Geum.ru

3/2004 = Дорогие читатели!

Вид материалаДокументы
Становление политики безопасности Европейского Союза
Что за игрок Европейский Союз?
Кризис в отношениях?
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12


Возможности

Ключевым фактором, который будет определять отношение США к НАТО в следующем десятилетии, является эффективность европейских стран при совершенствовании их оборонного потенциала. На протяжении последних двух лет альянс принял несколько впечатляющих решений относительно своего боевого потенциала, в том числе - создание новой командной структуры, решение по Пражским обязательствам по наращиванию потенциала („Prague Capabilities Commitments“) и создание сил реагирования НАТО (NATO Response Force/NRF).

Остается лишь подождать, будут ли достигнуты эти цели. Планы закупки вооружений большинства европейских союзников отстают от заявленных целей, поскольку необходимые средства для модернизации вооруженных сил и обороны в целом еще не выделены. Разрыв между потенциалом США и других союзников увеличивается. Союзники сокращают свои вооруженные силы на 40-50%, и, по всей вероятности, правительства будут реинвестировать средства, которые шли на финансирование вооруженных сил, в программы, не связанные с обороной. В противоположность этому оборонный бюджет США с 2001 года вырос на 35%. Это включает 26%-ое увеличение средств, идущих на закупку вооружений, и 56%-ое - в области финансирования научных исследований и опытно-конструкторских работ - обе меры направлены на более быструю модернизацию вооруженных сил. Вся натовская Европа расходует на НИОКР около 12 миллиардов долларов, в то время как США тратят на эти цели около 50 миллиардов долларов.

Пражские инициативы были разработаны как вызов США союзникам в связи с их жалобами на отстранение НАТО от планирования и проведения операции „Enduring Freedom“ в Афганистане. Американское правительство пришло к выводу, что большинство союзников может предоставить слишком малый военный контингент для использования в автономных операциях на больших расстояниях - как это было необходимо в Афганистане. Лишь полное превращение NRF в войска, способные к быстрому развертыванию, позволило бы НАТО осуществлять самые амбициозные современные боевые операции и тем самым уменьшить критический разрыв в военном потенциале и обязательствах.

Американцы большей частью одобряют также преобразования ядра войсковых соединений НАТО как еще один путь для уменьшения разрыва в возможностях. Новое Главное командование объединенных вооруженных сил НАТО по вопросам трансформации (ACT) было образовано для того, чтобы продвигать вперед европейскую реформу. Оно находится в тесной связи с командованием объединенными войсками США (US Joint Forces Command), которое играет ведущую роль при модернизации американских вооруженных сил. Путем обмена опытом, полученным в ходе американских учений и экспериментов с новыми оперативными планами, есть надежды придать импульс развитию европейских вооруженных сил. Признается также, что государства-члены НАТО имеют разный уровень возможностей и ресурсов. Не каждый партнер по альянсу может себе позволить самые современные бомбардировщики, собственный флот беспилотных самолетов, запасы высокоточного оружия или самолеты, осуществляющие дозаправку в воздухе. На самом деле, для некоторых государств-членов, особенно новых, было бы, вероятно, лучше сконцентрироваться на тех областях, в которых они особенно сильны или обладают специализированным потенциалом.


Обязательства

Афганистан станет проверкой способности НАТО обеспечивать стабильность за рамками Европы. То, что НАТО взяло на себя командование международными миротворческими силами в Афганистане (ISAF), было с оперативной точки зрения большим вызовом, так как существовала необходимость в подвижных, способных к быстрому развертыванию и боеспособных небольших подразделениях. В то время как вооруженные силы НАТО оказались на высоте своей ответственной задачи, европейские правительства до сих пор еще не предоставили войска, которые были обещаны для усиления поддержки ISAF силам по восстановлению за пределами Кабула („Provincial Reconstruction Teams“). Сохраняется также существенная нехватка военно-воздушных сил. Это свидетельствует как о дефиците дееспособности европейских вооруженных сил, так и - в некоторых случаях - об отсутствии политической воли. Если необходимые войска не будут предоставлены, это будет тяжелым ударом для альянса, который, возможно, поставит под вопрос проведение назначенных на сентябрь выборов в Афганистане. Роль НАТО и союзнических национальных вооруженных сил в ходе операции „Iraqi Freedom“ (OIF) проблематична, а будущая роль альянса в Ираке остается неопределенной. Американский конгресс все еще настоятельно выступает за более активные действия НАТО в восстановлении Ирака, однако этот энтузиазм немного приглушила несостоятельность союзников в вопросе обещанной отправки войск в Афганистан. В настоящее время в операции „Iraqi Freedom“ участвуют исключительно на национальном уровне 15 государств-членов НАТО. В мае 2003 года альянс согласился поддержать одного из своих членов - Польшу - страну, осуществляющую руководство одним из секторов в Афганистане в рамках сил по стабилизации. Из-за политической предвзятости Европы в отношении ситуации в Ираке и дефицита европейских подразделений, способных к быстрому развертыванию, представляется невероятным, чтобы НАТО - по крайней мере пока - взяла на себя дальнейшую ответственность за действия по стабилизации в Ираке.

На протяжении последних пятнадцати лет три различных американских правительства приветствовали усиление европейской роли внутри альянса, а также разработку и принятие Общей европейский политики в области безопасности и обороны (ОЕПБО). Критика Вашингтоном отдельных областей ОЕПБО могла бы породить у некоторых сомнение в готовности США пойти на установление равноправных отношений, однако поддержка усиления европейской интеграции и ОЕПБО, дополняющей НАТО, остается незыблемой. О пользе и серьезности ОЕПБО в Вашингтоне будут судить на основании операций и возможностей, реализуемых государствами-членами ЕС. Готовность ЕС реализовать соглашения „Берлин плюс“ станет, вероятно, решающим фактором для отношения США к будущим операциям ЕС. Объявленная Евросоюзом готовность применить эти договоренности при возможной следующей за СФОР миссии была встречена США (и другими союзниками, не являющимися членами ЕС) с одобрением.


Партнерства

Со времени своего учреждения - а это произошло более десяти лет тому назад - программа „Партнерство ради мира“ (ПРМ) оказалась очень успешной в налаживании сотрудничества со странами вне зоны НАТО и подготовке партнеров к членству в альянсе. НАТО выросла и включает теперь 26 государств, причем 10 из первоначальных двух дюжин партнеров по ПРМ достигли цели членства в альянсе. Этот переход знаменует собой конец одной эпохи и поднимает вопросы о направлении и долгосрочном существовании ПРМ. Стратегический смысл ПРМ - укрепить стабильность стран вне рамок НАТО и способствовать сотрудничеству с этими странами - остается убедительным аргументом в пользу ПРМ, принимая во внимание дальнейшее расширение альянса, войну против террора, растущий интерес Запада к Юго-Западной и Центральной Азии и рост авторитарных и неоимперских настроений в России.

После 11 сентября 2001 года ПРМ стоит перед новыми вызовами безопасности и возможными операциями с более широкой географией. Главный стимул для активного участия партнеров в ПРМ – посредством сотрудничества добиться членства в НАТО – ослаб. Оставшиеся партнеры либо не заинтересованы в членстве, либо их вступление в альянс является весьма и весьма отдаленной перспективой. Несмотря на это, ПРМ имеет все возможности стать ценным инструментом в борьбе с терроризмом, распространением ОМУ и обычных вооружений, а также другими транснациональными угрозами. Но чтобы принять этот вызов, необходимо изменить структуру ПРМ, надлежащим образом его оформить и успешнее интегрировать в дополнительные двусторонние и региональные усилия. Саммит НАТО в Стамбуле в июне 2004 года мог бы определить новый курс для ПРМ - с большей ориентацией на Балканы, Черноморский регион и Центральную Азию.

Находящееся еще в стадии становления партнерство НАТО с Россией могло бы способствовать тому, чтобы взяться за решение некоторых проблем безопасности, таких как терроризм и распространение ОМУ. Операции НАТО в Центральной Азии и на Большом Ближнем Востоке будут более беспроблемными, если альянс выстроит конструктивный политический диалог и оперативное сотрудничество с Россией. НАТО должна также найти эффективные методы для улучшения своего партнерства с Украиной, так как независимость этой страны имеет жизненно важное значение для европейской безопасности. Украина заявила о своей заинтересованности в членстве в НАТО, но ее внутриполитическая ситуация в настоящее время исключает разработку плана действий для вступления. Украина по-прежнему активно участвует в ПРМ, и это участие может помочь продвинуть дальше намеченные реформы в секторе безопасности.

США обсудили с несколькими европейскими правительствами различные идеи относительно укрепления эффективных режимов правления, правового государства и регионального сотрудничества на Большом Ближнем Востоке. Эта инициатива не должна стать попыткой навязывания странам региона определенной модели или формы правления. Есть надежда, что можно улучшить отношения с этими странами и наладить диалог с правительствами и народами Ближнего Востока, действуя на базе диалога НАТО-Средиземноморье и Барселонского процесса ЕС. Эта инициатива для Большого Ближнего Востока будет, вероятно, также содержать важный момент, связанный с гражданским обществом, что должно способствовать устранению части накопившейся в этом нестабильном регионе злобы против Запада.

Сохраняющееся обязательство Америки по отношению к НАТО основывается на прочной, поддерживаемой обеими политическими партиями основе и трезвой оценке национальных интересов. Хотя рана, нанесенная трансатлантическим отношениям в ходе дискуссии о войне в Ираке, еще не зажила, Вашингтон полон решимости не принимать озлобленность близко к сердцу и найти доступные способы встретить новые вызовы безопасности. Однако этот процесс выздоровления потребует со стороны европейских союзников серьезных усилий по адаптации к структурам альянса, принятию на себя больших нагрузок и трансформации своего оборонного потенциала.


Ханс-Георг Эрхарт,

руководитель проекта в Институте исследования мира и политики безопасности Гамбургского университета


Становление политики безопасности Европейского Союза


Примерно год тому назад государства-члены Европейского Союза оказались перед грудой развалин. Война в Ираке вызвала глубокий раскол в рядах ЕС и НАТО, казалось, Организация Объединенных Наций стала маргинальной. Отнюдь немалое число комментаторов и экспертов говорили уже о кончине Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), а также Общей политики в области безопасности и обороны ЕС (ОЕПБО) (1). Другие считали, что пробил час рождения европейской общественности, и Европа шествует по пути эмансипации от Америки, которая находится под сильным влиянием неоконсерваторов и отходит от международного права и общих ценностей (2).

Год спустя ошарашенные наблюдатели не могут не протереть в удивлении глаза. Большая тройка в составе Европейского Союза – Великобритания, Франция и Германия – взаимодействуют друг с другом еще теснее, чем раньше, НАТО живее, чем когда бы то ни было, а влияние и вес ООН повысились. В ОВПБ и ОЕПБО произошли позитивные подвижки, что показало принятие европейской стратегии безопасности, формирование общей политики нераспространения ОМУ, автономная военная операция в Конго, запланированное еще в этом году учреждение Европейского агентства по вооружениям, предстоящее в обозримом будущем возложение ответственности за миссию миротворческих сил в Боснии и Герцеговине (SFOR) на Европейский Союз и создание оперативного гражданско-военного отдела планирования в военном штабе ЕС.

Это, разумеется, не означает, что мы живем в лучшем из миров, поскольку появляются международные вызовы колоссального масштаба и существует огромный риск новых откатов назад. И все же в конечном счете ЕС всегда выходил из неурядиц последнего времени окрепшим. Так, уроки конфликта в Боснии привели, например, к учреждению поста Высокого представителя ЕС по Общей внешней политике и политике безопасности, к передаче ЕС функций Западноевропейского союза и петерсбергских задач. Конфликт в Косово послужил детонатором создания внутри ЕС новых институтов политики безопасности, а также способствовал принятию и реализации планов развития определенных способностей к использованию военных и мирных средств. Конфликт в Ираке побудил европейские столицы более чутко отнестись к задаче определения более четкого профиля Евросоюза в области политики безопасности и расширения его дееспособности.


Что за игрок Европейский Союз?

Однако дискуссия о развитии политики безопасности ЕС связана с определенными проблемами. Так, возникает вопрос: а кто, собственно, этот игрок в области политики безопасности, которого величают Евросоюзом? Обычный ответ сводится к тому, что речь идет об игроке sui generis. ЕС – это и не государство, и не международная организация. По своей сути он не дотягивает до федерации и перерос конфедерацию. Его можно назвать первой действительно постсовременной единицей в международных отношениях или комплексной многоуровневой системой. Все эти попытки описания указывают на то, что ЕС является не единым, а „соборным“, и посему сталкивающимся с большими трудностями игроком.

В особенности это касается сфер внешней политики, политики безопасности и оборонной политики, в которых государства-члены ревниво охраняют свои прерогативы и слишком уж часто тешатся национальным эгоизмом, хотя им следовало бы знать, что в составе Евросоюза их вес в области политики безопасности был бы несравнимо больше. Вслед за этим надо оговориться, что прошлые неудачи, такие как катастрофа в канун войны в Ираке или временная неудача проекта европейской конституции, доказали тормозящую, если не деструктивную роль национального эгоизма и показали, что в конечном счете ЕС не может стать настоящим игроком в области политики безопасности.

ОВПБ и ОЕПБО, несомненно, понесли на определенном этапе ущерб из-за разногласий в позициях европейских стран по поводу войны в Ираке. Однако о задуманном на долгосрочную перспективу политическом проекте нельзя судить на основании сиюминутных оценок. Хотя для разрешения противоречий между потребностью интеграции в области политики безопасности и ригидной силой пространств национальных суверенитетов потребуется еще определенное время, все же развитие ЕС в плане политики безопасности предстает в целом в благоприятном свете, если сравнивать с ситуацией до принятия ОВПБ и ОЕПБО. Государства-члены ЕС накопили за это время опыт, который анализируется и становится основой для дальнейшего развития. Движущей силой этого процесса являются существующие реальности.

Первая реальность вытекает из изменившихся рисков и угроз для Европы XXI-го столетия. В ближайшее время ей не угрожает военная агрессия, как во времена конфликта между Востоком и Западом. Нынешние главные риски возникают – если не брать во внимание глобальные вызовы, такие как изменение климата, пандемии и бедность – прежде всего из процесса распада государств, действий террористов и распространения ОМУ. Эти риски влекут за собой последствия для будущей политики безопасности: а) государства-члены ЕС более, чем когда-либо, зависят в обеспечении своей безопасности от международного сотрудничества; б) военные средства играют при долгосрочном противодействии этим рискам подчиненную роль; в) межведомственное объединение различных инструментов урегулирования конфликтов как на национальном, так и на европейском уровнях становится все важнее.

Вторая реальность состоит в том, что в будущем Евросоюзу придется в возрастающей степени самому заботиться о безопасности континента и его периферии. Уклониться от этого невозможно ввиду географической данности и растущей взаимозависимости. Следовательно, ЕС необходимо укрепить свою сплоченность таким образом, чтобы он мог гарантировать общественное благо по имени безопасность. При этом он имеет дело с простым уравнением: или ему удастся экспортировать стабильность за пределы своих границ, или он будет вынужден импортировать нестабильность.

Третья реальность состоит в том, что оборонные бюджеты европейских стран за последнее десятилетие сократились и в обозримом будущем существенно не повысятся. Но в сущности проблема заключается не в величине расходов на оборону, а в том, как расходуются эти деньги. С одной стороны, вложения по-прежнему делаются в основном в традиционное военное обеспечение безопасности, а не в мирные и профилактические мероприятия. С другой стороны, в рамках военного бюджета слишком много денег направляется на сохранение раздутых и в конечном счете ненужных структур. Наряду со сверхиздержками европейские страны позволяют себе к тому же роскошь иметь национальные аппараты обороны, вместо того, чтобы объединить скудные ресурсы и создать пуловые потенциалы.

Четвертая реальность состоит в том, что ЕС все более востребован в качестве субъекта внешней политики также на глобальном уровне, причем он должен отвечать различным требованиям. В военной области они простираются от мер по снижению напряженности и способностей к обеспечению стабилизации до проведения операций высокой интенсивности. При этом допустимы три сценария:

а) ЕС действует в автономном режиме на основе мандата Совета Безопасности ООН и проводит небольшие операции с гуманитарными целями;

б) ЕС действует в рамках более масштабных, рассчитанных на длительную перспективу миротворческих операций или автономно, или на равных правах с другими партнерами;

в) европейские вооруженные силы участвуют на правах младшего партнера США в краткосрочных боевых операциях высокой интенсивности.

В настоящее время ЕС не располагает необходимыми способностями и средствами, чтобы отвечать всем вытекающим отсюда требованиям (3). Выдвинутая Францией, Великобританией и Германией инициатива „Battlergroup Concepts“ будет способствовать частичному устранению этих недостатков (4).

Что касается способностей в области планирования, то найденное „большой тройкой“ в декабре 2003 года компромиссное решение открывает много возможностей:
  • операция проводится в рамках договоренностей „Берлин плюс“ с использованием ресурсов НАТО. Серьезной проверкой этого варианта станет осуществление ЕС миротворческой миссии в Боснии;
  • операция проводится ЕС автономно с опорой на национальные штаб-квартиры, как это было сделано впервые при осуществлении небольшой операции „Артемида“ в Конго. Правда, вариант более крупной операции по стабилизации ситуации сегодня и не просматривается, и не осуществим, но к нему необходимо готовиться как к следующему шагу;
  • операция проводится автономно военным штабом ЕС, если мирно-военные аспекты играют существенную роль. Сегодня уже создается соответствующий гражданско-военный отдел планирования.


Кризис в отношениях?

Традиционный аргумент, направленный против ОЕПБО, сводится к тому, что в ней таится угроза для НАТО и связки США с Европой. Эти опасения не обоснованны. Как показывают последние опросы общественного мнения, трансатлантические связи разрушают манихейство (прим. пер.: дуалистическое учение о борьбе добра и зла, света и тьмы как изначальных и равноправных принципов бытия; основано иранским пророком Мани (216-277) на идеях гностицизма, зороастризма и христианства) и односторонние действия Соединенных Штатов (5). Европа, дееспособная в области политики безопасности, скорее взяла бы на себя часть бремени с США и укрепила союз в целом. Конечно, речь идет при этом и об усилении европейского влияния. Однако способность к союзничеству предполагает, что европейцы должны быть в состоянии действовать вместе с США. Учитывая недостаток ресурсов, для этого опять же необходимо более тесное сотрудничество между европейскими странами, которое привело бы к дальнейшему сращиванию интересов и власти в ЕС. Следовательно, усиление европейской кооперации не позволило бы Евросоюзу стать вровень с Соединенными Штатами в военной области, что кстати, невозможно, да и не требуется. Впрочем, сотрудничество всегда порождает также собственную динамику и форсирует формирование европейской идентичности в области политики безопасности.

Трансатлантические отношения являются одним из несущих элементов конструкции международной системы. Наметившаяся глобализация НАТО могла бы укрепить эту функцию, если бы цели и интересы НАТО и ЕС были взаимодополняемыми. После долгого противоборства обе организации достигли в 2003 году соглашения, которое институционализирует трансатлантическое сотрудничество в урегулировании кризисов военными средствами и регулирует доступ ЕС к военным возможностям и средствам НАТО. Передача ответственности за проведение миротворческой миссии в Македонии от НАТО Евросоюзу в апреле 2003 года стала первой небольшой проверкой этого сотрудничества. Остается подождать, как будет происходить в этом году передача ответственности за проведение миротворческой миссии в Боснии и Герцеговине. Хотя уже накоплен позитивный опыт, по-прежнему нет ясности в вопросе о том, как будет осуществляться на практике кооперация между НАТО и ЕС, если в Вашингтоне или Брюсселе или в ЕС будут намечены отличные друг от друга приоритеты.

Этот вопрос возникает и в отношении новой НАТО. Какую роль вообще может сыграть НАТО, увеличившая свои ряды до 26 государств-членов и действующая по принципу консенсуса? В утрированном виде дилемма выглядит так: или ОБСЕ-изация и трудности в процессе принятия решений, или повышение гибкости и сведение НАТО к функции набора инструментов для американской международной политики. Правительство Джорджа Буша поддерживает последний вариант, поскольку он расширяет пространство для маневра. Этому сопутствует передислокация военного присутствия в Восточную Европу и в регионы, лежащие за пределами Европы, ренационализация НАТО и дифференцирование союзников по принципу их полезности для стратегических целей США. Поскольку для ЕС неприемлем ни первый, ни второй вариант, он должен наращивать свой вес в области политики безопасности.

Ввиду латентных внутренних коллизий в вопросе формирования трансатлантических отношений перед Евросоюзом стоит задача выработать собственную идентичность в области внешней политики и политики безопасности, которая может быть только следствием его самостоятельной роли как субъекта международной политики. Самостоятельность не означает, что эта идентичность должна обязательно заключаться в выработке противоположной США позиции или создании противовеса Америке. Но она включает в себя возможность занять в случае необходимости отличную от США позицию. Эти разногласия, не столь уж необычные и в других областях политики – достаточно вспомнить многочисленные торговые конфликты, политику охраны окружающей среды, международно-правовую политику или политику прав человека – усилились также в области политики безопасности, в особенности что касается контроля над вооружениями и разоружения.

Война в Ираке стала кульминацией процесса расхождения, который сегодня необходимо направить в позитивное русло (6). Шагом в этом направлении могла бы стать как передача в конце лета 2004 года командования силами по обеспечению безопасности в Афганистане НАТО или европейскому корпусу, так и расширение их радиуса действия путем использования региональных групп по восстановлению страны. Нельзя исключить также более активное участие НАТО в Ираке.

ЕС чрезвычайно сильно заинтересован в стабилизации этого региона. Поэтому он активно действует в гуманитарной области в Ираке и участвует в восстановлении страны. Он занимается этим не как придаток США, а как автономный субъект в тесном сотрудничестве с ООН. Он способствует тем самым ослаблению нагрузки на военную коалицию, несущую ответственность за эту страну, не легитимируя задним числом войну в Ираке. Хотя задачу стабилизации региона не удастся решить без участия Соединенных Штатов, они зависят от поддержки ЕС и ООН. В свою очередь, государства-члены Евросоюза рассматривают Вашингтон как стратегического партнера в решении региональных и глобальных проблем безопасности.

Не вытекает ли из этого, что самым логичным было бы действовать координированно, как, например, на Балканах? Важным шагом в этом направлении могла бы стать обсуждавшаяся в канун саммита „большой восьмерки“ трансатлантическая инициатива в отношении Ближнего и Среднего Востока. Однако она не должна удерживать ЕС от формулирования собственной стратегии по отношению к этому региону (7).