Geum.ru

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации совместно с Советом закон

Вид материалаЗакон

Содержание


Дневное пленарное заседание
Подобный материал:
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   ...   19
Бурбулис Г.Э. Спасибо, уважаемый Владимир Николаевич.

Уважаемые коллеги! Несколько организационных вопросов, и затем примем решение.

Мы сейчас обедаем, для чего есть кафе академии, может быть, кто-то удовлетворится нашим угощением кофе-брейк. При этом есть предложение обед не затягивать с тем, чтобы компактно провести вторую часть конференции и не затягивать уже и заключительный ужин, фуршет, танцы, пляски и песни с дирижером, патриархом Юрием Александровичем. Скажите, с точки зрения технической нам хватит 40 минут на обед? Хватит. Значит, в 15.10 мы встречаемся с вами на секции. Причем согласно тем заявкам, которые у нас есть, давайте попробуем все-таки поработать по двум секциям.

Первая секция обозначена в программе — "Стратегия правового развития: теория, практика и мониторинг". Она будет проходить на третьем этаже, аудитория 4. Вторая секция по мониторингу возвращается сюда, и вполне возможно, что и третья — тоже сюда, потому что обсуждать доклады, которые мы готовим, — это значит обсуждать сегодняшнее умение работать с мониторингом.

Что мне хотелось бы отметить по итогам пленарного заседания? Мы убедились, что идея самим себе объявить Год мониторинга отвечает полностью и той динамике, и той коллективной ответственности, которую мы с вами разделяем в этой важнейшей работе.

Более того, у нас сейчас, может быть, вырастает новая принципиальная формула. Мы все время говорили про законотворческий процесс и правоприменительный процесс. Сегодня можно, наверное, сказать, что сформировалась уже третья важнейшая сфера деятельности — сфера мониторинга, без которой не может быть качественного законодательства и эффективного его применения.

Поэтому, может быть, навстречу пятой конференции (в меру юбилейной) мы с вами и будем двигаться, имея в виду, что нормотворчество и правоприменение не могут быть эффективными и полезными для людей, не могут быть результативными для органов власти, если мы не сумеем на новый уровень поднять нашу системную работу по мониторингу.

Объявляется перерыв.

Перерыв на обед

ДНЕВНОЕ ПЛЕНАРНОЕ ЗАСЕДАНИЕ

Бурбулис Г.Э. Продолжаем работу. Мы разговаривали с разными людьми, все удивлялись, как можно в такую погоду работать. Они нас пугали, что после обеда никого не останется. Вам большое спасибо. Это тот случай, когда, мне кажется, я понимаю, почему мы с вами дорожим друг другом. И я безмерно вам признателен. Может быть, тайна состоит в том, что мы действительно занимаемся с вами уже несколько лет таким важным, странным, увлекательным и загадочным делом — мы пытаемся поставить диагноз здоровью нашей государственной, правовой, а в этой связи — и всей жизненной системе. При этом не боимся, с одной стороны, каких-то серьезных, даже опасных, выводов для самочувствия, ложного оптимизма. А с другой стороны, находим нередко такое единодушие, такой творческий пафос, такое содержательное человеческое удовлетворение, которое оправдывает всё — и жару, и духоту, и усталость, и даже некоторые сомнения в том, а ст$$$оят ли эти усилия наших серьезных устремлений. Ст$$$оят, безусловно.

И сейчас я, с вашего разрешения, постараюсь сформулировать, что мы будем делать в ближайшие полтора часа. У меня такое предложение. Как только мы устанем, переходим в зал заключительного заседания, это называется фуршетный прием. Контрольное время — это 17.00. Если окажется, что мы раньше к этому готовы, пойдем раньше.

Теперь по существу. Самое главное — это постараться, выступая в дискуссии, учесть тот проект итогового документа, который мы в самом общем виде подготовили (в предложенных вам материалах он находится сразу после состава участников), и учесть те идеи, предложения, размышления, которые высказывали наши уважаемые коллеги на пленарном заседании. Причем поскольку мы все вместе, то давайте попробуем работать в диалоге, и даже те, кто будет выступать, должны быть готовы к тому, что возникнут вопросы по ходу выступления, возникнут реплики, а может быть, и контраргументы. То есть все то, что присуще людям, уважающим друг друга, но еще больше уважающим свое собственное мнение и позицию и не желающим откладывать надолго возможность ее отстоять. Нужен диалог, и поменьше таких официальных выступлений.

Мы думали, что для организации нашего профессионального и интеллектуального общения правильно было обозначить три секции. Однако скажите, пожалуйста, как можно обсуждать идею стратегии правового развития, если не обращаться к результатам мониторинга, либо действующего законодательства, либо реальной жизни, либо тех или иных механизмов применения закона? Не получится. Как можно добиваться четких критериев, индикаторов, позволяющих осуществлять профессиональную, на системной основе, оценку правовых явлений и событий, если не руководствоваться некоторой системой ценностей и не стремиться к тому, чтобы формировать в нашем обществе новое правопонимание? Новизна, на мой взгляд, налицо, она заключается в том, что право — это не только и не столько карающая система норм, сколько развивающая система ценностей. И в этой новизне, может быть, и состоит какой-то принципиальный вклад в нашу работу по мониторингу.

Я был восхищен, когда наш уважаемый друг, заместитель Генерального прокурора России, много лет находясь на этой должности, вдоль и поперек зная все реалии этой работы, как юноша, неравнодушный к сути этой своей должностной обязанности, с переживанием рассказывает нам, как трудно ему, когда есть такие нормы, когда есть такие коллизии, которые годами не преодолеваются, годами не устраняются. И понимаешь, что перед тобой живой человек, который, кроме должностных обязанностей, еще имеет неравнодушное сердце человека, переживающего те условия жизни, в которых приходится не только ему работать, но и всем нам каких-то добиваться целей…

Когда Борис Сафарович рассказывает о священной роли Конституционного Суда, и мы убеждаемся, что она по каким-то причинам годами не воплощается в практике законотворчества, в государственном управлении, с одной стороны, это обескураживает: казалось бы, как так? А с другой стороны, эта откровенность — она стимулирует и мобилизует. Раз так и есть, значит, работы много, и не будем уж слишком воспарять в романтизм: вот мы, создатели первой в истории нашей страны комплексной системы мониторинга права, но и не будем уж слишком себя утомлять такой утилитарной, прагматической задачей: даешь через год отчет на пятой конференции — какие законы, какие коллизии правовые, какие недостатки удалось исправить.

Хотя мне кажется, что мы такую задачу поставим и обязательно сделаем принципиально новый материал. Он, наверное, будет называться "Доклад о мониторинге законодательства в правоприменительной практике", суммарно за пять лет, и попробуем сами себе показать, в какой мере наши усилия выразились в совершенствовании тех или иных уровней правовой системы, удалось ли нам качественно изменить систему нормотворчества, законотворчества и как в конечном счете сумеют соединиться между собой усилия Министерства юстиции, Министерства внутренних дел, Генеральной прокуратуры, других министерств и ведомств. Все занимаются сейчас мониторингом: кто от души, кто с сознанием дела, кто по обязанности. Так мы уже хорошо с вами поработали, что это делают сегодня абсолютное большинство органов власти. Наша задача — уберечь этот энтузиазм и придать ему профессиональную, ответственную и результативную, полезную форму.

С вашего разрешения, уважаемые коллеги, начнем диалог, дискуссию. Я не очень сейчас готов какую-то выстроить последовательность. Давайте мы сделаем так. Вы сами добивайтесь, кто вперед, кто потом. Хочу в начале попросить выступить Михаила Юрьевича Мизулина как хозяина нашей территории РАГСа, у него есть серьезный материал, связанный с мониторингом правового сознания. Это как раз то пространство, в котором соединены все, кто пишет, принимает законы, и те, кто их исполняет, и все население, которое либо знает об этом, либо пребывает в печальном неведении.

И, в свою очередь, вас прошу, не стесняйтесь. Будем перебивать докладчика, будем включать вопросы, реплики, и это тот случай, когда у нас совершенно другой жанр — жанр поиска той идеи и истины, ради которой мы сегодня здесь вместе. Итак, пожалуйста, Михаил Юрьевич.

Мизулин М.Ю., доцент кафедры политологии и политического управления РАГС.

Большое спасибо, Геннадий Эдуардович. От имени кафедры политологии и политического управления академии огромное спасибо Вам и организаторам конференции за публикацию предыдущих материалов.

Мое выступление на тему "Мониторинг правового сознания российских граждан" связано с тем, что с сентября 2005 года до 2007 года мы включились в процесс под общим названием "Повышение правовой осведомленности российских граждан". С нашей точки зрения, концептуально стратегия правового развития должна постоянно включать мониторинг четырех основных факторов: а) законодатели; б) правоприменители; в) массмедиа; г) граждане.

Сейчас мы работаем не столько над мониторингом того, что делают законодатели и правоприменители. В этом смысле проводится гигантская работа секций и других участников, а мы уже сейчас работаем в контексте определения или отсутствия политической правовой коммуникации между массмедиа и непосредственно гражданином.

Наше исследование было проведено в декабре — феврале 2005—2006 годов, охватывало три пилотных региона. Оно, конечно, сейчас будет перепроверяться на некоторых других регионах, будут увеличиваться выборка и ресурс.

Уважаемые участники конференции! Скажу только об одной тенденции, которую мы зафиксировали, и в зависимости от того, правильна она или нет, обсудить, потому что, с нашей точки зрения, дело очень серьезное. И в этом смысле контекст нашего выступления полностью солидаризируется с выступлениями Юрия Александровича Тихомирова и Владимира Николаевича Плигина о "вживании" норм.

Мы спрашивали, как понимают люди право. Понимают институционально, под правовой системой в основном понимают Конституцию и принимаемые законы, нет никаких здесь особых проблем. Но вот на один из центральных вопросов — как вы оцениваете свои знания российской правовой системы — мы получили следующие результаты: скорее знаю, чем не знаю, — 5,6 процента; скорее знаю и не знаю в равной степени — 17,7; скорее не знаю, чем знаю, — 32,3; я совсем не знаю, как устроена российская правовая система, — 31,07; затрудняюсь ответить — 2 процента.

Обратите внимание на данные. Итак, берется три классических города, по полмиллиона жителей в каждом — Рязань, Астрахань, Чебоксары, и мы имеем ситуацию, когда граждане фактически говорят, что они знают и не знают в равной степени и скорее не знают, чем знают, российскую правовую систему.

Нами установлена абсолютно точная тенденция, что уровень жизни, включенность в трудовой процесс, чувство социального оптимизма, вера в завтрашний день, уверенность в себе, нормальное социальное и психологическое самочувствие — все это дает гарантию знания права. Но, с другой стороны, мы фиксируем, что на территории Российской Федерации, в частности в этих трех регионах, увеличивается, и достаточно активно, число людей, которые не включены в трудовой процесс, чувствуют себя психологически не уверенными, юридическую литературу по цене 200—280 рублей для них покупать дорого. И, естественно, растет незнание правовой системы, и на стратегическом плацдарме правовой российской системы мы получаем незнающего правового субъекта.

Вторая отслеженная тенденция. Например, мы работали с итальянскими экспертами достаточно долго. На примере Италии это очень активно и быстро понимается. Итальянские суды в год разрешают установку 80 тысяч прослушек, а значительная их часть становится инструментом работы и получения прибыли средств массовой информации и других бизнесменов. Например, одна из последних прослушек привела к отставке председателя банка, легализация последних прослушек нанесла большой урон итальянскому чемпионату, что связано с коррупцией и неправильным судейством, в частности клуба "Ювентус". Итальянские эксперты не знают, что делать. Кстати говоря, это большая проблема, которая надвигается и на нас. Мы зафиксировали, что растет и очень прогрессирует в информационном пространстве число журналистов, которые в принципе не знают и не хотят знать, что такое право. Более того, по их внутренним функциональным обязанностям они и не собираются узнавать. Но, с другой стороны, колоссальный интерес к секретным материалам следствия, судопроизводства приводит к нарушению всяческих канонов существования классической журналистики и судопроизводства, и это огромная проблема.

Бурбулис Г.Э. Михаил Юрьевич, а там ущерб-то от чего? От того, что прослушивали, или от того, что нарушали закон в процессе футбольного бизнеса?

Мизулин М.Ю. Нарушение в связи с тем, что непонятно, как и каким образом прослушиваемые материалы становятся достоянием журналистов, то есть источник не раскрывается. Но, с другой стороны, социальный резонанс колоссальный. Кстати, итальянские массмедиа и юстиция пришли к выводу, что если в неинформационном обществе последнюю точку в правосудии ставил суд, вынося приговор или решение, то в информационном или медиаобществе последнюю точку ставит журналист публикацией своего материала. И вот это очень серьезная проблема, связанная с тем, что простой гражданин (применительно к России) не знает правовой системы, тенденций ее развития, он неправильно ее понимает и в значительной степени не имеет прямого доступа к юридическим знаниям за счет дороговизны юридической литературы; можно говорить и о массе других факторов. Результаты нашего исследования мы опубликовали 4 апреля в "Российской газете", можно посмотреть подробнее или я могу, если будут вопросы, рассказать об этом. Но эта проблема нарастает, перерастает в юридически незаконную, в этом смысле появляется новая генерация журналистов, а с другой стороны — неправовой гражданин.

Но есть еще более важная, третья, проблема, я очень коротко на ней остановлюсь. Это так называемый 18-й слайд из всей системы выборки. Я его точно процитирую, потому что это достаточно важная вещь. Мы по 5-балльной шкале просили граждан оценить работу наших правоприменителей. Максимальная шкала: адвокаты — 3,4; прокуроры — 3,1; судьи — 3; следователи — 2,8; уполномоченные по правам человека — 2,5; участковые — 2,2; сотрудники ГАИ — единственная группа правоприменителей, которые получили, по нашим данным, отрицательную оценку.

Но теперь самый главный вопрос, который мы поставили и с тревогой получили следующие результаты: кто, на ваш взгляд, в первую очередь нарушает гражданские, трудовые и социальные права граждан? Я обращаю ваше внимание, что материал будет перепроверяться, потому что только по этому вопросу вот что у нас получилось по трем регионам. Среди нарушителей гражданских, трудовых и социальных прав население ставит на первое место сложившуюся систему власти — 44,7 процента респондентов; милиционеров — 43,3 процента; преступников — 41,9 процента; начальников, не выплачивающих вовремя заработную плату, пенсии, пособия, и государственных служащих. Каждый третий самокритично включает в число нарушителей и себя. С нашей точки зрения, мы имеем неправовой конфликт неправового населения с органами или системой государственной власти, которая зачастую имеет неправовой характер. Может быть, по другим регионам несколько иная тенденция, может быть, эти данные нужно перепроверить. Но в рамках мониторинга общественного правосознания мы хотели обратить внимание на то, что этот конфликт есть, и он представляет из себя одну из ключевых тем. То есть не просто, как и каким образом работают законодатель и правоприменитель, а то, как и каким образом это отражается в зеркале массмедиа и, самое главное, в зеркале общественного мнения российских граждан.

Бурбулис Г.Э. Вопрос, пожалуйста. И вопрос, и реплику можно.

Рудник Б.Л., проректор Государственного университета — Высшей школы экономики.

Вы дали структурные характеристики. Но если бы мы посмотрели на Запад, то, может быть, структура была такая же. Просто масса нарушений была бы меньше, а по структуре то же самое. Нет данных по Западу?

Мизулин М.Ю. Таких данных по Западу я не имею. Но я не думаю, что применительно к западным странам это было бы однозначно. Я просто напомню, что Запад не случайно как демократическую ценность вводит параметр (я думаю, вы знаете, как соблюдаются на Западе права человека). И интерпретируют это таким образом, что, предположим, в Германии они говорят, что если права человека соблюдаются, то мы имеем доход на душу населения не менее 25 тыс. долларов, а если не соблюдаются, то мы имеем экономику, которая неэффективна. Мы об этом говорим с 2002 года. И наша кафедра, и кафедра информатизации системы и структуры государственной службы считаем, что если краеугольным камнем всех реформ Российской Федерации будет одно основание — соблюдение прав человека в выработке алгоритма точного законодательства и всех демократических процедур, — то в ближайшей перспективе это направление обеспечит стране и отдельным регионам колоссальный интеллектуальный и экономический рост.

Но почему это не делается? Это очень сложная проблема. Я не думаю, что нужно сейчас на это отвечать.

Бурбулис Г.Э. У меня такой вопрос. Владимир Николаевич Плигин сформулировал очень важную тенденцию, вывод о состоянии российского самосознания: независимо от категории опрашиваемых высшей ценностью для большинства становится равенство всех перед законом. Вы своей многолетней работой подтверждаете такую тенденцию?

Мизулин М.Ю. Я благодарен за вопрос. Мониторинг реформы государственной службы, административной реформы, судебной реформы мы ведем уже четвертый год. Наши данные за 2004 и 2005 годы показывают: люди отмечают, что многие вопросы власть не решает. Когда мы задаем вопрос о том, при помощи чего или каким методом вы хотите решить или видите возможность решения, они однозначно (за последние два года все опросы это показывают) говорят: закон и право.

А теперь — отношения к праву и отношения к справедливости, к закону, о чем говорил Владимир Николаевич. Сегодня утром я приехал из Чувашии, беседовал там с судьями, журналистами. Население этой республики колоссально верит в потенциал и возможности российского правосудия и в то, что оно может работать справедливым образом. В своих исследованиях, в анкете мы задаем вопрос: зачем, по вашему мнению, нужен суд? Смотрите, какие точные ответы: 63,3 процента опрошенных считают, что суд нужен для разрешения споров между людьми; 62,7 — для справедливого наказания виновного; 40,1 — для оправдания невиновного, при этом более половины (55,8 процента) выносят на первый план процессуальную сторону роли суда, полагая, что суд нужен для публичного рассмотрения уголовного и гражданского дела от имени Российской Федерации.

То есть ценности, связанные с социальным ожиданием социальной справедливости, в том числе чтобы вопросы этой ценности решали закон и право, несомненно, являются ключевыми в Российской Федерации, с нашей точки зрения.

Бурбулис Г.Э. Есть ли вопросы, реплики? Пожалуйста.

Колосова Н.М., ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Вы провели анкетирование по информированности о знании правовой системы. Но это понятие правовой системы достаточно широкое. Проводили ли вы дифференциацию по тому критерию, что какое-то законодательство действительно граждане должны знать, а какое-то законодательство их, в общем-то, не должно касаться? Например, если развитые страны, то странно, если гражданин разводится и при этом идет в суд сам — все делает адвокат. В связи с этим вообще как нужно писать законы? Может быть, законы и не нужно детально знать рядовым гражданам, на это есть юристы?

Эбзеев Б.С. Есть ли в этом зале кто-нибудь, кто бы назвал себя знатоком отечественной правовой системы?

Мизулин М.Ю. Очень хорошее замечание, Борис Сафарович.

Что показали наши исследования в контексте Вашего вопроса? Под правовой системой абсолютное большинство понимают Конституцию и сложившуюся систему законодательства, и это достаточно оправданно. Далее идут указы Президента и документы Правительства. Что же касается дифференциации вышеперечисленных нормативно-правовых актов, то мы получили такой результат: чем дальше от Москвы, тем меньше вес указов Президента и постановлений Правительства. Четко видно: в Рязани больше, чем в Чебоксарах, в Чебоксарах больше, чем в Астрахани. В Астрахани меньше обращают внимание на указы Президента и постановления Правительства и больше верят в целом в государственнический, а не в правовой подход к праву.

Мы имеем сводные данные примерно по 300 параметрам характеристики правовой системы. С нашей точки зрения, Вы абсолютно правильно ставите вопрос о том, что не все сферы общественного регулирования надо относить к федеральному законодательству. И здесь, конечно, баланс регулирования на местном, региональном уровне и на общефедеральном — это одна из проблем, которую надо изучать. Но мы специально это рассматривали, потому что, я еще раз хочу сказать, наш пилотный проект касается постановки вопроса о том, что стратегия развития права должна включать как минимум четырех авторов — законодателя, правоприменителя, массмедиа и непосредственно гражданина. Мы сейчас пытаемся определить некоторый устойчивый алгоритм, матрицу коммуникаций журналистов, судей и граждан и, может быть, учебных заведений для того, чтобы попытаться сдвинуть вперед правовую реформу.

Бурбулис Г.Э. Я хочу обратить внимание на два, на мой взгляд, важных сюжета из этого сообщения и работы, которую проводит коллектив академии. Мы настаиваем все вместе на том, что целенаправленные и полезные усилия по гармонизации системы права, по совершенствованию правовой культуры в нашей стране предполагают, по крайней мере для активной части общества, хорошо понятную и осмысленную стратегию.

Очень ценно, что здесь выделяется четыре вполне очевидных субъекта стратегии. Вместе с тем есть один сюжет, который меня немного смущает. Когда вы говорите, что информационная эпоха изменила того главного судью, который выносит приговор (не обязательно правовой, но жизненный приговор), и им стали средства массовой информации, мне кажется, что здесь какое-то преувеличение. Известно, что Интернет своей уникальностью отменил такое понятие, как компромат. Оказывается, там может быть все что угодно, а значит, с этим нечего делать.

У меня ощущение, что средства массовой информации приближаются к этому в некотором смысле самодостаточному, отнюдь не влияющему, а какому-то, может быть, корпоративно распределяемому ресурсу. Потому что компания заказала материал, проплатила, довольна, что он вышел, а по большому счету 99 процентов населения эта информация никак не касается и его никак не волнует.

Тут нужно уточнение, потому что, безусловно, власть средств массовой информации существует. Но вот над чем? Над пониманием? Над ситуативными задачами, внедряемыми в том числе и манипулятивным образом? Или над какой-то организованной системой образования, воспитания, пропаганды, окультуривания и всего остального?

Почему я на этом внимание заостряю? Потому, что мы приближаемся к тому, чтобы создавать свою сеть в средствах массовой информации, разъясняющую нашу работу по мониторингу. Мы заинтересованы в том, чтобы об этом чаще говорилось и в радио-, и в телеэфире, в печатных органах, в электронных органах. Сергей Михайлович объявил, что "Вестник" опубликован; старожилы помнят — мы о "Вестнике" говорили с первой конференции; вот такая в некотором смысле вынужденная продукция есть.

Но мы действительно заинтересованы и будем вам признательны, в том числе и органу, который вы представляете, если учредителями полноценного издания "Всероссийского вестника мониторинга права" будут как можно больше юридических лиц. Мы хотели бы, чтобы вошли в учредители и Счетная палата, и Администрация Президента, и Правительство, и все три федеральных суда, и Торгово-промышленная палата, и Российский союз промышленников и предпринимателей, и экспертное сообщество, и наш флагман — Высшая школа экономики и поделились своими раздумьями, своими наработками, выводами на страницах этого издания; всем здесь хватит работы и места. Может быть, мы начнем издавать ежемесячные тематические бюллетени.

Сейчас Борис Львович будет рассказывать про стратегию законодательства в образовании, может быть, подскажет нам тематику. Борисом Львовичем Рудником, проректором Высшей школы экономики, заявлена серьезная тема — "Стратегия развития законодательства Российской Федерации об образовании". Мы мечтаем, чтобы у нас появились специальные курсы по мониторингу, появились специалисты, умеющие осуществлять мониторинг на особой профессионально-методической базе.