Geum.ru

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации совместно с Советом закон

Вид материалаЗакон

Содержание


Совершенствование федерального
Российская федерация
Мониторинг законодательства
В российской федерации
Подобный материал:
1   ...   11   12   13   14   15   16   17   18   19

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА — НЕОБХОДИМОЕ УСЛОВИЕ

ДАЛЬНЕЙШЕГО РАЗВИТИЯ ОРГАНОВ

КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВОСУДИЯ

Создание конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации — своевременный и оправданный шаг в процессе формирования правового федеративного демократического государства. Известными научными и практическими работниками, политическими и государственными деятелями самого высокого уровня неоднократно указывалось на их положительную роль в укреплении российской государственности и защите прав и свобод граждан. Президент Российской Федерации В.В. Путин еще три года назад в г. Ростове-на-Дону на совещании в Южном федеральном округе указывал на необходимость опираться в своей работе на региональные конституционные суды. Очевидно, что конституционная законность, как правильно отмечает директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Т.Я. Хабриева, зависит не только от федерального Конституционного Суда как судебного органа конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства, но и от конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации2.

Действующие конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации за непродолжительный период существования доказали свою эффективность и внесли заметный вклад в укрепление законности в целом. Они максимально приблизили конституционное (уставное) правосудие к населению, благодаря чему обеспечивается более быстрое рассмотрение дел о конституционности нормативных правовых актов регионального уровня. Отнесение к компетенции конституционных (уставных) судов даже существующего незначительного количества вопросов в какой-то степени способствовало сокращению объема работы Конституционного Суда Российской Федерации и судов общей юрисдикции, фактически свело к минимуму необходимость рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. В частности, анализ поступивших в Конституционный Суд Российской Федерации в последние годы обращений позволил сделать следующий вывод: из тех субъектов Российской Федерации, где функционируют конституционные (уставные) суды, жалобы и запросы о признании неконституционными нормативных правовых актов этих субъектов в Конституционный Суд Российской Федерации практически не поступают.

Вместе с тем там, где они отсутствуют, во-первых, субъекты Российской Федерации лишены полноценной системы государственной власти, не говоря уже о том, что каждому уровню законодательной власти должен соответствовать свой уровень конституционного контроля3. Если этого нет, то в субъекте Федерации не могут быть гарантированы охрана конституции и утверждение конституционной законности.

Во-вторых, что самое главное, граждане оказываются в неравном правовом положении перед законом и судом по сравнению с теми, которые проживают в субъектах Российской Федерации, имеющих конституционные (уставные) суды, поскольку они составляют дополнительный механизм правовой защиты. К тому же нарушается часть 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации, гарантирующая обеспечение государством равенства прав и свобод человека независимо от места жительства.

В-третьих, руководители субъектов Федерации лишены того рычага правового воздействия, с помощью которого они могут эффективно решать возложенные на них конституцией (уставом) задачи по защите своего Основного закона, прав и свобод человека и гражданина.

В-четвертых, субъект Федерации ограничивает свой конституционно-правовой статус как полноценного государственного образования. А это дает основание зарубежным специалистам и политикам упрекать Россию в отсутствии истинного федерализма и неразвитости системы судебных органов, призванных защищать права и свободы.

В-пятых, субъекты Российской Федерации, добровольно отказываясь от полномочий, предоставляемых федеральным конституционным законом, позволяющим им иметь полноценную систему государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, ограничивают свои возможности самостоятельно разрешать правовые коллизии и конфликты, как сказал Президент Российской Федерации В.В. Путин, "только правовыми средствами и в правовой форме". Вместо этого в таких субъектах граждане и их объединения, органы государственной и местной власти за разрешением споров, подведомственных конституционным (уставным) судам, будут обращаться к разным политическим силам, нагнетая тем самым социально-политическую ситуацию в обществе, или в федеральные органы власти, в том числе в Конституционный Суд Российской Федерации, значительно увеличивая объем их работы. При этом отсутствие возможности на месте устранять все противоречия и пробелы в издаваемых субъектом Федерации законах и нормативных правовых актах и необходимость в каждом случае обращаться в федеральные органы власти за проверкой их законности будет в конечном счете способствовать формированию отрицательного имиджа субъекта Федерации.

С учетом сказанного актуальной становится задача дальнейшего образования органов конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации. Для ее осуществления, на наш взгляд, одним из важнейших условий является устранение противоречий и пробелов в российском законодательстве, регулирующем вопросы организации и деятельности судов Российской Федерации. Как известно, статья 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" предоставляет субъектам Российской Федерации право образовать конституционные (уставные) суды. Но именно формулировка этой статьи вызывает наиболее острую критику со стороны специалистов, обоснованно предлагающих придать ей императивный характер с целью образования конституционных (уставных) судов во всех субъектах Российской Федерации. Тем более что часть 2 статьи 4 данного закона предусматривает, что "в Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации", а часть 4 этой же статьи к судам субъектов Российской Федерации относит конституционные (уставные) суды и мировых судей. В связи с этим возникает вопрос о том, насколько статья 27 указанного закона, допускающая лишь возможность создания конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации, согласуется с нормами статьи 4, сформулированными, на наш взгляд, в императивной форме. И насколько обоснованно можно говорить о судебной системе Российской Федерации, если отдельные виды судов создаются по усмотрению субъектов Российской Федерации?

Более чем 10-летний опыт работы конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации выявил потребность совершенствования правового регулирования их организации и деятельности, а также статуса судей.

Неопределенность в разграничении полномочий между конституционными (уставными) судами и судами общей юрисдикции в вопросах оспаривания нормативных правовых актов, несовершенство правового регулирования в решении вопросов взаимодействия данных судов, статуса судей конституционных (уставных) судов, гарантий их независимости и безопасности привели к тому, что в субъектах Российской Федерации действуют нормативные правовые акты, ограничивающие гарантии статуса судей конституционных (уставных) судов. Нет единых нормативов материально-технического, финансового и кадрового обеспечения деятельности указанных судей. Многочисленные федеральные нормативные акты, так или иначе касающиеся вопросов организации и деятельности судов и статуса судей в Российской Федерации, нередко исключают из поля своего правового регулирования конституционные (уставные) суды. На деле это приводит к возникновению существенных коллизий и противоречий.

В частности, в законодательстве практически всех субъектов Российской Федерации, где функционируют конституционные (уставные) суды, предусмотрено право всех иных судов обращаться с запросом в конституционный (уставный) суд о соответствии нормативного правового акта субъекта конституции (уставу) субъекта Российской Федерации. Но при этом статья 215 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации не предусматривает обязанности суда приостановить производство по делу, а статья 217 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации не устанавливает сроков приостановления производства. Более того, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации не предусмотрел даже права суда приостановить производство по делу по данному основанию (ст. 216). Фактически суд общей юрисдикции после обращения в конституционный (уставный) суд продолжает производство и выносит решение на основании закона субъекта Федерации, который впоследствии может быть признан неконституционным. В этом случае, по вполне понятным причинам, решение суда должно быть пересмотрено. Спрашивается: для чего продолжать производство по делу, если суд общей юрисдикции не может вынести законное решение до принятия решения конституционным (уставным) судом?

Еще более серьезные противоречия могут возникнуть при оспаривании законности одного и того же нормативного правового акта субъекта Федерации одновременно в конституционном (уставном) суде и суде общей юрисдикции. Действующее законодательство позволяет судам принять соответствующие заявления и вынести решение по делу, несмотря на то что в другом суде уже рассматривается подобное дело. А как быть, если решения окажутся противоположными?

Нуждаются в корректировке и нормы, содержащиеся в ст. 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и ст. 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в части направления решения суда об оспаривании нормативного правового акта субъекта Федерации в конституционный (уставный) суд субъекта Федерации. Представляется, что если решение арбитражного суда или суда общей юрисдикции по делу об оспаривании нормативного правового акта касается акта субъекта Федерации, то копия этого решения должна быть в обязательном порядке направлена в конституционный (уставный) суд соответствующего субъекта Федерации. Это позволит избежать появления другого решения по поводу одного и того же нормативного правового акта, что будет способствовать стабилизации правоприменительной практики.

Немало проблем возникает и при обеспечении порядка в заседании конституционного (уставного) суда и безопасности на территории соответствующих зданий. И это при том, что в конституционных (уставных) судах довольно часто рассматриваются вопросы, вызывающие большой общественный резонанс. В частности, предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Северная Осетия — Алания неоднократно были постановления Правительства Республики Северная Осетия — Алания о размерах и порядке выплаты субсидий беженцам и вынужденным переселенцам на их жилищное обустройство, вопросы о порядке изменения границ между Республикой Северная Осетия — Алания и другим субъектом Федерации, вопросы о порядке проведения митингов, демонстраций и уличных шествий и т. д. Как видно, решения из-за остроты указанных проблем, к тому же затрагивающих большой круг лиц, могут вызвать их недовольство. Иногда на заседание не являлись представители стороны из-за невозможности обеспечения их безопасности.

Подобная ситуация сложилась из-за нераспространения положений Федерального закона "О судебных приставах" на конституционные (уставные) суды субъектов Федерации. Более того, судьи конституционных (уставных) судов не подлежат государственной защите (!) в соответствии с федеральным законом о государственной защите судей.

Немало пробелов существует и в налоговом, бюджетном законодательстве, а также в других нормативных правовых актах федерального уровня. Это привело к тому, что установленное федеральным законодательством единство статуса судей по сути остается декларацией.

Таким образом, фактическое обеспечение единства статуса судей требует законодательного решения на федеральном уровне. Предложенный далее инициативный проект федерального закона призван законодательно урегулировать вопросы, касающиеся организации и функционирования конституционных (уставных) судов и статуса их судей.

Проект

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О внесении изменений и дополнений в главы 17 и 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, главу 52 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, главу 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации, главу 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, главу 25.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации

Статья 1

Внести в главу 17 и 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14 ноября 2002 года № 138-ФЗ следующие дополнения:

1) статью 215 дополнить абзацем седьмым следующего содержания: "обращения суда в конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации с запросом о соответствии закона, подлежащего применению, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации";

2) статью 217 дополнить абзацем шестым следующего содержания: "абзацем седьмым статьи 215 настоящего Кодекса, — до принятия конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации соответствующего решения.";

3) часть 3 статьи 251 дополнить словами "или конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации.".

4) статью 253 дополнить частью 5 следующего содержания: "5. Копия решения суда по делу о признании недействующим нормативного правового акта субъекта Российской Федерации в срок, не превышающий десяти дней,

5) направляется в конституционный (уставный) суд соответствующего субъекта Российской Федерации.".

Статья 2

Внести в главу 52 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2001 года № 174-ФЗ следующее дополнение:

в пункте четвертом части 1 статьи 448 после слов "Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации" дополнить словами: "конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации,".

Статья 3

Внести в главу 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ следующее дополнение:

в статье 186 после слов "субъектов Российской Федерации" дополнить словами "конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации,".

Статья 4

Внести в главу 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24 июля 2002 года № 95-ФЗ следующее дополнение:

часть 6 статьи 195 дополнить предложением следующего содержания: "Решение арбитражного суда об оспаривании нормативного правового акта субъекта Российской Федерации направляется также в конституционный (уставный) суд соответствующего субъекта Российской Федерации.".

Статья 5

Внести в главу 25.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации от 5 августа 2000 года № 117-ФЗ следующие дополнения:

1) пункт второй части 1 статьи 333.35 после слов "арбитражные суды" дополнить словами "конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации";

2) пункт одиннадцатый части 1 указанной статьи после слов "в Конституционном Суде Российской Федерации" дополнить словами "в конституционном (уставном) суде субъекта Российской Федерации,";

3) пункт двенадцатый части 1 указанной статьи после слов "в Конституционном Суде Российской Федерации" дополнить словами "в конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации,";

4) пункт первый части 1 статьи 333.18 после слов "арбитражные суды" дополнить словами "в конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации".

Статья 6

Внести в Федеральный закон "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации" следующее дополнение: статью 1 дополнить абзацем следующего содержания: "Должностные оклады судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации устанавливаются применительно к должностным окладам соответственно судей верховных судов республик, краевых, областных судов, судов автономной области и автономных округов, Московского и Санкт-Петербургского городских судов.".

Статья 7

Внести в Федеральный закон "О судебных приставах" от 21 июля 1997 года № 118-ФЗ следующее дополнение:

в статье 1 после слов "судов общей юрисдикции" дополнить словами "конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации".

Статья 8

Внести в Федеральный закон "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" от 20 апреля 1995 года № 45-ФЗ следующее изменение:

в пункте первом части 1 статьи 2 слова "и арбитражных судов" заменить словами: ", арбитражных судов и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации".

Статья 9

Вступление настоящего Федерального закона в силу

Настоящий Федеральный закон вступает в силу по истечении десяти дней со дня его официального опубликования.

Президент
Российской Федерации
В. Путин


С. Талейран,

консультант Правового управления

Министерства здравоохранения и социального развития
Республики Коми

МОНИТОРИНГ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ
КАК МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ФУНКЦИИ
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" одной из основных функций федеральных министерств является функция нормативно-правового регулирования в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности, которая закреплена в положении каждого соответствующего органа. Во многих органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации данная функция также нашла отражение в постановлениях, утверждающих положения об их функционировании4.

Мониторинг законодательства и правоприменительной практики как механизм реализации функции нормативно-правового регулирования включает следующие направления деятельности органов исполнительной власти:
  • разработка проектов нормативных правовых актов;
  • мониторинг общественных отношений в установленной сфере деятельности;
  • мониторинг законодательства и иных нормативных правовых актов, относящихся к компетенции органа государственной власти, с целью дальнейшего совершенствования.

На примере деятельности Министерства здравоохранения и социального развития Республики Коми рассмотрим реализацию данной функции на основе методологии проведения мониторинга5.

В пункте 1 Раздела I Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Республики Коми, утвержденного постановлением Правительства Республики Коми 28 декабря 2004 года № 253, закреплено, что Минздравсоцразвития Республики Коми осуществляет функцию по нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития. Согласно разделу III "Основные функции Министерства" указанного положения министерство:
  • разрабатывает проекты нормативных правовых актов;
  • издает правовые акты в области охраны здоровья и социального обслуживания и поддержки граждан;
  • обеспечивает единообразное применение нормативных правовых актов на территории Республики Коми и осуществляет контроль за их исполнением;
  • обобщает практику применения законодательства;
  • проводит мониторинг в сфере здравоохранения, социального развития на основе которого готовит информационные и аналитические материалы;
  • а также другие правоприменительные, нормотворческие, регулирующие и контролирующие функции в установленной сфере деятельности.

Данные функции являются компонентами проведения мониторинга законодательства и правоприменительной практики министерством, которые закреплены в положениях каждого структурного подразделения и должностных регламентах государственных гражданских служащих министерства.

Правовой основой проведения мониторинга законодательства и правоприменительной практики на территории Республики Коми по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства здравоохранения и социального развития Республики Коми, является постановление Правительства Республики Коми от 8 июля 2005 года № 194 "Об организации и осуществлении мониторинга реализации на территории Республики Коми законодательства Российской Федерации, законодательства Республики Коми по предоставлению мер социальной поддержки отдельным категориям граждан", которое включает положение о мониторинге нормативных правовых актов и мониторинге правоприменительной практики, а также приказ Министерства здравоохранения и социального развития Республики Коми от 27 декабря 2005 года № 837-р "О мониторинге ситуации в сфере здравоохранения и социальной защиты населения, связанной с разграничением полномочий между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которым утверждены порядок, структура и схема ведения мониторинга, на основе которых готовятся отчетные данные, сведения, информационно-аналитические материалы и сводная информация о ситуации в сфере здравоохранения и социальной защиты населения.

Нормативно-правовое регулирование осуществляется структурными подразделениями Министерства здравоохранения и социального развития Республики Коми в соответствии с Планом мероприятий по реализации примерной программы нормотворческой и контрольной деятельности Государственного Совета Республики Коми (законодательного (представительного) органа Республики Коми) на соответствующий год, Планом работы нашего министерства, планами работы структурных подразделений.

Мониторинг общественных отношений и мониторинг законодательства и иных нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности структурными подразделениями министерства осуществляется проведением систематического комплекса мероприятий:
  • совещания, заседания рабочих групп, комиссий;
  • еженедельный "выездной десант" в районы Республики Коми;
  • ответы на запросы органов государственной власти, органов местного самоуправления, на обращения граждан, учреждений здравоохранения и социального обслуживания, государственных органов;
  • анализ судебной, прокурорской практики;
  • экспертно-правовые заключения на проекты федеральных и республиканских законов в сфере здравоохранения, социальной защиты и поддержки населения;
  • запросы в отраслевые федеральные органы исполнительной власти о разъяснении применения отдельных норм действующего законодательства и нормативных правовых актов Российской Федерации.

На основе перечисленных выше и других проводимых мероприятий проводится анализ реализации нормативных правовых актов (правоприменительной практики) с целью их дальнейшего совершенствования, разработки и принятия новых законов, внесения изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты Российской Федерации и Республики Коми.

Так, с 1 января 2005 года республиканским Министерством здравоохранения и социального развития было разработано и принято: законодательным органом Республики Коми — 10 законов Республики Коми, из них 6 — о внесении изменений и дополнений, Правительством Республики Коми — 64 нормативных правовых акта, в том числе 11 — о внесении изменений и дополнений.

На основе круглогодичного проведения мониторинга законодательства и правоприменительной практики в профильный комитет Совета Федерации Российской Федерации были направлены предложения6 по совершенствованию законодательства по вопросам разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере здравоохранения с целью реализации Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" и других базовых отраслевых законов.

Подведение итогов своей деятельности структурными подразделениями министерства основывается на самоанализе реализации функций, определенных в Положении о Министерстве здравоохранения и социального развития Республики Коми и положении соответствующего структурного подразделения согласно таблице 1 "Итоги деятельности по реализации функции нормативно-правового регулирования".

Таблица 1

Итоги деятельности

по реализации функции нормативно-правового регулирования

№ п/п
Функция деятельности
Нормативный правовой акт
Мероприятия
Выводы

1












2












Итоговый документ содержит:
  • краткое содержание реализации функции деятельности структурного подразделения за определенный период;
  • перечень разработанных законопроектов и иных нормативных правовых актов, а также законодательных актов, которые рассматривались;
  • проведенные мероприятия по реализации законодательства и нормативных правовых актов;
  • в итоговой части раскрываются проблемные вопросы, которые выявлены в работе структурного подразделения министерства.

При проведении контроля за применением нормативных правовых актов в рамках вопросов деятельности структурного подразделения министерства указываются акт или контролируемая норма, цель проверки, проверяемые органы, учреждения, выводы с указанием выявленных проблем его реализации, нарушений, пробелов нормативно-правового регулирования и предложения, связанные с повышением эффективности его реализации, совершенствованием законодательства и т.п. согласно таблице 2 "Контроль за реализацией нормативных правовых актов"7.

Таблица 2

Контроль за реализацией нормативных правовых актов


№ п/п
Нормативный акт
Цель проверки
Проверяемые органы
Выводы
Предложения






































В целом подготовка итоговых материалов структурных подразделений является основой для подготовки доклада о деятельности Министерства здравоохранения и социального развития Республики Коми.

В настоящее время реализация функции нормативно-правового регулирования в деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти не работает в полной мере, не проводится комплексный и систематический анализ правоприменительной практики.

Таким образом, мониторинг законодательства и правоприменительной практики является эффективным механизмом реализации функции нормативно-правового регулирования в деятельности исполнительных органов государственной власти и, в свою очередь, повышает уровень взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации для разработки и принятия качественных нормативных правовых актов и эффективности их применения с целью реализации прав и свобод человека и гражданина.