Geum.ru

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации совместно с Советом закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   19
Бурбулис Г.Э. Спасибо.

Благодарю вас за идеи, за предложения. Сдерживаю себя, чтобы не нарушать скромную роль ведущего, поэтому, с вашего разрешения немного изменив порядок выступлений, прошу Юрия Александровича Тихомирова рассказать, как он стал патриархом и что нам делать с ветеранами движения мониторинга.

Юрий Александрович, у Геннадия Борисовича был колоритный образ "хвоста" и "головы". Может быть, еще какие-то части тела помогут нам к истине выбраться? Есть сердце, например, есть еще кое-что. Гарри Владимирович любит об этом думать иногда.

Тихомиров Ю.А. Геннадий Эдуардович, понимаете, пока еще правовая наука не создала понятия "юридическая анатомия", поэтому я высказывания любимого профессора здесь не могу корректировать и развивать.

Уважаемые коллеги! Я очень рад тому, что Совет Федерации меняет облик государственного органа, это одна из палат парламента. Мне кажется, что и в далекие годы, и в прошлые десятилетия, да и сейчас у нас немало государственных структур увлекается такой риторической деятельностью — приказной либо пассивно ожидаемой.

Модель, которую нашел Совет Федерации (аналитико-раздумчивый орган), мне кажется, очень существенна. Потому что мы много делаем, быстро бежим, но мало думаем. Поэтому к метафоре Владимира Борисовича я бы добавил: голова нужна, ноги должны быть, конечно, но главное — это мысль. Мы ее плохо нарабатываем, мы ее плохо формируем. У нас налажено производство законов. Это фабрика законов.

Мне казалось, что здесь есть проблемы. Я хотел бы пояснить сюжет, который поименую "Право в контексте социально-экономического развития". Дело в том, что мы себя "разукрасили" многочисленными новыми подходами. У нас, по существу, по всем направлениям жизни есть концепции, есть стратегии. Мы, как красавица, — хвалим сами себя всегда: на балу я самая лучшая. Но все-таки, мне кажется, здесь есть тема для размышления.

Первое. Ушедшие из жизни академики Нарсесян и Стопормин (вы, конечно, знали их, и это очень горько, что их не стало) тоже, как старые юристы, спорили о том, что такое право — закон, текст или что-нибудь другое.

Конечно, мы сейчас упростили задачу. После долгих лет"голодания" на правовом участке мы теперь считаем, что право — это синоним закона: приняли закон или нормативный акт. Но я бы к этому добавил, что все-таки есть и другие элементы понимания права. Это правосознание, это процедура, может быть, качество. И есть, я бы сказал, внутренняя корреляция между нормами. Еще раз отмечу такую тенденцию. Вообще, чем больше мы будем создавать правовых актов, тем менее мы будем управлять процессом.

Человек хочет быть склонным к саморегуляции — один человек, группа людей, нация, народность, коллектив. Мне кажется, вырастает новая тенденция нормативной саморегуляции. Надо ей помочь. Мы настолько пытаемся все зарегулировать… Например, в Калуге действует 19 законов, утвердивших областные программы. Сначала я думал, что если нет закона о здравоохранении, то великий ученый должен его предложить. Выясняется, что две программы заменяют проект закона. Но и это мало что дает. Мне кажется, что есть внутренние корреляции: если есть хорошие локальные акты, которые принимаются на "нижних этажах" — на предприятиях, в акционерных банках, университетах, в Большом театре (который треснул, как вчера сообщили), то, мне кажется, нет нужды в таком сильном прессе сверху. Но, однако, мы нагнетаем давление сверху. Первый сюжет.

Второй. Темпы развития права. Право то спит, то мчится вперед. Не могу не вспомнить Пушкина (две недели назад отмечали его юбилей). В поэме "Анджело" есть формула: "Закон не спал, но был лишь в усыплении. Теперь проснулся он." Что получается? За последние — условно скажу — 20 лет мы видим какую-то фантастическую скорость принятия правовых актов и видим поразительное отставание. Можно грешить, можно каяться, конечно, но мне думается, что все-таки надо подумать, что получается.

У нас сейчас идут беспрерывные реформы и пропадает то, что я назвал бы "правопреемственность". Мы похваляемся французским опытом. Закон о печати действует там, скажем, сто лет. Мы безжалостно ломаем все, что было вчера. Правопреемственность пропадает.

Я не могу забыть случай, когда в Зальцбурге председатель парламента объяснял, что такое "континуитет". Даже не все юристы уловили, что это такое. И когда его спросили: "А когда был бравый солдат Швейк, вы меняли, условно, разделение полномочий между федерацией и землями?" Есть понятие "континуитет". Мы безжалостно ломаем, забываем то, что было. Поэтому каждая реформа, которых у нас много… У нас в государстве сейчас я насчитываю шесть реформ, даже больше. Надо это учитывать.

Обратите внимание: в некоторых случаях мы просто теряем общественные потребности, и об этой опасности давно уже бьют в тревожный колокол. Проблема демографии. Только сейчас мы стали думать, как стимулировать деторождение? Как помочь матерям, маленьким ребятишкам? Вас удивит, если я напомню, что в мои годы работы в Институте права Академии наук, в 70-е годы, уже готовился закон СССР о демографической политике. Сторонников у него было два человека — покойный Виктор Михайлович Чаквадзе и одна сотрудница. Потеряли общественную потребность, а хватились — нас становится меньше. Это ужасно. Я не думаю, что норма помогла бы в деторождении, но все-таки мы же могли эту проблему, эту потребность отследить раньше...

С другой стороны, конечно, есть избыток правового регулирования, когда мы нагнетаем с помощью концентрации актов давление на каком-то участке.

Не знаю, как вы, а я стараюсь, отложив работу, посмотреть чемпионат по футболу, потому что для мужчины это радость. Закон о физкультуре и спорте (я по памяти говорю) действует с 1999 года. Потом второй приняли, сейчас готовится третий. Но спорт в гору не идет. Мы уже принимаем третий закон или готовится уже четвертый, пятый движется. Вот эта потеря темпа… Нам нужно ввести понятие "цикл права", "цикл акта", потому что тогда будет какая-то взаимосвязанность. Управление по результатам, чему и были посвящены постановления Правительства (и коллеги об этом говорили сегодня), — это попытка понять, есть какая-то большая цель, маленькие цели, и цикл актов (законодательных, подзаконных, локальных, саморегуляции) должен это охватить.

Здесь я отмечу две проблемы кратко. Как мы пытаемся понять сферу правового регулирования? Нужен ли закон? Нужен ли приказ министерства? Нужен ли локальный акт или, может быть, какие-то иные нормативные документы здесь нужны? У нас очень много целевых программ по линии Правительства и региональных органов. Посмотрите, там есть раздел "Правовое обеспечение". Что это такое? Какие акты принимать — закон, указ, постановление? Но это еще не правовое обеспечение, потому что названные акты еще по существу ничего не обеспечивают. Самое главное, простите, для пианиста — это ноты и клавиатура. А то, что стоит рояль, —никакой музыки еще нет.

Про обеспечение… Конечно, это акт, это регулятор, это процедура применения, это ответственность, это стимулирование, это опять та же саморегуляция. Все гораздо сложнее. Мне кажется, тут есть над чем подумать. И если нужны три закона, которые сегодня несколько раз упоминались… Закон о нормативных актах все-таки нужен, потому что у нас правовая система расшатана.

Приведу пример поразительный. В Италии в 40-е годы, в период Второй мировой войны, принимается закон об источниках права. Это что, попытка укрепить тыл Италии в войне? Смешно, но, наверное, это в какой-то мере помогало. У нас это явление пока не упорядочено, отсюда очень много несуразных соотношений актов. Но посмотрите, что у нас есть.

Действуют правила принятия ведомственных актов, есть правила подготовки актов в министерствах, ведомствах и муниципальных органах и так далее. Здесь, конечно, очень большая чересполосица, и трудно понять, кто что делает. Может быть, нам нужны правила четкие и понятные? Конституция России разрабатывает такие правила, они в Твери применялись, в Нижнем Новгороде. Это и самообразование даже, потому что это существенно, конечно.

Я бы добавил, что здесь существенные правовые программы. Мне часто приходится бывать в регионах, и я думаю, что по существу все регионы очень похожи на орган, который составляет перечень актов, подлежащих принятию. Вы редко найдете в этих программах пути реализации федерального закона в конкретной сфере. Может быть, нам не нужно торопиться, может быть, обеспечить какие-то меры правовой квалификации, доступ в рамках…

Например, Калуга. Я в январе там был и на прошлой неделе тоже. Председатель Законодательного Собрания (меня это очень порадовало) после январского разговора говорит: помогите разработать систему доступа населения к законодательным и нормативным актам области. Простой человек из деревни ничего не найдет. Мы можем утешать себя тезисом французского парламентаризма: доступ — право Европейской конвенции. Помогите — информационные стенды, правовые курьеры, все, что хотите. Это не просто сумма действий, человек должен быть включен в процесс, иначе он останется в неведении.

И последний штрих — проблема организации. Я считаю, что со времен Петра I трагедия страны — в непонимании того, что закон, указ или постановление надо реализовать. С точки зрения психологии мы экономим силы. Гораздо удобнее бросить проект, ведь время проходит, и как будто бы задача решена.

Ничего не решается с принятым актом, ничего не решается (я огрубляю картину). Проблема реализации очень существенна. В социальном плане (социологический опрос Российской академии госслужбы показывает) не повышается процент знающих и исполняющих закон — от 20 до 40 процентов. В наших исследованиях мы изучали тему "власть и бизнес", кстати, больная тема. И если кому-то интересно, передам нашу книжку, еще остались экземпляры. Предприятие на 10 процентов знает функции министерств, агентств и иных структур, а министерств у нас 5—10 процентов знает устав или положение о предприятии. Это они у вас государственные, муниципальные, совместные — какие хотите. Это одна сторона, но здесь, конечно, комплекс средств, потому что очень важно продумать, какие способы влияют на укрепление законности. Я еще раз напоминаю: юристы давным-давно выдвигали понятие "уровень законности". Как его измерить? У прокуратуры свои показатели, у Минюста — свои, у парламента — свои, в научном мире — свои. У вас 10, у меня 6, у вас 12. Но очень трудно при таком разнобое определить какую-то единую меру, мне кажется. Здесь должна быть разработка очень серьезная. Наука здесь явно отстает, и теневое право сейчас просто нас утопило, уважаемые коллеги. Я метафорически, в русле выступления Владимира Борисовича, сказал. Есть право "на солнце", есть право "в тени". Вот второе сейчас в чем-то "задушило" право формальное и неформальное. Тут разные нормы есть, и не только правовые, могут быть общинные нормы, корпоративные и так далее.

И последний штрих по поводу мониторинга. Мне кажется, что действительно проблема существенно сдвинулась с места. Я бы только отметил, что здесь нужно очень четко представить себе, где мы упоминаем термин "мониторинг". Слово "мониторинг" везде замелькало, но никто не может толком объяснить и, главное, применить его технологию. Потому что мы в научном плане самокритичны, и юристы, экономисты, политологи, социологи, специалисты в сфере управления почти не продвинулись вперед. Мы говорим о мониторинге: возьмите Водный кодекс, он только что появился, целая большая статья, там примерно 10 норм о мониторинге водных ресурсов, загрязнениях. Но когда инспектор будет проверять качество воды в Тверской области, то должен поинтересоваться, как сопредельные правовые нормы здесь повлияли, какие нормы и как. Вот задача, вот корреляция. Нет ответа. Это и в наш собственный адрес, конечно…

И в заключение хотелось бы отметить, что нужно продумать, мне кажется, уже четыре методики. Первая методика — в плане того, как оценить реализацию госслужащим, это для академии госслужбы, наверное, интересно, как оценить реализацию государственным служащим своего статуса, потому что в принципе появились законы и появляются служебные контракты. Но каков эффект?

Вторая методика — определение того, как государственные и муниципальные органы реализуют свою компетенцию. Это очень сложно. Возьмите положение о министерствах, агентствах, службах. У каждого 50—100 полномочий. Как они реализуются? Но не откажу себе в язвительной реплике. У нас положения сделаны настолько неудачно, что почти во всех найдете такую форму: для реализации полномочий я имею право. Даже студентам первого курса мы такую ошибку простить не можем. Вот это очень важно, потому что нереализация норм каким-то органом — это удар по праву. Потому что мы можем принять любой хороший акт, но орган не готов к нему.

Третья методика касается граждан, но простых граждан, не обремененных должностями. Как оценить меру его восприятия акта, готовность, понимание, желание? Когда-то много разработок было в сфере правового воспитания, правовой установки. Я знаю закон, но у меня установка другая. Приведу вам каламбур Остапа Бендера, если позволите. Когда-то московские криминалисты подсчитали, что Остап Бендер (вы помните его формулу, обращенную, по-моему, к Шуре Балаганову: я чту Уголовный кодекс; он его знал хорошо и партнеров учил) на страницах романа совершает 13 тягчайших преступлений. Вот парадокс сознания и неправомерного поведения. Поэтому пример Остапа Бендера мы должны, конечно, учитывать. И вот это очень важная сторона. Я завершаю.

Я рад тому, что Совет Федерации открыл новое видение всей проблемы правового развития страны.

Подчеркиваю, что это очень интересная деятельность. Искренне восхищаюсь энергией Геннадия Эдуардовича, в принципе, в водовороте дел, казалось бы, трудно найти нечто оригинальное. Ну, пусть это будет золотой ключик. Но он тогда будет открывать шкатулку, а это будет действительно кладовая, где есть свои циклы жизни. И тогда, наверное, успех будет. (Аплодисменты.)

Бурбулис Г.Э. Мы говорили с восторгом о некоторых социологических исследованиях. Я хочу напомнить, уважаемые коллеги, что у нас работает уже четвертый год социологическая служба. И мы будем очень признательны, если вы в очередной раз заполните ту анкету, которая есть в материалах, поможете нам понять, как мы развиваемся. Михаил Степанович Савин и его помощники здесь, они будут благодарны за отзывчивость.

Продолжаем работу. Юрий Александрович говорил о том, что есть право "на солнце", есть право "в тени". Я с удовольствием хочу попросить на трибуну Николая Александровича Овчинникова, статс-секретаря — заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации, того самого министерства, где, может быть, формула "тени исчезают в полдень" наиболее адекватна предназначению в нашей системе мониторинга.

Овчинников Н.А. Спасибо. Слово было предоставлено ветеранам, патриархам, теперь до юношей дело дошло (в смысле мониторинг).

Уважаемый Геннадий Эдуардович, уважаемые участники конференции, прежде всего я хочу выразить искреннюю благодарность Председателю Совета Федерации Сергею Михайловичу Миронову и председателю Комиссии Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации Геннадию Эдуардовичу Бурбулису за приглашение и за высокую оценку работы нашего министерства по формированию и претворению в жизнь института мониторинга права.

Концептуальные основы совершенствования правового обеспечения организации деятельности системы МВД России находятся в русле общероссийских тенденций создания единого правового пространства. Эффективность права — в его действии, реализации и развитии, защите и обновлении, что, в свою очередь, ставит задачу о введении всеобъемлющего мониторинга права.

Особенности развития правовой базы МВД России на современном этапе предопределяют значимость осуществления мониторинга нормативно-правовой базы и правоприменения в МВД России на программно-целевой основе. Полагаем, что именно о такой постановке вопроса следует вести речь с учетом того, что эффективность права предполагает надежную работу всех элементов механизма нормативно-правового регулирования.

В настоящее время объективно проявляется потребность упорядочения системы мониторинга в сфере внутренних дел. Формирование такой ведомственной системы рассматривается в интеграционном взаимодействии следующих подсистем: анализа действующих нормативно-правовых актов, сопровождения проектов нормативно-правовых актов, анализа и оценки правоприменительной практики, планирования нормотворческой деятельности. В рамках каждой подсистемы участники мониторинга, и в первую очередь департамент центрального аппарата МВД России, наделены соответствующими полномочиями. В каждом структурном подразделении центрального аппарата МВД в зависимости от основных направлений разработаны и функционируют территориально распределенные системы сбора, обобщения, анализа и фильтрации информации о деятельности подчиненных их службе органов.

В настоящее время процессы сбора информации правоприменительной практики структурно и функционально определены. Информация, аккумулируемая в рамках мониторинга, не должна, естественно, сводиться только к данным по правоприменительной практике. Цель интегрированной системы мониторинга — совершенствование ведомственного нормотворчества МВД. Его результатом должна стать модернизация нормативно-правовой базы.

Механизм реализации мониторинга нормативно-правовой базы предполагает следующие основные информационно-аналитические блоки.

Первый. Оценка нормативных правовых актов высшей юридической силы, регламентирующих основные направления деятельности системы МВД России.

Второй. Оценка ведомственного нормативного правового регулирования в системе МВД, в том числе оценка нормативно-правовой базы МВД России в части укрепления федеративного начала формирования правового пространства деятельности служб и подразделений. И далее —оценка соответствия ведомственной нормативно-правовой базы нормативным правовым актом высшей юридической силы в части конкретизации предписаний последнего.

Третий. Оценка международных актов, в том числе не ратифицированных Российской Федерацией, общепризнанных в мировой практике рекомендаций и стандартов правоохранительной деятельности. Следует констатировать, что остается значительное количество положений международных договоров и соглашений, которые на практике остаются декларативными, несмотря на требование статьи 15 Конституции Российской Федерации. Основная доля ответственности за такие упущения лежит, безусловно, не на органах законодательной власти, а в основном на органах исполнительной власти.

Пути реализации поставленной задачи просты. Необходимо продолжать работу по изучению международных обязательств Российской Федерации в сфере правоохранительной деятельности, осуществляемой органами внутренних дел, внутренними войсками и Федеральной миграционной службы, и закреплять положения соответствующих международных актов в ведомственной нормативно-правовой базе МВД.

Четвертый. Оценка передового опыта деятельности зарубежных правоохранительных органов, идентичных службам и подразделениям системы МВД. Сбор и анализ информации в данном случае нацелен на накопление и обобщение практического опыта охраны правопорядка и борьбы с преступностью зарубежных правоохранительных органов, аналогичных органов внутренних дел, внутренних войск и ФМС России с последующим использованием данной информации для развития нормативно-правовой базы МВД России.

И, наконец, пятый блок. Оценка результатов научно-исследовательских и диссертационных работ в части предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы МВД России и законодательства Российской Федерации. Создание информационного банка выводов и предложений диссертационных и научно-исследовательских работ должно быть направлено на разработку концептуальной основы проектов и предложений по изменению действующих нормативных правовых актов в целях совершенствования нормативно-правового регулирования деятельности МВД.

Повышение уровня информационно-технического и информационно-аналитического обеспечения нормотворчества в системе МВД связано главным образом с обеспечением согласованности в данном направлении деятельности, а также отчасти с преодолением информационного монополизма. В связи с этим не вызывает сомнения необходимость стандартизации и информации о правовом пространстве и правоприменительной деятельности, распределения функциональных обязанностей в субъектах системы мониторинга для обеспечения эффективного управления в области сбора и оценки указанной информации.

Реализация системы мониторинга невозможна без создания соответствующей программно-аппаратной среды ее функционирования, интеграции информационно-коммуникационных технологий и правового пространства, включая результаты правоприменительной практики.

МВД с учетом предложений Совета Федерации на сегодняшний день уже разработан проект положения министерства о правовом мониторинге в сфере внутренних дел, и в настоящее время проводится совместная с Советом Федерации работа по его доработке. Одновременно с этим в рамках создания системы ведомственного мониторинга законодательства в целях повышения эффективности в информационно-правовом обеспечении деятельности органов внутренних дел, обеспечения анализа действующих нормативных правовых актов в сферах внутренних дел, в том числе с учетом результатов правоприменительной практики, разрабатывается автоматизированная информационно-аналитическая система мониторинга, которая в итоге должна будет способствовать совершенствованию деятельности системы министерства по защите прав и свобод граждан в борьбе с преступностью и обеспечению законности правопорядка и общественной безопасности.

Формирование и развитие единой автоматизированной системы правового мониторинга МВД России — это комплексная проблема, требующая решения сложных методологических, организационных, материально-технических и технологических вопросов, а также значительных финансовых затрат. Это — создание информационных ресурсов в виде интегрированной базы данных организационных структур, обеспечивающих функционирование и развитие системы сбора, обработки, хранения, распространения, поиска и передачи информации, а также средств информационного взаимодействия, обеспечивающих доступ к информационным ресурсам на основе соответствующих информационных технологий.

Все эти вопросы, безусловно, не могут быть решены одномоментно. Впереди кропотливая работа по реализации поставленных задач и мероприятий, о которых я сказал выше.

Хочу выразить уверенность, что добрые отношения, которые сложились между Министерством внутренних дел Российской Федерации, Советом Федерации, вашей комиссией, Геннадий Эдуардович, по формированию системы ведомственного мониторинга, будут и впредь полезными и плодотворными. (Аплодисменты.)