Geum.ru

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации совместно с Советом закон

Вид материалаЗакон

Содержание


Зельников ю.и.
Подобный материал:
1   ...   6   7   8   9   10   11   12   13   ...   19
Бурбулис Г.Э. Спасибо, Жанна Иосифовна.

Пожалуйста, вопрос.

Джоусе-Иванина М., главный специалист отдела координации законопроектной деятельности и взаимодействия с Федеральным Собранием Министерства юстиции Российской Федерации.

Я бы хотела узнать, как Вы считаете, есть ли необходимость в законодательном регулировании самой деятельности по мониторингу, и если есть, то какой это мог бы быть акт?

Овсепян Ж.И. Спасибо, это один из вопросов анкеты, которую нам раздали для заполнения. Я считаю, что можно попробовать поставить эту деятельность на законодательную основу, указав разные виды мониторинга. Это может быть и парламентский мониторинг, и мониторинг в системе правоохранительных органов исполнительной власти, и мониторинг в судебной системе, и мониторинг в Счетной палате. Все виды мониторинга были здесь представлены в выступлениях. А если говорить о мониторинге, осуществляемом силами научной общественности, то, может быть, если уж это будет закон, ввести норму по обеспечению еще и финансированием? Я думаю, что в этом плане все люди науки тоже будут согласны.

Бурбулис Г.Э. Спасибо большое, Жанна Иосифовна.

Спасибо за вопрос.

Сейчас начнем права человека отстаивать.

Хочу, чтобы вы обратили внимание: в докладе есть пятая часть. В ней представлена концепция трех законов. По существу, наша идея заключается в следующем: эти три закона взаимосвязаны, они должны разрабатываться и приниматься синхронно. И в каждом из них предусмотрены правовое закрепление деятельности по мониторингу и ответственность за его качественное и своевременное осуществление. Это принципиальная новация, которая, если все получится, переведет нашу с вами деятельность из инициативно-гражданской и профессионально-ответственной в нормативно и юридически обеспеченную. Более того, мы отстаиваем такую триаду: нормотворчество, правоприменение и мониторинг, три составные части эффективной гармоничной целостной правовой системы. Поэтому Минюст с нами, мы — с Минюстом.

Прошу на трибуну Юрия Ивановича Зельникова, Уполномоченного по правам человека в Калужской области. Калугу здесь уже прославлял Юрий Александрович Тихомиров.

ЗЕЛЬНИКОВ Ю.И. Уважаемые участники конференции! Позвольте мне от возвышающего обмана теории перейти к низким истинам практики.

Здесь находится несколько региональных омбудсменов, и нас волнует в первую очередь, как вы понимаете, профессиональная забота о соблюдении прав человека.

Когда мы говорим о законодательстве, то в нормативно-правовой базе Российской Федерации мы встречаем целый ряд пробелов и проблем. Я хотел бы остановиться на некоторых из них. Многие вопросы, касающиеся прав граждан, законодательно не урегулированы. Давайте попробуем рассмотреть причины, которые приводят к этому.

Первая причина, на мой взгляд, — это длительность подготовки законопроектов, их достаточно низкое качество и рассмотрение законопроектов в Госдуме спустя многие месяцы, а то и годы после того, как они туда поступили. Приведу только два примера. Первый: Президентом Российской Федерации еще в марте 2003 года в Госдуму был внесен проект федерального закона об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации. Фактически этот закон касается всех граждан Российской Федерации, и до сих пор еще идут споры: действителен ли паспорт Советского Союза или недействителен? Так вот, хочется сказать, что этот закон был принят Госдумой в первом чтении еще в октябре 2003 года и с тех пор не рассматривался. Это несмотря на то, что закон был внесен Президентом Российской Федерации (мы рассчитывали, что он будет принят достаточно быстро).

Второй пример: дачная амнистия — то же самое, начиная с 27 января 2006 года, когда Правительством Российской Федерации в Госдуму был внесен законопроект и Президент говорил о скорейшем его рассмотрении. А мы только сейчас узнали, что депутаты Госдумы наконец-таки этот закон приняли.

Еще один аспект. Я бы хотел сказать, что во многих законах и кодексах, уже вступивших в законную силу, часто имеется отсылочная норма, что порядок применения устанавливается Правительством Российской Федерации. Однако сроки принятия этих нормативно-правовых актов, как правило, в законе не устанавливаются. В результате фактически закон применять долгое время невозможно, а ряд положений имеют очень существенное значение для обеспечения прав граждан.

Например, отсутствует ряд нормативно-правовых актов в связи с введением в действие Жилищного кодекса. Есть граждане, которые страдают тяжелыми формами хронических заболеваний, Жилищный кодекс говорит о том, что некоторые из них имеют право на внеочередное получение земли, и этот список должен быть установлен Правительством Российской Федерации. Однако этот список не был установлен в 2005 году. В конце 2005 года я вынужден был обратиться к Председателю Правительства Михаилу Фрадкову с просьбой узнать, где же этот перечень. Ответ был, что еще в 2005 году нас убедили в том, что перечень будет представлен Минздравсоцразвития России для утверждения Правительством Российской Федерации. Как складывается ситуация сейчас, до сих пор неизвестно. То есть граждане, страдающие тяжелыми заболеваниями (туберкулез, лепра и так далее), проживающие в жилом совместном помещении, фактически сами не могут жить нормально и не дают жить другим.

Еще одна проблема. Господин Исаков говорил о нормативных актах, которые до сих пор не приняты. Мне кажется, было бы разумно рекомендовать и нашей конференции выйти с предложением о принятии нормы, что если в законе содержатся отсылочные нормы на некоторые нормативно-правовые акты, то должны быть прописаны четкие сроки их принятия.

Еще одна проблема: длительное время не вносятся изменения в социальное законодательство по приведению в соответствие с вновь принятыми законами. Один пример, который очень существен и болезненно сказывается в нашей работе. Речь идет о том, что в федеральном законе № 159 о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предусмотрено предоставление жилья во внеочередном порядке детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей. В то же время в принятом позже Жилищном кодексе (статья 57) к категориям внеочередников отнесена еще одна, третья категория граждан — лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Тонкость здесь заключается в том, что это дети старше 18 лет и до 23 лет. Здесь налицо расхождение в определении категорий граждан, которым положено внеочередное предоставление жилья.

Что получается? Фактически местные органы власти используют лазейки в противоречиях двух действующих нормативно-правовых актов и не предоставляют это жилье. Приходится выступать в суде. Ваш покорный слуга неоднократно выигрывал эти суды. Но, я повторяю еще раз, мне кажется, эта система должна определяться не в судах, а в четко действующей норме закона.

Далее. Имеются случаи, когда из положений действующих нормативно-правовых актов трудно (и даже невозможно) понять, распространяется ли их действие на определенные категории граждан. Коснусь неработающих иностранных граждан и домохозяек наших, российских. Если мы посмотрим действующее законодательство об утверждении правил оказания медицинской помощи иностранным гражданам на территории Российской Федерации (постановление Правительства Российской Федерации № 546), то субъектами обязательного медицинского страхования неработающие иностранные граждане не являются, то же самое касается и российских домохозяек. Эта проблема также требует своего законодательного регулирования.

Имеют место и пробелы в законодательстве, вызванные отменой одного нормативно-правового акта и длительного неприменения нового нормативно-правового акта, который должен был заменить предыдущий. Приведу только один пример, касающийся правил пользования электрической и тепловой энергией. Очень часто бабушек, у которых нет счетчика, штрафуют по правилам, которые отменены Минтопэнерго еще в 2000 году. Минтопэнерго признало недействующими правила пользования электрической энергией. Однако новые правила не приняты, и энергоснабжающие организации пользуются этими старыми правилами. Когда дело доходит до суда, то в суде тоже не всегда однозначно решают этот вопрос и говорят, что и правила от 1981 года, которые также отменены, следует считать обычаями делового оборота. Поэтому в результате с граждан взыскиваются несоразмерные суммы за "ущерб", понесенный электроснабжающей организацией. Если кто не знает, энергетики считают так: во все розетки в доме надо включить по холодильнику, обогревательному прибору, 24 часа это работает, и после этого пенсионеру предлагается оплатить астрономические счета.

Бурбулис Г.Э. Юрий Иванович, время…

Зельников Ю.И. Я заканчиваю. Примеров несовершенства законодательства множество. Но, на мой взгляд, это вина не только законодателей, но и юридической науки. В настоящее время в общей теории права отсутствует четкая позиция по целому ряду ключевых проблем защиты основных прав человека и гражданина. И если в Конституции заложены основы нового правового понимания, то в результате отсутствия четкой теории о правах человека и гражданина порой принимаются половинчатые законы. Здесь я коснулся бы известного противоречия: в статье 55 Конституции говорится, что не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, однако в правовой науке в вопросе о соотношении таких понятий, как ограничение и умаление прав, царит пока что неразбериха. Общественные дискуссии по поводу уменьшения объема прав ведутся в русле того, что эти права могут быть ограничены федеральным законом. И с другой стороны — утверждение о том, что не должны издаваться законы, умаляющие права. В результате этой нечеткой юридической проработанности, мне кажется, также возникает проблема.

Считаю, что пришло уже время для кодификации российского законодательства. Возможно, это также позволит снять часть тех вопросов, которые накопились по вопросам защиты прав человека. Благодарю за внимание.

Бурбулис Г.Э. Спасибо. У меня есть один вопрос к Юрию Ивановичу и потом радикальное предложение по нашей работе в дальнейшем.

Скажите, пожалуйста, Вы, когда столь тщательно и принципиально перечисляете вопиющие недоразумения, каким инструментом пользуетесь, чтобы влиять на исправление этих зазоров? Норма существует — ее не исполняют. Норма отменена — ее исполняют. Какой инструмент сегодня есть в распоряжении уполномоченных по правам человека, чтобы свою конституционную, уставную деятельность отстаивать результативно?

Зельников Ю.И. Норма есть одна: убеждение на основе личного опыта и авторитета. Если это касается федерального законодательства, то, я повторяю, мы используем прямые запросы, начиная от Президента Российской Федерации и чаще Фрадкова, министерств, ведомств и так далее. Нечасто бывают случаи, когда нам удается этого добиться, когда например, отменяются постановления или требуется юридическая регистрация каких-то правил, допустим, для действующих МСЭ, но это не всегда помогает.

Второй путь, который мы используем, — действовать через федерального Уполномоченного по правам человека Владимира Петровича Лукина: мы направляем ему предложения, которые он в свою очередь вносит или в Государственную Думу, или в иные структуры. К сожалению, механизма понуждения у института омбудсменов, в первую очередь региональных, не существует.

У нас — для сведения — весьма шаткая юридическая база. Упоминания о региональных уполномоченных существуют только в Федеральном конституционном законе "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". И там есть лишь рекомендательная норма о создании подобных институтов. Поэтому, повторяю, институт региональных уполномоченных пока лишь завоевывает авторитет путем каких-то конкретных действий.

Бурбулис Г.Э. Спасибо большое, уважаемый Юрий Иванович.

Уважаемые коллеги! Мне кажется, будет правильно, если мы в итоговый документ четвертой Всероссийской конференции запишем такой пункт: подготовить и издать к пятой конференции сборник материалов участников конференции. Это в некотором смысле традиция научного общения, но мы к ней не прибегали по разным причинам, а вот сейчас это обязательно сделаем. Сделаем для чего? Для того, чтобы работу в течение года можно было представить, причем в рамках тех критериев, которые мы сейчас, сегодня друг другу очень серьезно предъявили.

Второе: чтобы уже на конференции в большей степени общаться в режиме диалога, уточняя все то, что так или иначе непонятно без личного общения. И чтобы сберечь время и пространство в процессе конференции, чтобы обменяться опытом, поделиться новизной, новациями или тем самым тревожным и насущным, о чем молчать душа не может, о чем обязательно надо высказаться. Поддерживаете?

Теперь третье. Учитывая, что сейчас уже пять часов, я предлагаю поступить так: сейчас все, кто желает, высказываются в форме предметно-конкретной, либо тезис, утверждение, которое хотел бы публично сделать, либо предложение в итоговый документ, к нашей работе.

Почему? Потому, что идея объявить для самих себя Год мониторинга предполагает, что мы будем более интенсивно общаться в период между конференциями именно в этом году. У нас есть постоянно действующий семинар, мы его сделаем более доступным.

Четвертое. Сергей Михайлович говорил о том, что Совет Федерации сейчас разрабатывает программу обсуждения нашего доклада во всех субъектах Российской Федерации. И мы будем всячески приветствовать, если в этом обсуждении вы тоже примете участие — как научное, экспертное сообщество, так и конкретные органы власти, надзора, контроля, которые вы представляете.

Пятое. Все, кто сегодня не сможет выступить, обязательно отдайте или пришлите нам свои тексты, мы издаем ежегодно материалы конференции. В этот раз мы тоже издали аналитические и справочные материалы, вы их видели. Скорее всего, это будет издание более компактное и, может быть, по объему более представительное. Я к чему все это говорю? Мне очень важно, чтобы вы не сомневались, те идеи, те взгляды, те убеждения, те выводы и те предложения, с которыми вы приехали, они не пропадут. Важно только, чтобы вы помогли нам это все бережно собрать, обработать и с вашей помощью издать и объективировать так, как вам будет удобно.

Итак, 15—20 минут, в форме реплик, без докладов, без выступлений, но вместе с тем то, без чего мы не можем идти к застолью, то, что должно помочь нам поднять бокалы за наше братство. Пожалуйста.

Нездюров А.Л., Санкт-Петербургский центр "Стратегия".

Геннадий Эдуардович, мы, Ваши "отпрыски" в Санкт-Петербурге, предлагаем то, что не прозвучало, хотя я вижу здесь представителей московского центра, иных общественных организаций, которые проводят мониторинг правового пространства. Потому что к результатам мониторинга общественных организаций, например, в виде альтернативных докладов по исполнению Россией международных обязательств на Западе прислушиваются хорошо. В политических и общественных кругах уровень мониторинга, ведущегося общественными организациями, в том числе с использованием достаточно высокого научно-методического потенциала, тоже известен. Здесь же, к сожалению, это не сопоставляется. Я предлагаю в решениях конференции, между пунктами 8 и 9, добавить: "Комиссии провести рабочие семинары или конференцию "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации и ее регионах совместно с государственными органами власти, включая уполномоченных по правам человека, и общественными структурами. Сопоставление методики, содержания и результативности". У меня в руках книги, которые выпускает Московско-Хельсинкская группа, которая по собственной методике ведет мониторинг соблюдения прав человека на территории России, в ее регионах, и по отдельным направлениям — например, заключенных и так далее.

Интересны разработки нашего центра "Стратегия", методические рекомендации по общественному мониторингу социальных целевых программ. Я передаю это Вам и надеюсь, что сочетанием научного и практического, государственного и общественного можно будет через рабочие семинары обогатить нашу общую работу.

Бурбулис Г.Э. Спасибо большое.

Пожалуйста, представьтесь.

Биктагиров Р.Т. Биктагиров Раиф Терентьевич, доцент Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Я, конечно, собирался в течение нескольких минут выступить, но раз такой регламент, позвольте тезисно огласить здесь основные мысли, которые у меня накопились.

Мониторинг, безусловно, — дело необходимое, все отрасли законодательства в этом нуждаются. Но, по-моему, особенно нуждается в таком мониторинге избирательное законодательство. Дело в том, что у нас здесь наибольшая нестабильность. Начиная с 1989 года не было выборов — ни региональных, ни муниципальных, ни федеральных — чтобы они проходили на основе стабильных законов. Каждые новые выборы проводятся на основе нового закона. Одним словом, хочу сказать, что только за последние два-три года очень серьезные изменения внесены во все избирательные законы, включая закон об основных гарантиях избирательных прав, и во все отраслевые законы о выборах Президента, о выборах в Госдуму. Как оценить такую нестабильность? Нестабильность, конечно, оценивается с нашей точки зрения негативно. Как преодолеть это? У меня нет времени для аргументов, почему это негативно.

Каковы пути преодоления? Один, наиболее убедительный, путь я вижу в кодификации избирательного законодательства. Вопрос не новый, дебатируется с 1994 года. Одним словом, этот вопрос тоже затрагивался на парламентских слушаниях в 2000 году. Там было сказано: проведем еще один цикл выборов в 2003—2004 годах — и вернемся к этому вопросу. Но это время давно прошло. В прошлом году в июле в Центризбиркоме состоялась пресс-конференция, этот вопрос вновь был поднят и опять отложен на 2011—2012 годы.

Так что в этом вопросе у нас подвижки очень слабые, практически их нет. Тогда как субъекты Российской Федерации сделали очень крупный шаг в этом отношении.

Предложение мое заключается в том, чтобы хотя бы на первое время разработать концепцию и структуру федерального Избирательного кодекса — не Избирательного кодекса Российской Федерации в условиях федеративного государства, это невозможно, а именно федерального Избирательного кодекса. Я не имею возможности сейчас развернуто говорить, что туда должно включаться, а какие законы "пойдут" самостоятельно.

В заключение хочу сказать, что мы поставлены в очень жесткие рамки. Я в принципе одобряю итоговый документ. Если принимать закон о Федеральном Собрании, то тогда надо дополнить этот перечень такими законами, как федеральные конституционные законы о Верховном Суде, о Центральной избирательной комиссии; о них здесь никто не упомянул. Система существует более десяти лет, но нет закона. Лучше всего это сделать в форме федерального конституционного закона. Если принять закон о Федеральном Собрании, то встает вопрос о том, что надо принять федеральный конституционный закон о Президенте Российской Федерации, о чем еще Юрий Михайлович Лужков говорил пять лет тому назад.

Ну что же, время исчерпано. Я благодарю вас за внимание, Геннадий Эдуардович. Спасибо.

Бурбулис Г.Э. Спасибо. Мне очень нравится этот наш энтузиазм.

Значит, 15 лет нет закона о нормативно-правовых актах. Причины его отсутствия сегодня детально обсуждались. Владимир Борисович Исаков считает, что это преждевременно — еще не встали на ноги, еще в колыбели правовой находимся, в люльке, еще сосочку сосем, которую дают политические мамы-папы или отбирают неравнодушные к нашим успехам соседи.

В то же время принятие законов, не отвечающих правовой стратегии страны, конъюнктурно-лоббистски внедренных в план законодательных работ, законов, которые принимаются с обещанием завтра вносить в них поправки, то есть так называемое заплатное законодательство, о котором Сергей Михайлович тоже говорит, продолжается.

Гарри Владимирович Минх обозначил фундаментальную проблему: закон и подзаконный акт. Подзаконные акты предвиденные, то есть те, на необходимость которых в законе указывается, и непредвиденные — те, которые возникают в силу интереса ведомства, с тем чтобы обеспечить свое влияние на объекты регулирования, но никак не свою ответственность за исполнение законов.

Все эти наши беды и боли на 99 процентов связаны с тем, что отсутствует базовый закон о нормативно-правовых актах и не установлена система критериев и та самая корректная иерархия.

У вас реплика? Пожалуйста, Вам слово.

Медведев А.Н., Департамент правового обеспечения Счетной палаты Российской Федерации.

Хочу поддержать точку зрения Владимира Борисовича Исакова. Действительно, закон о законах… На мой взгляд, у нас нет понимания того, как организовать законодательный процесс вообще.

В последние годы я занимаюсь в Счетной палате подготовкой законодательных предложений и экспертизой. Из всех законопроектов, что к нам приходят из Правительства, из Федерального Собрания, я не видел ни одного грамотного, ошибки — от терминологических до конституционных.

Бурбулис Г.Э. Когда они появятся?

Медведев А.Н. Это политический вопрос, потому что депутатский корпус, с моей точки зрения, не способен готовить адекватные законодательные предложения.

Бурбулис Г.Э. Если сам законодательный процесс не урегулирован, если Регламент Государственной Думы или Совета Федерации одним мановением может быть переделан, переписан и нет закона, который бы регулировал процесс законотворчества и ставил барьеры конъюнктуре политической, целесообразности сиюминутной, то как может появиться хороший закон?