Geum.ru

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации совместно с Советом закон

Вид материалаЗакон

Содержание


О правовом мониторинге
Правовое положение военных организаций
Соблюдение формальных критериев
Подобный материал:
1   ...   11   12   13   14   15   16   17   18   19
Еремина О.,

Институт законодательства и сравнительного правоведения
при Правительстве Российской Федерации

О ПРАВОВОМ МОНИТОРИНГЕ

Развитие российской правовой системы идет весьма быстрыми темпами. Однако активный процесс законотворчества на всех уровнях проходит в условиях, когда сам механизм подготовки и принятия законопроектов во многом не отработан. Все это негативно сказывается на качестве законов. Особенно много острых проблем возникает на стадии реализации законов. Все это делает чрезвычайно актуальным проведение правового мониторинга. Это фундаментальная, очень сложная и многоплановая проблема.

На заседании секции "Публичное право" ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации 26 декабря 2005 года состоялось обсуждение проблем правового мониторинга в России. С докладом выступил первый заместитель директора института Ю.А. Тихомиров.

Отметив актуальность правового мониторинга для Российской Федерации, он подчеркнул, что необходимо наращивать не количество нормативно-правовых актов, а их качество и эффективность. Правовой мониторинг является элементом движения права и должен сопровождать нормативно-правовой акт от стадии зарождения идеи регулирования общественных отношений до принятия и реализации закона.

Мониторинг права — механизм постоянного наблюдения, анализа, оценки развития права и корректирующего воздействия на правовую сферу. В действующем законодательстве понятие мониторинга уже используется. Так, статья 67 Земельного кодекса Российской Федерации8 определяет понятие государственного мониторинга земель, статья 69 Лесного кодекса Российской Федерации9 — мониторинга лесов, статья 63 Федерального закона "Об охране окружающей среды"10 — экологического мониторинга, статья 42 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов"11 — мониторинга водных биоресурсов, статья 14 Федерального закона "О качестве и безопасности пищевых продуктов"12 — мониторинга качества и безопасности пищевых продуктов и т.д.

Нормы о мониторинге содержатся в подзаконных ведомственных актах. Правительством Российской Федерации утверждены следующие акты: постановление от 28 ноября 2002 г. № 846 "Об утверждении положения об осуществлении государственного мониторинга земель"13, постановление от 14 марта 1997 года № 307 "Об утверждении положения о ведении государственного мониторинга водных объектов"14, постановление от 11 марта 1999 г. № 271 "Об утверждении положения о ведении государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в Российской Федерации"15. Министерство финансов Российской Федерации своим приказом от 23 июня 2005 года № 158 утвердило Порядок осуществления мониторинга работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению составления местных бюджетов на 2006 год и т. д.

Анализ указанных нормативных актов показал, что объектами мониторинга могут быть отдельные сферы общественной жизни и реализация актов как в целом, так и по отдельным блокам.

На международном уровне также осуществляется регулирование мониторинга. Так, Российская Федерация 4 ноября 2004 года ратифицировала Киотский протокол об ограничении выбросов парниковых газов. В соответствии с указанным Протоколом Правительство Российской Федерации подготовило проект постановления Правительства Российской Федерации "Об организации оборота прав на выбросы и единиц поглощения парниковых газов".

Ведется работа по проведению правового мониторинга. Так, Совет Федерации проводит ежегодные конференции, посвященные мониторингу в Российской Федерации, осуществляет мониторинг реализации постановлений Совета Федерации. Московская городская Дума приняла в марте 2005 года "Концепцию совершенствования законодательства города Москвы", которая предусматривает системный мониторинг законодательной базы города. Правительство города Москвы формирует систему правового мониторинга. В Ставропольском крае действует Центр правового мониторинга.

С целью объединения научных, технических и информационных возможностей учреждений и организаций, органов исполнительной власти Российской Федерации, Российской академии наук и других организаций для развития и совершенствования государственной системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, реализации стратегии снижения риска и уменьшения последствий стихийных бедствий, аварий и катастроф, координации работ в этой области было создано Агентство МЧС России по мониторингу и прогнозированию чрезвычайных ситуаций.

Ярким примером, когда объектом мониторинга являются отдельные сферы, может служить мониторинг в сфере образования и науки. Так, в рамках проекта поддержки структурной перестройки образования в России осуществляется "разработка основных направлений управления качеством и развития содержания образования". Основное внимание уделяется созданию общероссийской системы оценки качества и эффективности образования. Такая система включает в себя Федеральный центр мониторинга образования (ФЦМО), представительства ФЦМО в федеральных округах и региональные центры мониторинга образования, учрежденные совместно ФЦМО и органами управления образованием субъектов Российской Федерации.

Отмечая опыт проведения правового мониторинга в Российской Федерации, Ю.А. Тихомиров указал на целесообразность разработки научной концепции правового мониторинга и предложил учесть следующие элементы:

а) мониторинг как элемент жизни права, циклов права, часть механизма законности;

б) субъектами мониторинга права могут быть государственные и муниципальные органы, учреждения, организации; общественные организации; центры мониторинга;

в) объекты мониторинга — сферы и отрасли права, правовые институты; система законов, отдельные законы, другие нормативно-правовые акты; подготовка и реализация положений нормативно-правовых актов; неправовые явления, "теневое" право; материальные объекты окружающего мира;

г) показатели мониторинга: нормы — нормативные функции; цели — действия — результат;

д) виды правового мониторинга: комплексный и отраслевой мониторинг; мониторинг федеральный, региональный, муниципальный; постоянный, временный, чрезвычайный мониторинг;

е) информация: виды информации (правовая статистика, социальная информация и т.д.); субъекты и объекты информации, ее анализ, передача государственным органам, результат; информация позитивная (отраслевая, статистическая); информация негативная (статистика МВД России, прокуратуры, судебная, обжалование нормативно-правовых актов, жалобы граждан); сводная правовая информация;

ж) корректирующие действия: обеспечение информирования руководителей органов; составление аналитических докладов; приведение действующих правовых актов в соответствие с положениями закона, отмена устаревших норм и актов, внесение изменений, принятие актов "во исполнение закона"; обеспечение норм закона материально-финансовыми и кадровыми ресурсами; применение комплекса средств реализации закона; изменение компетенции органа, порядка ее осуществления, введения и уточнения административных процедур, совершенствования форм взаимоотношений с другими органами и организациями, перестройка структурных подразделений и положений о них, изменение должностных обязанностей;

з) оценка уровня законности, коррекции, циклов, новых целей.

Был также затронут вопрос организации проведения мониторинга права в нашем институте.

Период фрагментарного, несистемного законотворчества себя исчерпал, цель правового мониторинга — создание эффективной, стройной, непротиворечивой системы законодательства в нашем государстве.

После доклада сотрудники института и приглашенные специалисты задавали вопросы докладчику. Так, ведущий научный сотрудник института Н.М. Колосова уточнила позицию докладчика: "Мониторинг закона должен начинаться со стадии принятия закона или с момента его реализации? Какое место тогда в законодательном процессе будет занимать правовая экспертиза проектов законов?" Ответ: "Правовая экспертиза — самостоятельный элемент законодательного процесса, не имеющий отношения к правовому мониторингу. Правовой мониторинг проводится с момента реализации закона".

Главный научный сотрудник института В.В. Лапаева: "Кто будет заниматься проведением правового мониторинга?" Ответ: "Этим должны заниматься правовые департаменты при министерствах, возможно, эту функцию будет выполнять Минюст России". В.В. Лапаева не видит острой необходимости в создании отдельного органа, занимающегося только мониторингом права, и считает, что уже достаточно органов государственной власти отслеживают действие закона. Поэтому целесообразно создание координационного центра, который объединит усилия всех участников правового мониторинга.

Заведующий отделом законодательства зарубежных государств И.С. Власов: "В концепцию мониторинга Вы включаете корректирующее воздействие, но это уже не мониторинг. Корректирующее воздействие — это то, что следует за мониторингом". Ответ: "В известной мере корректирующее воздействие — это реакция на результаты наблюдения. Однако считаю целесообразным включить корректирующее воздействие в понятие мониторинга для повышения его эффективности".

Заведующий отделом по правовому обеспечению сотрудничества государств — участников СНГ В.Г. Вишняков высказал иную точку зрения: мониторинг за действием закона проводить не имеет смысла, только по отклонениям от положений законодательных актов.

Н.А. Илькина, руководитель Центра законотворчества г. Москвы, обратила внимание ученых на возникшую на практике необходимость отдельного закона о мониторинге. Она высказала предложение наладить сотрудничество ученых и практиков ради решения проблем города.

Данная идея нашла поддержку в выступлении ведущего научного сотрудника института В.И. Руднева, который отметил необходимость предусмотреть в законе о мониторинге правовую защиту органов, занимающихся проведением мониторинга.

Говоря о разработке закона о мониторинге, ведущий научный сотрудник отдела законодательства Л.К. Терещенко предостерегала от теоретических ошибок на примере федерального закона от 20 февраля 1995 года (в ред. от 10 января 2003 года) № 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации", который не обеспечен механизмом реализации. И на этапе разработки закона о мониторинге необходимо отработать механизм его реализации.

Ведущий научный сотрудник института В.Н. Зенков акцентировал внимание на учете общественного мнения при принятии закона о мониторинге и при его проведении.

Применить системный подход при разработке закона о мониторинге настоятельно рекомендовал заведующий отделом международного публичного права О.И. Тиунов. Необходимо учесть оценку последствий закона в обществе, выработать общие подходы, принципы правового акта. Эффективным органом осуществления мониторинга он считает суд. Именно этот орган может определить, насколько совершенен закон, а источником информации для мониторинга является практика судов. Кроме этого, нужен анализ действия разработки научной концепции о правовом мониторинге и набора методик проведения видов правового мониторинга. Было внесено предложение о реализации работы в институте по проведению мониторинга законодательства.

Бараненков В.,

заместитель начальника по научной работе
Московского пограничного института

Федеральной службы безопасности Российской Федерации,

кандидат юридических наук, доцент

ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ВОЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ:

МОНИТОРИНГ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАКТИКИ

ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ

Формирование правовых основ рыночной экономики, становление правового государства привело к усложнению механизмов правового регулирования всех сфер общественных отношений, интенсивному изменению законодательства (за 15 лет реформ было принято больше законов, чем за 70 лет советской власти). Вместе с тем реформирование законодательства направлено на регулирование в первую очередь предпринимательской деятельности и зачастую не учитывает существенных особенностей функционирования военных организаций. Кардинальные изменения, произошедшие в последние годы во всех отраслях законодательства не учитывают особенностей правового режима имущества военных организаций, особенностей их создания, реорганизации и ликвидации, особенности централизованного финансирования, материального обеспечения, необходимости правового обеспечения своевременного маневра материальными средствами, требований законодательства о государственной тайне и т.п. В настоящее время правовое положение учреждений вообще и бюджетных учреждений в частности урегулировано достаточно скупо, только в самых общих чертах. И если правовое положение образовательных, научных, медицинских учреждений хоть в какой-то степени определено "отраслевым" законодательством, то особенности правосубъектности учреждений, выполняющих задачи в области обороны страны и безопасности государства, обусловленные спецификой их деятельности, организационной структуры, военно-правового положения, практически не учитываются в гражданской, налоговой, пенсионной и в иных отраслях законодательства, что на практике влечет множество проблем.

До сих пор не решены окончательно вопросы о том, какие именно военные организации Вооруженных Сил Российской Федерации должны быть наделены статусом юридического лица. В условиях социалистической экономики Вооруженные Силы Российской Федерации фактически выступали в гражданском обороте в качестве единого хозяйствующего субъекта, а вопрос о гражданско-правовом статусе отдельных военных организаций носил скорее теоретико-познавательный, чем прикладной характер. Но за прошедшее десятилетие наметилась ярко выраженная тенденция повышения требования законодательства к упорядочению правового положения организаций, усиления значимости статуса юридического лица при определении правового положения организаций в различных видах правоотношений. Вследствие сохраняющейся неопределенности гражданско-правового статуса военных организаций они при разбирательстве дел в суде зачастую не могут подтвердить свою правоспособность, а гражданские организации не знают, к кому предъявлять требования, вытекающие из договорных и внедоговорных обязательств. В результате суды зачастую выносят определения о привлечении к суду в качестве надлежащего ответчика Минобороны России, другие федеральные органы исполнительной власти. На практике это влечет за собой достаточно серьезные проблемы. Так, например, из списанных судебными приставами-исполнителями со счетов Главного управления военного бюджета и финансирования Минобороны России в августе 1999 года 51,5 млн. рублей по состоянию на февраль 2001 года так и не была определена принадлежность исполнительных листов к конкретным организациям Вооруженных Сил России на сумму в 40,5 млн. рублей. А 4,5 млн. рублей, погашенных воинскими частями в добровольном порядке, были взысканы с Минобороны России вторично16. Вместе с тем определение гражданско-правового статуса военных организаций затруднено тем, что наделение их статусом юридического лица, приводящее к значительному организационному и имущественному обособлению, вступает в противоречие с принципами единоначалия и централизации управления и материально-технического обеспечения. Так, в частности, в случае наделения статусом юридических лиц всех воинских частей17 согласно статьям 296 и 29818 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) становится невозможной правомерная передача имущества между ними, а также от вышестоящего военного учреждения — подчиненному, что серьезно затрудняет функционирование системы материально-технического обеспечения и маневр материальными средствами.

Не учитываются особенности правовой природы военных организаций19 и в нормах статьи 55 ГК РФ, где предусмотрено создание филиалов и представительств (а также наделение их имуществом, назначение руководителя) самим юридическим лицом20. В отношении военных организаций указанная норма неприменима, так как подобные решения принимаются на уровне руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти или даже Президентом России.

Кроме того, специфика предназначения и деятельности военных учреждений требует и значительного четко определенного ограничения их правосубъектности. Отраслевая правосубъектность военной организации в любой отрасли права должна в обязательном порядке учитывать ее предназначение в системе ведомства, в состав которого она входит, приоритетность цели ведомства, ради обеспечения которой она должна при необходимости действовать даже в ущерб своим собственным интересам. В то же время сегодня командир, став руководителем юридического лица, юридически получает самые широкие полномочия, ограничить которые, например в гражданско-правовой сфере, как это ни парадоксально, не имеет права не только непосредственный начальник, но даже Министр обороны (директор соответствующей службы), так как в соответствии с пунктом 2 статьи 49 ГК РФ юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом. Учитывая вышеизложенное, представляем целесообразным законодательно ограничить право военных организаций приобретать и осуществлять от своего имени имущественные и личные неимущественные права пределами полномочий, установленных учредительными документами (допускающими совершение только тех сделок, перечень которых прямо предусмотрен в учредительных документах, иные же сделки должны совершаться лишь с письменного согласия федерального органа исполнительной власти, которому они подведомственны).

Следует отметить, что в настоящее время законом не определены не только особенности правосубъектности военных организаций, но и традиционно сложившиеся особенности их создания, реорганизации, ликвидации.

Выполнение предусмотренных современным законодательством требований к регистрации военных организаций в качестве юридических лиц, в том числе по месту нахождения филиалов и представительств, постановка на налоговый учет по месту нахождения всех обособленных подразделений, по месту нахождения недвижимого имущества и т.п., выполнение требований пенсионного законодательства о передаче данных в органы Пенсионного фонда России, создает предпосылки к раскрытию информации о дислокации и организационной структуре всех соединений, частей и подразделений, всех войск, воинских формирований и органов, всех принадлежащих им объектах недвижимости, гражданском персонале и военнослужащих, что, конечно же, недопустимо21. Таким образом, необходимо создание соответствующего правового механизма защиты информации, составляющей государственную тайну, используя в том числе возможность установления федеральным законом для отдельных видов организаций специального порядка их государственной регистрации22.

Таким образом, существенные особенности правового положения военных учреждений не учтены в ГК РФ, ряде других федеральных законах. В то же время согласно пункту 3 статьи 120 ГК РФ особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений могут определяться законом и иными правовыми актами. Какие именно особенности гражданско-правового положения военных организаций должны быть нормативно закреплены в законодательстве?

Необходимо прежде всего устранение существующих коллизий в законодательстве (в частности, противоречий между нормами, устанавливающими общие требования к юридическим лицам, и нормами, определяющими специфику правосубъектности организаций, входящих в состав ведомств, в которых предусмотрена военная служба), что обусловливает обязательность системного подхода к согласованию норм, определяющих правовое положение военных организаций в различных отраслях законодательства.

В связи с изложенным представляется необходимым в специальном федеральном законе "Об особенностях правового положения и финансово-экономической деятельности военных организаций" предусмотреть:

1) определение правомочий федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов в отношении подведомственных им учреждений и предприятий, включая, что особенно важно, возможность изымать в определенных случаях принадлежащее указанным юридическим лицам на праве оперативного управления имущество, передавать его другим организациям этого же ведомства (или давать указания о такой передаче);

2) особенности правового регулирования внутриведомственных правоотношений между военными юридическими лицами, включая передачу имущества и оказание услуг, выполнение работ;

3) пределы дееспособности военных организаций, особенности совершения ими сделок и иные особенности их правосубъектности;

4) особенности осуществления военными учреждениями приносящей доходы деятельности и использования ими полученного в результате такой деятельности имущества;

5) указание на возможность деятельности военных учреждений не только на основании устава, но и на основании общих положений об организациях данного вида, утверждаемых федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого они находятся, а также требования к содержанию учредительных документов таких организаций;

6) особенности создания, реорганизации, ликвидации военных организаций;

7) особенности создания обособленных подразделений военных организаций, наделения их имуществом, назначения руководителей;

8) особенности государственной регистрации военных организаций в качестве юридических лиц (и их постановки на налоговый учет по месту нахождения их обособленных подразделений), позволяющие надежно обеспечивать защиту государственной тайны;

9) особенности передачи налоговым, пенсионным и иным государственным органам, юридическим и физическим лицам сведений, составляющих государственную тайну и иную конфиденциальную информацию о военных организациях, их деятельности и сотрудниках (работниках).

Особенности участия военных организаций в других видах правоотношений также требуют законодательного регулирования. Так, еще одна проблема связана с тем, что ни ведомство23, ни федеральный орган исполнительной власти, это ведомство возглавляющий, правом представлять в суде интересы подведомственных организаций не наделены24, так как если строго следовать букве закона, защищать свои имущественные интересы в арбитражном суде могут только сами организации, являющиеся юридическими лицами. Так, например, директор ФСБ России25 во взаимоотношениях с представительными (законодательными), исполнительными и судебными органами государственной власти Российской Федерации представляет только ФСБ России, но не федеральную службу безопасности (то есть только федеральный орган исполнительной власти, но не все ведомство, им возглавляемое).

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации даже после внесения в его статью 59 Федеральным законом от 31 марта 2005 г. № 25-ФЗ26 изменений, направленных на расширение субъектного состава представительства организаций в арбитражном процессе27, не решает указанной проблемы. Конечно, при необходимости представления интересов той или иной организации сотрудникам федерального органа или иной организации может быть выдана соответствующая доверенность, а при необходимости срочной смены представителя — и доверенности в порядке передоверия, но это не только излишне усложняет организацию судебной защиты, но и не соответствует правовой природе внутриведомственных отношений. Более правильным представляется наделение военного ведомства28 способностью участвовать в арбитражном процессе согласно пункту 2 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации29, защищая права всех, части или отдельных входящих в ведомство организаций (по аналогии, например, с пунктом 2 статьи 45 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей"30, согласно которому общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) для осуществления своих уставных целей вправе обращаться в суды с заявлениями в защиту прав потребителей и законных интересов отдельных потребителей (группы потребителей, неопределенного круга потребителей). В таком случае в суде представителем ведомства может выступать штатный сотрудник любого входящего в состав ведомства юридического лица на основании доверенности или непосредственно от представляемой организации или от федерального органа исполнительной власти (в том числе в интересах неопределенного круга юридических лиц ведомства). Это позволит более оперативно решать вопросы представительства и защиты интересов ведомства в целом и входящих в его состав организаций. Аналогичную правовую конструкцию представляется необходимым создать и для участия ведомства в гражданском процессе (например, в целях защиты чести, достоинства и деловой репутации всех, определенного или неопределенного круга сотрудников при распространении порочащей их информации, не соответствующей действительности).

Недостаточно определенным остается участие федеральных органов исполнительной власти в трудовых правоотношениях. Так, в настоящее время представителем воинских частей как работодателей для гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации выступает Министерство обороны Российской Федерации, являясь одной из сторон заключаемого с Федерацией профсоюзов рабочих и служащих Вооруженных Сил России отраслевого соглашения, вместе с тем как законных оснований представлять всех работодателей Вооруженных Сил Российской Федерации у Минобороны России нет31. Только в 2005 году Правительство Российской Федерации установило, что "федеральные органы исполнительной власти имеют право представлять работодателей — подведомственные указанным органам организации при проведении коллективных переговоров, заключении и изменении отраслевых (межотраслевых) соглашений на федеральном уровне"32. Вместе с тем, как представляется, Правительство России изданием такого акта превысило свои полномочия, так как согласно статье 34 Трудового кодекса Российской Федерации органы исполнительной власти могут быть уполномочены на указанное представительство "законодательством или работодателями". И хотя четкого критерия отграничения "трудового законодательства" от "иных нормативных актов" Трудовой кодекс Российской Федерации не устанавливает, анализ статьи 5 Трудового кодекса Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что данный вопрос требует урегулирования в федеральном законе. При этом представляется целесообразным установить соответствующие нормы в общем для всех входящих в военную организацию государства ведомств системообразующем законе, определяющем особенности правового положения военных организаций при их участии в различных видах правоотношений. В специальном разделе этого же закона, посвященном трудовым правоотношениям, целесообразно установить и предусмотренные статьей 28 Трудового кодекса Российской Федерации особенности применения норм кодекса о социальном партнерстве33, а также общие для всех военных организаций основополагающие особенности регулирования труда их работников (согласно статье 349 Трудового кодекса Российской Федерации). В этом же разделе целесообразно установить право федерального органа исполнительной власти утверждать типовые условия трудовых договоров с учетом положений заключаемых ими отраслевых соглашений (но с обязательной возможностью уточнения отдельных условий трудового договора, в том числе на основании заключенных коллективных договоров).

Эти и многие проблемы, как представляется, должны решаться комплексно, учитывая и особенности правовой природы военных организаций, и взаимозависимость различных видов правоотношений, в которых они участвуют как элементы единой системы — военного ведомства. В связи с этим весьма полезной была бы систематизация военного законодательства. Первым же шагом в решении вышеуказанных проблем может стать отражение особенностей правового положения военных организаций и их участия в различных видах правоотношений в специальном системообразующем федеральном законе об особенностях правового положения и финансово-экономической деятельности военных организаций", что не только позволит устранить существующие коллизии, но и станет основой упорядочения правового положения военных организаций, повышения эффективности их финансово-экономической и служебно-боевой деятельности.

Плохова В.,
доктор юридических наук,
профессор кафедры уголовного права и криминологии
Алтайского государственного университета

СОБЛЮДЕНИЕ ФОРМАЛЬНЫХ КРИТЕРИЕВ

ДОПУСТИМОСТИ ОГРАНИЧЕНИЙ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА

(НА ПРИМЕРЕ УГОЛОВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА)

В обозримом будущем одной из важных проблем всех отраслей права будет преломление в нормах права и правоприменительной деятельности норм международного права, Конституции Российской Федерации, решений Европейского суда по правам человека и Конституционного Суда Российской Федерации об основаниях, условиях, критериях допустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина, поскольку любое правовое регулирование предполагает ограничение прав человека. Речь пойдет о рядовых случаях ограничения прав, то есть не связанных с чрезвычайным положением. В силу объемности этой проблемы остановлюсь на соблюдении формальных критериев допустимости ограничений прав и свобод человека в уголовном праве.

1. Актуальность данной проблемы определяется произошедшими в обществе изменениями. В настоящее время Россию характеризуют как приближенную к либерально-демократическому обществу. Уголовный кодекс Российской Федерации принимался 10 лет назад в "другой" стране. За это время Россия подписала многие международные конвенции, вступила в Совет Европы. Учеными, судьями Конституционного Суда Российской Федерации наработан определенный опыт интерпретации норм международного права, Конституции Российской Федерации. Появились добротные исследования проблем допустимого и неправомерного ограничения основных прав человека и гражданина в зарубежной литературе, конституционном праве, в регулятивных отраслях права, чего не скажешь о деликтных отраслях права. Степень адекватности отражения выработанных международным, конституционным правом, Европейским судом по правам человека, Конституционным Судом оснований и пределов ограничения прав и свобод человека в нормах уголовного права, особенно при их толковании и применении, учеными детально не рассматривалась. Тогда как именно в деликтных отраслях права, особенно в уголовном праве, больше всего ограничений и довольно существенных. Настораживает и тот факт, что очень мало решений Конституционного Суда, в которых бы эти вопросы рассматривались применительно к уголовно-правовым нормам, по сравнению с нормами регулятивных отраслей права.

2. Оценивать допустимость ограничений основных прав человека возможно на основании формальных и материальных критериев или факторов, при наличии которых возможно ограничение прав. К формальным критериям допустимости ограничений прав человека относятся требования к форме, юридической силе и порядку принятия правовых норм.

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. предполагает наличие правых оснований для любых допустимых ограничений гарантируемых ею прав. В практике Европейского суда в качестве правового основания допускается (учитывая признанные правовой системой национального государства источников права) законодательное закрепление его, но только при условии, если закон отвечает определенным требованиям. Любые ограничения, тем более предусмотренные в уголовном законе, возможны только на основании закона. Международное право, практика Европейского суда по правам человека, Конституционного Суда, конституциалисты и теоретики права называют следующие требования к закону в рассматриваемом аспекте: он должен быть определенным, доступным, стабильным и предсказуемым. Некоторые исследователи полагают, что принцип определенности правовых норм вбирает в себя и доступность, стабильность, предсказуемость.

а) Среди требований к качеству законов Европейский суд называет его доступность. Граждане должны иметь соответствующую обстоятельствам возможность ориентироваться в том, какие правовые нормы должны применяться к данному случаю. Доступность закона обеспечивается его официальным опубликованием. Европейский суд допускает возможность исключения из этого правила, если правовой акт доступен гражданам (например, военнослужащий был лично проинформирован офицером о содержании правового акта).

На первый взгляд кажется, что с этим признаком проблем в уголовном праве не должно быть. Нормы уголовного права содержатся в федеральном законе, надлежащим образом опубликованном, и в этом плане доступны. Но при более глубоком исследовании обнаруживается, что и здесь имеются проблемы. Это связано с тем, что большинство уголовно-правовых норм — бланкетные. Для определения их содержания необходимо знать и использовать другие нормативные акты разной юридической силы, относящиеся как к регулятивным, так и деликтным отраслям права. Такие нормативные акты бывают не согласованы между собой, противоречивы, иногда должным образом не доведены до сведения граждан. Более того, некоторые нормативные акты признаны утратившими силу, но и теоретиками, и практиками используются при определении содержания уголовно-правовых норм. Так, Правила определения тяжести вреда здоровью от 1996 года в 2001 году были признаны недействующими. Предыдущие правила тоже не могут применяться, поскольку терминология и понятия, заложенные в них, не соответствуют терминам и понятиям действующего Уголовного кодекса Российской Федерации.

б) Принцип определенности любых норм, тем более уголовно-правовых, конкретности его предписаний вытекает из сути права вообще и уголовного в том числе, конвенционного требования правовых (под которыми понимается основанность на правовом законе) оснований любых ограничений. Поэтому несмотря на то что он непосредственно не закреплен в международных документах, Конституции Российской Федерации, он считается конвенционным. Его понятие развивается, уточняется в практике Европейского суда, Конституционного Суда Российской Федерации.

Степень определенности для разных правовых актов допускается разная. Для одних допускается применение общих понятий, недостаточно конкретных терминов. Обосновывается это меняющимися общественными отношениями, возможностью толкования их судебной практикой, допускает даже возможность не одного толкования. Однако когда дело касается серьезных правовых ограничений, например, лишения свободы, особенно важно соблюдать принцип правовой определенности, чтобы применение права было предсказуемым.

Определенность по нормам международного права в отношении преступлений особая, предполагает судебное толкование и прецедент. Однако имеется в виду не судебный прецедент, а аутентическое (легальное) толкование, признаваемое в России на уровне норм международного права, решений Европейского суда по правам человека, Конституционного Суда и Пленума Верховного Суда Российской Федерации. В теории права акты толкования принято делить на два вида: интерпретационные акты правотворчества, представляющие собой нормативно-правовые акты, изданные в порядке аутентического или легального толкования, и интерпретационные акты правоприменения. К первой группе относятся только акты легального толкования, ко второй — как легального, так и судебного толкования.

Россия относится к странам континентального права, где его источником не признаются судебные прецеденты. Более того, в настоящее время следует очень осторожно относиться к опубликованной судебной практике. Во-первых, потому, что и практика Верховного Суда Российской Федерации далеко не безупречна. Так, Б.В. Волженкин не полностью согласен с квалификацией преступлений, предложенной Верховным Судом Российской Федерации в отношении 38 процентов уголовных дел о преступлениях против интересов службы, рассмотренных Верховным Судом Российской Федерации в 1999—2001 годах. Низкое качество рассмотрения уголовных дел отмечается и в обзорах надзорной практики Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации. Например, в одном из обзоров говорилось, что проверка уголовных дел, проведенная Судебной коллегией, показала, что по 46,4 процента уголовных дел судами допущены различные ошибки, которые не были выявлены при кассационном и надзорном рассмотрении дел областными судами. Во-вторых, если в подлежащие опубликованию обзоры судебной практики подбираются более или менее безупречные с точки зрения корректности квалификации и обоснования дела, то на сайтах судов можно ознакомиться с далеко не безупречными с этих позиций материалами уголовных дел. В-третьих, в обществе, в теории, в судебной практике меняется (и должно это произойти) отношение не только к судебному прецеденту, но и к постановлениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации. Дело в том, что многие признаки уголовно-правовых норм раскрываются в постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации. Более того, широко трактуя то или иное значение термина, он, по сути, криминализирует деяние, ранее не считавшееся преступлением. Например, доход в незаконном предпринимательстве Пленум определяет как всю выручку, без вычета расходов. Тогда как до этого постановления практика руководствовалась узким понятием дохода, существующим в налоговом законодательстве. А поскольку уголовная ответственность за незаконное предпринимательство наступает при наличии крупного дохода от незарегистрированной предпринимательской деятельности, постольку постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации криминализированы деяния, ранее не признаваемые преступными. А наделен ли Пленум Верховного Суда Российской Федерации такими полномочиями?

Уточнение правовой природы постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации требуется с позиций принципов законности, доступности и определенности нормативного акта. Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации как вид правоприменительного толкования выделяется не всеми авторами. Пленум Верховного Суда Российской Федерации, согласно статье 126 Конституции Российской Федерации компетентен давать разъяснения по вопросам судебной практики. Однако Конституция РФ не определяет конкретного содержания и формы разъяснительной деятельности Верховного Суда Российской Федерации. В законодательстве не указывается, что именно понимается под деятельностью по разъяснению вопросов судебной практики. Правовой базы по этому вопросу до сих пор нет. Разъяснения Верховного Суда Российской Федерации по вопросам судебной практики нельзя признать подзаконным актом, актом нормотворчества (разделение властей). Разъяснять, видимо, надо смысл правовой нормы, а не судебную практику. Не случайно в теории и на практике больше уделяется внимание исключительно толкованию действующего законодательства Верховным Судом Российской Федерации. Хотя эти полномочия в Конституции прямо не закреплены. "Постановка вопроса об объеме толкования закона, — утверждается в литературе, — правомерна только по отношению к разъяснению (а не применению) закона". Поэтому одни ученые предлагают в современных условиях признать за разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации рекомендательный характер, другие обязательный. Думается, не следует принижать их роль, но согласно Конституции Российской Федерации только рекомендательного характера.

В современных условиях толковать, применять нормы уголовного права необходимо с учетом всей системы права, в системе, принимая во внимание не только положения Общей и Особенной частей Уголовного кодекса Российской Федерации, где содержится логическая норма уголовного права, но и с учетом общепризнанных принципов и норм международного права, Конституции Российской Федерации, других отраслей права. То, что норма уголовного права не норма-предписание, как утверждалось ранее в литературе, а логическая норма, показал В.Д. Филимонов. В связи с этим толкование уголовно-правовых норм намного усложнилось. Между тем исследований на эту тему мало.

3. Принцип правовой определенности предполагает стабильность правового регулирования и существующих правоотношений. Это, как и точность, конкретность правовых норм, необходимо для того, чтобы участники соответствующих отношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав и обязанностей. Не могу сказать, что и с соблюдением этого положения в уголовном законодательстве все хорошо. Можно вспомнить, например, поспешные изменения в административно-правовую норму о мелком хищении чужого имущества. Всего полгода просуществовала норма, разделяющая уголовную и административную ответственность за хищение размером в 5 МРОТ. Без попытки выяснить ее неэффективность (хотя это, видимо, и невозможно было сделать из-за короткого срока ее существования), она была изменена, существенно сузив возможность применения административной ответственности за мелкое хищение чужого имущества.

4. Одним из важнейших требований к закону является соответствие его принципу верховенства права. Должны быть гарантии от произвольного ограничения прав и свобод граждан. Этот принцип выходит на материальные, содержательные критерии допустимости ограничения прав и свобод граждан. Я остановлюсь на формальной стороне этого вопроса. В одном из своих решений Европейски суд подчеркнул, что принцип верховенства права подразумевает, что вмешательство органов власти в осуществление прав должно находится под эффективным контролем судебной власти. В этом плане нельзя не отметить деятельность Конституционного Суда Российской Федерации. Конституционный Суд многократно обращался к нормам уголовного права на предмет соответствия их и формальным, и материальным критериям допустимости ограничений прав и свобод человека. Изучение этого материала свидетельствует о следующем: 1) большинство жалоб Конституционным Судом Российской Федерации отклонено по причине их несоответствия требованиям конституционного производства; 2) небольшое количество норм Уголовного кодекса Российской Федерации было признано неконституционным; 3) даже на признанные неконституционными конкретные нормы законодатель и правоприменитель не сразу реагируют (не отменяют и не применяют их); 4) не корректируются другие нормы Уголовного кодекса Российской Федерации, в которых имеются подобные признаки или их толкование, что и в признанных неконституционными нормах; 5) несколько норм уголовного права были признаны Конституционным Судом соответствующими Конституции России, но через некоторое время отменялись федеральным законом; 6) достаточно обоснованны правовые позиции отдельных судей Конституционного Суда, которые опровергают принятое Конституционным Судом решение; 7) подтверждается комплексное толкование уголовно-правовых норм.

Некоторые из выявленных обстоятельств связаны с тем, что Конституционный Суд не имеет нормотворческих полномочий, а его акты отменяют нормы действующего законодательства. Не случайно специалисты в области конституционного права ведут полемику относительно юридической природы решений Конституционного Суда, его правовых позиций, особых мнений судей Конституционного Суда. Встает вопрос и о реализации решений Конституционного Суда.

Пока достаточно мало в России людей, знающих, каким образом, и имеющих материальные возможности защищать свои права на уровне Конституционного Суда России и Европейского суда, но определенные подвижки все равно наблюдаются. И если в настоящее время Конституционный Суд часто ограничивается указанием на возможность решения вопроса в рамках национального государства или допускает возможность действия неконституционного закона, то в скором времени это может не получиться.

Таким образом, даже такая краткая информация доказывает необходимость оценки и совершенствования действующего уголовного законодательства и правоприменительной деятельности с позиций соответствия их формальным критериям допустимости ограничений прав человека.

Для изменения ситуации в лучшую сторону необходимо:

1) Скорректировать государственные стандарты на более глубокое изучение норм международного права, конституционного права не только для государствоведческих специальностей, но и всех юристов; увеличить объем часов и на изучение уголовного права.

2) В законе о порядке принятия нормативных актов:
  • уточнить правовое положение Пленума Верховного Суда Российской Федерации и значение постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Конституционного Суда России, его правовых позиций, особых мнений его судей, обратив внимание на исполнение его решений. Хорошо, что в докладе обращается внимание на послание Конституционного Суда. Этот документ очень важен для страны, и не только с позиций компетентнейшей оценки законодательства и правоприменительной деятельности России;
  • определить порядок имплементации норм международного права, подписанных конвенций, протоколов к ним;
  • предусмотреть обязательную экспертизу законов, в том числе поправочных;
  • предусмотреть положение о том, что любой нормативный акт как при разработке, так и при совершенствовании требует оценки его адекватности нормам международного права, подписанным конвенциям и протоколам к ним, Конституции России, в том числе конституционному принципу определенности правовых норм;
  • сформулировать правила разноотраслевого регулирования — регулятивные, деликтные и уголовно-правовые.

Щербакова Л.,
декан юридического факультета
Ставропольского государственного университета,
кандидат юридических наук, доцент

Казачкова З.,
профессор Ставропольского государственного университета,
доктор юридических наук