Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации совместно с Советом закон

Вид материала

Закон

Содержание Без изоляции от общества Мониторинг законодательства и правоприменительной практики как инструмент социального партнерства власти и общества Мониторинг муниципальных правовых актов: практика и перспектива

Подобный материал:

• Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации совместно с Советом закон, 5476.37kb.
• Совет федерации федерального собрания российской федерации постановление от 23 ноября, 631.38kb.
• Совет федерации федерального собрания российской федерации, 1761.56kb.
• Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации г. Екатеринбург, 1720.56kb.
• Совет федерации федерального собрания российской федерации аналитическое управление, 1099.12kb.
• Совет федерации федерального собрания российской федерации аналитическое управление, 2186.99kb.
• Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Вслучае досрочного прекращения, 340.16kb.
• Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее Совет),, 156.31kb.
• Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва и Президента, 152.81kb.
• Депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва, 144.93kb.

БЕЗ ИЗОЛЯЦИИ ОТ ОБЩЕСТВА

Одним из направлений деятельности любого цивилизованного государства является политика в сфере борьбы с преступностью. В ней в концентрированном виде, как правило, на научно-исследовательской основе и мониторинге криминогенной обстановки, определяются цели, принципы, стратегия, основные направления, формы и методы контроля государства за преступностью. Проводимая государством политика должна выражать законные интересы граждан и обеспечивать защиту их прав и этих интересов, а также отражать интересы общества и государства.

Анализ основных направлений политики Российской Федерации в указанной сфере показывает ее многоплановость, при этом ее условно можно разделить на политику в сфере предупреждения преступности, уголовную и уголовно-исполнительную. В то же время все направления этой политики едины с точки зрения целей, принципов и стратегии и тесно взаимосвязаны. При этом основные формы и методы реализации политики в различных сферах борьбы с преступностью не всегда имеют характер уголовно-правового воздействия.

Значительное влияние на уголовно-исполнительную политику оказывает экономическое состояние общества. Благополучное в экономическом отношении государство способно создать должную материальную базу для успешного выполнения стоящих перед ним целей по реализации этой политики. В условиях экономической нестабильности, обнищания населения и создаваемый при этом разрыв между провозглашенными гуманистическими принципами и их реальным воплощением в итоге дискредитирует их.

Результаты научных исследований говорят о том, что немаловажным фактором для реализации уголовно-исполнительной политики, в частности касающихся исполнения наказания является нравственное состояние общества, уровень его правового сознания. Последнее, как известно, обостряются с обострением социальных отношений в обществе, что неизбежно отрицательно влияет на формирование более жесткой уголовно-исполнительной политики. При таких обстоятельствах благие цели и принципы этой политики практически не реализуются.

Субъектами формирования и развития политики в сфере исполнения наказания в России является Президент России и Федеральное Собрание России. В частности, Президент России закрепил стратегические и тактические основы развития уголовно-исполнительной системы, утвердив 13 января 1996 г. Концепцию реорганизации уголовно-исполнительной системы МВД России на период до 2005 г.

В Российской Федерации активно проводится правовая реформа, в том числе реформа законодательства, регулирующего исполнение уголовных наказаний.

Уголовно-исполнительный кодекс России, вступивший в силу 1 июля 1997 г., закрепил важнейшие положения уголовно-исполнительной политики России о направленности законодательства и практики его применения на решение задач первостепенной важности, в частности, на нравственное совершенствование личности осужденного, его исправление. В этом смысле УИК РФ от ранее действовавших законоположений отличается гуманистической направленностью¹. Его нормы ориентированы на международные стандарты обращения с осужденными и четкое определение правового статуса осужденных, их субъективных прав, законных интересов и обязанностей.

Новейший этап реформы уголовно-исполнительного законодательства и права связан с реализацией Россией рекомендаций Совета Европы, принятых при вступлении в эту организацию в 1996 г. В соответствии с ними с 1 сентября 1998 г. уголовно-исполнительная система МВД России, исполняющая наказания в отношении большинства осужденных была передана в ведение Министерства юстиции РФ, т.е. выведена из подчинения карательного органа¹.

В соответствии с нормами УИК РФ был принят целый ряд подзаконных нормативно правовых актов по вопросам исполнения наказания осужденных. К их числу относится и рассматриваемая в контексте современных международных актов, в том числе Совета Европы и правил УИК РФ «Инструкция о порядке исполнения наказаний и мер уголовно-правового характера без изоляции от общества»², утвержденная приказом Министерства юстиции РФ 12 апреля 2005 г. № 38.

Указанная Инструкция определяет организацию деятельности уголовно-исполнительных инспекций в соответствии с Положением об уголовно-исполнительных инспекциях, утвержденным постановлением Правительства РФ от 16 июня 1997 г. № 729³ и «Общими положениями»⁴этой Инструкции по исполнению наказаний в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, обязательных работ, исправительных работ, осуществлением контроля за поведением условно осужденных.

Международные стандарты об обращении с осужденными

без изоляции от общества

В ходе проведения мониторинга норм уголовно-исполнительного права, стандартов, содержащиеся в международных актах об обращении с осужденными, российские специалисты как минимум классифицируют их по трем основаниям⁵: а) масштабом действия; б) специализации; в) обязательности для государств-применителей.

По масштабам действия указанные стандарты подразделяют на две основные группы: универсальные и региональные⁶.

Универсальные — это стандарты, выработанные ООН², а региональные — Советом Европы и иными региональными объединениями государств.

Подавляющая часть универсальных международных стандартов обращения с осужденными к мерам, не связанным с лишением свободы, сосредоточена в Минимальных стандартах ООН в отношении мер, не связанных с тюремным заключением (Токийские правила) 1990 г³.

Анализ стандартов рассматриваемой группы позволяет сделать вывод, что их главное предназначение заключается в содействии рациональному использованию мер, не связанных с изоляцией от общества (тюремным заключением), как альтернативы лишению свободы.

При применении стандартов государствами-членами ООН рекомендуется руководствоваться следующими принципами: 1) обеспечить активное участие представителей общественности на всех стадиях реализации рассматриваемых мер; 2) создать соответствующее соотношение между правами осужденных, их жертв, интересами общественной безопасности и предупреждения преступности; 3) реализовывать стандарты с учетом национальных особенностей страны, состояния преступности и целей политики уголовного правосудия; 4) определить сравнительно широкий спектр мер в целях гибкого реагирования на характер и степень тяжести преступления, личность преступника с учетом интересов общества; 5) минимальное вмешательство со стороны органов исполнения наказания при применении соответствующих мер.

Рассматриваемые стандартные правила предусматривают определенный набор мер, не связанных с изоляцией от общества (тюремным заключением): устные санкции: замечание, порицание, предупреждение; условное освобождение от ответственности; поражение в гражданских правах; экономические санкции и денежные наказания в виде разовых и поденных штрафов; возвращение имущества жертве или постановление о компенсации; условное наказание или наказание с отсрочкой; условное освобождение из заключения и судебный надзор; постановление о выполнении общественно полезных работ; направление в исправительное учреждение с обязательным ежедневным присутствием; домашний арест; любой другой вид обращения, не связанного с тюремным заключением; сочетание перечисленных выше мер.

В том случае, когда компетентными органами принято решение о наказании правонарушителя мерами воздействия без изоляции от общества, то они должны быть практическими, по возможности, немногочисленными и профилактирующими опасность возвращения осужденного к преступной деятельности.

В Токийских правилах изложены определенные требования, предъявляемые к режиму обращения, в частности, в рамках применяемых мер должны использоваться различные методы, в том числе индивидуальная работа, групповая терапия, программы по месту жительства, особое обращение с различными категориями осужденных. Рекомендуется всячески поощрять участие общественности в исполнении мер, не связанных с изоляцией от общества (тюремным заключением), которые рассматриваются в качестве одного из важнейших факторов укрепления позитивных связей между осужденными, их семьями и обществом.

При нарушении осужденным условий отбывания назначенной меры наказания, не связанной с лишением свободы (без изоляции от общества), она может быть изменена или отменена.

Описанные группы международных стандартов создают в совокупности примерную модель организации исполнения наказания без изоляции от общества, реализация которых может стать эффективным средством усовершенствования национальной уголовно-исполнительной политики государств.

В связи со вступлением Российской Федерации в Совет Европы важное значение для нашей уголовно-исполнительной политики приобретает мониторинг европейских стандартов организации регулирования исполнения наказания осужденных и их последовательная реализация в России.

К документам, содержащим европейские стандарты рассматриваемого профиля, в частности, следует отнести: Европейскую Конвенцию о надзоре за условно осужденными или условно освобожденными правонарушителями от 30 ноября 1964 г.; Европейскую Конвенцию о защите прав и основных свобод человека 1950г.; Европейскую Конвенцию по предупреждению пыток, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания; Европейские пенитенциарные правила, объявленные Рекомендацией № R(87)3 Комитета министров Совета Европы от 12 февраля 1987 г.; Резолюция Комитета министров Совета Европы от 9 марта 1976 г. «О некоторых мерах наказания, альтернативных лишению свободы»; Резолюция Комитета министров Совета Европы о труде заключенных от 18 сентября 1975 г.

Европейские стандарты развивают и детализируют универсальные стандарты ООН, учитывая особенности страны, входящих в Совет Европы. Анализируемые законоположения и подзаконные правила, действующие в России в рассматриваемой сфере в принципе соотносится как с международными, так и с европейскими стандартами.

Российские правовые нормы о наказанных без изоляции

от общества и порядке их исполнения¹

Как известно, трудовые отношения возникают и прекращаются, на основе и с учетом трудового договора между работодателем и работником², который заключается на равноправной добровольной основе. В тоже время действующее уголовное законодательство в определенных случаях и за определенные преступления ставит работодателя в такое положение, когда он должен или принять на работу (обязательные работы), или не увольнять работника (исправительные работы по месту имеющихся трудовых отношений), или прекратить трудовые правоотношения с работником в связи с требованием законодателя выраженном в уголовно-правовой норме. Все указанные обстоятельства так или иначе имеют место в рамках трудовых отношений, когда ни одна из сторон этих отношений не имеет ясно выраженной воли к эти отношениям. К тому же, такие отношения являются, в известной мере, бременем для работодателя. Тем не менее, порядок установления таких трудовых отношений работодателю, равно как и осужденному необходимо знать.

Разумеется, указанные специфические трудовые отношения изначально возникают на основании обвинительного приговора суда. Такой приговор, вступивший в законную силу, составная и основная часть которого представляет собой назначенное осужденному наказание, обязателен для всех предприятий, организаций и учреждений, а также должностных лиц и граждан и подлежит исполнению¹(ст. 358 УПК РФ).

Сущностью и содержанием наказания как особой формы государственного принуждения является кара, поэтому под его исполнением понимается урегулированный нормами уголовно-исполнительного права порядок применения мер государственного принуждения (кары) — комплекса ограничений прав и свобод осужденного.

Кара представляет собой лишение человека его определенных прав и интересов, уменьшение их объема либо введение особого порядка их осуществления. В нашем контексте осужденному без изоляции от общества установлен в виде наказания определенный порядок в трудовых отношениях.

Как показывает анализ проблем в данной сфере, часто возникает вопрос о том, не являются ли рассматриваемые меры принуждения, в частности, как наказание в виде обязательных работ, принудительным трудом, противоречащим конституционному принципу свободы труда. Она гарантируется запрещением принудительного труда в соответствии с частью 2 ст. 37 Конституции РФ и ст. 4 Трудового кодекса РФ.

Свобода труда заключается в том, что каждому обеспечено право свободно распоряжаться своими способностями к труду, то есть добровольно и самостоятельно решать вопрос о своей деятельности, начиная с решения принципиального вопроса: заниматься трудовой деятельностью или нет. Что же касается запрещения принудительного труда, то положения ст.4 ТК РФ основаны на нормах международного права в сфере труда и рекомендации Международной Организации Труда (МОТ). Так в ст. 8 Международного пакта о гражданских и политических правах говорится о том, что никто не должен привлекаться к принудительному труду.

Значительное внимание к проблемам принудительного труда уделено в актах МОТ. Этому вопросу посвящены две Конвенции (№29 и №105) и ряд рекомендаций. Конвенция МОТ №29 (1930 г.) обязывает государства упразднить применение труда во всех его формах. Указанное применение принудительного труда должно подлежать наказанию как уголовное преступление. В конвенции (ст.2) под принудительным трудом понимается любая работа или служба, требуемая от какого-либо лица под угрозой какого-либо наказания и для которой это лицо не предложило своих услуг.

Приведенное определение принудительного труда не является, однако, всеобъемлющим. В ряде случаев, согласно Конвенции, принуждение к труду правомерно, но при определенных условиях и ограничениях. К таким случаям относятся:

- работа, требуемая в силу закона об обязательной военной службе и применяемая для работ чисто военного характера;

- работа, являющаяся частью обычных гражданских обязанностей;

- работа, требуемая в силу судебного приговора, при условии, что эта работа будет производиться под надзорам и контролем государственных властей и указанное лицо не будет передано в распоряжение частных лиц или хозяйственных товариществ;

- работа, необходимость которой вызвана чрезвычайными (непреодолимыми) обстоятельствами;

- мелкие работы для пользы коллектива, если его представители выскажут мнение о целесообразности таких работ.

Конвенция МОТ №105 (1957 г.) ужесточает запрещение принудительного труда и расширяет круг обязательств государств по устранению принудительного труда. Специально перечислены виды труда, которые квалифицируются как принудительный труд:

- в качестве средства политического воздействия или воспитания, или меры наказания за наличие политических взглядов или идеологических убеждений, противоположных установленной политической социальной или экономической системе;

- в качестве метода мобилизации использования рабочей силы для нужд экономического развития страны;

- в качестве средства для поддержания трудовой дисциплины;

- в качестве средства наказания за участие в забастовке.

К изложенному необходимо добавить, что международные акты о правах человека и обращения с осужденными признают обязательность труда осужденных (п. 2 ст. 71 Минимальных стандартных правил обращения с осужденными). Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. (п. 3 ст. 8) не относит работу, которую выполняют осужденные лица к категории принудительного или обязательного труда.

Применительно к рассматриваемому нами вопросу, то из сказанного выше можно сделать совершенно определенный вывод, что выполняемая по приговору суда работа в качестве уголовного наказания не считается принудительным трудом. В УИК РФ общественно полезный труд рассматривается как обязанность осужденных (ч. 2 ст. 103, ч. 1 ст. 53, ч. 1 ст. 164).

Следует также отметить, что уголовно-исполнительное наказание (ч. 2 ст. 1, ч. 2 ст. 2 УИК РФ) для обозначения мер принуждения наряду с термином «исполнение» употребляет термин «отбывание» наказания. Эти термины, хотя и отражают единый процесс принудительного воздействия на осужденного, но обращены они к различным субъектам и участникам уголовно-исполнительных отношений, так или иначе связанных с трудовыми отношениями по отдельным категориям осужденных без изоляции от общества.

Мониторинг российской пенитенциарной терминологии показывает, что термин «исполнение наказания» относится к соответствующим учреждениям, организациям и органам, которые в своей деятельности должны реализовать весь комплекс установленных приговором суда правоограничений, а также обеспечить предоставляемых осужденным прав и выполнение ими возложенных на них обязанностей в течение всего срока наказания.

Термин «отбывание наказания» касается осужденных, которые должны в соответствии с приговором суда и предписаниями уголовно-исполнительного законодательства выполнять возложенные на них обязанности и воздерживаться от действий, запрещенных нормами права.


Мизулин М.Ю.,

доцент кафедры политологии и политического управления РАГС

Комаровский B.C.,

заведующий кафедрой политологии и политического управления РАГС


МОНИТОРИНГ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ КАК ИНСТРУМЕНТ СОЦИАЛЬНОГО ПАРТНЕРСТВА ВЛАСТИ И ОБЩЕСТВА


Тема всероссийской конференции «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики как форма диалога власти и общества» свидетельствует о том, что проблематика мониторинга законодательства и правоприменительной практики обсуждается учеными, политиками и законодателями не только в юридическом ключе. Постановка вопроса о мониторинге как о форме диалога власти и общества означает существенное расширение предметного поля явлений и процессов, объединяемых понятием «мониторинг». Речь при таком анализе идет не столько и не только о юридической формалистике, что само по себе крайне важно, но распространяется и на общие процедуры прямой и обратной связи власти и общества.

Любое расширение предметного поля анализа требует его одновременного сужения и точного определения предела исследуемой проблематики. В противном случае можно достичь обратного результата, а точнее, его отсутствия. Безграничное расширение предметного поля исследования чревато ростом неопределенности конечных суждений, подменой принципов объективности и конкретности истины пространными текстами. В этой связи, постановка вопроса мониторинге законодательства и правоприменительной практике как форме диалога власти и общества, предполагает достаточно конкретные и предельно точные ответы на следующие вопросы:

1. о какой власти идет речь - президентской, исполнительной, законодательной или судебной, власти общественного мнения или гражданина?;

2. о каких уровнях власти можно и нужно говорить в связи с проблематикой мониторинга - федеральной, власти субъектов РФ или власти как универсального явления?

3. какое общество имеется в виду и что имеется в виду под понятием «общество» в том случае, если исследуется мониторинг законодательной и правоприменительной практики как форма диалога власти и общества?;
   
4. какие иные формы диалога, кроме мониторинга, использует современная власть в современном обществе и в чем собственно суть мониторинга как формы диалога власти и общества?
   

Без конкретных ответов на эти вопросы вряд ли можно обоснованно говорить о целесообразности вывода проблематики мониторинга законодательства и правоприменительной практики из пределов юриспруденции в политологическую плоскость. С этим связана очевидность того исходного положения, что разные ветви власти по-разному нуждаются и не нуждаются в мониторинге законодательной и правоприменительной практике. При всей очевидности такой работы для власти законодательной, совсем не очевидно, что такая работа, с теми же самыми методами и методиками подходит и необходима для власти президентской, исполнительной или судебной.

Не менее сложной может оказаться и проблема «расширения и объема плюрализма», неизбежно следующая из признания возможности осуществления мониторинга применительно к разным ветвям власти. Различные толкования одного и того же закона или процедуры законодательного процесса различными ветвями власти, построенные на различных методиках мониторинга законодательной и правоприменительной практики, может привести к полному параличу власти, когда каждая из ветвей будут ссылаться на выбранный или отработанный вариант применения той или иной нормы права. Благое дело может обернуться своей противоположностью.

Рассмотрение тематики мониторинга в контексте социального партнерства означает некоторую «приземленность» проблематики мониторинга, уточнение ее параметров применительно к конкретной форме диалога власти общества.

В практике властных структур и в общественной идеологии утвердилось мнение, что социальное партнерство относится, прежде всего, к сфере трудовых отношений. Социальное партнерство - система взаимоотношений между работниками, работодателями, органами государственной власти, местного самоуправления, обеспечивающая согласование интересов работников и работодателей (включая государство и местное самоуправление) по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними проблем. Система социального партнерства имеет федеральный, региональный, отраслевой и территориальный уровни, устанавливающие основы регулирования отношений в сфере труда соответственно в Российской Федерации, субъекте РФ, отрасли и территории. Она предполагает определенный уровень организации, устанавливающий конкретные взаимные обязательства в сфере труда между работниками и работодателями.

Устойчивость и успех партнерских отношений зависят от принципов, заложенных в фундамент системы социального партнерства. Такими основными принципами являются равноправие сторон, уважение и учет взаимных интересов, заинтересованность в договорных отношениях, содействие государства укреплению и развитию социального партнерства на демократической основе, соблюдение сторонами и их представителями законов и иных нормативных правовых актов, полномочность представителей сторон. Большую роль играют такие принципы, как свобода выбора при обсуждении вопросов, входящих в сферу труда, добровольность принятия сторонами на себя обязательств и их реальность, обязательность выполнения коллективных договоров и соглашений, контроль за выполнением принятых коллективных договоров, соглашений, ответственность сторон, их представителей за невыполнение по их вине коллективных договоров, соглашений. Механизм реализации социального партнерства включает различные формы социального взаимодействия. Это коллективные переговоры по подготовке проектов коллективных договоров, соглашений и их заключению, взаимные консультации по вопросам регулирования трудовых отношений, обеспечения гарантий трудовых прав работников и совершенствования трудового законодательства. Социальное партнерство реализуется через участие работников, их представителей в управлении организацией, в досудебном разрешении трудовых конфликтов. Механизм социального партнерства предполагает также правовые акты, регулирующие социально-трудовые отношения: это, прежде всего, коллективный договор, заключаемый в организации в целом, в ее филиалах и иных обособленных структурных подразделениях, соглашения, заключаемые на федеральном, региональном, отраслевом (межотраслевом) и территориальном уровнях в пределах их компетенции. Огромную роль играют правовые нормы, предусматривающие ответственность сторон за уклонение от участия в коллективных переговорах, за нарушение или невыполнение договора, соглашения. Механизм реализации социального партнерства невозможен без определенных организационных структур. Таковы трехсторонние комиссии по регулированию социально-трудовых отношений на федеральном уровне, в субъектах РФ, на территориальном уровне, а также отраслевые комиссии (на федеральном уровне и уровне субъекта Федерации) и комиссии на уровне организации.

В России социальное партнерство развивается пока медленно, хотя на федеральном уровне принят необходимый минимум законов, вступил в действие новый Трудовой кодекс Российской Федерации. Законы о социальном партнерстве принимаются и субъектами РФ. Трудности в становлении партнерских отношений связаны с высокой дифференциацией в оплате труда между работодателями, менеджерами, с одной стороны, и работниками - с другой. Кроме того, соглашения налагают ответственность на работодателей и государство за выполнение определенных норм социального обеспечения работников (минимальный уровень оплаты труда, оплата сверхурочных работ, социальное страхование). Между тем финансовое положение предприятий не всегда позволяет это делать.

Рассмотрение мониторинга законодательной и правоприменительной практики как инструмента социального партнерства власти и общества существенно меняет принятую в обществе систему координат института социального партнерства. Предлагается социальное партнерство рассматривать не столько в контексте трудовых отношений, сколько в контексте всего спектра властных отношении, распространяющихся на диалоговую форму власти и общества.

В принципе такая постановка вопроса возможна, но при соблюдении определенных условий.

Во-первых, придания процессу мониторинга законодательной и правоприменительной практике статуса политико-правого процесса. Политико-правовой аспект есть характеристика политики, проявляющейся в правовых фрагментах и композициях. Ясно, что не весь объем политики связан с правом. Однако нельзя не признать того достаточно очевидного факта, что значительное число политических процессов в современном мире непосредственно связано, вытекает и зависит от правовых элементов (состояний) и институтов. Именно таким процессом и выступает мониторинг законодательной и правоприменительной деятельности, где правовое (юридическое) сопровождение того или иного процесса с необходимостью проявляется как вполне определенная политическая тенденция, закономерность или направленность изменения.

Во-вторых, осуществление институализации политико-правового процесса как непременное условие реализации его программных положений. Авторы процесса мониторинга обязаны исполнять строго определенные правила и процедуры, содержание и направленность которых формирует социальное партнерство власти и общества. Исключаются любые конфликтные, не консессуальные формы социальной дискурс-коммуникации.

В-третьих, достижение синхронизации результатов процесса мониторинга законодательной и правоприменительной практики с результатами мониторинга российского политического процесса и процесса становления российской правовой системы. Отсутствие вышеперечисленных систем мониторинга как параллельно существующих и развивающихся делает самостоятельную процедуру мониторинга законодательства правоприменительной практики не эффективной, исключает возможность прикладного использования ее результатов и создания практики «перезагрузки ее содержания» применительно к реальным проблемам.

В целом, проблематика темы «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики как форма диалога власти и общества» и проблематика подтемы «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики как инструмент социального партнерства власти и общества» взаимодополняемы и взаимозависимы. Каждая из них представляет собой крайне значимый для и практики и для современной политологии раздел знаний и технологий, определяющих форму и содержание политико-правовых ценностей современного российского общества.


Курманов М.М.,

министр юстиции Республики Татарстан,

кандидат юридических наук.

Миннегулов И.Х.,

заместитель начальника отдела

единого банка нормативных правовых актов Республики Татарстан Министерства юстиции Республики Татарстан


МОНИТОРИНГ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ: ПРАКТИКА И ПЕРСПЕКТИВА

(НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН)


В органах государственной власти Российской Федерации идет активное обсуждение проблемы регистрации муниципальных правовых актов органов местного самоуправления. Правительству РФ предстоит подготовить, а Государственной Думе РФ принять федеральный закон, в котором необходимо установить: орган государственной власти (федеральный или субъекта РФ) будет вести эту работу, порядок представления и регистрации муниципальных правовых актов, момент вступления их в силу и т.д. Требуется также определить механизмы привлечения к ответственности органов местного самоуправления за принятие правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству, нормативным правовым актам субъектов РФ, уставу муниципального образования.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (читателям он известен, как закон №131) не дает ответа на все вопросы, которые будут возникать в процессе регистрации, а потому необходимо внести изменения и в этот закон.

Между тем, в Республике Татарстан регистрация муниципальных правовых актов ведется уже три года, накоплен определенный опыт. Обязательные правила представления нормативных правовых актов для государственной регистрации и включения их в Единый банк определены Президентом РТ 8 мая 2002 года (Указ № 352 «О Едином банке нормативных правовых актов Республики Татарстан»). Эта работа возложена на Министерство юстиции - исполнительный орган республики. Для ведения Единого банка в электронном виде заключен договор о сотрудничестве с ЗАО «Гарант Софт».

Сегодня уже можно подвести некоторые итоги. В 2004 году министерство рассмотрело 3693 официальных документа, в Единый банк включено на бумажном носителе - 996, а в электронном виде -690 нормативных правовых актов. За три месяца текущего года рассмотрено 1280 правовых актов, включено в Единый банк - 288. Эти цифры свидетельствуют о том, что государственная регистрация — не формальное проставление штампа на полях документа, как ошибочно представляют авторы тех или иных правовых актов, а серьезная юридическая процедура. Без юридического заключения включаются в Единый банк республиканские законы, решения Конституционного и Верховного судов Республики Татарстан, а также ведомственные нормативные акты, прошедшие государственную регистрацию в самом Министерстве юстиции.

Включение документов в Единый банк производится только после проведения соответствующей правовой экспертизы. В заключении, направляемом органам, внесшим правовые акты, указывается на противоречия законодательству, недостатки в оформлении, соблюдении юридической техники. Эта процедура позволяет выработать определенные навыки в подготовке и принятии правовых актов, а Министерству юстиции - «обуздать» и упорядочить поступающую информацию. Информацией о правовых нормативных актах, включенных в Единый банк, могут бесплатно пользоваться органы местного самоуправления других муниципальных районов, городских округов при подготовке аналогичных правовых актов -это помогает не повторять чужих ошибок. Кроме того, сотрудники министерства проводят семинары, круглые столы с представителями местных органов. Они систематически выезжают в районы и города для анализа принятых правовых актов, оказывают методическую помощь, а также выявляют правовые акты, признанные нормативными, но не направленные на регистрацию.

В настоящее время в Единый банк включаются нормативные правовые акты 44-х местных советов народных депутатов, советов городов Казани и Набережные Челны, а также 52-х администраций. С 1 января 2006 года предстоит работать уже с муниципальными правовыми актами тысячи муниципальных образований (их статус и границы определены законами Республики Татарстан). Это означает, что в Единый банк нужно включать правовые акты 1000 глав муниципальных образований, 1000 представительных органов муниципальных образований, 1000 глав администраций, 1000 контрольно-счетных органов, 1000 избирательных комиссий и т.д. Предполагаемые масштабы предстоящей работы и «юридическая грамотность» в составлении правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления требуют безотлагательного обучения и подготовки кадров, как в части нормотворчества, так и в части сбора, анализа и передачи информации по правилам современной технологии.

Отличительная черта актов местного самоуправления - это их действие в пределах территории муниципального образования; обязательный характер для местного населения, а также предприятий, учреждений и организаций; конкретизирующая роль по отношению к законам, уставу муниципального образования, учет местных условий; более простой порядок принятия и более простая форма оформления документа.

С 1 января 2006 года решение вопросов местного значения, а их насчитывается в соответствии с законом около тридцати, приведет к образованию своеобразного пласта правовых актов муниципального образования. Они будут иметь ярко выраженную отраслевую принадлежность, поскольку будут регулировать разнообразные общественные отношения - административных, финансовых, земельных, имущественных — список можно продолжить. Это будет самостоятельная правовая система. В рамках муниципального района и субъекта Российской Федерации эта система может быть одинаковой, но существенно различаться в пределах всей России. В связи с этим, соответственно, повысится ответственность органов местного самоуправления и органов власти субъектов РФ.

При разработке и принятии проектов соответствующих федеральных законов хотелось бы обратить внимание законодателей на следующие проблемы.

Если регистрация муниципальных правовых актов относится к полномочиям Российской Федерации, передаваемым исполнительным органам субъекта РФ, необходимо установить, какой регистр вести -федеральный или региональный? В законе должны найти решение организационные, кадровые, материальные и финансовые проблемы. В век информатизации, наверное, стыдно присылать для регистрации муниципальные правовые акты на бумажных носителях. И самое главное — эти вопросы должны найти разрешение не только для исполнительного органа субъекта Федерации, но и для органов местного самоуправления.

Федеральный закон №131 посвящает муниципальным правовым актам отдельную главу, определяя их основные признаки. В систему муниципальных правовых актов включаются не только нормативные, но и ненормативные акты, имеющий индивидуальный характер. Требуется решить, какие муниципальные правовые акты должны вноситься в Единый банк. Что вообще понимается под нормативностью муниципального правового акта? На данный момент кроме решения Верховного Суда Российской Федерации другого документа на этот счет нет.

В условиях, когда местное нормотворчество развивается достаточно бессистемно, не единичны случаи, когда с мест присылают все принятые правовые акты с надеждой, что Министерство юстиции республики выберет те, которые сочтет нужным. А иногда, наоборот, не присылают вообще никаких документов, ссылаясь на то, что они не носят нормативный характер — в силу «добросовестного заблуждения» ответственных лиц (в соответствии с указом Президента РТ они есть в каждом местном Совете народных депутатов и их администрациях). В случаях злостного уклонения от представления правовых актов для регистрации необходимо предусмотреть административную ответственность должностных лиц либо в Кодексе РФ об административных правонарушениях, либо в законах субъекта РФ.

Нелишне напомнить, что к муниципальным правовым актам относятся: устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан, нормативные и иные правовые акты представительного органа, правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы, иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Регистрации в органах юстиции подлежат только устав и правовой акт о внесении в него изменений. На наш взгляд, данный порядок должен быть закреплен в обсуждаемом проекте федерального закона. Основаниями для отказа в государственной регистрации могут быть: противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам и принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и региональным законам; нарушение установленного Федеральным законом порядка при принятии этих документов. Они после государственной регистрации подлежат официальному опубликованию (обнародованию) и только после этого вступают в силу. Как видим, в отношении уставов определен правовой коридор, который не допускает муниципального крена в «правовое бездорожье».

А как быть с другими муниципальными правовыми актами? С какого момента они вступают в силу? Возможно ли применить здесь аналогичный порядок? Если да, то необходимо вносить изменения в закон №131, чтобы не создавать «правовой дуализм» в части обретения актами органов местного самоуправления юридической силы. Поскольку в нем установлен иной порядок вступления в силу муниципальных правовых актов. Он разный - в зависимости от содержания документа:

- муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением решений представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ;

- муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального обнародования.

Порядок опубликования (обнародования) правовых актов устанавливается уставом муниципального образования с таким расчетом, чтобы у граждан была возможность с ними познакомиться.

Как нам представляется, за исполнительным органом субъекта РФ должна быть закреплена также функция контроля за опубликованием муниципальных правовых актов — это поможет выявить документы, не прошедшие государственную регистрацию.

Можете представить, что будет, если муниципальные правовые акты будут вступать в силу только после их регистрации в Едином банке? В то же время исполнительный орган субъекта РФ не может быть статистом, включая в Единый банк все акты без соответствующей проверки на предмет их законности и нормативности, то есть без полноценной юридической экспертизы. Отсюда следует, что необходимо определяться с понятием и местом экспертизы. Сегодня она нередко подменяется простым заключением. Требует законодательного закрепления порядок принятия такого заключения, обязательность этой процедуры, его юридические последствия для органа местного самоуправления.

Надеемся, что выявленные противоречия будут устранены в проектах соответствующих федеральных законов, предлагаемые выводы и практические рекомендации, сделанные на основе опыта Республики Татарстан, получат признание со стороны как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти других субъектов РФ, органов местного самоуправления, найдут применение в практической деятельности.


Плохова В.И.,

профессор кафедры уголовного права и криминологии

Алтайского государственного университета