Geum.ru

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации совместно с Советом закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   19
Бурбулис Г.Э. Спасибо, уважаемый Сабир Гаджиметович. Еще раз убеждаемся, что в реальной жизни существует так много всего глупого, и злого, и плохого, что если кому-то кажется, что можно исчерпать мониторинг и наше общение — у нас в этом отношении нет никаких надежд, только вперед, только вместе.

Сабир Гаджиметович очень много внимания уделил сотрудничеству Генеральной прокуратуры с Конституционным Судом. Мне показалось, что здесь есть и некая символика нашей сегодняшней работы. Поэтому я с благодарностью хочу попросить на трибуну Бориса Сафаровича Эбзеева — судью Конституционного Суда Российской Федерации, который также практически все эти годы вместе с нами заинтересованно, профессионально ищет истину — когда в России будет гармоничная система права и эффективная система мониторинга.

Эбзеев Б.С. Я сердечно Вас благодарю, дорогой Геннадий Эдуардович, и не могу не заметить, что, когда заместитель Генерального прокурора, обращаясь к гражданину, говорит: мы с тобой еще встретимся, — это, конечно, оставляет соответствующее впечатление. Но я очень признателен Сабиру Гаджиметовичу за совершенно блестящее выступление.

Я хочу подчеркнуть ту мысль, о которой говорил Геннадий Эдуардович Бурбулис, а именно: конституционно у нас сложились превосходные отношения с Генеральной прокуратурой Российской Федерации. Я имею при этом в виду всю систему прокуратуры России. И в связи с этим глубочайшим образом убежден в одной очень простой мысли, что формируемая система мониторинга, упаси Бог, ни в малой степени не должна ставить под сомнение те сложившиеся и весьма успешно работающие формы, которые существуют сегодня.

Я думаю, что главным механизмом мониторинга, конечно же, является система прокуратуры. Я с ужасом думаю, что планы реформирования Генеральной прокуратуры и сведе$$$ние ее функций только к поддержанию обвинения в суде могут быть успешно осуществлены. Я очень этого боюсь, имея при этом в виду, что очень большие силы сегодня выступают в пользу именно такого решения вопроса, который, как мне кажется, в конечном счете будет гибельным. Может быть, это слишком громко сказано в контексте существования бесплатного для гражданина, быстрого, энергичного и достаточно эффективного правозащитного механизма.

Я хотел бы, выполняя поручение судей Конституционного Суда России, которые работают сейчас в режиме пленума, передать сердечный поклон всем участникам конференции и выразить особую признательность Геннадию Эдуардовичу Бурбулису, личными чаяниями которого вот эта конференция, посвященная проблемам мониторинга, стала, по существу, доброй традицией и выступает в качестве очень важной организационной формы этого мониторинга. Что же касается доклада Совета Федерации о состоянии законодательства — это, конечно, и технология, и, если хотите, стратегия развития нашего законодательства. Я имею в виду и те предложения касательно трех проектов законов, о необходимости принятия которых говорится в этом докладе.

Хотел бы абсолютно согласиться с патриархами (Юрий Александрович Тихомиров, я имею в виду именно Вас), которые указывают на это, и совершенно справедливо, что закон о нормативно-правовых актах точно так же, как и закон касательно порядка принятия федеральных законов, — это не только назревшая, но и, пожалуй, перезревшая проблема. И давайте мы примем такой закон, потом мы будем его оптимизировать — течение многих и многих лет. Мы будем говорить о необходимости принятия такого закона, но его все не будет, дождемся, когда нашей Конституции исполнится не 13—15 лет, а, скажем, 150.

Что касается федерального конституционного закона о Федеральном Собрании — парламенте России, то у меня остаются очень большие сомнения. И проблема не только в том, что Конституция России не предусматривает принятие такого закона. В Конституции говорится о предметах, по которым могут приниматься федеральные законы, но отнюдь не устанавливается перечень этих федеральных законов. Проблема в другом. Парламент сам по себе является предметом Конституции, основного закона государства Российского. И в связи с этим опускать парламент на уровень даже федерального конституционного закона, я полагаю, было бы не совсем правильно. Особенно имея в виду и следующее обстоятельство: недавно Конституционный Суд рассматривал новый порядок замещения должности губернатора области, президента республики и так далее. И в связи с этим я хотел бы обратить внимание на то обстоятельство, что этот порядок связан с проблемой механизма формирования Совета Федерации. И мне кажется, Совету Федерации и Государственной Думе, наверное, уже сейчас следует думать об обновлении этого механизма, особенно имея в виду и то, что об этом говорится в одном из заключений, прямо посвященных этой проблеме, в заключении так называемой венецианской комиссии, комиссии за демократию. Там есть право, и с опорой на европейские стандарты (а мы в свое время обязались их выполнять, и слава тебе, Господи, должны это делать) указано на необходимость обновления этого порядка и механизма формирования Совета Федерации.

Тем более что в этот федеральный конституционный закон, очевидно, в очень большой мере вошли бы те положения и нормы, которые должны иметься в виду в регламентах и Государственной Думы, и Совета Федерации. А то, что эти регламенты нуждаются в совершенствовании, — это несомненно. Здесь уже упоминалось имя Юрия Афанасьевича Гонтаря, председателя Государственной Думы Ставропольского края, которая, кстати, работает очень энергично и, на мой взгляд, весьма эффективно. Юрий Афанасьевич не даст соврать, если я скажу об одной из болевых точек законодательства: например, если Юрий Афанасьевич и сотоварищи предложат проект федерального закона, то этот проект поступит в Правительство Гарри Владимировичу Минху. А Правительство имеет свой собственный Регламент, в котором есть статья 100. И при этом аппарат Правительства потребует от Вас, дорогой Юрий Афанасьевич (а представьте-ка Вы себе!) обоснование вот этого самого закона, при этом обоснование, которое учитывает не только ситуацию в Ставропольском крае, но и по России в целом. А вы говорите: нет, я не в состоянии этого сделать, у меня нет адекватной информации на этот счет. И тогда Правительство, пользуясь статьей 100 собственного Регламента, отправит этот законопроект Вам обратно.

И вот Вы, с одной стороны, имеете священное конституционное право на законодательную инициативу, а с другой стороны — вот это Ваше священное конституционное право обесценивается какой-то такой не очень заметной нормой Регламента Правительства Российской Федерации.

Я хотел бы, дорогие коллеги, сказать еще и о том, что сегодня в правовую систему Российской Федерации прочно вошли правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Я хочу сказать о том, что конституционные и уставные суды весьма успешно работают в 15 субъектах Российской Федерации и приняли порядка 500 решений. Решения, поверьте, вдумчивые, глубокие, решения, которые абсолютно адекватны федеральной Конституции. Более того, я хотел бы сказать о том, что логикой своего существования конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации сегодня защищают не только свои учредительные акты, но, если хотите, являются в соответствующих субъектах Федерации защитниками федеральной Конституции.

В связи с этим сегодня, когда мы говорим о мониторинге законодательства, невозможно обойтись без учета этих решений, не суть важно — федерального либо региональных конституционных и уставных судов. И вот здесь я бы, пожалуй, выявил несколько тенденций касательно взаимодействия с законодателем федеральным и региональным. Почему? Потому, что это в равной мере касается Конституционного Суда Республики Татарстан, уставного суда города Санкт-Петербург и всех остальных конституционных и уставных судов.

Первая тенденция, которая, конечно же, нас воодушевляет и радует, — инкорпорация очень быстрая и добротная, инкорпорация правовых позиций Конституционного Суда в действующее законодательство. Но есть немало примеров и другого рода. Правовая позиция вроде бы законодателем воспринята, но воспринимается, по существу, в искаженном, я бы даже сказал, выхолощенном виде. Один-единственный пример. В 1998 году Конституционный Суд рассматривал проблему так называемого заградительного барьера и пришел к выводу, что 5 процентов — это на грани возможного и допустимого, поскольку в противном случае под сомнение может быть поставлена представительная природа самого парламента. Принимаем закон о выборах депутатов Государственной Думы и записываем 7-процентный барьер (пусть он немножечко великоват, но вот, скажем, не прошли две партии — ну, тогда давайте снизим), но тем не менее этот заградительный барьер сопрягается с тем, что, по существу, граждане оказываются лишенными пассивного избирательного права. Уж очень хочется мне стать депутатом Государственной Думы! Ну, тепло, сиденья удобные и не дует, сквозняков там не бывает. Иногда, говорят, пиво дают, Владимир Николаевич, в буфете.

Что я должен для этого сделать? Идти в территориальную партийную организацию и получить согласие не менее 10 членов партии, с тем чтобы меня далее поддержала региональная организация. Ну и, наконец, на съезде то ли меня включат, то ли не включат.

Мои дорогие коллеги! Можно ссылаться на чей угодной опыт, но я хотел бы обратить внимание только на одно обстоятельство. Сами по себе партии в этих государствах, на опыт коих мы так любим ссылаться, являются результатом долгого эволюционного развития. И я очень боюсь, что мы можем повторить ошибку конца 1980-х годов, когда, казалось бы, именно подобные и, казалось бы, мелкие, далекие от нужд отдельного маленького человека проблемы вначале поставили под угрозу существование государства, а потом привели к тому, что мы остались без этого государства.

Я хотел бы сказать и о том, что есть третий вариант реагирования законодателя на позиции Конституционного Суда — не просто игнорировать все это. И когда Гарри Владимирович либо Сабир Гаджиметович говорят о том, что они могут назвать один, два либо три примера, я боюсь, они немного лукавят. Я мог бы назвать более двух десятков подобных примеров и представить соответствующие материалы на этот счет, секретариатом Конституционного Суда России подготовленные. И я готов в любое время представить соответствующую информацию.

Полагаю, что Совет Федерации делает очень большое дело. Конституционный Суд с первого дня принимал в этом участие и далее намерен так же решительно принимать участие, самым активным образом поддерживая добрые начинания отцов-законодателей, имея при этом в виду, что мы согласно Конституции — государство демократическое, а не государство судей. И в данной ситуации судьи на вашей стороне.

Бурбулис Г.Э. Прежде чем Владимир Николаевич Плигин подведет итоги заседания, учитывая характер дискуссии в выступлениях, я хочу попросить вашего решения и непременно просить выступить Юрия Афанасьевича Гонтаря. Ведь так много ссылались сегодня на Ваш опыт и так захотелось нам понять: как это Вам удается? Вот Ваши семь прокурорских минут.

Гонтарь Ю.А., председатель Государственной Думы Ставропольского края.

Уважаемый Геннадий Эдуардович, дорогие друзья! Не скрою, я сидел и, мне кажется, покраснел несколько раз, потому что Борис Сафарович такие произнес слова в адрес Государственной Думы Ставропольского края, что я только могу сказать: мы просто стараемся отвечать духу времени.

Борис Сафарович, я хочу подтвердить Вашу точку зрения. Сегодня в региональной практике возникло новое явление — это экономический паразитизм, когда одни регионы живут за счет средств, заработанных в других территориях. Это сегодня очевидно, об этом знает Правительство Российской Федерации. Речь идет о вертикально интегрированных структурах, которые уводят бюджетные потоки на совершенно законных основаниях из одних территорий в другие, создавая торговые дома (статьи 20 и 40 Налогового кодекса Российской Федерации).

Это нужно прекращать, иначе вообще заниматься территориальным развитием и вообще заниматься региональной экономикой, находить механизмы и их реализовывать становится бесперспективно. К примеру, из Южного федерального округа уведено за последние два года 13 млрд. рублей заработанных средств. Спрашивается: какие нужно создать условия в малом бизнесе, какие придумать стимулы, чтобы компенсировать такие выпадающие доходы? Это гонка за журавлем, которая дискредитирует вообще принцип территориального развития.

Подав такую инициативу в Правительство (я хочу к Гарри Владимировичу обратиться), мы получили абсолютно верное задание: просчитать, сколько же таких выпадающих налоговых поступлений не только в Южном федеральном округе, а по всей России. Безусловно, результат понятен. Вот такая вещь: нам нужно менять эти подходы, и чем быстрее, тем лучше.

И я еще один вопрос хотел осветить и поделиться с вами. Когда уточняли полномочия между федеральным центром и региональным уровнем, был допущен, на наш взгляд, один просчет, мягко говоря. Такую важнейшую отрасль, как аграрная, передали в полномочия только субъектам Федерации, и получается, что центр устранился от государственной политики в области сельского хозяйства в масштабах страны.

И сейчас, понимая это, через национальный проект в области АПК делается попытка исправить эту ошибку. Но важнейший элемент сопровождения национального проекта в области АПК — ипотека. Закон, а точнее, проект федерального закона "Об особенностях ипотеки залога сельхозземель" находится в Правительстве и не поспевает за нацпроектом.

Я хотел бы это проиллюстрировать, тоже провести мониторинг, что в результате получается на примере бычков (от головы и до хвоста). К примеру, десять человек, имея десять паев, объединились в фермерские хозяйства, для того чтобы взять животных (150 бычков) и выращивать продукцию и так далее. Так вот, что ждет этих людей в реальной ситуации?

Во-первых, для того чтобы оформить эти документы, выделить в натуре землю, от каждого потребуется не менее 20 тысяч. По времени это занимает от полугода до года. За это время они могут, если объединятся, взять деньги на лизинг под животных. Всё. Дальше животных надо кормить, для них надо оборудовать место содержания. Нужны оборотные ресурсы, которые можно взять только за счет ипотеки земли, потому что другое "колесо" и "оглобли" уже заложены. Вот вопрос, который остро стоит.

И второй вопрос: разве можно построить эффективный агропромышленный комплекс на основе новых технологий, которые мы сегодня предлагаем, большие деньги под это дело загоняем, не улучшая качества жизни людей на селе? Например, недавно смотрел Дмитрий Анатольевич Медведев современнейшую американскую ферму в предгорном районе возле Кисловодска, на лучших землях, которая экологически чистейшую продукцию производит — 80 тонн молока.

Спрашивается: если мы оставим наше село таким, какое оно есть, мы вообще можем туда специалистов везти, инженеров, технологов? Кстати, 122-й закон упразднил закон о социальном развитии села и ничего не предложил взамен. Муниципальные бюджеты сегодня не только не самодостаточны, они не имеют автономии — бюджетно-финансовой автономии, об этом говорил совершенно справедливо Сергей Николаевич Рябухин.

И сегодня, проводя перепись птицы, скота, надо параллельно учесть, как люди живут, сколько осталось бань, сколько осталось домов культуры, сколько осталось школ, путей автобусных сообщений, сбербанков (некоторые закрылись), а также газопроводов и сколько надо всего этого построить.

И если мы проведем эту перепись (а последняя была в 1983 году), мы увидим результаты 15 лет ужасных реформ. Мы увидим, какие потери мы понесли и что нам нужно делать. Вот и мониторинг, без которого нам просто не обойтись, делая одно не сопоставив другое, делая, безусловно, важное дело для России. Но не сопоставив ситуацию, качество жизни людей и не приняв для улучшения меры, мы будем с одним крылом продолжать двигаться.

Геннадий Эдуардович, я вношу такие предложения. Во-первых, по нацпроекту, о котором я говорил, нужно разработать унифицированную форму представления информации по реализации нацпроектов в регионах и предложить законодательным органам субъектов направлять ее или в нашу комиссию, или в комиссию по мониторингу. Без этого, без этой информации мы просто не сможем дальше двигаться. Предлагаю эти материалы обобщить и в очередном докладе Совета Федерации о состоянии законодательства предусмотреть раздел с условным названием "Мониторинг реализации нацпроектов субъектов Российской Федерации". Этого от нас требует сама ситуация, важность вопроса.

Во-вторых, это подтолкнет исполнительную и законодательную власть более ответственно в регионах подходить к этому вопросу.

А в-третьих — это еще один альтернативный канал прямой связи с Президентом о реальном состоянии дел в субъектах Российской Федерации.

В целом мне сегодня было приятно послушать умных людей. Действительно, Юрий Александрович, Вы такой классический пример мониторинга привели по Остапу Бендеру, по "Золотому теленку", сказав, что чтят Уголовный кодекс, а когда прочитали, то оказалось 13 уголовных нарушений в повествовании.

Сегодня всем спасибо за хорошее общение, за очень полезные сообщения. По крайней мере, мы от лица регионов говорим, что для нас сегодняшняя очередная встреча была очень серьезной и полезной. (Аплодисменты.)

Бурбулис Г.Э. Спасибо, Юрий Афанасьевич.

Самое удивительное, что Юрий Александрович, он ведь еще и Пушкина цитировал. Поэтому, запоминая яркие последствия деятельности Остапа Бендера, будем тянуться к светлому гению нашей поэзии тоже.

Есть прелесть своя в завершении первой части нашей работы. Еще бо $$$льшая прелесть в том, что Владимир Николаевич Плигин — председатель Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству также является нашим горячим, высокопрофессиональным партнером, соратником и ветераном движения "Задумчивое законотворчество и ответственное эффективное правоприменение".

Пожалуйста, Владимир Николаевич, обобщите все.

Плигин В.Н. Геннадий Эдуардович, прежде всего скажу, что я не решу эту задачу обобщения всего того, что было сказано, в связи с тем что очень многие положения выступлений требуют глубочайшего, детального анализа, причем надо понимать, что многие предложения касаются десятков тысяч, а иногда и миллионов людей.

Достаточно вспомнить проблему конфискации имущества во всех ее деталях — и мы сразу погрязнем в анализе каждого конкретного аспекта этой проблемы. Единственный вопрос, который решается очень легко, — это спор о том, сколько не выполнено решений Конституционного Суда. На сегодняшний день Государственная Дума направила запрос Правительству Российской Федерации, там было указано 13 решений, которые они не выполнили.

Также хочу сказать, что сколько бы ни написано было постановлений, мы с Гарри Владимировичем очень долго выясняли, сто $$$ит ли выполнять запрос по этому поводу в Правительство, потом получили ответ, что примерно по 134 позициям. То есть внутри каждой позиции есть еще субнормативные акты, которые в настоящее время не приняты. Это, кстати, серьезный вопрос действенности и эффективности законодательства.

Поэтому, если позволите, я остановлюсь на тех проблемах, которые представляются важными с позиции мониторинга законодательства, и потом мы закончим.

Первая задача мониторинга, с моей точки зрения, — понять реальный, а не выдуманный процесс прохождения закона в обществе, тем более в столь сложном обществе, как наше.

В настоящее время законодатель в основном ориентируется на принятие законодательного акта, и мы (сегодня это отмечалось) достаточно часто не понимаем, как идет реальное движение законодательного акта, то есть в какой степени этот законодательный акт входит в правосознание и в какой степени, когда он становится нормой поведения, то есть от момента подписания Президентом Российской Федерации закона до момента реализации каждой конкретной личностью, участником правоохранительной машины.

Представляется, что это наиболее острая и сложная задача. И такого рода задача детального отслеживания прохождения законодательного акта (если позволите такое сравнение, в этом социальном пироге) для нас крайне важна, это наша совместная задача с академической наукой.

И в этом плане мне хотелось бы сказать, что, конечно же, нам необходимо, как законодательным органам власти, и Правительству, я думаю, вновь вернуться к финансированию той основы, которая, собственно говоря, позволит эту работу сделать. Эта основа — финансирование академической, в том числе академической юридической, науки, поскольку критерии прохождения закона нельзя просто выдумать, а должна быть разработана методика, и мы вновь должны вернуться, если угодно, к вопросам философии права.

Следующий аспект мониторинга — мониторинг как результат анализа необходимости принятия и совершенствования законодательных актов в той или иной области, в частности, в рамках конкретного вопроса. Это вопрос, допустим, доступности правосудия.

Когда мы занимались вопросами доступности правосудия, Верховный Суд Российской Федерации сыграл свою положительную роль. Мы выяснили для себя, что в том случае, когда мы рекомендуем, допустим, судебный участок от 15 до 30 тысяч человек на мирового судью, а количество дел, которые рассматриваются мировыми судьями в настоящее время, совершенно недопустимое (90 процентов административных дел, до 40 процентов уголовных дел и существенное большинство дел в гражданском праве), то это привело к тому, что законодатель прореагировал на это исследование, на инициативу субъекта Российской Федерации, и в настоящее время количество граждан на судебный участок снижено с 15 до 23 тысяч. Это конкретное решение вопроса в результате мониторинга. И здесь мы должны в ближайшее время в третьем чтении, видимо, принять законодательные акты, учесть предложения ряда субъектов Российской Федерации.

И последний момент, на который хотелось бы обратить внимание — это доступность материалов для обобщений в рамках мониторинга. Если мы будем предлагать толстые исследования или очень умные статьи (я прошу прощения, я понимаю, в какой аудитории я говорю — в академической), если мы не сделаем эти результаты мониторинга доступными, наглядными и, если угодно, прагматичными, то мы во многом будем уходить просто в общие теоретические рассуждения. Поэтому для нас очень важна именно такая доступность в изложении материалов.

Мне представляется крайне интересным прозвучавшее здесь предложение, которое касается определенных пилотных проектов. То есть так или иначе какой-то срез дают пилотные проекты.

Выходя сюда со столь толстой книгой, которая называется "Реальная Россия" (она вся состоит из таблиц), я хотел только сказать следующее: в настоящее время, как это ни парадоксально, основная потребность общества применительно к такой категории, как общественная справедливость, выражается в равенстве всех перед законом и правом.

Это было действительно глубокое исследование по разным аспектам. Равенство всех перед законом в высшем слое управленцев (то есть фактически слое, следующем за тем слоем, который называется условно "олигархи") составляет 55 процентов от общих ценностей. А высококвалифицированные рабочие обозначают это в 53 процента, целиком в обществе — 49 процентов. Общество видит высшую общественную справедливость в равенстве всех перед законом и правом. То есть таким образом мы ушли от очень многих других общественных ожиданий, и у нас начало формироваться здравое ожидание, так же, как и для любого общества, не ожидание социального блага и справедливого распределения благ — ожидание равенства всех перед законом. Вот это мне кажется очень оптимистичным, это сможет нам помочь выстоять и внушает совершенно реальную надежду на то, что общество достигнет достаточно стабильного развития.

Я должен сказать, что конкретные вещи (мне особенно хотелось бы здесь проанализировать избирательное, уголовно-процессуальное законодательство и многие другие аспекты) — это предмет отдельного детального разговора в рамках профессионального круга.

Еще раз: самая главная задача мониторинга, с моей точки зрения, — это реальное "просачивание" закона в общественный пирог. Если мы этим начнем заниматься, то придем к выводу, что нам нужно ввести мораторий на принятие законодательных актов или внесение изменений в законодательные акты даже по сложнейшим проблемам примерно до трех лет. Потому что когда мы вбрасываем нормы права, то в дальнейшем эта норма права просто не успевает осваиваться.

Почему я говорю: хотя бы до трех лет? Потому, что в настоящее время наше Правительство пока видит среднесрочную перспективу в объеме 3 года, если я не ошибаюсь. Но мы уже начали… В последнем докладе Правительства уже ставится задача более серьезного периода (пять лет), это реальность сегодняшнего дня.

Поэтому я думаю, что и мониторинг должен привести к такому выводу. Давайте прервем законодательной процесс по конкретной норме до момента доступности нормы, тем более в столь опасной области, как уголовно-процессуальное законодательство, когда мы меняли это по ходу процесса.

Главная задача докладчика — остановиться. (Аплодисменты.)