества. Необходимо, чтобы результатом мониторинга стало повышение действенности законов, улучшение качества и научной проработки готовящихся законопроектов.

Эта работа должна обрести государственно-плановый и системный характер, вестись на солидной информационной и материально-финансовой базе, исключающей узко ведомственные интересы. И конечно при отлаженной обратной связи - законодатель и правоприменитель - под контролем общественности.

Анисимов А.Л.,

прокурор Управления по рассмотрению

писем и приему граждан

Генеральной прокуратуры Российской Федерации,

кандидат юридических наук, доцент


О РЕЗУЛЬТАТАХ МОНИТОРИНГА РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И МЕЖДУНАРОДНЫХ СТАНДАРТОВ

ОБ ИСПОЛНЕНИИ НАКАЗАНИЙ ОСУЖДЕННЫХ