Geum.ru

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации совместно с Советом закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   19
Лукин В.П. Добрый день, уважаемые коллеги! В какой-то мере я считаю себя ветераном данной конференции, поскольку и в прошлом году с удовольствием по приглашению Совета Федерации стоял на этой трибуне. Я думаю, что тема, которая нам сейчас предложена и развернута во вводном выступлении, — это одна из самых важных тем нашей государственной жизни. Анализ того, как правильно вести мониторинг закона, — это анализ того, как должны реально вестись государственные дела.

Я бы так сказал: важнее анализа и обобщения мониторинга может быть только одна вещь — это сам мониторинг. И вот тут возникают серьезные проблемы: что у нас с мониторингом и как сделать, чтобы мы не только его анализировали, но и он реально воплощался в целях повышения качества законодательства, а главное — исполнения закона. Когда известного афинского законодателя Солона спросили, какими должны быть законы, насколько совершенны наши законы, Солон сказал: "Мои законы настолько совершенны, насколько граждане готовы их исполнять". Тут поставлена основная проблема законодательства — совершенство самого закона и механизмы его исполнения властью в связи с тем, что граждане хотят, чтобы эти законы исполнялись, а не решались бы вопросы каким-то другим путем.

Мне кажется, что если мы посмотрим незамыленным глазом на все наши дела в этом смысле, то нельзя не признать, что, несмотря на то что правовая политика государства, осуществляемая в законотворчестве, должна быть направлена на повышение уровня благосостояния граждан, их процветание, в действительности картина значительно более сложная.

У нас в Аппарате Уполномоченного по правам человека выработаны свои критерии, мы исходим из своих объективных оценок. Я вижу, здесь сидят мои коллеги из регионов, и они, наверное, со мной согласятся, когда я скажу, что, каковы бы ни были наши личные убеждения, мы должны реагировать на то, что говорят, что пишут, на что жалуются нам граждане. А граждане жалуются прежде всего на невыполнение законов в социальной сфере: во-первых, на низкое качество этих законов, которые зачастую принимаются в спешке, а иногда — будем говорить прямо — под давлением. А главное… Но об этом уполномоченным трудно говорить, потому что мы не являемся законодателями; это дело законодателей — работать настолько быстро, чтобы законы отвечали духу времени, и настолько медленно, чтобы эти законы не были скороспелыми, а значит, контрпродуктивными.

Другая сторона дела состоит в том, что мы, и прежде всего законодатели, следим за реализацией этих законов. Половина всех жалоб связана с социальными проблемами, со всей совокупностью социальных проблем; примерно треть жалоб (в разных регионах по-разному, но порядок примерно такой же) — это различные нарушения законов со стороны правоохранительных органов; небольшая часть жалоб связана с непорядком в Вооруженных Силах, с отравлением земли, атмосферы, с экологическими проблемами. Уровень нынешних приоритетов наших граждан с учетом обстановки в стране именно такой. Вот с этой точки зрения мне кажется, что опыт мониторинга наших социальных законов вызывает очень серьезные вопросы. Из-за отсутствия стратегии формирования правовой системы законодательный процесс представляется принятием федеральных законов, не объединенных системной связью. Принимается один закон, потом другой, потом третий, и эти законы зачастую не связаны концептуально, но главное состоит в том, что существует просто реализация законов, и это вызывает сомнения в том, что законодатели читали не только сами эти законы, но и Конституцию России. Несмотря, например, на вступившее в законную силу решение судов о взыскании заработной платы оно остается порой неисполненным, так как статьей 142 Федерального закона от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" установлено, что требования кредиторов по ее выплате, не удовлетворенные ввиду недостаточности имущества должника, считаются погашенными.

В результате применения работодателями и судами положений этого закона тысячи работников обанкротившихся предприятий остаются без средств к существованию и становятся участниками акции социального протеста. Очевидно, что самим законом нарушены права человека и на вознаграждение за труд, и на судебную защиту своих прав, поскольку трудящиеся лишаются и заработанных ими средств, и возможностей изыскать их по решению суда, которое вопреки международным обязательствам не признается подлежащим безусловному исполнению.

Вместе с тем необходимость защиты требований трудящихся об оплате их труда, предъявляемых к обанкротившимся предприятиям при помощи привилегий (а при недостаточности у них средств — за счет специальных гарантийных учреждений), предусмотрена документами Международной организации труда, участником которой Россия является. Также мы с вами являемся послушными исполнителями положений нашей Конституции, где говорится, что если наши законы вступают в противоречия с международными обязательствами, то действуют международные обязательства. Нужно "мониторить" это? Нужно, конечно. И нужно "мониторить" это энергично, в экстренном порядке.

Учитывая, что положения этого закона порождают серьезные социальные проблемы (а право на жизнь включает и право на достойное человеческое существование), уполномоченный обратился в правительство с предложением о подготовке законопроекта, предусматривающего приведение его в соответствие с социальными и международными обязательствами государства. Ждем ответа. Просим Совет Федерации тоже активно включиться в этот процесс.

Таким образом, мониторинг законодательства и правоприменительной практики, осуществляемый на основе их сравнительного анализа с фактами реализации прав человека, становится эффективным инструментом по выявлению различных пробелов в правовом регулировании, а следовательно, и совершенствованию правовой системы.

Важнейшим при этом, на наш взгляд, является адекватное реагирование органов государственной власти на ситуацию с обеспечением прав человека, то есть принятие ими реальных мер по развитию правовой системы и расстановке приоритетов.

Устранение недостатков в законотворческой деятельности будет способствовать созданию правовых условий для устойчивого социального развития, гарантий безопасности личности, гарантий от принятия законов, фактически нарушающих права человека. Для предотвращения таких нарушений при выработке и принятии законопроектов необходимо исходить из того, что правовая политика государства, реализуемая им в законодательстве, должна определяться тем, что власть предоставляется ему не для удовлетворения своих собственных потребностей и не для экспериментов как таковых, а для реализации насущных интересов людей. Об этом в предыдущем выступлении, по-моему, очень правильно говорилось.

Законотворческий процесс должен обеспечивать как регулирование прав человека возможность их эффективной реализации в соответствии с принимаемыми законами и принципами социальной справедливости. Напомню, что наше государство согласно Конституции России является не только демократическим, но и социальным государством. В Конституции не сказано, что мы должны реализовывать интересы "денежных мешков" и коррумпированных чиновников. К сожалению, в практике реализации законов именно этот принцип часто реализуется де-факто.

Совершенствование механизмов осуществления законодательной власти, направленное на защиту интересов большинства, будет способствовать, я бы сказал, популяризации парламентаризма. Что греха таить, парламентаризм в нашей стране сейчас не пользуется бешеной популярностью в народе. Надо проанализировать: почему? Я думаю, что это проблема для эффективного мониторинга законов и проблема проявления политической воли при этом мониторинге. Мониторинг может очень серьезно поднять авторитет парламента, авторитет законодателей, и всегда мы будем готовы сотрудничать.

Эффективность мер по совершенствованию законодательства зависит также от результатов правовой общественной экспертизы законопроектов и уже действующих законов. Корректировка организации законодательного процесса в целях привлечения к нему общественности позволяет совершенствовать инструменты представительной власти, обеспечить соблюдение прав граждан. Важным при этом является постоянное и систематическое взаимодействие палат парламента не только с субъектами права законодательной инициативы, но и с институтами гражданского общества, а также с уполномоченными по правам человека.

Как известно, в каждом парламенте, в каждой палате существует представитель государства, который играет весьма активную роль в работе парламента, в продвижении государственных инициатив. Сейчас с этой трибуны говорилось о том, что парламентская деятельность должна осуществляться в интересах людей, а не только в интересах государства. Это совершенно справедливо, полностью с этим согласен. Но давайте посмотрим, есть ли в парламенте эффективные представители другой стороны. Парламент — это в известной мере законодательный суд, который в виде законов осуществляет согласование интересов. Общество наше сложное, интересы самые различные. Безусловно, существуют интересы государства, которое становится сильным, что хорошо само по себе (я имею в виду исполнительную власть), но сильным оно должно становиться не как "вещь в себе", а как "вещь для кого-то".

Но есть ли в парламенте адвокаты людей простых? И в какой мере они по эффективности и важности своей работы соответствуют представителю государства там, чтобы парламентарии находили баланс между тем и другим?

Это, по-моему, принципиальный вопрос мониторинга. И среди прочих элементов такого коллективного адвоката простых людей в парламенте уполномоченные по правам человека, региональные и федеральные, готовы сыграть свою роль. Но должны, конечно, играть свою роль и общественные организации. Сотрудничество Совета Федерации с институтом уполномоченных по правам человека развивается достаточно хорошо и обнадеживающе. Отрадно отметить, что необходимые для этого положения внесены в Регламент Совета Федерации, а Председателем Совета Федерации назначен специальный полномочный представитель палаты по связям с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.

Будем надеяться, что и представители, и уполномоченный активизируют свои контакты, и они будут более эффективными. Я со своей стороны признаю, что они недостаточны, и буду стараться делать все, чтобы они были более энергичными и интенсивными.

Вместе с тем должен сказать честно, что Госдума, в которую уполномоченный неоднократно обращался с предложениями о регулировании его взаимоотношений с данной палатой, пока соответствующие положения в свой Регламент, к сожалению, вносить не предполагает. И законодательные предложения (неофициальные, поскольку уполномоченный не является субъектом законодательной инициативы) пока в Госдуме больше отлеживаются, чем реализуются. Хотя в последнее время какое-то движение наметилось. Просим Федеральное Собрание в целом подойти к этому вопросу с пониманием.

Конечно, можно было бы привлечь уполномоченного и специалистов в области защиты прав человека к еще более эффективной разработке законов на начальном этапе. И думаю, что у нас есть достаточно квалифицированных специалистов, которые играют такую роль адвоката людей, их конкретные жалобы они хорошо знают, потому что каждый день разбирают, и эту роль они будут играть не тогда, когда уже возникают социальные трения. А мы хорошо знаем, что и по жилищным делам, и по автомобильным делам, и по другим делам социальные трения у нас время от времени возникают, и наша задача, конечно, не сидеть сложа руки, а предупреждать их, чтобы разрешать их в ходе законодательства и мониторинга. Мы можем очень, по-моему, неплохо помочь в этом.

Должен сказать, что мы стараемся работать активно и с Конституционным Судом Российской Федерации. По жалобе уполномоченного о нарушении конституционных прав потерпевшего положениями статьи 405 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации "О недопустимости поворота к худшему при пересмотре судебного решения в порядке надзора", несмотря на допущенные судом существенные нарушения, повлиявшие на ход дела, Конституционный Суд признал их неконституционными и, соответственно, восстановил действие конституционных прав.

В соответствии с его решением Госдумой теперь должен быть принят федеральный закон, направленный на обеспечение защиты прав жертв преступных посягательств, который вошел бы в качестве названной статьи в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации.

К сожалению, прошел уже второй год со дня вынесения указанного решения Конституционного Суда, однако необходимый законопроект в Госдуму не внесен и сроки его принятия почему-то отодвигаются.

Мне кажется, что Совет Федерации — очень важный конституционный орган, откуда выходят законодательные акты и который поэтому, естественно, следит за их выполнением, может поинтересоваться у Госдумы, почему решение Конституционного Суда, в частности то решение, о котором я говорил, неоправданно задерживается, может предложить свои инициативы по данному вопросу, поскольку в отличие от уполномоченного Совет Федерации является субъектом законодательной инициативы.

Думаю, планомерное, систематическое сотрудничество может дать неплохие результаты не только в социальной сфере, о которой я говорил. Существуют проблемы правоохранительных органов, и мы можем продумать вместе, как контролировать их жестче. Мы можем, безусловно, контролировать и такие конституционные вещи, как, например, неважное состояние региональной прессы, которое отслеживается в жалобах к уполномоченному. Достаточно сказать, что за прошлый год (мы недавно выпустили доклад, и я буду его представлять на заседании Совета Федерации, в Госдуме уже представлял) произошло более 40 случаев нападения на журналистов в регионах. Это значит, что неблагополучна ситуация с обеспечением права журналистов писать то, что они считают правильным, и при этом быть обеспеченными с точки зрения безопасности своей профессии. Есть экономические проблемы региональной прессы, есть проблемы давления (совершенно неприемлемого давления) административного аппарата, которое превосходит все возможные нормы.

И мы можем в комплексе, на одном из заседаний одного из комитетов… Я вношу конкретные предложения о сотрудничестве, но это не значит, что я их забуду, а это значит, что я их передам Геннадию Эдуардовичу, с которым мы работаем и которого надо поблагодарить за энергичное продвижение нашей конференции.

Миронов С.М. Спасибо. (Аплодисменты.)

Уважаемые коллеги! Я предоставляю слово председателю Московской областной Думы Валерию Евгеньевичу Аксакову.

Аксаков В.Е. Уважаемый Сергей Михайлович, уважаемые участники научно-практической конференции! Прежде всего мне хотелось бы поблагодарить организаторов этого форума за предоставленную возможность пообщаться, а также поделиться опытом, наработанным во многих субъектах Российской Федерации, в том числе и в Московской областной Думе. Отрадно отметить, что регулярное проведение конференций и семинаров по мониторингу законодательства и правоприменительной практики объединяет все большее число сторонников цивилизованного законотворчества.

К чести Совета Федерации, эта работа не стала лишь модной кампанией, а приобрела поступательный характер. Лично я, как руководитель представительной власти крупного субъекта Российской Федерации, после многих конференций сделал вывод, что если очень хорошо и внимательно использовать тот опыт, который сегодня мы оцениваем на конференции, то он дает положительный результат для всей работы в сфере законотворчества субъектов Российской Федерации, а также тех законодательных инициатив, которые мы направляем в Государственную Думу.

Мониторинг законодательной деятельности Московской областной Думы в законоподготовительной, законотворческой деятельности, при использовании результатов правоприменения мы видим в переосмыслении наших функций — работать на результат, который заключается в успешной реализации разрабатываемых законов.

Следует отметить, что мы добились понимания депутатами и Аппаратом Мосгордумы необходимости анализа, оценки и прогноза той законотворческой работы, которую они проводят. Мы и раньше уделяли этому особое внимание, но сегодня эта работа поставлена на научно-практические рельсы. В сферу нашей деятельности вошли такие вопросы, как определение приоритетности разрабатываемых законопроектов на основе стратегического планирования социально-экономического развития области на долгосрочную перспективу; анализ практики применения отдельных правовых актов в Московской области; анализ результативности законодательных инициатив и обращений Московской областной Думы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации; анализ судебной практики заключений органов юстиции, протестов прокурора; контроль за исполнением законов Московской области.

Мы стремимся широко использовать новые информационные технологии в законотворческом процессе. Уже несколько лет мы ведем диагностическую карту закона и разработали свой вариант досье закона, который в электронном виде представляет собой историю разработки, принятия и применения правового акта.

Позвольте особые слова благодарности высказать в адрес патриарха мониторинга и правотворчества Юрия Александровича Тихомирова. Добрый гений, который позволил нам решить эту задачу.

Необходимо отметить, что мы продолжаем совершенствовать структуру досье закона с учетом предложений Совета Федерации. В целях совершенствования юридической техники разработано и действует положение о правовой и лингвистической экспертизе нормативно-правовых актов в Московской областной Думе.

Сегодня мы взяли курс на совершенствование научного и методологического сопровождения нашей деятельности. Практикой стало тесное сотрудничество с научной общественностью Москвы и Московской области в вопросах поиска и применения новых критериев качества законодательного материала, проверки его соответствия общепризнанным принципам и нормам отечественного и международного права.

Хочу подчеркнуть, что с учетом рекомендаций Третьей Всероссийской конференции по мониторингу на этапе административных преобразований нами было внесено предложение губернатору Громову Борису Всеволодовичу рассмотреть возможность создания системы мониторинга в структуре исполнительных органов государственной власти Московской области, а также включить в положения о функциях соответствующих органов исполнительной власти функцию по осуществлению этими органами мониторинга своих полномочий, законодательства и правоприменительной практики.

Уважаемые коллеги! Позвольте коротко доложить о нашем опыте по мониторингу законодательства.

В целях проведения комплексного изучения правового регулирования общественных отношений в некоторых сферах социальной защиты граждан Московской области наша Дума приняла решение о проведении мониторинга правоприменительной практики некоторых законов Московской области. Рабочей группой подготовлены концепции, программы и методика проведения мониторинга, сегодня они представлены вам. Мониторинг проводится во всех муниципальных образованиях Московской области с участием руководителей муниципальных образований (а их у нас сейчас в Московской области 378), представителей депутатского корпуса представительных органов местного самоуправления, руководителей и специалистов органов образования, здравоохранения, социальной защиты, прокуратуры, органов опеки и попечительства. В результате проводимого мониторинга четко обозначена роль государства в данном вопросе, что позволит нам преодолеть ведомственность, сформулировать общие приоритеты, закрепить нормативы по кадровому обеспечению органов образования, здравоохранения, социальной защиты, опеки и попечительства, прокуратуры.

Необходимо предпринять дальнейшие шаги по укреплению приоритета семейных форм воспитания, и прежде всего усыновления. В этих целях разработан проект закона Московской области о дополнительных мерах социальной поддержки усыновления детей, в соответствии с которым каждый ребенок, усыновленный на территории Московской области гражданами Российской Федерации, единовременно получит 20 тыс. рублей.

В процессе мониторинга выявился еще один очень важный момент: из всех форм патроната наиболее актуальной в Московской области является постинтернатовский патронат, то есть поддержка оказывается тем, кто уже получает профессиональное образование, включая граждан до 23 лет.

Также необходимо отредактировать позицию о социальном патронате, направленном на улучшение ситуации в неблагополучных семьях.

Особую ценность для нас представляет предложение органов местного самоуправления, образования Московской области о введении для детей-сирот единых проездных билетов — особой социальной карты. Мы будем решать вопрос о создании транспортной карты для детей-сирот на уровне двух субъектов — города Москвы и Московской области.

Особо хочу подчеркнуть, что в процесс мониторинга вовлечены общественные организации, студенты высших учебных заведений, учителя, учащиеся старших классов школ. Здесь мы решаем сразу несколько вопросов: повышение правового сознания и культуры населения Московской области, открытость деятельности органов государственной и муниципальной власти, привлечение внимания общества к проблеме детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.

Сегодня мы понимаем, что существует острая необходимость в разработке методологических основ и методических рекомендаций по осуществлению органами власти и общественными организациями мониторинга законодательства и правоприменительной практики в целом, а также в создании типовых моделей актов проведения мониторинга, особенно на начальной стадии.

Особое внимание требует стадия проектирования, публичного обсуждения и принятия нормативных актов, а также последующей экспертной оценки по индикаторам правовой оценки результатов их реализации, включая оценки экономического, бюджетного, социального и экологического воздействия. Мониторинг должен касаться не только уровня закона, но и правоприменительной практики. На этом этапе нужны технологии, обеспеченные программами, ориентированными на оценку проблемы по заданным параметрам.

В связи с этим встает вопрос о выборе критериев оценки в индикаторах определения эффективности закона, других нормативных правовых регуляторов и практики их применения. Для этого нужны специальные методики и программы.

Целесообразно выделить две группы индикаторов оценки эффективности законодательства, которые должны применяться и при мониторинге: индикаторы оценки состояния правовой системы с точки зрения ее полноты, слаженности, своевременности; индикаторы, определяющие эффективность применения закона.

Одним из основных результатов мониторинга права должна стать единая информационно-аналитическая база, услугами которой могли бы пользоваться субъекты законотворчества, ученые, политические партии, общественные организации, средства массовой информации, все заинтересованные граждане. И сегодня мы обращаемся к Совету Федерации с просьбой помочь в этой работе.

Органы судебной власти всегда являлись наиболее организованными в деле систематизации и обобщения информации о неисправностях и конфликтности в правовой среде. В частности, судебные органы, прокуратура, органы юстиции — это те субъекты правоприменения, сотрудничество и взаимодействие с которыми являются нашей приоритетной задачей.

Московская областная Дума уделяет большое внимание анализу судебных решений, экспертным заключениям Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Московской области и взаимодействию с прокуратурой.

Правовым управлением Думы ведется регулярный учет судебной практики и заключений органов юстиции, в соответствии с чем вырабатываются предложения по совершенствованию законодательства.

За 12 лет деятельности областной Думой сформирована современная правовая база, принято около 1,8 тысячи нормативных правовых актов. Понимая необходимость осмысления определенного этапа правового регулирования государственного и муниципального уровня Московской области, мы провели систематизацию и инвентаризацию областного законодательства. И стало ясно, что необходим областной закон о нормативных правовых актах, которым можно было бы закрепить определение правового акта и требования к нему, порядок разработки и принятия, стадии законотворческого процесса на региональном уровне, понятия и приемы юридической техники, то есть практически все, что крайне необходимо нам, законодателям. И мы ведем работу в этом направлении, разрабатываем такой закон.

Пользуясь возможностью, обращаюсь к Вам, Сергей Михайлович. Мы поддерживаем необходимость разработки и принятия проектов трех федеральных законов (о принятии федеральных конституционных законов и федеральных законов; о нормативно-правовых актах в Российской Федерации; о Федеральном Собрании — парламенте Российской Федерации).

Поскольку нами накоплен опыт в этой сфере, я готов принять активное участие в разработке данных законопроектов и предложить кандидатуры в состав рабочей группы.

Уважаемый Сергей Михайлович, уважаемые коллеги! В решении Третьей Всероссийской научно-практической конференции была озвучена идея о создании Федерального центра мониторинга права, которую я целиком и полностью поддерживаю. Такой центр, в меру независимый и одновременно признаваемый государственными органами власти, позволит нам решить ключевой вопрос — о качестве законодательства. Об этом сегодня уже много говорили. Огромная просьба — активнее продвигать этот вопрос. Думаю, что будет поддержка многих субъектов Российской Федерации в этом направлении.

И, принимая во внимание исключительную новизну и масштабность рекомендаций конференции, наша Дума приступила к подготовке доклада о состоянии законодательства в Московской области в 2006 году.

В заключение хотелось бы от себя лично, от своих коллег предложить провести следующую конференцию у нас, в Московской области, в новом здании (парламент переезжает в новое здание), где на хорошем уровне, гостеприимно встретят руководителей органов законодательной и представительной власти. (Аплодисменты.)