Geum.ru

Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Совета закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   15

СТЕНОГРАММА


Бурбулис Г.Э. Хочу представить вам руководителей секции.

Геннадий Васильевич Мальцев, заведующий кафедрой государственного строительства и права РАГС. Юрий Афанасьевич Гонтарь, председатель Государственной Думы Ставропольского края. Мы уже много лет знакомы друг с другом. Поскольку у нас не было возможности провести тщательную регистрацию, поэтому работать будем "с листа".

Желающие выступить обращаются к руководителям секции. Дискуссия будет идти непосредственно в процессе общения. Важная конечная задача: секция должна дать предварительную оценку проекта Итогового документа, внести от нашего имени дополнения к этому проекту или поддержать какие-то предложения, прозвучавшие на пленарном заседании. Передаю слово Геннадию Васильевичу Мальцеву. Тема доклада — "Цели правотворчества и правоприменительной практики".

Мальцев Г.В. Я хотел бы вначале извиниться за то, что мне придется покинуть уважаемое собрание через некоторое время, потому что у меня семинар с преподавателями одного вуза.

Начну с того, что я хотел бы выразить свое позитивное отношение к самому проекту, который называется "Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики". Это то, что нам, юристам, в принципе знакомо. Мы занимаемся не только тем, как надо создавать хорошие законы, как их применять, но мы прослеживаем всю цепочку — от нормативно-правового акта к правоприменению. Это очень важно.

Сегодня мы на пленарном заседании слышали заявление такого рода, что мониторинг ведется, ведется различными ведомствами, в различных формах. Мы только не называли это мониторингом, это был контроль. Но в понятие "контроль" мы вкладывали очень активный смысл. Это не просто контроль как проверка исполнения чего-то, но контроль активный, контроль с незамедлительной реакцией на нарушение закона, нормативно-правового акта. Такой контроль есть, вы знаете. Но по природе своей таким должен быть парламентский контроль. Он у нас пока что не налажен как следует, вы это хорошо знаете.

Второй по значению, по величине контроль — это судебный контроль над нормативно-правовыми актами и одновременно над практикой их реализации. В деятельности суда благополучно соединяются эти начала. Суд контролирует нормативно-правовые акты, с которыми работает, начиная от Конституции и заканчивая подзаконными актами. Он же контролирует сферу правоприменения. Он первым реагирует на все сбои и недостатки в этой сфере. Итак, парламентский контроль, судебный контроль.

Какой еще может быть контроль? Прокурорский надзор выполнял у нас очень ответственные, важные функции. До сих пор еще выполняет, героически выполняет, несмотря на все нападки на прокуратуру. Мне кажется, что прокуратуру в этом плане необходимо поддержать. Это очень полезный и нужный орган. Если, скажем, мы будем вести дело к свертыванию прокурорского надзора, общего надзора, то ничем его не компенсируем, никакими проектами, никакими мониторингами. Прокурорский надзор.

Теперь посмотрите, как сейчас хорошо развертывается такая контрольная, надзорная работа Министерства юстиции Российской Федерации. Я последнее время с большим интересом изучаю работу Министерства юстиции. Она стала совершенно иной. Министерство юстиции преображается. Это многофункциональное министерство, совсем не похожее на то тощее ведомство, каким мы его привыкли видеть в советские и постсоветские времена.

На Министерство юстиции возложено огромное количество функций, например регистрационных. Вам известно, что сегодня Министерство юстиции ведет регистр нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации. Одно только это хорошо налаженное направление работы дает потрясающий эффект. По данным Министерства печати, за последний год число актов субъектов Российской Федерации, которые не соответствуют федеральному законодательству, сократилось до 1,3 процента. А еще три-четыре года назад их было около 30 процентов. Сопоставьте эти цифры. Это же колоссальный прорыв. Если так пойдет дело, то у нас не будет проблемы несоответствия нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству. Конечно, можно добиться соответствия, но при этом могут оказаться неэффективными и федеральный закон, и нормативно-правовой акт субъекта Федерации. Однако согласитесь, что сама по себе эта стыковка очень важна и необходима.

Министерство юстиции, Уполномоченный по правам человека, Конституционный Суд — я не в порядке важности называю эти формы контроля. И вот сегодня мы слышим о проекте, который называется "Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики".

Какие мысли возникают в связи с этим проектом? Мне кажется, что по отношению к разным видам ведомственного контроля и мониторинга (мониторинг — это родственное понятие, означающее отслеживание, сбор информации) тот проект, который представляется под эгидой Совета Федерации, претендует на самый общий, целостный контроль над правовой жизнью в целом.

Задумайтесь над термином "правовое пространство". Что значит мониторинг правового пространства? Пространство, как вам хорошо известно из курса философии, — это форма материального бытия мира и предметов, расположенных в этом мире. Пространство само по себе абстрактная вещь. Пространство интересно тем, чем оно заполняется. Когда мы говорим о правовом пространстве, то представим, что есть в этом правовом пространстве, что является предметом мониторинга. Правоприменительная практика в этом пространстве располагается, но не только. Она там сосуществует с правотворчеством. Вот две крупные, громадные сферы — правотворчество и правоприменение.

Последнее время в нашей печати раздаются очень недвусмысленные заявления, что правовая реформа, осуществляемая на протяжении последних 15 лет, немного скособочена.

Многие у нас в стране поняли правовую реформу как реформу законодательства и только. По сути, не задевают правоприменительную сферу. Это никуда не годится. Потому что если представить себе законодательную систему абсолютно безупречную, эффективную по замыслу, то даже такая система может быть испорчена плохим применением норм права. Это пустое занятие — совершенствовать законодательство, оно может принести плоды только в сочетании с хорошо налаженной, продуманной практикой правоприменения. Я думаю, вы с этим спорить не станете.

У нас основная задача мониторинга — состыковать две большие сферы: правотворчество и правоприменение. Что надо для того, чтобы состыковать правотворчество и правоприменение? Нужна (это тоже все знают) единая программа. Какая программа?

Во-первых, общая программа социально-экономического развития страны — это как база. Во-вторых, особая программа — это государственная концепция развития законодательства Российской Федерации. Где-то она упомянута в правовых документах, но пока не создана.

Чтобы реформировать и сделать эффективной вот эту связку правотворчества и правоприменения, нам нужны единая концепция, единая программа, единые цели. Все должно быть продумано и согласовано.

Что еще входит в правовое пространство? Давайте рассуждать. Здесь много юристов, и они хорошо знают, что есть такие важные вещи, как конституционность, законность, правопорядок. Это связано с правотворчеством и правоприменением, но это разноплановые явления. Если вы будете работать только над стыковкой правотворчества и правоприменения, останется еще много нерешенных проблем в части правопорядка. Значит, в правовое пространство входят законность и правопорядок.

Что еще можно включить в правовое пространство? Это правовое сознание и правовая культура. Если мы будем заниматься правотворчеством и правоприменением, а на эти вещи не будем обращать внимание, мы опять же можем попасть впросак. Опять же обрекаем себя на неудачи и на неэффективность. Не буду дальше объяснять.

Далее — это работа с юридическим персоналом, с субъектами правотворчества и правоприменения. Английские юристы вообще включают в понятие права в качестве элемента юридический персонал. Я даже статью написал "Бюрократия как проблема права", опубликованную в "Социологии власти" (у Бойкова издается журнал). Такой подход для нас вроде бы плохо понятен, а в англо-саксонской литературе это почти общепринято. Там юридический персонал, прежде всего судьи и чиновники, то есть субъекты правотворчества, — это элемент права, правовой системы.

А мы как-то привыкли деперсонализировать право. Но нами правят не законы, правят люди, которые пишут и применяют законы. Это непреложная истина. Мы не должны никогда упускать это из виду.

В Англии сейчас критикуют не столько правовую систему, сколько персонал, который обеспечил им такую плохую правовую систему. Что, видимо, не лишено смысла.

Что еще мы можем найти в правовом пространстве? Юридическую профессию во всех ее разновидностях. Юридическое образование — тоже важный фактор правового пространства, который подлежит мониторингу.

И, наконец, юридическая наука. Как представитель юридической науки, я скромно поставил ее на последнее место, хотя по значимости она не последняя в этом списке. Вот примерно то, что содержится в правовом пространстве, хотя я назвал далеко не все.

Встает вопрос: что мы должны отслеживать, с чем мы должны работать, что мы должны рассматривать в качестве предмета мониторинга правового пространства? Охватить все это вместе взятое — задача почти не подъемная. В этом плане мониторинг, который предлагается Советом Федерации, — это стратегическое звено, контроль над правом, это стратегия. Было бы неплохо, если бы система, которая здесь предлагается, опиралась на существующие ведомственные системы контроля. Она бы опиралась на них, но в то же время могла бы взять на себя решение стратегических задач. Мы должны отслеживать и проводить мониторинг не с той только точки зрения, чтобы заставить закон работать успешно, эффективно сегодня.

В конечном счете нам необходимо, чтобы право обеспечивало в будущем гармоничное, пропорциональное экономическое, социальное, политическое развитие страны. Право существует не для себя, закон принимают не ради закона, закон что-то оформляет, что-то обеспечивает, что-то предоставляет. Поэтому вопрос о судьбе права — это вопрос о судьбе общества в принципе, о судьбе его развития. Так вот, широкое, стратегическое видение правового развития, правовой сферы в целом должно здесь присутствовать.

Когда я говорю о том, что должна быть построена система контроля глобального плана, я вовсе не хочу заложить какие-то неподъемные задачи в этот проект. Человечество решает только посильные ему задачи. Но знать, изучать, представлять себе, прогнозировать, проектировать, программировать мы должны на многие десятилетия вперед, может быть, и на столетия.

Поэтому мониторинг может быть стратегическим звеном той постоянной, текущей кропотливой работы, которую должны брать на себя правоохранительные органы, парламентская система, общественные объединения, организации и все, кто участвует в этом громадном процессе.

Все эти вещи должны быть очень четко представлены, но есть еще одна задача. На мой взгляд, мониторинг должен быть системой многофункциональной. Трудно ограничиться только правотворчеством, правоприменением, хотя, казалось бы, одного этого предмета достаточно, чтобы работать с ним. Структура должна быть сложной, многозвенной, но эта система должна быть и многофункциональной. Здесь я часто слышал применительно к мониторингу: отслеживание, наблюдение, сбор информации, анализ, обратная связь. Думаю, сюда необходимо добавить эмпирический элемент, опытный элемент, практический элемент. Сюда должна быть добавлена еще работа с феноменами юридической практики.

И последний сюжет моего выступления — это вопрос о циклах. Это тоже имеет отношение к мониторингу. Мониторинг должен быть как бы артикулирован, выстроен очень четко по стадиям, по фазам, по циклам.

Возьмем только одну проблему — соотношение правотворчества и правоприменения. Представим себе, что принят нормативный правовой акт. Как дальше надо его отслеживать, какие циклы, какие фазы проходит нормативно-правовой акт вплоть до своего практического применения? Я бы предложил такие стадии, циклы продвижения нормативно-правового акта в юридическую практику.

Вот нормативный акт издан, вступил в силу. Затем регистрация, классификация нормативных правовых актов. Здесь есть хорошие заделы. Есть уже предметный классификатор отраслей права, есть система электронного учета нормативно-правового материала, и тут не надо изобретать велосипед. Для нужд мониторинга достаточны какие-то усилия в части координации возможностей различных органов, которые уже ведут такой учет. Есть регистры, реестры, сводные перечни всякого рода. Важно их объединить в единый банк данных. Но это, я полагаю, не самая сложная задача и не самый сложный участок в мониторинге.

Дальше идет систематизация, корректировка и модернизация нормативных правовых актов. Вот это уже работа посложнее. Если эту работу в мониторинг не включить, можно определенно сказать, что такой мониторинг не будет успешным. Ведь для чего мы отслеживаем, как работает норма в действительности? Для того, чтобы эту норму тестировать, испытать. Если она плохо работает, надо ее заменить. Если хорошая норма — прекрасно, будем ожидать от нее эффекта, а может быть, и другие нормы постараемся сделать такими же эффективными. В общем, это опыт.

Корректировка, модернизация правовой системы — это в ведении той сферы, которую должен охватывать мониторинг. Дальше — обеспечение доступа и распространение информации о нормативных правовых актах. Важно информативно охватывать и перерабатывать не только нормативные правовые акты, но и правоприменительные акты. Это уже посложнее, потому что их мириады. И здесь есть очень большие резервы для совершенствования правовой системы.

Следующая фаза или цикл работы по мониторингу — это обобщение опыта, разработка методологических рекомендаций по применению нормативных правовых актов. Вы знаете, что такая работа ведется. Скажем, это рекомендации по подготовке федеральных законов. Есть постановление Правительства на этот счет, есть рекомендации по подготовке федеральных законопроектов. Но это постановление касается одного субъекта права законодательной инициативы — Правительства, тех, кто готовит проекты, которые потом поступают в Государственную Думу от имени Правительства Российской Федерации.

А вы знаете, сколько у нас субъектов права законодательной инициативы. Им тоже нужны такие рекомендации. Почему бы не разработать единые рекомендации по подготовке нормативных правовых актов?

И другой недостаток нынешних рекомендаций в том, что они в основном касаются процессуального момента, тогда как материально-правовые критерии эффективности нормативных правовых актов не затрагивают. Что я имею в виду?

Опытный юрист, когда читает принятый закон, сразу скажет, будет закон эффективным или неэффективным, "пойдет" этот закон или "не пойдет". И не потому что, он прозорливец. Он просто знает, чтоў обеспечивает закону эффективность при применении.

Что это такое? Это хорошо прописанные права и обязанности. Чтобы никакой нечеткости в этом деле не было. Затем процедурные моменты. Когда невнятно изложены процедуры, правоприменитель потом будет в затруднении: а как это исполнить? Поэтому законодатель, создавая нормативный правовой акт, должен обратить внимание на процедуры.

Затем законодатель должен внутренне стимулировать правоприменительную деятельность. Это делается по-разному в зависимости от предмета регулирования. Но правовой стимул — неотъемлемый элемент механизма правоприменения. Вы должны продумать закон так, чтобы его было интересно применять. Не обязательно это материальная выгода, но чтобы в нем был заложен стимул, интерес для правоприменителя, чтобы он не стал обузой, нагрузкой.

И контроль, контрольные нормы. Контрольный механизм хотя бы в общей форме должен быть предусмотрен. Вообще надо продумать закон с точки зрения того, как проконтролировать, скажем, самого правоприменителя, как проконтролировать эффект.

И самое главное — должен быть прописан механизм ответственности. Если закон устанавливает права и обязанности, устанавливает процедуры, а об ответственности в нем ничего не говорится, то законодатель полагается только на те механизмы ответственности, которыми располагает правовая система в целом, и из этого толку не будет, будут бесконечные вопросы.

Это я называю материально-правовыми критериями механизма правоприменения, который должен быть заложен непосредственно в законе. Вы, конечно, знаете о том, что у нас сейчас действует закон об ограничении курения. А вы чувствуете, что он действует? Что закладывали в этот закон? Какой механизм, какую процедуру его исполнения? Непонятно.

Последний цикл — это замер эффективности применения нормативных правовых актов. Но для этого надо разработать критерий эффективности. Это уже научная задача.

В заключение хочу еще раз сказать о важности и нужности подобного рода проекта. Нет у нас другого проекта, который мог бы интегрировать контрольные усилия правоохранительных органов, общественности в этом направлении. Поэтому эта функция волей-неволей ложится на парламент.

Я поддерживаю идею издания специального журнала по мониторингу. Как он будет называться, не важно — "Мониторинг", "Вестник мониторинга"…

Этот журнал должен публиковать доклады, которые составляются различными ведомствами. Например, сегодня упомянули доклад Генерального прокурора Российской Федерации. Может, он в Интернете есть, но в печати я его не видел.

Есть доклады Минюста. Минюст сейчас делает доклады о состоянии законодательства с помощью Института законодательства.

Есть доклады Уполномоченного по правам человека, существуют другие доклады. Нужен единый печатный орган, где это все было бы сведено вместе. Чтобы, читая этот журнал, мы могли представить, что творится с нашим правом, куда оно идет.

И другое предложение: научное сопровождение, обеспечение проекта мониторинга должно быть организовано в масштабах всей страны. Да, должны быть региональные центры, а в Москве таких центров должно быть несколько. Возможна координация, возможны какие-то идейно-субординационные связи, но никак не организационно-субординационные. Научное обеспечение этого проекта должно быть хорошо продуманным. Наша академия, Институт законодательства, Институт государства и права и многие учебные образовательные учреждения с удовольствием приняли бы участие в этом проекте. (Аплодисменты.)

Гонтарь Ю.А. Уважаемые коллеги! У нас много желающих выступить. Поэтому есть предложение от лекции переходить к конкретному разговору.

Из зала. Есть еще предложение. Я думаю, что смысл сегодняшнего совещания сводится не к тому, чтобы написанные тексты сейчас зачитывать. Смысл работы сводится к тому, чтобы в Итоговый документ внести соответствующие предложения, сопроводив их обоснованием (на три — пять минут). А если мы все начнем говорить на темы мониторинга, можно на неделю здесь остаться с ночевкой.

Гонтарь Ю.А. Пожалуйста, Сергей Борисович Крыжов, Уполномоченный по правам человека в Московской области.

Крыжов С.Б. Я не только Уполномоченный по правам человека в Московской области, но и сопредседатель Координационного совета Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.

На сегодняшний день в Российской Федерации помимо федерального Уполномоченного по правам человека действуют 27 уполномоченных по правам человека. Деятельность уполномоченных по правам человека состоит в мониторинге законодательства и правоприменительной практики. Причем этот мониторинг опирается на конкретные жалобы, обращения граждан и организаций. В основном это личные обращения граждан. Судя по предварительным документам, которые я смотрел, граждане не относятся к субъектам мониторинга. Хотя, например, Устав Московской области предусматривает гражданскую правовую инициативу. Правда, соответствующий закон пока не принят. Но граждане и есть тот субъект, который чувствует на себе действие нашей правовой системы и системы правоприменения.

А уполномоченные обобщают факты, свидетельствующие о недовольстве граждан, несправедливости существующего положения. И на сегодняшний день уже опубликовано 70 ежегодных докладов уполномоченных по правам человека и 50 специальных докладов. Это та форма реагирования, которая есть у уполномоченных по правам человека. Кроме того, по каждой жалобе, которая принята к рассмотрению, уполномоченные выносят заключение с рекомендациями органам власти, как надо действовать, чтобы восстановить нарушенные права граждан.

Поэтому еще один момент, который в сегодняшних рассуждениях упущен, — это цель мониторинга. Всякая деятельность должна быть целесообразна. И цель, на мой взгляд, четко указана в Конституции. Все действия государственных структур должны быть направлены на то, чтобы признавать, соблюдать и защищать права человека и гражданина. И это и есть основной критерий законодательства и правоприменения: в какой степени законодательный акт или административное распоряжение соответствуют конституционным целям.

Кроме того, уполномоченный по правам человека в своей деятельности в большей степени, наверное, чем другие субъекты правоприменения, опирается на международные нормы в области прав человека. Мой уважаемый учитель Геннадий Васильевич Мальцев, который сейчас перечислял субъекты правового пространства, забыл, наверное, что у нас есть Европейский суд по правам человека, у нас есть другие договорные органы, которые влияют на систему правоприменения и в России. Причем это не их договорные органы, это наши договорные органы. Это наш Европейский суд, а не их Европейский суд. Поэтому, говоря о правовом пространстве, надо не забывать, что мы являемся такой структурой.

Я бы отметил необходимость сближения законодательства российского и стран СНГ. Во многих вопросах ущемления прав граждан, особенно граждан, которые были гражданами СССР, я считаю, повинны страны, которые сейчас развивают собственное законодательство, не глядя друг на друга.

Мне бы хотелось, чтобы эти цели были отражены в Итоговом документе. И мне очень импонирует, что учтены наши предложения о том, что уполномоченные по правам человека должны развивать собственную базу данных по правоприменению законодательства. Такая работа у нас ведется, система мониторинга формируется, хотя мы новый государственный институт. И Координационный совет, в который входят все уполномоченные по правам человека, сейчас и занимается формированием этой структуры.

И последний вопрос, который хотелось бы затронуть, — мониторинг законодательства, связанного с самими уполномоченными по правам человека.

Структура института такова, что есть Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", который наделяет его правами в этой сфере, есть упоминание о том, что субъекты Российской Федерации могут учреждать соответствующие должности. Законодательством такие должности учреждены. Практика показывает, что появляется разное восприятие, разное понимание смысла деятельности Уполномоченного по правам человека у законодателей субъектов Федерации. И на сегодняшний день после обсуждения пришли к мысли, что необходим федеральный закон, который бы рамочно установил права и компетенцию уполномоченных по правам человека.

Уполномоченный по правам человека — самая открытая, наверное, государственная структура. Не знаю, все ли уполномоченные это соблюдают, но я соблюдаю рекомендацию европейских омбудсменов о том, что доступ к уполномоченному должен быть открытым, без милиционера, образно выражаясь, то есть не должно быть барьеров на пути к уполномоченному по правам человека. И уполномоченные опять же заинтересованы в том, чтобы была общая федеральная система, в которую бы можно было внести свои замечания относительно нашего правового пространства и правоприменения, и чтобы рекомендации, которые в докладах уполномоченных излагаются, как-то реализовывались и ставились на контроль.

Я желаю всем успеха, спасибо.