Geum.ru

3/2004 = Дорогие читатели!

Вид материалаДокументы
Будет ли расширение успешным?
Реформы для сохранения значимости
Бесконечные операции
Как же быть дальше?
Проблема Ближнего Востока
Чего ждет Америка от НАТО
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12

Будет ли расширение успешным?

Вступление в НАТО в конце марта семи стран-новобранцев из Восточной Европы, воспринятое как само собой разумеющееся (если не сказать обыденное) дело, доказывает, сколь впечатляющим образом изменились Североатлантический альянс и мировой ландшафт в области политики безопасности. Теракты против Америки 11 сентября 2001 года положили конец многолетней игре в покер с территориальными ставками, обусловленной расширением НАТО на Восток, поскольку Россия, возлагавшая большие надежды на сотрудничество с Западом в борьбе против терроризма, внезапно отказалась от своей блокирующей позиции. Однако что означает это самое большое и амбициозное расширение всех времен для НАТО, какие последствия оно имеет для стран-новобранцев?

Альянс явно оказался в стратегическом выигрыше. С одной стороны, он переориентируется на операции за пределами собственных границ, поскольку страны-новобранцы предлагают благоприятные географические позиции, военные базы и прочую инфраструктуру, а также свое воздушное пространство; с другой стороны, они становятся с настоящего момента буферной зоной безопасности для бывших фронтовых государств, таких как Германия (5). Решающее преимущество для семи новобранцев, которые живут в напряжении в соседстве с бывшими „братскими государствами“ Организации Варшавского договора и с недоверием взирают на их политический курс, заключается, конечно, в переходе в западный лагерь в комплексе с гарантиями экстренной помощи.

Политический „навар“ для обеих сторон менее очевиден. Одно ясно: это второе расширение НАТО (заодно с расширением ЕС) займет прочное место в учебниках истории уже потому, что положило конец послевоенному расколу Европы. Но НАТО, в которую страны-новобранцы вступили в 2004 году, является по многим описанным выше причинам другой организацией, нежели та, заявки на прием в которую они посылали в начале 90-х годов. И даже тот разрыв, который образовался, казалось, в начале войны в Ираке в отношениях между „старой“ и „новой“ Европой, уже не так однозначен. Пять из семи стран стали 1 мая членами ЕС (6). Они хотят и то, и другое: сильный Европейский Союз и сильную НАТО и не желают, чтобы кто-либо принуждал их делать выбор между Европой и Соединенными Штатами. Хотя по историческим причинам они и проявляют рьяную лояльность по отношению к Америке, глобально-интервенционные замашки правительства Буша им никоим образом не с руки – у них есть более насущные проблемы прямо под боком. Кроме того, процесс демократической трансформации, мягко говоря, не у всех зашел одинаково далеко. Это наводит на мысль о том, что некоторые из них окажутся более провинциальными и интровертируемыми. Поэтому страны-новобранцы не примкнут, по всей вероятности, к какому-то лагерю, а будут от случая к случаю заново определять свой внешнеполитический курс (7). Все это вряд ли облегчит процесс поиска решений в Североатлантическом совете. Скорее, это повысит значение упоминавшихся выше неформальных органов для консультаций и усилит тенденцию Североатлантического совета делегировать конкретные операции сколачиваемым от случая к случаю коалициям. Военные достижения стран-новобранцев также сильно разнятся. Некоторые из семи стран проделали большую работу, чтобы адаптировать свои вооруженные силы к стандартам НАТО (8). Однако состояние и „покрой“ их некогда интегрированных в Организацию Варшавского договора войск, скромные расходы на оборону и установленные НАТО плановые задания по трансформации, которые были вновь повышены решениями Пражского саммита, привели к тому, что они волей-неволей специализировались на развитии способностей для определенных ниш („boutique capabilities“). Это наилучшим образом соответствует американской модели ведения войны в составе коалиций, когда политический выигрыш в легитимации за счет явной поддержки по меньшей мере столь же важен, как и собственный военный вклад (9). Но в то же время это колоссально осложняет усилия стран-новобранцев по проведению общей реформы вооруженных сил (они вынуждены демобилизовать большинство военнослужащих, уничтожить огромное количество тяжелых вооружений, а небольшую оставшуюся часть модернизировать и поставить под демократический и эффективный гражданский контроль) (10). Поэтому в краткосрочной и среднесрочной перспективе и без того уже неравномерное распределение нагрузки внутри альянса не смягчится, а усилится.

Остается также открытым вопрос о том, что будет означать расширение НАТО до 26 государств-членов для ее прочих внешнеполитических отношений, в особенности с оставшимися странами-участницами программы „Партнерство ради мира“. С учетом новых угроз и акций НАТО эта рамочная программа кооперации и стабилизации на пространстве к востоку от старого „железного занавеса“, принятая в 1994 году, актуальнее, чем когда бы то ни было. Но она также нуждается в срочном пересмотре – уже из-за в высшей степени гетерогенных интересов и ориентаций 20 участвующих в ней государств (и двух кандидатов на участие - Боснии и Сербии и Черногории). В их числе нейтральные страны (Финляндия, Ирландия, Австрия, Швеция, Швейцария), кандидаты на вступление в НАТО (Албания, Хорватия, Македония), претенденты на кандидатский статус (Украина), кавказские партнеры (Армения, Азербайджан, Грузия), республики Центральной Азии (Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан) и даже Беларусь и Молдова. В число партнеров входит, наконец, даже Россия, которая категорически отвергает членство в НАТО, но сильно заинтересована в сотрудничестве с ней (11).

Здесь также возникает главный вопрос: когда НАТО пытается поддержать процессы демократической трансформации и построения правовых государств по ту сторону своих (европейских) границ и таким образом экспортировать стабильность и безопасность на Восток, рассматривает ли она своих ближних и дальних соседей как партнеров или как в первую очередь союзников в войне с терроризмом (12)? Эти две цели не должны принципиально исключать друг друга, но связать их воедино – очень щепетильная и трудная задача.


Реформы для сохранения значимости

После 11 сентября НАТО должна была измениться, чтобы сохранить свою достоверность в качестве оборонительного западного союза или, используя любимую формулировку тогдашнего Генерального секретаря лорда Робертсона, сохранить „значимость“. В альянсе был консенсус на этот счет, и ему не требовалось даже снисходительного предупреждения, прозвучавшего во всеуслышание в Стратегии национальной безопасности США от сентября 2002 года: „Если НАТО удастся провести реформы, - говорится в ней, - наградой станет партнерство, значение которого для безопасности и интересов ее государств-членов столь же велико, как во времена „холодной войны“ (13). Лорд Робертсон мужественно добрался до политической бюрократии союза, до штаб-квартиры НАТО в Брюсселе. Ему удалось упразднить треть из 467 комитетов и рабочих групп и перестроить свой штаб. Он расширил свободу рук в управлении текущими делами в канцелярии Генерального секретаря и пытался слегка „смазать“ заржавевший механизм принятия решений, в том числе путем делегирования частных решений. Другие, не менее неотложные реформы - бюджет, штатный состав – ждут еще своего осуществления. Однако борьба за эффективность наталкивается на стену принципа суверенитета не далее как в высшем политическом органе исполнительной власти союза - Североатлантическом совете: право вето теперь уже 26-ти государств-членов НАТО никак невозможно обойти (14).

В отличие от этого в военной сфере союза сегодня происходит нечто подобное концептуальной революции: от программ и структур управления до организации войск. Простой факт этого переосмысления примечателен уже сам по себе, а тем более с учетом упорных сражений пятилетней давности за новую стратегическую концепцию и концепцию вооруженных сил союзников. Это было бы немыслимо, если бы не теракты 11 сентября 2001 года. За ними последовало решение правительства Буша не задействовать НАТО в военных операциях против движения „Талибан“, несмотря на состояние коллективной самообороны, объявленное 12 сентября, а принять предложенную многими союзниками помощь на двусторонней основе. Потом был трансатлантический раздрай из-за военных действий против Ирака, во время которого Вашингтон напрасно пытался навязать НАТО вспомогательную роль и облегченный вздох европейцев после возврата Соединенных Штатов к союзникам в связи со стабилизацией Афганистана (15).

Результатом этого двустороннего переосмысления стали решения Пражского саммита НАТО в ноябре 2002 года: военная концепция противодействия терроризму, новые силы реагирования НАТО, а также целый комплекс мер по улучшению военных способностей государств-членов альянса, обеспечению сотрудничества спецслужб, защиты от ОМУ и ликвидации последствий катастроф. Одним словом, была предпринята энергичная попытка сделать главной задачей НАТО глобальную борьбу с терроризмом. Но насколько эффективна эта борьба?

Концепция противодействия терроризму и связанные с ней инициативы вызвали мало энтузиазма у военных по обеим сторонам Атлантического океана. И на то есть веские причины. С терроризмом, исходящим от какого-либо государства или получающим государственную поддержку (а „Аль-Каида“ и ее спонсоры извлекли, по всей видимости, собственные уроки из военной кампании против движения „Талибан“), можно эффективнее бороться, используя не военные, а юридические и полицейские средства и возможности разведслужб. Ход антитеррористической операции под названием „Operation Enduring Freedom“, наводит на мысль о том, что военные удары или даже войны с террористами станут в будущем исключением.

При решении всех других задач вооруженные силы могут играть в случае необходимости вспомогательную роль. Пражские инициативы НАТО направлены на то, чтобы получше защитить их при этом от новых рисков, таких как применение оружия массового уничтожения (например, с помощью нового батальона радиационной, биологической и химической защиты). Правда, на практике, как, например, при проведении военно-морской части операции „Enduring Freedom“, в ходе которой осуществляется наблюдение за акваторией в районе Африканского рога и выходом из Ормузского пролива, или при патрулировании и сопровождении судов кораблями НАТО в Средиземном море, подобные операции, несомненно, будут выглядеть как приукрашенные полицейские акции.

Для увязки невоенных антитеррористических мер (которая требует зачастую соблюдения тайны и быстрой трансграничной координации) НАТО, как союз суверенных государств, опять же подходит гораздо хуже, нежели организованный по принципу наднациональности Европейский Союз. Решения Пражского саммита НАТО, направленные на борьбу с терроризмом, благоразумно сохраняют первичную ответственность государств-членов союза за эту сферу и выделяют альянсу лишь небольшую, главным образом вспомогательную роль, заслуженную, но не слишком важную.

Силы реагирования НАТО должны решить застарелую проблему союза: в его распоряжении находятся сотни тысяч солдат, но у него мало мобильных боевых частей и вообще нет таких соединений, в которых все рода войск действуют совместно с использованием электронных сетей и самых современных систем вооружений. Силы реагирования НАТО задуманы как новый наконечник для старого копья, как силы постоянной боеготовности в составе 21000 человек для проведения интервенций (сформированные из контингента сухопутных войск в размере бригады, а также военно-воздушных и военно-морских частей), которые в течение пяти дней могут выдвинуться в любую точку мира. Самое позднее осенью 2006 года они должны быть полностью боеспособны.

Для Соединенных Штатов силы реагирования НАТО имеют и другую, не менее важную функцию: они служат приводным ремнем для экспорта их собственной военной революции. С этой целью сегодня радикально перестраивается военная организационная структура НАТО: за теоретическое обеспечение отвечает новая „Allied Command Transformation“ в Виргинии. SHAPE (Штаб Верховного главнокомандующего объединенными вооруженными силами в Европе), расположенный в бельгийском Монсе, напротив, преобразуется в чисто оперативную штаб-квартиру с букетом специализированных учреждений по соседству (не случайно в таких странах, как Норвегия, Португалия и Польша все настроены на атлантический лад). Европейцы, как старые, так и новые, также считают силы реагирования многообещающей инвестицией. Они должны привязать США к альянсу и помогают продавливать сложные процессы реформ на национальных уровнях.

Как бы быстро ни проходило до сих пор развертывание этих войск, какая бы сильная политическая воля ни просматривалась явным образом за этим, все же важнейшие барьеры силам реагирования еще предстоит преодолеть. Нет никакой гарантии того, что государства, предложившие воинские части или свои способности для сил реагирования (Германия проявила большое мужество, предложив сразу 5000 солдат), выполнят свои обещания. Дело в том, что все участвующие в формировании войск европейские страны изнемогают уже под бременем существующих обязательств. Некоторые государства, в том числе и Германия, вынуждены даже изменить свои конституционно-правовые правила игры, чтобы выделить в столь короткие сроки боевые части. Пока еще неясно, каков будет американский вклад – кроме права командовать войсками быстрого реагирования. И вообще является ли американская оборонная трансформация подходящей моделью для союза, состоящего в большинстве своем из европейских государств? И для чего, собственно, должны использоваться силы реагирования? Для боевой операции, как в Ираке, они слишком малы, для нанесения удара по террористам слишком велики. Наконец, согласно действующему принципу консенсуса, все государства-члены НАТО, даже если не все из них участвуют в формировании сил реагирования, должны договариваться о проведении операции. После иракского кризиса это кажется менее вероятным, чем когда бы то ни было раньше.

Бесконечные операции

Никогда еще войска НАТО не были задействованы в столь разнообразных вариантах в таком большом количестве мест во всем мире. На Балканах НАТО все еще участвует в проведении двух больших операций по стабилизации ситуации – СФОР в Боснии и КФОР в Косово (16). Только после 11 сентября 2001 года она начала три новых миссии: операцию по обеспечению безопасности в Афганистане (ISAF), военно-морскую операцию по мониторингу в Средиземном море и Гибралтарском проливе „Active Endeavour“, а также акцию по поддержке польского командования многонациональной дивизией в Ираке, входящей в состав коалиционных сил во главе с США (17).

За исключением воздушной войны в Косово весной 1999 года все операции НАТО проводились для обеспечения мира и стабилизации ситуации. В отличие от этих действий война за свержение режима „Талибан“ в Афганистане, а также выросшая из нее антитеррористическая операция проводились или, соответственно, проводятся коалицией под командованием США. Это относится также к операции „Iraq Freedom“ - интервенции против Ирака с его последующей оккупацией. Североатлантический союз предложил свою поддержку в войне в Афганистане (торжественно объявив о состоянии коллективной самообороны, недавно продленной еще на один год, а также предложив конкретные войска), но Вашингтон отклонил эти предложения. Перед войной в Ираке Вашингтон если и не требовал участия в ней НАТО как таковой, то настойчиво добивался ее поддержки, но получил от европейцев жесткий отказ.

Однако даже там, где нет вывески НАТО, она зачастую массивно присутствует: и в Афганистане, и в Ираке на стороне США находилось и находится значительное число государств-членов альянса, а также участников программы „Партнерство ради мира“.

Полностью завершенной в узком смысле этого слова можно считать только самую маленькую операцию НАТО „Allied Harmony“ в Македонии, ответственность за проведение которой взял на себя в мае 2003 года Евросоюз. Хотя ответственность за миротворческую миссию в Боснии должна быть по желанию европейцев возложена в 2005 году на ЕС, НАТО все же хочет сохранить там свое присутствие. Что касается операций KFOR и ISAF, то их завершение сегодня даже не обсуждается.

Кредит этого десятилетнего баланса впечатляет. Серия операций на Балканах отражает процесс коллективной учебы Запада: от этапа запоздалой, предпринятой против собственной воли и сопровождавшейся гигантскими проблемами координации в политической и военной областях операции в Боснии и до практически без трений скоординированной НАТО и ЕС успешной превентивной акции в Македонии. Не будь этих интервенций, Балканы, несомненно, погрузились бы в хаос (18). В Афганистане ISAF поддерживают режим Хамида Карзая в Кабуле, защищают его от провинциальных псов войны и принесли стране хрупкий мир. Ни один другой союз в мире не был бы готов к таким колоссальным усилиям и не смог бы их осуществить. Созданные на протяжении полувека общие учреждения и процедуры внесли значительный вклад в то, чтобы это вообще стало возможно.

Но этот список предельно ясно показывает и границы того, что может позволить себе НАТО. Феномен „mission creep“ на Балканах, когда солдаты брали на себя невоенные функции, является следствием отсутствия сложившихся международных механизмов управления протекторатами. НАТО, как и направленные туда национальные войска, доказала здесь свою способность к учебе и импровизации. Но в конечном счете, солдаты и союз взяли на себя слишком много. К тому же ситуация на Балканах в целом остается неустойчивой, что объясняется определенными локальными причинами. Но этому в значительной мере способствует также неровная политика Запада и все еще открытый вопрос о статусе Косово. Необходимы скоординированные усилия с целью передать оба балканских протектората их собственному населению, иначе операции в Боснии и Косово грозят вылиться в акции по военному усмирению. Солдаты альянса станут таким образом „затычками“ в политических играх.

Между тем на Гиндукуше складывается гораздо более драматическая ситуация. В отличие от Ирака население Афганистана приветствовало не только насильственное изгнание талибов, но и солдат НАТО. Скоро уже год тому, как Североатлантический союз, сознающий, что стабилизация провалится, если силы по обеспечению безопасности в Афганистане будут и дальше ограничиваться охраной города для президента Карзая, принял решение направлять в регионы в качестве дополнительных факторов стабильности небольшие мобильные соединения из гражданских помощников и солдат („Provincial Reconstruction Teams“). С полдюжины государств пообещали послать с этой целью войска в Афганистан, и практически ни одно из них не выполнило до сих пор обещание. Новый рекордный урожай опийного мака и предстоящие осенью 2004 года всеобщие выборы угрожают значительно обострить ситуацию в области безопасности. Если не удастся, как это было запланировано, увеличить численность ISAF, возникнет угроза их провала и даже вынужденного ухода этих войск из страны.

Кроме того, хронология операций выявляет существенную тенденцию: альянс не ведет войн в изменившемся после 11 сентября 2001 года мире, а служит в случае необходимости набором военных инструментов, которым пользуется ведущая держава коалиции. НАТО еще больше прежнего востребована для проведения миротворческих операций и операций по стабилизации (19). Это новое разделение труда, представляющее собой размягчение альянса, является в известном смысле логическим следствием его переориентации от коллективной обороны к коллективной безопасности и признания того факта, что тесно сплоченное западное сообщество единых ценностей и общих интересов периода „холодной войны“ было, видимо, исторической аномалией. Другой вопрос, сможет ли в перспективе функционировать такое разделение труда? Неожиданно проявленная государствами-членами НАТО летом 2003 года готовность возглавить миссию по обеспечению безопасности в Афганистане объясняется, по-видимому, минимум в равной мере как шоком от предыдущего кризиса (и страхом, что иначе США будут требовать участия в операции в Ираке), так и энтузиазмом перед лицом новых вызовов. Им помогает (пока еще) накопленный за 55 лет капитал в виде опыта и общих структур. Но он будет тратиться по мере ослабления сплачивающих альянс скреп.


Как же быть дальше?

Новые вызовы, новые операции и союз, который изнемогает под собственным бременем и действием многочисленных центробежных сил, – это далеко не идеальный момент, чтобы взвалить на себя новые задачи. Официальная линия Вашингтона по-прежнему сводится к желанию активизтровать роль НАТО в Ираке после передачи суверенитета правительству этой страны, и, кроме того, расширить ее участие в делах региона. Между тем множатся признаки того, что саммит НАТО в Стамбуле будет похож скорее на церемонию конкурирующих клятв и заверений, чем на рабочую встречу - слишком уж неопределенно будущее Ирака, слишком уж сильно раздосадованы арабские страны прежними, воспринятыми как излишне неуклюжие, односторонними попытками Вашингтона разработать инициативу „Большого Среднего Востока“.

Поводов для дискуссии достаточно. Если НАТО потерпит крах в Афганистане, она будет дискредитирована. В этом случае ее последней большой задачей в обозримой перспективе станет, видимо, охрана Олимпийских игр в Афинах. На Балканах, если не удастся урегулировать вопрос о статусе Косово, ей угрожает постепенная делегитимация. Конечно, стоит обсудить намечающееся новое разделение труда, при котором коалиции под руководством США (включая многие государства-члены НАТО) ведут войны, а союз отвечает за последующее всеобъемлющее урегулирование. Являются ли силы реагирования НАТО попыткой использовать европейцев в качестве вассалов, или им будет позволено как союзникам участвовать в решении всемирных задач по профилактике рисков? Достаточны ли инвестиции НАТО в политико-военную трансформацию ее новых членов и в их отношения с новыми соседями? Можно ли в результате совместных усилий прийти к новому стратегическому согласию в альянсе? И какие последствия имеет тенденция к военным „коалициям желающих“ для прежнего принципа консенсуса в Североатлантическом совете? Желательно ли или даже абсолютно необходимо похоронить право вето 26-ти государств-членов к выгоде политических коалиций, скажем, в форме „committee of contributors“, как это было недавно предложено (20) ? Или это, чего доброго. могло бы положить конец стратегическому консенсусу в союзе?

После событий 11 сентября 2001 года НАТО была объявлена покойником безосновательно. Как раз наоборот: несмотря на расстроенное душевное состояние, она стала прилагать героические усилия для того, чтобы прийти в форму. Но в данный момент она, видимо, действует на пределе своих возможностей. Продолжительность жизни пациента будет в решающей мере зависеть от того, найдут ли государства-члены союза ответы на поставленные выше вопросы, и какими будут эти ответы. В конце концов, для солдат, которые служат альянсу от Балкан до Гиндукуша, - это вопросы жизни и смерти, и не только метафорически: они имеют для них жизненно важное значение в подлинном смысле этих слов.


Примечания:

1 Польша, Венгрия и Чешская Республика вступили в НАТО 12 марта 1999 года; Болгария, Эстония, Латвия, Литва, Румыния, Словакия и Словения - 29 марта 2004 года.

2 Итоговое коммюнике встречи министров иностранных дел государств-членов НАТО в Рейкьявике от 14 мая 2002 года.

3 Robert Kagan, Power and Weakness, in: Policy Review, Nr. 13, Juni/Juli 2002; S. 3-26.

4 В этом плане поучительна статья Barry Posen, Command of the Commons, in: International Securuty, Winter 2003, S. 5-46.

5 При это речь идет не столько об угрозе нападения с использованием обычного оружия, которой ныне можно и пренебречь, сколько о многоплановых и реальных новых рисках (контрабанда, организованная преступность и т.д.). См. также: Helga Haftendorn und Benjamin Gaul, Eine neue NATO? Der Beitritt der sieben mitteleuropäischen Staaten zum Bündnis, SWP-Aktuell, 16. April 2004 [Х.Хафтендорн, Б.Гауль. Новая НАТО? Вступление в альянс семи государств Центральной Европы. „СВП-актуэль“, 16.04.2004.

6 Эстония, Латвия, Литва, Словакия и Словения.

7 Heather Grabbe, The Constellations of Europe: How enlargement will transform the EU, Center for European Reform, April 2004. Правда, в долгосрочной перспективе вполне возможно, что „география пересилит историю“ (Иван Крастев), и европейское притяжение окажется сильнее атлантического.

8 Подробности см.: Timothy Edmunds, NATO and ist New Members, in: Survival, Bd. 45, Nr. 3, осень 2003 года, с.145-165, а также Х.Хафтендорн, Б.Гауль. Новая НАТО? Вступление в альянс семи государств Центральной Европы. „СВП-актуэль“, 16.04.2004.

9 Семь из десяти стран-новобранцев, вступивших в НАТО после окончания „холодной войны“, участвуют в операциях по стабилизации в Ираке. Все они направили свои войска для участия в миссиях ООН или НАТО. Подробности см.: Х.Хафтендорн, Б.Гауль. Новая НАТО? Вступление в альянс семи государств Центральной Европы. „СВП-актуэль“, 16.04.2004.

10 Очень критически пишет об этом Timothy Edmunds, NATO and ist New Members, in: Survival, Bd. 45, Nr. 3, осень 2003 года, с. 160: „The NATO accession process …has encouraged states to concentrate their reform efforts on expensive showcase units that meet NATO targets and that sometimes serve to camouflage more fundamental modernisation challenges in their armed forces as a whole“.

11 Подробнее см.: Jeffrey Simon, Strategic Forum Nr. 206, National Defense University, Washington, DC, март 2004.

12 Многие государства, подключившиеся к программе „Партнерство ради мира“, уже сегодня участвуют в многочисленных международных операциях см.: Jeffrey Simon, Strategic Forum Nr. 206, National Defense University, Washington, DC, März 2004.

13 Стратегия национальной безопасности США от 17 сентября 2002 года в сокр. виде в: IP, 12/2002, с. 113 и сл.

14 George Robertson, Transforming NATO to Meet the Challenges of the 21st Century, в: Daniel Hamilton (изд.), Transatlantic Transformations: Equipping NATO for the 21st Century, Johns Hopkins University, 2004, с. 25 и сл., в особенности с. 34.

15 Подробнее см.: Nora Bensahel, The Counterterror Coalitions: Cooperation with Europe, NATO and the European Union, RAND, Santa Monica, 2003, P. 5 ff.

16 СФОР насчитывают 12000 солдат, КФОР – примерно 19000.

17 В операции по обеспечению безопасности в Афганистане – крупнейшей из трех операций – сегодня участвуют без малого 6500 солдат из 29 государств. Active Endeavour поддерживают поочередно военно-морские соединения НАТО STANAVFORMED и STANAVFORLANT, каждое из которых насчитывает примерно по дюжине кораблей и разведывательных самолетов. Поддержка польской дивизии в Ираке сводится к организации разведки, логистики, формированию боевых соединений, координации и связи.

18 Подробнее см.: Dana Allin, NATO’s Balkan Interventions, Adelphi Paper Nr.347, IISS, 2002.

19 См.: Bruno Tertrais, The Changing Nature of Military Alliances, в: The Washington Quarterly, весна 2004 года, том 27, № 2, с. 135 и сл., и Kurt Campbell, The End of Alliances? Not So fast, in: The Washington Quarterly, весна 2004 года, том 27, № 2, с. 151 и сл.

20 Ср.: Hans Binnendijk and Richard L. Kugler, The Next Phase of Transformation: A New Dual-Track Strategy for NATO, в: Daniel Hamilton (изд.), Transatlantic Transformations: Equipping NATO for the 21st Century, Johns Hopkins University, 2004, с. 37 и сл..


Яап де Хооп Схеффер,

Генеральный секретарь НАТО,

Брюссель


Саммит НАТО в Стамбуле

Расширение зон стабильности как задача альянса


Вскоре в Стамбуле откроется саммит НАТО. Им завершится целый месяц напряженной дипломатии на высшем уровне: саммит „большой восьмерки“, встреча глав США и стран ЕС, торжества в связи с юбилеем высадки союзников в Нормандии. Это не умаляет значимости нашей встречи в верхах, но она становится частью более крупного целого. И это хорошо. Ведь в нынешнем пространстве безопасности НАТО действует совместно с государствами-партнерами и другими международными организациями. Лишь совместными усилиями можно решить задачу, которую себе поставили все крупные структуры: расширение зон стабильности.

Расширение зон стабильности уже стало главной предпосылкой трансатлантической безопасности. Разумеется, коллективная оборона территории альянса остается основной задачей НАТО. Но мы сегодня не можем обеспечить нашу безопасность, не обращая внимания на риски и угрозы, возникающие вдали от наших границ. Терроризм, распространение ОМУ и „страны-изгои“ представляют собой вызовы, с которыми невозможно справиться, исходя лишь из „территориального“ понимания безопасности. Либо мы будем решать эти проблемы там, где они возникают, либо эти проблемы рано или поздно придут к нам. Саммит в Стамбуле покажет, как НАТО обеспечивает стабильность за счет активных действий:
  • через выстраивание отношений в сфере безопасности со все большим числом государств-партнеров – от Балкан через Кавказ до Центральной Азии, через Средиземноморье до государств арабского мира;
  • с помощью военных операций там, где это необходимо, от военно-морских патрулей в Средиземном море до миротворческих операций на пространстве от Балкан до Гиндукуша;
  • через модернизацию наших методов военного планирования и подготовки военных кадров.

Мой первый приоритет – главный приоритет НАТО – это Афганистан. Значение Афганистана для нашей безопасности велико. Пусть эта страна расположена далеко от нас, но ее успехи касаются нас самым непосредственным образом. Если политический процесс там потерпит неудачу, это вновь отбросит страну в категорию „стран-изгоев“, которые являются питательной средой для терроризма и других угроз. По этой причине правительства стран НАТО стремятся к стабилизации Афганистана. С тех пор как НАТО почти год назад взяла на себя командование Международными силами по обеспечению безопасности (ISAF), положение в стране существенно улучшилось. Благодаря патрулям ISAF Кабул стал значительно безопаснее. Мы помогаем изымать у населения тяжелое оружие. НАТО уже начала расширять присутствие ISAF за пределами столицы. Она помогает реинтегрировать афганских боевиков в гражданскую жизнь. Короче говоря, присутствие НАТО дает зримые результаты.

Но нам предстоит сделать еще больше. Вместе с 26 главами государств и правительств стран НАТО я хотел бы заявить на саммите в Стамбуле о том, что альянс будет расширять свое присутствие в Афганистане за счет увеличения числа так называемых „Provincial Reconstruction Teams“ (PRT). Создав PRT в Кундусе, Германия сделала важный шаг, за ней должны последовать другие государства. Мне также хотелось бы, чтобы НАТО приняла участие в подготовке и проведении выборов, которые ООН организует в сентябре. Саммит должен сказать президенту Хамиду Карзаю и афганскому народу о том, что НАТО помогает им идти по пути к лучшему будущему.

Уникальность НАТО состоит в том, что альянс способен осуществлять операции по поддержанию мира (как в Афганистане) или морские антитеррористические операции (как в Средиземном море). Но операции - это лишь один политический инструмент. Другой инструмент - это партнерские отношения НАТО. За прошедшие годы партнерство превратилось в стратегический инструмент первостепенной важности. Наши партнеры посылают войска для участия в наших операциях по поддержанию мира в Боснии, Косово и Афганистане. Это говорит о том, что расширение зон стабильности все больше воспринимается как общая евроатлантическая задача. Чтобы выполнить эту задачу, необходимо в будущем еще лучше использовать инструмент партнерства.

Исходя из этой логики, стамбульский саммит еще дальше продвинет наши партнерские отношения. Мы во все большей мере сосредоточимся на вопросах безопасности, при этом все более целенаправленно поддерживая некоторых из наших партнеров в деле демократических преобразований. Мы усилим сотрудничество с партнерами на Кавказе и в Центральной Азии - регионах, которые приобретают все большее значение для нашей безопасности. Мы будем далее углублять сотрудничество в деле борьбы с терроризмом, поскольку успешно бороться с терроризмом как транснациональным феноменом можно лишь через сотрудничество возможно большего числа государств.

В ходе состоявшегося весной моего визита в Россию я пригласил президента Владимира Путина принять участие в стамбульском саммите. Отношения между НАТО и Россией являются важным мостом безопасности в Европе. Но вне зависимости от того, приедет ли президент Путин в Стамбул, отношения НАТО - Россия развиваются успешно. Наше сотрудничество теперь простирается от борьбы с терроризмом и противоракетной обороны до спасения на море и планирования гражданской обороны. Новая динамика наших отношений будет по достоинству оценена на саммите в Стамбуле, там будет четко выражено намерение продолжить движение по этому пути.

Украина – еще один партнер, имеющий для нас большое геополитическое значение. НАТО поддерживает стремление Украины к интеграции в евроатлантические структуры, стараясь по возможности стимулировать эту интеграцию. Ни с одной другой страной НАТО не сотрудничает теснее, чем с Украиной, в сфере реформирования вооруженных сил. Стамбульский саммит подчеркнет готовность альянса к дальнейшему расширению этих отношений.

Проблема Ближнего Востока

Стамбульская встреча в верхах, однако, не только углубит отношения НАТО с ее традиционными партнерами – от Швеции до Финляндии и от России до Туркменистана. С государствами Средиземноморья и так называемого „Большого Ближнего Востока“ мы тоже хотим выстроить новые отношения. Сегодня всерьез никто не может ставить под вопрос значимость этих регионов. Демография, экономика и транснациональные угрозы создают все более плотную сеть взаимозависимости. Поэтому мы начали исследовать возможности для новых форм сотрудничества. При этом мы придаем большое значение позициям этих стран, поскольку мы хотим быть уверенными в том, что сотрудничество принесет пользу обеим сторонам. Мы хотим, чтобы страны этих регионов ощущали себя равноправными партнерами в рамках общего проекта. Мы знаем, что решить поставленную задачу будет не просто. Некоторые наблюдатели считают, что в связи с нынешней ситуацией на Ближнем Востоке сейчас неудачный момент для новых инициатив. На мой же взгляд, сейчас нельзя терять времени. Так считают и „большая восьмерка“, и Европейский Союз, которые также выдвигают новые инициативы. Если бы нам удалось так согласовать эти инициативы, чтобы они дополняли друг друга, то мы бы сделали большой шаг вперед. На мой взгляд, пришло время наводить новые мосты в эти регионы. А какой город лучше подошел бы для такого политического сигнала, чем Стамбул – город, который сам по себе является мостом между двумя континентами?

Теперь несколько слов об Ираке. Стамбульский саммит НАТО состоится всего за два дня до передачи власти временному правительству в Багдаде. Это значит, что Ирак привлечет к себе международное внимание. В то же время это значит, что иракский вопрос обязательно войдет в стамбульскую повестку дня. Сейчас не имеет смысла гадать о том, как сложится ситуация к концу июня. Здесь существует много переменных величин – например, решения Совета Безопасности ООН, положение в самом Ираке и, разумеется, характер будущего иракского переходного правительства. Многие из наших союзников разместили в Ираке контингенты вооруженных сил, НАТО, разумеется, будет по-прежнему поддерживать многонациональную дивизию в Ираке во главе с Польшей. Но сегодня спекуляции о каких-либо дальнейших решениях были бы безответственными.

НАТО и ЕС

Стамбульский саммит подчеркнет также стратегическое значение тесного партнерства между НАТО и Европейским Союзом. Перемены в НАТО, с одной стороны, и превращение ЕС в субъект политики безопасности, с другой, делают насущной необходимостью выстраивание более тесных отношений между нашими структурами. Нет ни малейшего сомнения в том, что эти отношения имеют стратегическое значение. НАТО и ЕС лишь вместе обладают полным спектром средств для обеспечения безопасности в XXI-м веке. И лишь вместе НАТО и ЕС могут достичь того, к чему они стремятся уже в течение десятилетий: справедливого распределения оборонной нагрузки в рамках трансатлантического альянса.

Я исхожу из того, что мы в Стамбуле примем решение о том, чтобы к концу текущего года успешно завершить нашу операцию в Боснии (SFOR). Евросоюз уже заявил о своей готовности провести в Боснии собственную операцию – в тесном согласовании с НАТО и при полной поддержке с ее стороны на основе механизма „Берлин плюс“. Эта операция станет еще одним шагом на пути к партнерству, для которого будут характерны прагматизм, тесное согласование позиций и прозрачность. Она будет также способствовать тому, чтобы сотрудничество между НАТО и ЕС развивалось и в других важных областях – например, в деле борьбы с терроризмом, при недопущении распространенияОМУ, а также – не в последнюю очередь – в деле укрепления нашего военного потенциала.

В связи с предстоящим переходом боснийской миссии под эгиду ЕС некоторые наблюдатели сделали вывод о том, что НАТО больше не будет уделять внимания Боснии и Герцеговине. Это впечатление ошибочно. И после передачи военно-политической ответственности Евросоюзу НАТО сохранит свое присутствие в Боснии. Например, мы и в будущем будем помогать этой стране в деле реформирования ее оборонных структур. Ведь наша цель по-прежнему состоит в том, чтобы в определенный момент подключить Боснию и Герцеговину, а также Сербию и Черногорию к программе „Партнерство во имя мира“.

Нерушимым остается также наше обязательство по отношению к Косово. Краткая вспышка насилия, случившаяся в марте, не умалила нашей решимости ответить на этот вызов. Напротив: срочно послав подкрепление, мы сумели быстро положить конец беспорядкам. Мы сильнее, чем когда бы то ни было, вовлечены также в политический процесс.

Саммит в Стамбуле предъявит, наконец, доказательства того, что военная трансформация НАТО принесла свои плоды. „NATO Response Force“ достигли фазы предварительной боеготовности. Несколько инициатив, выдвинутых на пражском саммите в ноябре 2002 года, будут в Стамбуле завершены, среди них укрепление структур воздушного и морского транспорта и противоракетной обороны, а также пакет мер по борьбе с террором. Кроме того, мы заявим о полной оперативной боеготовности нашего батальона химической, биологической, радиологической и ядерной обороны.

Но „трансформация“ Атлантического альянса выходит далеко за рамки обновления военных средств. Благодаря ей мы повышаем боеготовность наших вооруженных сил. За последние годы НАТО стала самой эффективной в мире организацией, осуществляющей широкомасштабные операции по поддержанию мира. В будущем призывы к НАТО из нестабильных регионов будут, очевидно, звучать еще громче. Однако эти обращенные к нам пожелания мы сможем выполнять лишь при условии, что мы будем располагать вооруженными силами, которые позволят нам осуществлять наши политические решения также военными средствами.

В конкретном плане это означает разработку новых методов военного планирования и подготовки военных кадров, соответствующих новым условиям. Ведь распространение стабильности на столь удаленные регионы как, например, Афганистан требует иных подходов, чем защита собственной территории. Поэтому в Стамбуле мы начнем широкомасштабную реформу этих методов, направленную на то, чтобы согласовать друг с другом политические требования и наши военные возможности.

Стамбульская встреча в верхах подкрепит стремление НАТО к разрешению новых проблем XXI-м века принятием целого ряда далеко идущих решений. Стамбул напомнит прежде всего о том, что обновленная НАТО – это альянс, который действует, причем действует на пространстве от Балкан до Гиндукуша. Ведь в XXI-м веке безопасность можно обеспечить лишь с помощью активных действий, направленных на расширение зон стабильности в мире.


Стивен Дж. Флэнэган,

директор Института национальных стратегических исследований

при Университете национальной обороны,

Вашингтон

Статья отражает исключительно мнение автора.


Чего ждет Америка от НАТО


НАТО по-прежнему пользуется в США широкой поддержкой как среди политиков высшего ранга, так и у населения, вне зависимости от партийной принадлежности или политических симпатий. После периода глубочайшего разлада в трансатлантических отношениях из-за войны в Ираке это более не является само собой разумеющимся делом. Данная поддержка отражается в требованиях более активного участия НАТО в стабилизации и восстановлении Афганистана и Ирака, выдвигаемых ведущими демократами и республиканцами в Конгрессе.

Несмотря на упреки и хулу в адрес некоторых европейских правительств, в публичной политической дискуссии политический истеблишмент США все еще рассматривает НАТО в качестве наиболее предпочтительного партнера при преодолении новых угроз. Бесспорно, между Европой и США обнаружился растущий разрыв в том, что касается стратегического и военного потенциала. Однако имеются также некоторые уравновешивающие факторы, которые усиливают привязку США к НАТО. Прежде всего, у партнеров существует глубокая, нерушимая вера в трансатлантическое единство по вопросам безопасности. Его корни - общие ценности и интересы, окрепло это единство благодаря продолжавшейся более 40 лет борьбе за расширение зоны свободы и благосостояния в Европе. Кроме того, ответ на прагматичный вопрос, какие страны имеют собственный интерес и обладают потенциалом для того, чтобы помогать Соединенным Штатам при поддержании международной стабильности и мировой экономической системы, связан с нашими союзниками по НАТО.

Недавние попытки американского правительства найти союзников для образования ad-hoc-коалиций для ведения войны против терроризма и для войны в Ираке породили у некоторых европейских политиков впечатление, что США рассматривают НАТО в качестве набора инструментов, которым они могут пользоваться по своему усмотрению для ведения своих боевых операций. Это может в будущем действительно превратиться в образ действий США в отношении НАТО, если европейские союзники не сумеют более решительно развить свой военный потенциал и не станут более действенно участвовать в нынешних усилиях по стабилизации в Афганистане и Ираке. Однако этот вариант „НАТО а la carte“ отнюдь не встречает широкого политического одобрения в Соединенных Штатах. Хотя ситуация послевоенного Ирака показала: при осуществлении столь сложных операций по стабилизации для США гораздо лучше работать с возможно более широкой группой союзников и партнеров, однако в Вашингтоне существует широкий консенсус по вопросу о необходимости дальнейшей адаптации союза. Она включает в себя: согласование общей стратегии в случае принятия критических решений, усиление европейского боевого потенциала в целях содействия более справедливому распределению нагрузки, адаптация программ „Партнерство ради мира“ (ПРМ) (чтобы гарантировать и впредь возможность обеспечения стабильности за пределами НАТО), а также улучшение отношений с Россией, Украиной и со странами Большого Ближнего Востока.


СНБ и ЕСБ

Утвержденная в сентябре 2002 года американская Стратегия национальной безопасности (СНБ) и принятая в декабре 2003 года Европейская стратегия безопасности (ЕСБ) приходят к сходным выводам относительно главных вызовов безопасности начинающегося ХХI-го века: международный терроризм, распространение оружия массового уничтожения, региональные конфликты, недееспособность государства и организованная преступность. Что касается преодоления региональных конфликтов и устранения причин неэффективного государственного правления и бедности, то оба документа предусматривают возможность сотрудничества с широким кругом государств. Однако по вопросам противодействия терроризму и распространению ОМУ они предлагают различные пути.

США находятся в самом подлинном смысле слова в состоянии войны с терроризмом (с широкой мобилизацией национальных ресурсов, что включает в себя это выражение), движимые страхом, что в случае очередного 11 сентября велика вероятность того, что может быть задействовано оружие массового уничтожения. Большинство европейских правительств настраиваются на терроризм как на длительную борьбу, которую в оптимальном варианте должны вести силы безопасности, полиции и правосудия. Риск катастрофических террористических актов, несмотря на его признание в рамках ЕСБ, рассматривается в европейской дискуссии по вопросам безопасности скорее как невероятное событие. ЕСБ выступает за превентивный образ действий в целях предотвращения распространения ОМУ, коллапса государств и гуманитарных катастроф. Она придает большое значение эффективности существующих режимов нераспространения. Раскрытые весной 2004 года махинации Абдулы Кадыр Хана (прим. пер.: „отец-создатель“ пакистанской атомной бомбы доктор Абдул Кадыр Хан признался в передаче ядерных технологий Ирану, Ливии и Северной Корее) напоминают о том, сколь ненадежны режимы нераспространения, а также о том, что превентивный образ действий неэффективен как стратегия при преодолении проблем, где смыкаются терроризм и оружие массового уничтожения. Трансатлантический диалог, более сфокусированный на темах политики нераспространения и последствий получения террористами ОМУ, может быть способом определения точек соприкосновения в случае разработки дополнительных стратегий в рамках НАТО, американо-европейских отношений и двустороннего сотрудничества между союзниками.