Geum.ru

Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Совета закон

Вид материалаЗакон

Содержание


Вечернее пленарное заседание
Подобный материал:
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   ...   15
Гонтарь Ю.А. Сергей Борисович, Вы определили цель мониторинга как обеспечение соответствующих прав и свобод. Прошу Вас дать более развернутую формулировку письменно, поскольку мы будем от группы вносить предложения в Итоговый документ.

С.Б. Крыжов. Хорошо, я постараюсь.

Ю.А. Гонтарь. Слова просит Цалиев Александр Михайлович —председатель Конституционного суда Республики Северная Осетия — Алания.

А.М. Цалиев. Уважаемые коллеги! Не буду зачитывать и пересказывать свое выступление, посвященное совершенствованию законодательных основ обеспечения защиты прав и свобод человека. У меня есть конкретные предложения, но до этого хочу высказать некоторые соображения.

Я заметил такую закономерность. В выступлениях, в официальных и неофициальных документах, на научно-практических конференциях и заседаниях разного уровня, включая Совет Федерации (в прошлом году у нас было заседание в Комитете Совета Федерации по законодательству), отношение к конституционным (уставным) судам самое положительное. Видимо, поэтому задач на нас возложено достаточно много, включая и мониторинг правового пространства, контроль над местным законодательством.

В Итоговом документе относительно конституционных судов сказано, что надо проводить мониторинг правового пространства, создавать собственную правовую базу. Следует согласиться с тем, что в числе тех органов, которые занимаются мониторингом, наверное, в первую очередь можно назвать Конституционный Суд Российской Федерации, а на местах — конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Но они организованы и функционируют всего в 15 субъектах Российской Федерации. И хотя с 1990 года мы каждый год проводим по 2—3 совещания с целью активизировать процесс создания этих судов в других субъектах Федерации, никакого продвижения по данному вопросу нет.

Из действующих конституционных (уставных) судов половина была создана до принятия принципиально важного закона "О судебной системе Российской Федерации" и еще шесть-семь судов — после его принятия. Такими темпами конституционное правосудие не скоро состоится в России. Видимо, кроме объективных факторов играет роль и субъективный фактор. Например, для сравнения: уполномоченные по правам человека за короткий срок начали действовать в четырех десятках субъектов Российской Федерации.

Завидую вам и вашему руководству, что вы так оперативно решаете организационно-практические и законодательные вопросы. Нам это не удается. Не знаю почему. Хотя еще в 2001 году Президент Путин на встрече с федеральными инспекторами Южного федерального округа в категорической форме сказал, что надо сделать упор на региональные конституционные суды. То есть политическая воля налицо, теоретическая база давно существует — множество научной литературы по конституционному правосудию. А продвижения вперед нет. В чем дело?

Говоря о мониторинге, можно отметить, что его можно понимать и как реализацию тех предложений, которые мы вносим на совещаниях. Но возникает вопрос: если мы свои рекомендации, предложения, в частности в отношении конституционных (уставных) судов, не воплощаем в те или иные законодательные акты, то каким образом можем вообще контролировать действующее законодательство? Поэтому я еще раз говорю с этой трибуны о необходимости активизировать в Российской Федерации организацию конституционных (уставных) судов.

Руководители субъектов Федерации по вполне понятным причинам не спешат с решением данного вопроса, потому что это дополнительный контролирующий орган для них. В то же время в конституциях и уставах субъектов Федерации написано, что руководитель субъекта Федерации при вступлении в должность приносит присягу защищать конституцию (устав) возглавляемого им региона. Возникает вопрос: каким образом он может это осуществить, если не хочет создавать соответствующий орган власти?

Геннадий Эдуардович, я говорю о наболевшем. Все присутствующие председатели конституционных (уставных) судов могут сказать то же самое.

Уже три года гуляет по коридорам Федерального Собрания — Государственной Думы, Совета Федерации — готовый законопроект "О конституционном правосудии в Российской Федерации". Некоторые специалисты называют его еще "Об общих принципах организации и деятельности органов конституционного (уставного) правосудия в Российской Федерации". Но суть не в названии законопроекта, а в том, что он никак не получает законодательного оформления на федеральном уровне. При сложившейся в России ситуации с конституционным правосудием граждане, которые живут в субъектах Федерации, где функционируют конституционные суды, имеют двойную форму судебной защиты. Почему? Потому, что они вначале могут обратиться в местный Конституционный суд. Если не понравится его решение, то они могут обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации. Это первое.

Второе. Видимо, жителям Магаданской области значительно сложнее, чем жителям Москвы, обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации. Хотя бы по организационным, материальным и другим соображениям.

Статья 2 Конституции Российской Федерации начинается красиво: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью", а далее говорится, что государство гарантирует их защиту, обеспечение и признание. А что получается на самом деле?

Г.Э. Бурбулис. Обязанность государства признавать и защищать права и свободы человека.

А.М. Цалиев. Согласен. Обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека. Лучше не скажешь. А что получается на практике? Граждане ряда субъектов Федерации, как уже было сказано, получают двойной уровень конституционной защищенности. Это грубейшее нарушение одного из основных конституционных принципов — равенства граждан перед законом и судом независимо от места проживания. О чем еще говорить, если, признавая человека высшей ценностью, мы не можем оперативно принять готовые законопроекты?!

Более того, зная, как тяжело проходить законодательный процесс, мы — председатели конституционных (уставных) судов — внесли конкретные предложения. Прошу высокое собрание одобрить их. В проекте Итогового документа необходимо найти возможность отметить следующие положения.

Первое. Мы знаем, что есть Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Сначала скажу, что непонятно, почему именно так он называется. У нас же принцип разделения государственной власти на три ее ветви действует и на уровне регионов. Но почему-то в статье 2 перечисление органов государственной власти субъектов Российской Федерации завершается исполнительной ветвью, хотя судебная система также имеет региональный уровень в лице конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и мировых судей.

Прошу в статью 2 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" после слова "исполнительной" добавить одно слово — "судебной".

И второе предложение. Статье 27 Федерального закона "О судебной системе Российской Федерации" от 31 декабря 1996 года, в которой говорится о возможности создания конституционных (уставных) судов, придать императивный характер.

Третье — это уже больше пожелание. Просьба к новому составу Федерального Собрания принять федеральный закон "Об общих принципах организации конституционного правосудия в Российской Федерации", который мы уже три года муссируем. Последний раз в прошлом году в Совете Федерации нам обещали: начинаем пробивать ваш закон "Об общих принципах организации конституционного правосудия в Российской Федерации". К сожалению, до сих пор ничего не сделано.

И еще одно важное положение. Статья 72 Конституции Российской Федерации предусматривает предметы совместного ведения. В ней написано, что защита прав и свобод является совместной задачей федеральных и региональных органов. Вполне очевидно, что для решения этой задачи необходимо создать соответствующие региональные органы.

Ю.А. Гонтарь. Дорогие друзья! Думаю, надо сузить предмет нашего разговора, перейти к конкретным предложениям по Итоговому документу.

Пожалуйста, Ирина Федоровна Вершинина, Уполномоченный по правам человека в Калининградской области.

И.Ф. Вершинина. Большое спасибо за возможность сказать пару слов.

Хочу акцентировать внимание на следующем. Особое географическое положение Калининградской области приводит к тому, что она является своего рода полигоном, в том числе и по мониторингу правового пространства. И мы, наверное, первыми сталкиваемся с несогласованностью, несостыковками с европейским законодательством, а их очень и очень много.

Вы все представляете Российскую Федерацию и говорите о необходимости внутреннего мониторинга правового пространства: какие "дырки" есть в законах, какие противоречия есть в законодательстве, где требуется усовершенствование. Но мы де-факто живем одновременно в двух правовых пространствах — европейском и российском. Как быть? С чем сближать законодательство Российской Федерации — с международными стандартами, европейскими нормами или же с законами СНГ, туркмен-баши и так далее, вот вопрос.

Белоруссия. Говорим о создании Союзного государства России и Белоруссии, а насколько реальна состыковка двух законодательных систем, как мы будем жить, неизвестно. Мы уже испытываем огромные сложности, связанные с транзитом, пересечением белорусской территории, в том числе в таможенной сфере. Наверное, только жители Калининградской области для переезда из одного региона в другой должны иметь два паспорта. Это не вписывается в нашу законодательную систему. В конце этого года заканчивается срок соглашения с Литвой, а новых шагов не предпринимается. Рагозинские соглашения закончатся, и что тогда? Мы только по международному паспорту сможем ездить в Москву и только по определенным правилам: самолет — пожалуйста, а поездом уже без загранпаспорта нельзя. И вы к нам не сможете приехать.

Далее. Транзит грузов, правила ЕЭС. Практически мы вынуждены транзит грузов осуществлять не по российскому законодательству, а по европейскому. И как быть в этой ситуации? Эта наша позиция высвечивает и другие вещи. Например, если вы хотите перевезти ребенка из Москвы в Санкт-Петербург или еще куда-то, вам достаточно взять свидетельство о рождении и поехать. Мы уже не можем так ездить. И скажите, кого защищает эта норма закона? Эта норма устарела или не устарела? От нас потребовали, чтобы ребенок был внесен в паспорт родителей, чтобы там была его фотография, либо надо оформлять загранпаспорт на ребенка. По свидетельству о рождении без фотографии, которая удостоверяет его личность, ребенка возить уже нельзя.

Думаю, что мониторинг должен осуществляться и по этому направлению — по стыковке с международным законодательством. Что касается данного случая, думаю, что нужно менять наши законы в целях защиты прав ребенка. Ребенок должен быть защищен от похищения, от злоупотреблений. Поэтому свидетельство о рождении, которое не удостоверяет личность и позволяет возить любого ребенка, должно быть отменено в качестве проездного документа.

Вообще наша правовая система должна сближаться с европейской, если мы на высшем уровне, на уровне Президента, Правительства заявляем о своем желании вступить в Европейский союз.

Когда я готовилась к этому выступлению, то кинулась искать исследования на тему мониторинга. И я их просто не нашла. Можно найти экономический анализ ситуации с цифрами, но анализа законодательной базы, законодательного пространства практически нет. Хочется предложить шире привлекать научно-исследовательские институты к такого рода деятельности, потому что наши вузы практически являются обучающими системами, но не научными. А глубокого научного анализа, научных разработок катастрофически не хватает именно на законодательном поле.

Если мы эту ситуацию не исправим, то опять через какое-то время будем переживать новый кризис и кричать "караул". И не сможем мы развиваться как правовое государство, если эту систему не наладим.

И последнее, о чем хотелось бы сказать. Исходя из моей практики Уполномоченного по правам человека, могу отметить крайнюю степень правовой беспомощности населения. Даже не безграмотности, а именно беспомощности. Человек даже не знает, в какую контору с чем обращаться. Поэтому надо переделать обучающие программы в наших школах начиная с шестилетнего возраста. Дети уже имеют право совершать мелкие покупки, но не знают прав потребителей, не знают, что следует проверить срок годности продукта, сохранить чек. В 14 лет они теперь получают паспорта, а в учебниках даже не написано, как с этим паспортом обращаться, как следить за его сроком годности и прочее. Если мы это не включим в систему не просто просвещения на уровне энтузиазма, а в систему образования, мы не построим правовое государство никогда. Думаю, этот вопрос нужно ставить на государственном уровне самым серьезным образом. (Аплодисменты.)

Ю.А. Гонтарь. Слово — Николаю Алексеевичу Волкову, Уполномоченному по правам человека в Кемеровской области, кандидату философских наук, профессору.

Н.А. Волков. Уважаемые коллеги! Мониторинг правотворческой деятельности в Кемеровской области показывает, что в 2003 году из 79 законов, принятых нашим законодательным органом, ни один не был оспорен прокуратурой. Из более полутора тысяч актов администрации области оспорено только четыре. А вот на уровне местного самоуправления ситуация намного хуже. Так, например, в 2003 году у нас в области выявлено и пресечено более 7 тысяч нарушений закона, в 2002 году — около 6 тысяч. Это говорит о том, что единого правового пространства на уровне нормотворчества органов местного самоуправления практически не существует.

Ситуация, к сожалению, усугубляется тем, что скоро вступит в действие закон об основах деятельности органов местного самоуправления. Если сейчас у нас на территории области 34 муниципальных образования, то через год их должно быть 340. И тогда это нормотворчество, по всей видимости, будет практически неуправляемым. Ситуация требует решения. Думаю, что аналогично она складывается и в других регионах.

Что касается защиты прав человека, один из путей мониторинга — это введение в муниципальных образованиях должности помощника Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. В каких-то регионах есть эти помощники, они могут вмешиваться в нормотворческий процесс на стадии подготовки актов. Но, к сожалению, их мало даже среди тех субъектов Федерации, где есть уполномоченные. А уполномоченные действуют всего в 27 регионах.

Ситуацию нужно выправлять, и один из путей исправления ситуации — это принятие закона об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.

Поэтому я предлагаю в пункте 5 проекта Итогового документа в последнем абзаце (наряду с двумя другими законами, которые там уже упомянуты) написать о необходимости вернуться Государственной Думе к рассмотрению закона об основах деятельности уполномоченных в субъектах Российской Федерации.

Г.Э. Бурбулис. Николай Алексеевич, скажите, какова на уровне субъектов Федерации реальная практика взаимодействия конституционных (уставных) судов (там, где они есть) и уполномоченных по правам человека с законодательными органами, с исполнительными органами, с судебными органами?

Н.А. Волков. Уставного суда у нас в области нет, к сожалению. Но деятельность аппарата Уполномоченного по правам человека в нашей области достаточно тесно взаимосвязана с деятельностью Совета народных депутатов (так называется наш законодательный орган) и администрации области. То есть мы принимаем участие в подготовке и принятии всех актов.

Что касается взаимодействия с судебной системой, к сожалению, пока не совсем…

Г.Э. Бурбулис. Можем мы подчеркнуть особо в рекомендациях, что этот опыт эффективного взаимодействия надо совершенствовать и, может быть, даже какие-то адреса указать? Потому что в этом соль. Как Вы считаете, это важно?

Н.А. Волков. Да, это очень важно.

Г.Э. Бурбулис. Методика, подходы, ценности, навыки, наконец, — как это все реализовать, как это донести.

Н.А. Волков. В целом сам Итоговый документ положительный.

Из зала. Я понял так: передавать положительный опыт функционирования конституционных (уставных) судов и института уполномоченных по правам человека…

Г.Э. Бурбулис. То есть акцент — на взаимодействие на уровне субъектов, тогда нам легче будет в этом отношении объединить страну.

Ю.А. Гонтарь. Уважаемые коллеги! Слово — Владимиру Андреевичу Бекетову, председателю Законодательного Собрания Краснодарского края.

В.А. Бекетов. Уважаемый Геннадий Эдуардович, уважаемые коллеги! Вы знаете, что была поставлена задача приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. По-моему, в этом зале уже переусердствовали. Каждый стремится показать, сколько он сделал замечаний, сколько выправил норм и так далее.

Мне кажется, пора поставить точку. Даже там, где не успели запятую переставить, уже абсолютно ничего не изменится. Во всяком случае, начнут заниматься производительным трудом те, кто сегодня ищет друг у друга какие-то недостатки. Это первое предложение.

И второе предложение. Любой закон прежде всего направлен на то, чтобы достичь какой-то эффективности на определенной территории или в целом в России. И нам нужно знать, как они применяются, какова эффективность этих законов, как они работают. А для этого нужно принимать участие в контроле за исполнением закона на территории субъекта Федерации. Я представляю субъект Федерации, председатель Законодательного Собрания, поэтому считаю, что это должно быть очень эффективно.

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статья 5, говорит о том, что законодательные органы субъектов Федерации имеют право контролировать исполнение принятых ими законов и постановлений. А почему только принятых ими? А почему не федеральных тоже? Ведь федеральные законы работают на территории нашего субъекта, и мы должны видеть, как они работают — хорошо или плохо.

Да, выстроена целая система контролирующих органов, но они не всегда эффективно работают, не всегда у них доходят руки до этого вопроса. Я думаю, что искусственно уводить от этого процесса законодательные и исполнительные органы субъектов Федерации, то есть органы государственной власти субъектов Федерации, было бы совершенно неправильно.

Поэтому я вношу предложение в Итоговом документе записать: в этот федеральный закон внести изменения, чтобы органам госвласти субъекта контролировать исполнение не только принятых ими законов, но и федеральных законов.

Гонтарь Ю.А. Уважаемые коллеги, кто желает выступить? Пожалуйста.

Кокурхаев К.-С.А., Уполномоченный по правам человека в Республике Ингушетия.

Уважаемые участники конференции! То, что мы приехали сюда издалека, уже само по себе свидетельствует о нашем отношении к этой конференции — мы придаем ей важное значение.

Я, как уполномоченный, в первую очередь вынужден говорить о правах и свободах граждан. Но поскольку сегодня речь идет о мониторинге правового пространства и правоприменительной практики, я должен сказать, что проект Итогового документа очень хороший, полный. Но все-таки, с моей точки зрения, в нем законотворческий процесс на первом месте. Применение и исполнение законов практически уходит куда-то под сукно. Почему я так подумал? Потому что, наверное, процесс создания законов, принятия законов — это все на виду. А вопрос, как закон будет работать, уже входит в сферу деятельности чиновников.

И здесь главное в том, что, когда закон принимают, он обязателен для всех, а когда он исполняется, он касается конкретно отдельной личности.

Поэтому я думаю, что, необходима специально организованная деятельность по реализации закона, которая обеспечивала бы и давала возможность реализовать цели, поставленные в законе. Без такой специально организованной деятельности мы будем топтаться на месте в смысле исполнения законов. В этом плане мне хотелось бы провести аналогию.

Известный историк Василий Осипович Ключевский писал, что непослушание чиновников предписаниям высшего начальства и даже царским указам стало при Петре I настоящей язвой управления, непослушание превосходило даже смелость московских дьяков, которые, бывало, на пятнадцатом указе "непременно послать подьячего по делу" только помечали: по тому великому государеву указу подьячий не послан. Для сравнения. За последние 12 лет на федеральном уровне подписано 160 документов, в том числе издан 41 указ Президента Российской Федерации, по вопросам урегулирования чечено-ингушских отношений в связи с трагическими событиями осени 1992 года. Ни один из них до конца не исполнен. Последствия этой трагедии не ликвидированы.

Насколько мы продвинулись за полтора века? По-моему, все на том же месте. Или, скажем, отношение к власти. Помните, Евгений Онегин говорит: "Мой дядя самых честных правил … он уважать себя заставил..." Вот надо заставить уважать закон. Если чиновника не заставить уважать закон, то ничего не получится. Приведу историческую аналогию. Еще Александр II в середине XIX века отмечал необходимость воздействовать на судебную власть, дать ей надлежащую самостоятельность и вообще утвердить в народе нашем то уважение к закону, без коего невозможно общественное благосостояние и которое должно быть постоянным руководством к действию всех и каждого, от высшего до низшего.

Проходит полтора века, и мы читаем в президентском Послании 1995 года, что важно осознать: уважение к праву в обществе укоренится только тогда, когда право будет уважаться властью. Вот как мы здорово продвинулись. Если еще раз вернуться к этому вопросу, к вопросу исполнения законов, нужно сказать, что неисполнение законов чревато нарушением прав и свобод граждан. Десятки тысяч людей страдают только в нашем регионе от того, что законы не исполняются.

Поэтому мне хотелось бы обратить внимание именно на аспект специально организованной деятельности. Кто это может сделать? Могла бы прокуратура, если бы не была зависима от исполнительной власти, если бы назначение прокуроров в субъектах Федерации не приходилось обязательно согласовывать с руководством субъектов. Если прокуратура в таком положении, что не может действительно развернуть плечи, то остается суд.

Надо отдать должное судам. В последнее время судебная реформа — нечто светлое на нашем пути к преобразованиям. Суды принимают решения в защиту прав и свобод граждан. Но исполнение этих решений зависит не от суда, а от чиновника. А кто заставит чиновника? Он как тот памятник, которого не посадят. "Кто его посадит? Он же памятник". Вот так и чиновник у нас. Кто его посадит? Кто его привлечет? Хотя есть закон об уголовной ответственности. Ничего не изменится, если не будет такого органа или должностного лица, которые и в центре, на федеральном уровне, и в субъекте Федерации независимы и могут поставить вопрос о привлечении к ответственности того или иного чиновника.

И в этом плане мне хотелось бы напомнить Совету Федерации и как-то поддержать инициативу Верховного Суда о создании административных судов. Надо находить какие-то механизмы, рычаги, чтобы заставить чиновника работать.

Вот у нас есть одно судебное решение. Это решение непосредственно обязывает Правительство Российской Федерации исполнить соответствующий закон. Но Правительство не исполняет. Правда, то было Правительство Касьянова, оно было не законопослушное.

Мы надеемся, что Правительство Фрадкова будет более законопослушным.

Бурбулис Г.Э. Под чью гарантию кредит даем? (Оживление в зале.) Под мою.

Кокурхаев К.-С.А. Мое предложение сводится к тому, чтобы все-таки это было связано с прокуратурой, надо эти изменения внести в Конституцию и так далее. Но может быть и другой вариант — административные суды. То есть нужен механизм, который заставит чиновника исполнять закон. От этого зависит соблюдение прав человека.

Бурбулис Г.Э. Уважаемые коллеги! Мы и год назад говорили об этом. Ответственность за правоприменение рассыпана по разным актам. И очень трудно фокусируется на должности, тем более на персоне. Мы не знаем, как с этим справляться. Мы пробуем сейчас сформулировать корректные нормы в принимаемые законы, в разрабатываемые и принимаемые законы, с целью отразить два очень важных правовых сюжета.

Первый — это указание на то, что всякий закон сопровождается мониторингом, тогда понадобится в перспективе механизм мониторинга.

А второй — более конкретно фиксировать ответственность за применение данного законодательного акта там, где это будет позволять правовая ткань.

Гонтарь Ю.А. Слова просит Владимир Эдуардович Гефенидер, советник Правового управления Аппарата Совета Федерации.

Гефенидер В.Э. Добрый день, уважаемые коллеги! У меня не традиционное выступление. Как юрист, я хочу поработать с текстом. Поскольку мы должны подготовить коллективный документ, то я бы озвучил некоторые предложения. А в случае их одобрения конкретные пункты у меня расписаны, можно будет их использовать.

Страница 7 проекта Итогового документа. Несколько коротких предложений традиционного плана.

В перечень целей мониторинга я бы все-таки добавил разработку качественных законопроектов.

Слова "законодательный процесс" я бы предложил заменить на "законотворческий процесс", поскольку это понятие охватывает больше стадий работы над законом.

Страница 9. Термин "правотворчество" я бы предложил изменить на "нормотворчество", поскольку здесь не место и не время анализировать соотношение нормы права и права. Дай Бог нам отслеживать нормы права, а уж уровни правосознания в ходе мониторинга отслеживать будем, думаю, на следующем этапе, когда будет отлажен контроль за нормами.

Часть этого же предложения начиная со слов "серьезную тревогу" я предлагаю снять полностью. Основание: 12 мая этот законопроект снят с рассмотрения постановлением Государственной Думы (речь идет о законопроекте о нормативных актах).

Бурбулис Г.Э. Что, тревога ушла?

Гефенидер В.Э. Просто некорректно. Без этого закона тревога бессмысленной становится.

Бурбулис Г.Э. Тогда давайте изменим структуру предложения, но проблема-то государственная не ушла. И Госдума в этом отношении не права тысячекратно, потому что этот текст 10 лет бродит от одного к другому энтузиасту. И без него на самом деле вся наша работа по консолидации... Исправим редакционно, но не уберем саму задачу.

Гефенидер В.Э. Я не против тревоги, тем более у меня есть несколько предложений комплексного плана. Просто это некорректно звучит. Пишем, что проект остается в недрах Госдумы, а она уже исторгла его из своих недр и работает дальше по этому закону.

Бурбулис Г.Э. Хорошо, подредактируем.

Гефенидер В.Э. Далее. Тут сетовали по поводу закона о лоббизме. Мне в свое время приходилось им заниматься. Страны, в которых этот закон принят, сейчас мучаются оттого, что никак не могут урегулировать деятельность лоббистов, которые противодействуют всяческим попыткам как-то ввести их в норму. И вопрос этот на самом деле не столь однозначен, чтобы его категорически поддерживать. Хотя Любимов давно над этим работает. Но это просто мое суждение, я не настаиваю на этом.

Бурбулис Г.Э. Сегодня уважаемый Юрий Александрович говорил, что он написал методику выявления коррупционности закона. Пока будет скрытый лоббизм, причем изощренный, с уникальными технологиями, многие из которых известны, а многие сочиняются, что называется, с утра на свежую голову, будут писаться методики, как выявлять коррупционность, а она будет все время, как говорится, расцветать.

Вы говорите, что надо поосторожнее быть с призывом к принятию закона о лоббизме. А как быть-то?

Гефенидер В.Э. Геннадий Эдуардович, я не хотел затевать долгую полемику, но посмотрите, что происходит. Явочным порядком идет дискуссия по говорухинскому закону о проституции. Она существует, так давайте ее узаконим, чтобы контролировать. Так и здесь: лоббизм существует, так давайте отмерим размер сумм, которые можно класть в карман.

Проблема в чем? Мы тем самым узакониваем параллельный законотворческий процесс. Есть официальный — какой лоббизм, зачем он нужен? Есть законодательная инициатива, несовершенный вариант — значит, над этим надо работать. А мы фактически пытаемся узаконить вот тот теневой поток. Я бы просто снял пока абзац.

Бурбулис Г.Э. Ни в коем случае.

Гефенидер В.Э. Понял. Тогда готов поработать.

Бурбулис Г.Э. Более того, я могу вам сказать так. Профессиональные лоббисты "запускаются" в депутаты, в узаконенные законодатели. Причем те, кто находится рядом с ними, не подозревают, что человек выступает в двойной роли. Он активно идет во все согласительные комиссии, активно пользуется правом законодательной инициативы, но он пришел в эту среду как разведчик. Что с ними делать?

Гефенидер В.Э. Я бы на этот вопрос ответил, что эту редакцию я не готовил, хотя с 1992 года и с американскими лоббистами встречался, и немного эту проблему знаю, и литература у меня есть на эту тему.

Далее. Страница 13, где говорится об одобрении работы Совета законодателей в лице его комиссии. Предложение такое — устранить тавтологию. Рассмотреть предложения о такой форме и стадии работы, как работа в качестве предпарламента. За этой идеей многое стоит. На самом деле это попытка сделать эффективным то, что Госдума сейчас пытается сделать в рамках нулевого чтения. Там цейтнот времени, а здесь возможна фактически предпарламентская работа над законопроектом.

И пункт 5 — "Предложить Совету Федерации и Государственной Думе совместно с Правительством..." На мой взгляд, не просто "изучить возможность включения в законы...", но я бы добавил: "и разработать предложения о комплексном законодательном урегулировании мониторинга федерального законотворчества". То есть параллельно начинать системную работу, о которой не раз уже здесь шла речь.

Абзац "совместно с Институтом государства..." я бы дополнил словами: "и Российской академией государственной службы...", а дальше по тексту.

Предпоследний абзац пункта 5: "инициировать подготовку и рассмотрение предложений по внесению соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство" — я бы дополнил таким образом: "в форме пакета законопроектов, направленных на законодательное урегулирование федерального законотворчества".

По последнему абзацу. Наверное, можно просто исключить слова о возобновлении рассмотрения законопроекта о нормативных правовых актах. Строго юридически мы не можем это сделать, он снят с рассмотрения, тут надо подредактировать. Можно внести законодательную инициативу.

В пункте 6 проекта после слова "края" поставить запятую и продолжить: "включая организацию АРМ юрист-эксперт в правовых подразделениях и службах". Необходимо идеи об электронном оснащении конкретизировать.

И по вестнику. Я бы хотел дополнить то, что озвучил Геннадий Васильевич Мальцев: "организовать издание вестника "Мониторинг права". И мое предложение: "обеспечив в нем сводную публикацию ежегодных докладов Генпрокуратуры, Минюста, Уполномоченного по правам человека" и так далее.

И поддерживаю предложение о научном сопровождении. У меня все.

Гонтарь Ю.А. Договорились.

Выступает Кутуков Сергей Юрьевич, руководитель аппарата Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления.

Кутуков С.Ю. Одно время я работал в Совете Федерации, стоял у истоков парламентаризма. Но дело не в этом. Давайте мы посмотрим на процесс с точки зрения тех людей, которые его обеспечивают.

Мне очень близка позиция моего коллеги Владимира Гефенидера. Я хотел бы сразу сделать акцент на том, о чем мы еще очень мало говорили в рамках и первой, и второй конференции. Мы сейчас (в большей степени) говорим о федеральном законодательстве, мы говорим и о законодательстве субъектов Федерации. Но, как говорил уважаемый коллега из Кемерово, с 1 января 2006 года мы вступим на большое минное поле, если так можно выразиться. Если сегодня в Российской Федерации около 12 тысяч муниципальных образований, то тогда их будет порядка 35—36 тысяч. И если в каждом ввести должность помощника Уполномоченного по правам человека... Я не знаю, где вы найдете на Чукотке или Командорских островах такого уважаемого человека, который будет помогать главе представительного или исполнительного органа власти по вопросам прав человека.

Самое главное сейчас, мне кажется, в другом. Наш Комитет по вопросам местного самоуправления весь прошлый год работал вместе с Дмитрием Николаевичем Козаком над реформой, о которой мы сегодня много говорим. И мне хотелось бы напомнить не только о 95-м федеральном законе, но и 131-м. Скорость проведения реформ не позволяет обществу осознать их характер, вообще смысл всех преобразований. Вот это очень важный вопрос.

Мы в прошлом году проводили анкетирование. У нас почти 70 процентов населения не понимают, что такое муниципалитет, что такое местное самоуправление. Я согласен с коллегой из Калининграда: безусловно, нужно ставить понятийный аппарат не только в законодательстве, но и в образовательном процессе в школе.

С точки зрения того, чтобы более конкретно и применительно к нашему Итоговому документу, который будет еще обсуждаться, дорабатываться в комиссии Геннадия Эдуардовича, мне бы хотелось сказать, что в ближайшие дни в Государственную Думу будет внесен еще один очень интересный, специфический законопроект — о внесении изменений в действующее федеральное законодательство в связи с принятием федеральных законов 95 и 131. Я вам честно скажу как практик, работающий более 10 лет в парламенте, что пока не знаю (вместе с коллегами из Правового управления), как его рассматривать, полностью ли в нем учтены те изменения, которые вносит законодатель в лице Правительства Российской Федерации в основные профессиональные и проблемно-ориентированные акты повсеместно по всей системе законодательства. Это очень сложный воп­рос.

Самое последнее, о чем мне хотелось бы сказать. Если оценивать правоприменительную практику, то термин, который употребил Геннадий Васильевич Мальцев — не столько мониторинг, сколько активный контроль, — действительно ближе к работе Государственной Думы.

Что такое мониторинг для Государственной Думы, если сейчас срок принятия другого закона, который внес Президент буквально на днях — о внесении изменений в статью 82 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав…" и в статью 84 Федерального закона "Об общих принципах организации…", — до конца этой весенней сессии. По сути дела, нам нужна реакция субъектов. Муниципалы завалили нас замечаниями, А кто же до Государственной Думы донесет вот эти замечания с мест? Моих сотрудников и коллег в Государственной Думе не хватит.

Правительство имело в структуре Минэкономразвития некий орган в лице замминистра и его структуры, который, скажем условно, анализировал и наблюдал. Сейчас это будет полдепартамента, два отдела. А пласт муниципального права будет расти. Я употребляю термин "муниципальное право", хотя многие юристы говорят, что нет такого права. Но мое убеждение: оно есть и будет развиваться. Это необходимо в Итоговом документе отразить. И развивать его надо очень выверенно по одной причине: скорость реформ не позволяет осмыслить, что у нас происходит.

Далее. Пункт 13 — "предложить Государственной Думе продолжить создание системы..." Конечно, обязательно это нужно делать. Как сформулировать этот пункт, мы еще подумаем и внесем предложения. Но надо, чтобы этот пункт был, потому что Госдума — то место, где принимают эти законы. У меня все.

Бурбулис Г.Э. Уважаемые коллеги, у меня есть предложение. Я хочу предложить это от имени нашей секции, а Вы, Юрий Афанасьевич, пожалуйста, это озвучьте на итоговом заседании. Нам мало собираться раз в год. Нам мало собираться в режиме организационного комитета-конференции. Было бы правильно, если бы мы сейчас учредили некий постоянно действующий практический семинар с ритмом заседаний хотя бы раз в три месяца, и не в Москве, а там, где есть к этому внутренние предпосылки с точки зрения опыта, ресурсов и всего остального. Он должен работать в рамках нашего движения мониторинга, он даже может быть в структуре конференции, которая работает не от одного заседания к другому, а в течение года.

Но смысл этого семинара такой: обобщение опыта взаимодействия в субъектах Федерации уровней власти. Можно организовать это на базе Российской академии государственной службы, региональных центров государственной службы. Но, безусловно, мы должны добиться того, чтобы этот опыт изучался, осваивался, обогащался в таком ритме. И уже здесь, на уровне федеральных структур, с этим продуктом работать.

Нет, мы не отменяем конференцию и этот праздник общения, но нужен ритм, хорошо организационно обеспеченный и с внятной программой. Тогда мы можем в течение года проводить 3—4 таких выездных семинара. Определим, в каких регионах, с каким акцентом будем их проводить, и начнем их готовить.

А основной результат — это методические, методологические, практические документы, которые могут быть положены в основу работы.

Гонтарь Ю.А. Виктор Алексеевич Черепанов, доктор юридических наук, руководитель Ставропольского центра мониторинга права.

Черепанов В.А. Уважаемые коллеги! Сегодня мы с вами выслушали много выступлений. Все больше и больше мониторинг рассматривается как контроль за принятым законом. О вопросах качества самого закона, о необходимости его принятия, как мне показалось, сегодня не говорилось.

Уполномоченный по правам человека в Кемеровской области говорил о последствиях грядущей реформы местного самоуправления. Кто-то провел исследования до принятия закона? Нужна ли вообще такая реформа местного самоуправления? Спросили у кого-либо?

А теперь в регионах ломают голову, что делать с этим федеральным законом, во многом надуманным, не отвечающим сегодняшним условиям, требованиям практики.

А реформа федеративных отношений в соответствии с 95-м законом? Кто спросил регионы? Ведь к нам спустили закон о том, как нам же работать. А нас кто-то об этом предварительно спросил? Никто.

Так о чем я хочу сказать? Что такое сегодня законодательный акт? Мы все знаем, что это нормативный идеал, который сконструирован законодателем. Этот нормативный идеал будет действовать только при условии, что он соответствует закономерностям и потребностям развития нашего общества, и если сложились необходимые и достаточные предпосылки для внедрения этого нормативного идеала в нашу повседневную жизнь. В противном случае все теоретические конструкции при внедрении их в практику приведут к совсем иному результату, чем тот, который планировался.

Мы знаем печальные последствия приватизации 90-х годов. Мы знаем, как внедряется страховая медицина, абсолютно чуждая российским условиям. Понимаете, о чем я говорю?

Есть две основные, на мой взгляд, задачи мониторинга. Первая — выяснить необходимость правового регулирования какой-то сферы и закономерности развития общественных отношений и на этой основе сконструировать нормативный идеал.

Вторая задача — изучить условия, позитивные и негативные, для внедрения этого нормативного идеала в практику. По этой причине исходным, на мой взгляд, в мониторинге должны быть эмпирические исследования. Суть мониторинга — это в первую очередь эмпирическое, а не теоретическое знание. То есть сначала нужно провести эмпирические исследования и выяснить, есть ли общественная потребность, есть ли необходимость в правовом регулировании? Каковы закономерности развития и функционирования общественных отношений? Только на этой основе следует формировать нормативный материал.

Сейчас мы услышали от уважаемого представителя Государственной Думы, что срочно, в течение месяца нужно рассмотреть и принять закон.

А есть ли вообще для этого предпосылки? Нужен ли такой закон? Кто это изучал?

Я хочу сказать о 95-м законе. Закон этот появился по той причине, что у нас по Конституции у субъектов есть только право принимать, а нет обязанности. И в этой ситуации указанный закон впервые ввел в конституционную практику активные правоотношения, при которых центр переместился на обязанности субъектов, которые они исполняют за счет своих бюджетов и за которые несут ответственность перед населением. Однако при этом значительная часть компетенции у субъектов Федерации (по статье 72 Конституции) была попросту отнята. Как вообще можно было так поступить?

Так вот, основным и исходным в мониторинге все-таки должны быть исследования конкретной общественной практики. В основе должна быть общественная необходимость, не заявления руководителей двух, трех или десяти регионов, понимаете? На мой взгляд, эмпирическое знание должно быть одним из важнейших.

Теперь что касается проекта Итогового документа. Нам предлагается одобрить концепцию, а ведь место мониторинга в законотворчестве и правоприменительной практике, к сожалению, не обозначено. Ведь сначала нужно выяснить потребность в том или ином правовом регулировании, выяснить, готовы ли правоприменители к реализации закона, и только после этого конструировать непосредственно законодательный акт.

Поэтому есть следующее предложение. Естественно, с листа (а мы только что увидели проект Итогового документа) трудно сформулировать поправки в окончательной форме. Думаю, следует принять решение о создании рабочей группы по доработке документа с учетом всех интересных предложений.

Считаю, одним из самых главных принципов концепции и рекомендаций должен быть такой: мониторинг начинается не после принятия закона и не сводится к контролю, прокурорскому надзору; он должен начинаться на уровне предпроектной работы. Этого, на мой взгляд, нет. Я полностью поддерживаю предложения председателя Конституционного суда Республики Северная Осетия — Алания по конституционным судам. Его можно реализовать в пункте 6, предложив органам власти регионов расширить практику создания конституционных (уставных) судов, введения института Уполномоченного по правам человека (у нас он учрежден в 27 субъектах, а их 89).

И хочу заметить, что в Ставропольском крае, в котором создан центр мониторинга права, к большому сожалению и стыду, уставного суда до сих пор нет. Спасибо за внимание.

Гонтарь Ю.А. То, что 95-й закон приводит в определенной мере, как мы уже видим, к центробежным тенденциям, что субъекты не хотят его исполнять и никто их не заставит, а силой… Осетия выступала против, Дагестан поднимается, на Кавказе протестуют, там своя ситуация. Забрать такие полномочия, о чем говорил Виктор Алексеевич Черепанов, ни разу не спросив, не собрав... Мы уважаем комиссию Козака, но надо же учитывать опыт. В 1999 году, слава Богу, перешли ту черту тяжелую, удержалась Россия, зачем же возвращаться к этому?

Вы слышали, что сказал уважаемый мой товарищ, друг Александр Иванович Казаков? Он промониторил не саму суть закона, а как исполняют субъекты те или иные пункты: этот 8-й не исполнил, этот 10-й не исполнил. Он не задался вопросом: почему? Так сначала ответьте, в чем дело, а потом… Поэтому мы не оправдываемся, вы нас извините, мы все-таки южные люди, немного горячие.

Дорогие друзья, на этом будем завершать. Думаю, что, наверное, не удастся все предложения, которые вы высказали, четко сформулировать, но все они зафиксированы, и мы создадим рабочую группу.

Дорогие друзья, спасибо за участие в работе секции.

ВЕЧЕРНЕЕ ПЛЕНАРНОЕ ЗАСЕДАНИЕ