Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Совета закон

Вид материала

Закон

Содержание Тексты непроизнесенных выступлений Мониторинг правового пространства Некоторые региональные проблемы мониторинга Мониторинг реализации Областное собрание депутатов Самарской Губернской Думы и депутатов представительных органов муниципальных образований в Самарско

Подобный материал:

• Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Вслучае досрочного прекращения, 340.16kb.
• Б. И. Шпигель Добрый день, уважаемые коллеги! Позвольте приветствовать вас в стенах, 815.4kb.
• Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее Совет),, 156.31kb.
• Совет федерации федерального собрания российской федерации аналитическое управление, 2186.99kb.
• Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации г. Екатеринбург, 1720.56kb.
• Совет федерации федерального собрания российской федерации, 1761.56kb.
• Федерального Собрания Российской Федерации доклад, 11203.74kb.
• Обращение Президента Республики Казахстан Н. А. Назарбаева к учаcтникам конференции, 141.25kb.
• Стенограмм а двести девяносто девятого заседания Совета Федерации, 375.32kb.
• Совет федерации федерального собрания российской федерации аналитическое управление, 1099.12kb.

ТЕКСТЫ НЕПРОИЗНЕСЕННЫХ ВЫСТУПЛЕНИЙ


Еремин С.В.,
заместитель начальника отдела регионального законодательства Главного государственно-правового управления Президента Российской Федерации

Шиян Н.И.,
заместитель начальника отдела регионального законодательства Главного государственно-правового управления Президента Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент


МОНИТОРИНГ ПРАВОВОГО ПРОСТРАНСТВА

И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ

Уважаемые участники конференции! В целом признавая важность и актуальность рассматриваемой проблемы, полагаем целесообразным высказать некоторые принципиальные соображения.

1. Название "Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики" представляется нам недостаточно удачным, значительно сужающим реальные масштабы и содержание данной деятельности.

Во-первых, понятие "правовое пространство" недостаточно изучено юридической наукой, и такой термин не определен нормативно.

Во-вторых, как правило, под "правовым пространством" понимаются территориальные пределы действия системы законодательства.

В-третьих, содержание, вкладываемое практически всеми участниками конференции в понятие "мониторинг правового пространства", намного шире смысла данного словосочетания.

В частности, в проекте концепции мониторинга правового пространства и правоприменительной практики в качестве цели мониторинга указывается "накопление и систематизация информации о состоянии нормативно-правового регулирования всех сфер общественных отношений в Российской Федерации".

В качестве первой задачи мониторинга указывается предоставление субъекту нормотворчества объективной информации:

 о существующих теоретических моделях регулирования того или иного общественного отношения;

 о реально действующих, апробированных моделях регулирования общественного отношения;

 о мировых (европейских) тенденциях и направлениях развития законодательства, регулирующего общественное отношение;

 о недостатках существующего национального законодательства, регулирующего общественное отношение в настоящий исторический период;

 о политических последствиях изменения существующего регулирования общественного отношения.

В качестве второй задачи называется создание условий для повышения открытости решений, принимаемых всеми уровнями власти, и степени участия институтов гражданского общества в формировании и реализации этих решений.

Существует общепринятое юридической наукой понятие "правовая система", которое, как правило, включает в себя следующие элементы:

 действующие правовые нормы и систему источников права;

 особенности правосознания и правовой культуры, правовые понятия, юридическую науку и правовую идеологию, правовую политику;

 систему правоотношений, состояние правопорядка и законности;

 юридическую практику;

 юридическую технику.

С учетом вышеизложенного полагаем более правильным назвать направление государственной деятельности, которое мы обсуждаем, мониторингом правовой системы Российской Федерации.

2. Название проекта документа "Концепция мониторинга правового пространства и правоприменительной практики" также представляется недостаточно удачным.

В науке сложилось понимание концепции как системы взглядов на что-нибудь, основной мысли, ведущего замысла, конструктивных принципов осуществления деятельности.

В проекте же данного документа большое внимание уделяется этапам и конкретным мероприятиям по становлению и развитию системы мониторинга. Поэтому его логичнее было бы назвать Концепцией становления и развития мониторинга либо Программой становления и развития мониторинга.

3. Проектом концепции предусматривается разработка теории мониторинга. Одним из результатов этой работы и должна стать Концепция мониторинга правовой системы Российской Федерации, которая должна содержать и соответствующий понятийный аппарат.

Одним из главных элементов концепции мониторинга должна стать система принципов осуществления этой деятельности. В основу данной системы должны прежде всего лечь конституционные принципы, в том числе разделение государственной власти в Российской Федерации на три самостоятельные ветви власти.

4. Не вызывает сомнения, что в рамках своей компетенции мониторингом должен заниматься каждый государственный орган, каждый орган государственной власти независимо от того, к какой ветви власти он относится. И специфика деятельности по мониторингу различных органов будет существенной. Задача общегосударственной системы мониторинга — создание условий для координации этой деятельности на методологическом и информационном уровнях. Большими возможностями в этом смысле обладают конференции типа данной, парламентские слушания, "круглые столы", проводимые эксперименты, издание Вестника монитора права и т.д.

На основании вышеизложенного полагаем, что вопрос о создании всероссийского центра мониторинга преждевременен. Научная проработка проблемы, осуществляемые эксперименты покажут целесообразность этого.


Хамуков А.В.,
начальник Правового управления аппарата Парламента Кабардино-Балкарской Республики, кандидат юридических наук


НЕКОТОРЫЕ РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ МОНИТОРИНГА

ПРАВОВОГО ПРОСТРАНСТВА

Уважаемые участники конференции! Вот уже четыре года особое внимание руководства Российской Федерации уделяется необходимости обеспечения единства правового пространства на всей территории нашего государства. Об этом Президент Российской Федерации В.В. Путин заявил и в этом году в своем традиционном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации, где еще раз обозначил данную задачу как одну из самых приоритетных для федеральных и региональных органов государственной власти.

Наверное, не будет преувеличением сказать, что от решения этой задачи зависит, по сути, сохранение авторитета государственной власти как таковой, а главное, сохранение государственной целостности России. Именно поэтому Кабардино-Балкария одной из первых в Российской Федерации уже в июле 2001 года приняла новую редакцию Конституции республики, приведя ее в соответствие с федеральным законодательством и устранив имевшиеся к ней на тот момент правовые замечания. И уже на основе фактически нового конституционного текста приступила к корректировке республиканского законодательства. В результате необходимые изменения были внесены более чем в сто законодательных актов республики.

Однако работа эта продолжается, поскольку само федеральное законодательство развивается очень динамично. Поэтому региональному законодателю приходится постоянно учитывать изменения и дополнения, вносимые в федеральные нормативные правовые акты, и корректировать соответствующие положения местной нормативно-правовой базы. Не стоит на месте и конституционный судебный нормоконтроль, следствием которого довольно часто является признание неконституционными отдельных положений федеральных законов. В силу изложенных обстоятельств процесс приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным по абсолютно объективным причинам носит постоянный характер; он является настолько же перманентным, насколько перманентным является сам процесс законотворчества, в том числе федерального. Следовательно, завершиться данный процесс может только тогда, когда окончательно "застынет" федеральное законодательство, что совершенно нереально. Понятно в связи с этим, что по меньшей мере сложно рассчитывать на то, что в один прекрасный день этот процесс закончится, и уж совсем, на наш взгляд, нет смысла ставить для этого какие-либо конкретные сроки.

Тем не менее Кабардино-Балкария всегда старается оперативно реагировать на все изменения в правовом регулировании на федеральном уровне. В частности, в этих целях в аппарате Парламента Кабардино-Балкарской Республики в составе Правового управления функционирует отдел учета, анализа и систематизации правовых актов. На этот отдел возложено осуществление мониторинга федерального законодательства, а также регионального законодательства. При этом мониторинг регионального законодательства включает в себя не только законодательство Кабардино-Балкарской Республики, но и законодательство всех субъектов Российской Федерации. По результатам мониторинга ежемесячно издаются информационно-аналитические бюллетени, в которых дается анализ федеральных и региональных законов, принятых за последнее время, решений Конституционного и Верховного судов Российской Федерации, а также тематические аналитические вестники, в которых отражаются результаты "предметного", тематического мониторинга. Такая работа приносит огромную пользу законотворческому процессу в Кабардино-Балкарии, позволяет не только своевременно вносить коррективы в республиканские законы, но и выявлять тенденции в региональном законотворчестве, способы и формы реализации в региональных законах тех или иных полномочий субъектов Российской Федерации.

С удовлетворением можно отметить, что работа по приведению республиканских законов в соответствие с федеральными ведется в самом тесном контакте с прокуратурой республики и Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Кабардино-Балкарской Республике. Парламент не только реагирует на их правовые замечания, касающиеся республиканских законов, но и активно привлекает их к нашей законотворческой работе. Практически каждый законопроект направляется и в прокуратуру, и в управление Минюста для представления не только замечаний, но и предложений. По нашему убеждению, такое сотрудничество необходимо как для нас, так и для этих органов. Парламент имеет возможность использовать солидный юридический потенциал этих органов, они же могут снимать свои возможные правовые замечания уже на стадии законопроектной работы, экономя тем самым как свои силы, так и средства. В любом случае такое сотрудничество направлено на решение общей задачи — обеспечение юридической чистоты региональной правовой базы.

Вместе с тем не все правовые доводы прокуратуры и управления Минюста безоговорочно разделяются юристами. Так, абсолютное большинство представляемых правовых замечаний касается случаев буквального воспроизведения в наших законах положений федерального законодательства. В таком воспроизведении уже усматривается противоречие федеральному законодательству, причем той же самой норме, которая и воспроизводится в нашем законе абсолютно без изменений, со всеми знаками препинания. На основе этих замечаний к отдельным положениям делается совсем уж спорный вывод о противоречии федеральному законодательству всего республиканского закона.

Думаю, присутствующие здесь коллеги из законодательных органов регионов тоже сталкивались с этим. Но на практике не всегда можно обойтись без воспроизведения федеральных норм. Невозможно, например, обойтись вообще без воспроизведения гражданско-правовых норм в законах, принимаемых в сфере экономической политики. Да и вообще любое правовое регулирование имущественных отношений — это уже гражданско-правовое регулирование. А как можно обойтись без воспроизведения федеральных норм в региональном избирательном законодательстве?! Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" содержит настолько детальное правовое регулирование, что региональный выборный закон в основном состоит из федеральных норм. Не случайно модельные законы субъектов Российской Федерации, специально разрабатываемые Центризбиркомом Российской Федерации, в основном и воспроизводят эти нормы. Мы вынуждены исключать из наших законов соответствующие федеральные положения в связи с направляемыми правовыми замечаниями, но почти всегда это наносит ущерб содержанию регионального закона, нарушает его стройность, разрывает на лоскутки — в результате страдает то же правовое качество закона. Думаю, в таких случаях следует исходить в первую очередь не из формальных соображений, а из содержательных.

Между тем данная проблема во многом является следствием продолжающейся тенденции фактического вторжения федерального законодателя в компетенцию субъектов Российской Федерации. Помимо названного выше федерального закона можно привести целый ряд других — например, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В связи с изложенным представляется совершенно необходимым осуществление мониторинга федеральных законов и законопроектов по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на предмет соблюдения их рамочного, базового характера и недопущения детального правового регулирования, когда субъекту Российской Федерации по большому счету остается лишь воспроизвести соответствующие федеральные нормы. Обеспечение юридической чистоты федеральных законов с этой позиции во многом решило бы сразу две проблемы — устранения формальных противоречий федеральному закону и исключения дублирования федеральных норм в региональных законах.

Иногда встречаются правовые замечания, которым просто трудно найти обоснование. Так, делается вывод о противоречии республиканского закона федеральному законодательству на основе того только, что он не соответствует требованиям юридической техники.

В этой связи нельзя не отметить, что статистика выявленных в региональном законодательстве противоречий федеральным законам существенно различается у различных органов. Так, Министерство юстиции официально объявило, что около 40 процентов законов субъектов Российской Федерации противоречит федеральному законодательству. Процент соответствующих противоречий, обнаруженных прокуратурой, был заметно скромнее. Еще меньше оказалось число установленных судом противоречий. И, конечно, совсем другие цифры представили региональные органы власти. Пятую цифру противоречий называли ученые-эксперты, шестую — администрации федеральных округов. Такая существенная разница в данных об имеющихся противоречиях в региональном законодательстве является следствием не только вполне естественных для юристов несовпадений в правовой оценке экспертируемых правовых актов, но и, очевидно, субъективного подхода различных органов к такой правовой оценке. То же воспроизведение федеральной нормы в региональном законе Министерство юстиции считало противоречием этой же федеральной норме, тогда как юристы в субъектах Российской Федерации не усматривали такого противоречия.

Далеко не все правовые замечания Минюста поддерживаются прокуратурой, поскольку последняя обязана потом довести свои замечания до суда и добиться судебного решения о признании региональных актов противоречащими федеральным законам. Но даже при таком более осторожном подходе прокуратуры многие ее заявления в суде о признании актов субъектов Российской Федерации противоречащими федеральному законодательству судом не удовлетворяются. А львиная доля тех замечаний прокуратуры, с которыми соглашается суд первой инстанции, при обжаловании судебных решений не находит поддержки суда кассационной инстанции.

Таким образом, статистика противоречий регионального законодательства федеральному совершенно различная у различных органов. При этом окончательное слово в соответствии с Конституцией Российской Федерации за судом. Между тем для полноты, ясности и объективности картины очевидна необходимость работы с точной статистической информацией. Пока цифру противоречий официально озвучивает Министерство юстиции. Однако, как видно, эта цифра не является достоверной. В связи с изложенным предлагается брать за основу именно судебную статистику противоречий федеральному законодательству. При этом имеется в виду "итоговая" судебная статистика, то есть не по судебным решениям первой инстанции, а с учетом последующего обжалования решений в вышестоящих судах. Именно эта статистика наиболее точно отражает действительное состояние.

В заключение позвольте выразить надежду на дальнейшее конструктивное и взаимополезное сотрудничество региональных законодателей и органов юстиции в деле решения нашей общей задачи — формирования и функционирования юридически добротной, качественной и стройной правовой базы.


Сазонов В.Ф.,
председатель Самарской Губернской Думы
Боброва Н.А.,
заместитель председателя Самарской Губернской Думы


МОНИТОРИНГ РЕАЛИЗАЦИИ
РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
(НА ПРИМЕРЕ САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ)

Мониторинг реализации областного законодательства немыслим, на наш взгляд, в отрыве от анализа повседневной работы парламентариев, которая осуществляется в весьма различных формах. Формы парламентской работы не носят раз и навсегда установленный характер, в соответствии с велением времени появляются новые формы, что имеет целью оптимизацию законодательного процесса, вовлечение в него широкого круга правоприменителей.

В Самарской Губернской Думе в 2004 году появились новые формы работы, получившие свое нормативное оформление.

Так, в Самарской области создано Областное собрание депутатов Самарской Губернской Думы и депутатов представительных органов муниципальных образований в Самарской области.

Положение о данном органе было принято на первом заседании Областного собрания 29 апреля 2004 года. Согласно ему Областное собрание является постоянно действующим коллегиальным совещательным органом, созданным в целях обеспечения взаимодействия депутатов Самарской Губернской Думы и депутатов представительных органов муниципальных образований в Самарской области в распространении идей парламентаризма, формировании единого правового пространства Российской Федерации, совершенствовании нормотворческой деятельности. Порядок формирования и деятельность Областного собрания основаны на принципах равноправия и добровольности его членов, законности, коллегиальности и гласности.

Хотелось бы отметить, что Областное собрание депутатов Самарской Губернской Думы и депутатов представительных органов муниципальных образований было создано в канун десятилетия работы Самарской Губернской Думы и является продолжением совершенствования форм работы в законотворчестве.

Добровольное и своевременное объединение депутатов является важным и действенным элементом в решении насущных и стратегических проблем в жизни избирателей. Ведь каждый из депутатов независимо от партийной и общественной принадлежности представляет прежде всего своих избирателей. Каждый пытается максимально эффективно в рамках своих депутатских полномочий отвечать за свои предвыборные обещания, решая многочисленные и сложные проблемы, иногда в одиночку, без полноценного взаимодействия с коллегами разных уровней. Нужно открыто признать, что избиратели пока не в полной мере удовлетворены нашей деятельностью. Не всегда удовлетворены своей деятельностью и сами депутаты. И сложнее всего в этой ситуации отвечать перед своими избирателями депутатам представительных органов муниципальных образований.

Оправданность и своевременность создания Областного собрания депутатов основывается не на благих пожеланиях и намерениях. В Самарской Губернской Думе есть определенная практика работы Совета представительных органов местного самоуправления, созданного в 2002 году, который доказал свою необходимость и насущность. Просто неоценимую помощь оказали члены Совета при обсуждении проекта федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и выработке согласованных предложений по нему, которые были направлены в Федеральное Собрание Российской Федерации.

Собрание является логическим продолжением работы Совета, и организация его работы позволит в большей степени учитывать мнения избирателей в законотворческом процессе, обобщать их на стадии исполнения (применения) законов. Создание такого Собрания — это следующий шаг к дальнейшему развитию стратегического курса областного парламента, направленного на предельную открытость и ответственность, на заинтересованное и постоянное привлечение к законотворческой деятельности всех субъектов законодательной инициативы. Это, несомненно, является основой повышения качества и эффективности областного законодательства.

Основные функции Областного собрания депутатов Самарской Губернской Думы и депутатов представительных органов муниципальных образований таковы:

открытое и гласное обсуждение проблем экономического и социально-культурного развития Самарской области;

выработка рекомендаций по совершенствованию государственной политики, способствующих экономическому и социально-культурному развитию Самарской области;

формирование общественного мнения по проблемам экономического и социально-культурного развития Самарской области;

совершенствование механизма обратной связи между Думой и представительными органами с целью вовлечения представительных органов в процесс подготовки решений, принимаемых Думой;

совместное обсуждение наиболее значимых проектов федеральных законов и законов Самарской области, а также модельных правовых актов для органов местного самоуправления, разработанных Думой;

выработка рекомендаций по определению основных направлений совершенствования федерального законодательства, законодательства Самарской области и нормативной правовой базы, формируемой органами местного самоуправления;

создание условий для постоянных контактов депутатов, избранных населением Самарской области;

распространение опыта нормотворческой деятельности и правоприменительной практики на территории Самарской области.

В состав Областного собрания входят все депутаты Самарской Губернской Думы и все депутаты представительных органов муниципальных образований. Члены Областного собрания участвуют в его работе на общественных началах.

Рабочим органом Областного собрания является Совет представительных органов муниципальных образований в Самарской области.

Кроме того, для предварительного изучения конкретных вопросов создаются временные комиссии.

Заседания Областного собрания проводятся ежегодно и считаются правомочными, если на них присутствует более половины его членов. По инициативе Совета или не менее одной трети членов Областного собрания могут проводиться внеочередные заседания Областного собрания.

Члены Областного собрания участвуют в его заседаниях лично и не вправе делегировать свои полномочия другим лицам.

Решения Областного собрания принимаются большинством голосов присутствующих на заседании членов Областного собрания.

Ход заседаний Областного собрания фиксируется в протоколах.

На заседания Областного собрания приглашаются губернатор Самарской области, прокурор Самарской области, руководители территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти.

Представители правительства Самарской области, иных органов исполнительной власти Самарской области, местных администраций (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований), организаций независимо от организационно-правовых форм, эксперты, специалисты могут участвовать в рассмотрении соответствующих вопросов на заседаниях Областного собрания с правом совещательного голоса.

Решения Областного собрания носят рекомендательный характер и направляются в Губернскую Думу и представительные органы.

Многие депутаты предложили внести изменения в Устав Самарской области и включить Областное собрание в число субъектов права законодательной инициативы в Самарской Губернской Думе. Причем следует подчеркнуть масштабность, значимость такого субъекта права законодательной инициативы: по сути, это срез общественного мнения всей области, своеобразный эквивалент всеобластного обсуждения наиболее важных вопросов общественной и государственной жизни. Кроме того, в Устав области следует, на наш взгляд, включить положение о том, что изменения в Устав не могут приниматься без одобрения Областным собранием, за исключением тех изменений в Устав, которые принимаются в целях приведения его норм в соответствие с федеральным законодательством.

Повестка заседания Областного собрания формируется на основании предложений, вносимых членами Областного собрания в Совет представительных органов муниципальных образований в Самарской области.

Решения Областного собрания публикуются в официальных изданиях Думы и представительных органов, размещаются на сайте Думы в сети Интернет, а при необходимости могут также публиковаться в других средствах массовой информации.

Результаты исполнения решений Областного собрания заслушиваются на заседании Областного собрания.

Областное собрание депутатов Самарской Губернской Думы и депутатов представительных органов муниципальных образований в Самарской области представляет качественно новый этап в развитии в Самарской области демократического взаимодействия представительных органов власти, обеспечивающих законную защиту интересов своих избирателей и своего региона.

Конечно, речь не идет о восстановлении вертикали представительных органов власти всех уровней, как это было при советской власти, но и нынешнее состояние некоординированности деятельности представительных органов власти различных уровней вряд ли может нас устраивать.

Создание паритетного коллегиального органа — Областного собрания депутатов Самарской Губернской Думы и представительных органов местного самоуправления, а также появление подобных собраний в других регионах России сможет повысить роль представительных органов субъектов Российской Федерации в федеральном законотворческом процессе.

* * *

Следует отметить и еще один момент. Мы все время говорим о реальном народном представительстве. Часто декларациями все и заканчивается. Для изменения ситуации необходимо внедрение в практику более действенных механизмов влияния избирателей и специалистов на законотворческую деятельность. На Конгрессе депутатов муниципальных образований России, состоявшемся 11 ноября 2003 года в Москве, Президент России Владимир Владимирович Путин особо отметил значимость возвращения понятия "народовластие" и наполнения его подлинным содержанием.

Мы поддерживаем работу, начатую Советом Федерации, по организации мониторинга правового пространства и правоприменительной практики.

В числе направлений работы Губернской Думы третьего созыва — меры практического изучения мнения правоприменителей, реализующих законодательство, населения Самарской области. Для этого практикуется предварительное рассмотрение социально-экономических проблем Самарской области на думских слушаниях и заседаниях "круглых столов" с привлечением широкого круга общественности и специалистов. Так, в марте 2004 года прошел "круглый стол" на тему "О газификации сельских населенных пунктов Самарской области, проблемах и путях их решения", на котором обсуждены проблемы газификации жилья сельчан.

На этих заседаниях внесли конструктивные предложения главы муниципальных образований в Самарской области.

В этом году планируется проведение думских слушаний и "круглых столов" по таким темам, как:

"Влияние реформы межбюджетных отношений в Российской Федерации на развитие бюджетного процесса в Самарской области";

"Обеспечение населенных пунктов Самарской области с дефицитным водоснабжением питьевой водой в рамках выполнения областной целевой программы "Развитие и использование минерально-сырьевой базы Самарской области" на 2004—2007 годы";

"Реформа образования и проблемы перехода к единым образовательным округам в муниципальных образованиях Самарской области" и ряду других актуальных тем.

Результатом работы в рамках таких "круглых столов" призваны стать конкретные законодательные инициативы.

* * *

Конструктивным и по-настоящему деловым является взаимодействие с правоприменителями на стадии исполнения того или иного закона.

Приведу такой пример. В 2002 году был принят Закон Самарской области "О едином налоге на вмененный доход для отдельных видов деятельности на территории Самарской области", устанавливающий виды деятельности, в отношении которых применяется данный налог. Этот закон встретил обоснованное сопротивление многих глав муниципальных образований. Самарской Губернской Думой были запрошены предложения по установлению коэффициентов на территориях муниципальных образований. Такие предложения поступили из 29 муниципальных образований (из 37 имеющихся на территории области). Муниципальные образования предлагали установить конкретные коэффициенты либо установить коэффициенты в зависимости от численности населения в населенных пунктах или от вида предпринимательской деятельности. Все предложения были рассмотрены Самарской Губернской Думой, и в мае 2003 года в закон Самарской области были внесены изменения.

Из этого можно сделать только один вывод: нам необходимы более согласованные действия с правоприменителями при работе над всеми новыми законами.

* * *

Принципиальное значение мы придаем участию в законотворческом процессе общественности и специалистов. Поэтому с целью предварительного изучения социально-экономических вопросов, требующих законодательного решения, при комитетах Думы созданы 14 общественных комиссий: по здравоохранению, образованию, проблемам ветхого и аварийного жилья, вопросам территориального устройства в Самарской области, продовольственной безопасности, административной ответственности, практики реализации избирательного законодательства. То есть по самым болевым проблемам жизни людей и территорий. В работе этих комиссий имеют возможность участвовать представители органов местного самоуправления.

И во многих случаях они оказывают неоценимую помощь постоянным комитетам Губернской Думы в выработке позиции по тем или иным проблемным вопросам, требующим законодательного решения.

Общественная комиссия по вопросам местного самоуправления в Самарской области, образованная при Комитете по местному самоуправлению, активно работает над блоком областных законов по местному самоуправлению.

* * *

Можно отметить и еще одну форму работы Губернской Думы по созданию единого правового пространства. В соответствии с Законом Самарской области "О разработке, внесении и принятии законов Самарской области" Самарской Губернской Думой уже четвертый год разрабатываются проекты модельных нормативных правовых актов для органов местного самоуправления, носящие рекомендательный характер. Модельные правовые акты используются органами местного самоуправления в качестве методической основы при регулировании конкретных отношений на территории соответствующего муниципального образования.

Всего на основе модельных правовых актов Губернской Думы муниципальными образованиями области уже принято порядка 20 правовых актов.

В частности, в Шигонском районе Самарской области в развитие законодательства Самарской области в 2002—2003 годах было принято 7 нормативных правовых актов, основой которых являлись модельные правовые акты, разработанные центром законотворчества Губернской Думы.

В большинстве муниципальных образований в Самарской области на основе модельных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий на территории муниципального образования, были приняты соответствующие правила учета граждан указанной категории.

* * *

Отдельно можно сказать и о формах взаимодействия Самарской Губернской Думы с негосударственными некоммерческими организациями. Необходимо отметить, что налаживанию конструктивных форм сотрудничества предшествовал долгий и кропотливый переговорный процесс. В результате диалога стороны пришли к мысли о необходимости подписания специального Коллективного договора (соглашения) о взаимодействии в нормотворческой деятельности. На сегодняшний день такой документ (разработка которого велась в тесном контакте с некоммерческими организациями) уже подписали с Губернской Думой около 30 организаций.

Предметом Коллективного договора (соглашения) является создание системы взаимодействия сторон в процессе:

планирования нормотворческой деятельности Думы;

разработки и обсуждения проектов законов Самарской области, проектов федеральных законов, поступающих в Думу или разрабатываемых ею для внесения в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, а также модельных правовых актов для органов местного самоуправления, разрабатываемых Думой;

организации и проведения "круглых столов" и думских слушаний;

анализа и оценки эффективности применения законодательства Самарской области.

В рамках взятых на себя обязательств Губернская Дума:

 приглашает представителей негосударственных некоммерческих организаций к участию:

а) в заседаниях комитетов Думы, общественных комиссий при комитетах Думы;

б) в заседаниях рабочих групп, согласительных комиссий по разработке проектов законов Самарской области, проектов федеральных законов, а также модельных актов;

в) в заседаниях "круглых столов" и думских слушаний;

 предоставляет негосударственным некоммерческим организациям:

а) план законотворческой деятельности Думы, утвержденный на заседании Думы;

б) проекты законов Самарской области, проекты федеральных законов, модельных актов, подлежащих рассмотрению на заседаниях общественных комиссий при комитетах Думы, рабочих групп, согласительных комиссий по их разработке;

в) материалы "круглых столов" и думских слушаний;

г) повестки заседаний Думы, комитетов Думы, общественных комиссий при комитетах Думы;

 обеспечивает ведение реестра негосударственных некоммерческих организаций — участников настоящего Коллективного договора (соглашения);

 обеспечивает проведение консультаций представителей негосударственных некоммерческих организаций по вопросам технико-юридического оформления проектов нормативных правовых актов.

Негосударственные некоммерческие организации:

 разрабатывают и вносят в Думу для обсуждения либо в порядке законодательной инициативы проекты законов Самарской области, проекты федеральных законов, модельных актов;

 делегируют своих представителей для участия в мероприятиях, проводимых Губернской Думой;

 направляют в Думу в письменном виде предложения для включения в план законотворческой деятельности Думы на очередное полугодие;

 направляют в Думу в письменном виде замечания и предложения к проектам законов Самарской области, проектам федеральных законов, модельных актов, подлежащим рассмотрению на заседаниях общественных комиссий при комитетах Думы, рабочих групп, согласительных комиссий по их разработке с приложением в необходимых случаях финансово-экономических обоснований;

 направляют в Думу в письменном виде предложения для включения в проекты рекомендаций "круглых столов" и думских слушаний.

Взаимодействие сторон Коллективного договора (соглашения) в процессе его исполнения определяется установленным Порядком взаимодействия Думы и негосударственных некоммерческих организаций в нормотворческой деятельности, который является приложением к Коллективному договору (соглашению).

Данный Порядок, в частности, содержит следующие положения:

1. Не реже двух раз в год проводятся встречи руководства Думы и представителей негосударственных некоммерческих организаций, подписавших Коллективный договор (соглашение), с целью подведения итогов и определения основных направлений деятельности.

2. Для обеспечения взаимодействия Думы и негосударственных некоммерческих организаций определяются координатор от Думы и координатор от негосударственных некоммерческих организаций. Также определяются ответственные по организации работы от негосударственных некоммерческих организаций по отдельным направлениям (социальная политика, бюджетная и налоговая политика и т.д.).

3. Профильные комитеты Думы через ответственных за организацию работы от негосударственных некоммерческих организаций обеспечивают представителей негосударственных некоммерческих организаций, входящих в составы рабочих групп по разработке проектов законов Самарской области, проектов федеральных законов, а также модельных актов, необходимыми материалами по данным законопроектам.

Представители негосударственных некоммерческих организаций вправе пользоваться читальным залом библиотеки Думы.

Коллективным договором также предусмотрено, что негосударственная некоммерческая организация, не являющаяся стороной Коллективного договора (соглашения) на день его подписания, вправе присоединиться к нему, направив в Думу уведомление о присоединении к настоящему Коллективному договору (соглашению). На такую организацию распространяются обязательства стороны настоящего Коллективного договора (соглашения) со дня направления указанного уведомления Думе.

* * *

Также хотелось отметить определенные шаги в сфере информирования населения о деятельности законодательного органа, о принимаемых им законах, что является неотъемлемой частью мониторинга.

Депутатами был сделан вывод о необходимости более интенсивной работы в этой области. При этом акцент необходимо сделать на разъяснении содержания действующих законов и механизма их реализации, для чего немаловажным будет получить представление об уровне информированности о наличии определенных актов и их действии.

В этих целях в настоящий момент подготовлены соответствующие договоры о сотрудничестве с ведущими вузами области, студентов которых планируется привлечь к этой работе.

Причем выбрано два основных направления такой деятельности:

 молодые социологи будут привлечены к работе по проведению социологического исследования путем опросов, анкетирования (ответы на вопросы, задаваемые респондентам, как раз призваны выявить уровень знания населением законов области, сложности, возникающие в процессе их реализации и применения);

 будущие юристы, в свою очередь, займутся непосредственно разъяснением механизма реализации норм важнейших законов, доведением до отдельных граждан их прав, а также корреспондирующих обязанностей должностных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления.

* * *

В заключение считаю необходимым отметить, что сегодня в структуре аппарата Самарской Губернской Думы образовано специальное подразделение — отдел систематизации и анализа применения законодательства, что прямо свидетельствует о важности и необходимости проведения работы по мониторингу законодательства, правоприменительной практики, чему не придавать значения в настоящий период развития российского законодательства просто недопустимо.


Галушко Н.С.,
специалист-эксперт Правового управления Аппарата Совета Федерации

Уважаемые участники конференции! В марте текущего года Комитетом Совета Федерации по правовым и судебным вопросам было проведено заседание "круглого стола" на тему "Мониторинг законодательства в сфере преступлений против собственности".

Какие же проблемные вопросы законодательства в сфере преступлений против собственности обнаружились в процессе обсуждения?

Эти вопросы касались квалифицирующих признаков состава указанной категории преступлений, назначения наказания и осуществления контроля за лицами, освободившимися из мест лишения свободы, анализа изменений, внесенных в Уголовный кодекс Российской Федерации (далее — УК РФ), практики применения статей 158 и 166 УК РФ, а также предложений о возможных путях решения проблем и совершенствования законодательства в этой области.

По-прежнему актуальной остается проблема гармонизации уголовного и административного законодательства.

Не обнаружилось единства мнений по вопросам, касающимся применения норм административного либо уголовного права в тех случаях, когда мелкое хищение совершается иными способами, не предусмотренными статьей 7.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также если похищенное имущество имеет стоимость выше одного минимального размера оплаты труда.

В одних случаях предлагалось возвратиться к практике применения статьи 50¹ Уголовного кодекса РСФСР 1960 года, когда суд при наличии признаков малозначительности деяния был вправе перейти от ответственности уголовной к административной и, соответственно, применить меры административного воздействия.

Другие полагали, что понятие хищения следует дополнить указанием о любом размере хищения, определив его как деяние, совершенное в любом размере, исключив этим самым конкуренцию правовых норм.

Обсуждались и изменения, внесенные в Уголовный кодекс Российской Федерации.

Признавая необходимым существование института конфискации имущества в качестве превентивной меры воздействия, выступившие высказались за необходимость принятия специального закона о конфискации, при разработке которого следовало учесть опыт зарубежных государств и возложить на обвиняемого бремя доказывания легитимности источников происхождения собственности.

"Преступники должны знать, что они могут и должны лишаться не только преступно нажитого, но и другого имущества", — подчеркивалось на заседании.

Обращая внимание на необходимость взвешенного подхода к разработке института конфискации, отмечалось, что это не повредит стабильности действующего законодательства.

Участники "круглого стола" справедливо подчеркнули, что исключение статьи 16 УК РФ и признака неоднократности в качестве квалифицирующего в ряде составов преступлений против собственности не соответствует реалиям жизни, поскольку общий показатель рецидива преступлений в стране составляет 23%, а также требованиям ряда статей Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.

По мнению выступавших, не отвечают принципам гуманизма и справедливости наказания, закрепленные в статьях 6 и 7 УК РФ, и положения статьи 79 этого же кодекса, не предусматривающей условно-досрочное освобождение от наказания лиц, осужденных к исправительным работам.

Обращалось внимание и на изъян в части 5 статьи 46 УК РФ, где конкретно не указано, каким именно видом наказания и в каком размере следует заменить штраф в случае злостного уклонения от его исполнения.

До настоящего времени законодатель не установил четкой процедуры и механизма реального возмещения вреда по делам о преступлениях против собственности. В равной мере и степени это относится и к иным категориям преступлений.

Практика показывает, что причиненный ущерб не возмещается длительное время ввиду отсутствия имущества, источников дохода либо возмещается в ничтожных суммах.

В связи с этим предлагалось изменить закон и сделать залог, избранный в качестве меры пресечения, еще и обеспечительной мерой, позволяющей обратить его в счет возмещения ущерба.

Высказывалось мнение о внесении дополнения в статью 79 УК РФ, сформулировав его следующим образом: условно-досрочное освобождение возможно при условии возмещения ущерба либо принятия мер для его возмещения.

Предметом дискуссии явились вопросы, касающиеся практики применения статей 158 и 166 УК РФ.

Например, примечание к статье 158 УК РФ предлагалось дополнить пунктом 5, сформулировав его следующим образом: лицо, совершившее хищение чужого имущества, независимо от назначенного наказания обязано возвратить похищенное в натуре либо возместить собственнику стоимость похищенного имущества в деньгах.

Это предложение подверглось критике; некоторые полагали, что все вопросы, связанные с возмещением вреда, должны решаться в порядке гражданского судопроизводства.

По мнению участников заседания, проблемным является и состав преступления, предусмотренный статьей 166 УК РФ.

В одном случае высказывалось мнение о том, что основной вопрос этой статьи сводится к тому, что нужно говорить о временном пользовании автомобилем, имея в виду его обязательный возврат собственнику.

Что понимать под временным пользованием автомобилем, каково определение этих понятий, сформулировано не было, и как трактовать его в правоприменительной практике, осталось неясным.

В другом случае предлагалось исключить статью 166 из Уголовного кодекса Российской Федерации.

Обсуждение показало, что затронутые вопросы являются достаточно актуальными, далеко не исчерпывающими и нуждаются в серьезном, глубоком анализе при объединении усилий практиков, ученых и законодателей.


Евдокимов В.Б.,
статс-секретарь — первый заместитель Министра юстиции Российской Федерации