Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Совета закон
| Вид материала | Закон |
- Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Вслучае досрочного прекращения, 340.16kb.
- Б. И. Шпигель Добрый день, уважаемые коллеги! Позвольте приветствовать вас в стенах, 815.4kb.
- Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее Совет),, 156.31kb.
- Совет федерации федерального собрания российской федерации аналитическое управление, 2186.99kb.
- Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации г. Екатеринбург, 1720.56kb.
- Совет федерации федерального собрания российской федерации, 1761.56kb.
- Федерального Собрания Российской Федерации доклад, 11203.74kb.
- Обращение Президента Республики Казахстан Н. А. Назарбаева к учаcтникам конференции, 141.25kb.
- Стенограмм а двести девяносто девятого заседания Совета Федерации, 375.32kb.
- Совет федерации федерального собрания российской федерации аналитическое управление, 1099.12kb.
О РАБОТЕ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ
И ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО СОВМЕСТНОЙ РАЗРАБОТКЕ ЗАКОНОПРОЕКТОВ
Важным условием повышения эффективности законопроектной деятельности Совета Федерации и Правительства Российской Федерации является организация их постоянного оперативного взаимодействия.
В первую очередь это касается координации и объединения усилий Совета Федерации и Правительства Российской Федерации в разработке законопроектов. Причем совместная работа над ними начинается не после внесения в Государственную Думу уже одобренных на заседаниях Правительства Российской Федерации и Совета Федерации законопроектов, а практически сразу после утверждения Правительством Российской Федерации и Советом Федерации планов законопроектной деятельности.
Принятые в целях реализации этого подхода решения о порядке организации совместной работы комитетов, комиссий Совета Федерации и федеральных органов исполнительной власти на начальных этапах разработки законопроектов в течение последних лет неоднократно обсуждались на заседаниях Совета палаты, Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности, совещаниях Председателя Совета Федерации С.М. Миронова со статс-секретарями — заместителями (первыми заместителями) руководителей федеральных органов исполнительной власти, руководства палаты с председателями комитетов, комиссий Совета Федерации, на рабочих встречах в Аппарате Правительства Российской Федерации.
Учитывая опыт работы над рядом ключевых законопроектов, Организационное управление Аппарата Совета Федерации при поддержке руководства Аппарата Правительства Российской Федерации, полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Совете Федерации Г.В. Минха проработало механизм совместной законопроектной работы Совета Федерации и Правительства Российской Федерации. В результате в апреле 2003 года Совет палаты утвердил примерные порядки организации участия представителей Совета Федерации в разработке правительственных законопроектов и участия представителей федеральных органов исполнительной власти в разработке законопроектов Совета Федерации.
В них определены организационные и содержательные основы каждого этапа совместной с министерствами и ведомствами законопроектной работы: подготовка комитетами, комиссиями Совета Федерации предложений по участию в работе над законопроектами их представителей, утверждение по каждому законопроекту ответственного комитета, комиссии, формирование рабочих групп, подготовка информационно-аналитических материалов, участие в практической работе с федеральными органами исполнительной власти, обобщение информации о ходе и результатах работы.
Принципиально важным является и положение о том, что члены Совета Федерации участвуют в совместной с министерствами и ведомствами законопроектной работе в качестве представителей Совета Федерации, занимающих и отстаивающих позиции, определенные решениями палаты, комитетов и комиссий по предметам их ведения и учитывающие предложения субъектов Российской Федерации.
Принятые основополагающие документы явились необходимым фундаментом последующего сотрудничества комитетов, комиссий Совета Федерации и федеральных органов исполнительной власти при разработке законопроектов.
В мае 2003 года по каждому законопроекту Плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2003 год Совет палаты определил ответственные комитет, комиссию Совета Федерации, комитеты, комиссии, являющиеся соисполнителями, и рассмотрел предложения по участию их членов в работе. По 17 законопроектам были определены по четыре-пять комитетов-соисполнителей, а по 30 законопроектам — по два-три комитета. В работе по 15 законопроектам участвовали два, а по 33 — от трех до шести членов палаты.
Постоянный мониторинг совместной с министерствами и ведомствами работы, проводимый Организационным управлением, позволил в динамике обобщать опыт и содействовать при необходимости ее участникам в решении конкретных вопросов. Анализ информации комитетов и комиссий Совета Федерации показал, что ими были в основном решены организационные вопросы с профильными министерствами и ведомствами, а свои позиции по законопроектам они определяли и согласовывали с федеральными органами исполнительной власти на парламентских слушаниях, заседаниях комитетов и комиссий, конференциях, "круглых столах", в том числе в рамках Петербургского экономического форума, на рабочих совещаниях.
С особым вниманием шла работа над проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год". Комитет Совета Федерации по бюджету совместно с другими комитетами и комиссиями провел парламентские слушаниях с участием руководителей Правительства Российской Федерации, Минфина России, Минэкономразвития России, других министерств и ведомств. На заседаниях комитетов и комиссий, рабочих встречах, консультациях выступали представители соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Члены палаты активно работали в составе рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации.
По инициативе Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов на заседании палаты в сентябре 2003 года в рамках "правительственного часа" были рассмотрены вопросы, связанные с готовящейся новой редакцией законопроекта "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации". Эта работа бала продолжена с Минэкономразвития России в ноябре 2003 года на "круглом столе" в Совете Федерации. Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления совместно с Минэкономразвития России вели работу по проекту закона "О специализированных государственных или муниципальных некоммерческих организациях, а также о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации".
Совместная работа над законодательными инициативами Совета Федерации позволила в большей мере учитывать позиции Правительства Российской Федерации. Представители МИДа России, Минэкономразвития России, Минфина России и ряда других министерств в соответствии с утвержденным в июле 2003 года распоряжением Правительства Российской Федерации и на основании обращения Комитета Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств участвовали в подготовке законопроекта "О приграничном сотрудничестве в Российской Федерации" в составе образованной комитетом рабочей группы. Комитетом Совета Федерации по социальной политике на этапе проработки концепций разрабатываемых им инициатив было проведено их согласование с Минюстом России.
В ноябре 2003 года на совещании Председателя Совета Федерации С.М. Миронова с руководителями комитетов, комиссий Совета Федерации и статс-секретарями — заместителями (первыми заместителями) руководителей федеральных органов исполнительной власти была положительно оценена сложившаяся практика взаимодействия в законопроектной деятельности.
В 2004 году Совет Федерации продолжил совместную с Правительством Российской Федерации работу над законопроектами. Основываясь на принятых ранее нормативных документах, в январе — феврале на заседаниях комитетов, комиссий были рассмотрены предложения по участию их представителей в работе по 77 законопроектам Плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2004 год. Совет палаты дважды рассматривал соответствующие обобщенные материалы и утвердил 9 марта Предложения об участии комитетов, комиссий Совета Федерации в совместной с федеральными органами исполнительной власти работе над законопроектами.
Учитывая предыдущий опыт совместной с министерствами и ведомствами законопроектной деятельности, Председателем Совета Федерации С.М. Мироновым были приняты решения по совершенствованию ее мониторинга, определены периодичность, содержание и порядок представления информации о ходе и результатах работы ответственных комитетов, комиссий Совета Федерации по каждому законопроекту, разрабатываемому совместно с федеральными органами исполнительной власти. Так, признано целесообразным отражать в указанной информации вопросы взаимодействия участников законодательного процесса, формирования позиций комитетов и комиссий, участия федеральных органов исполнительной власти в работе над законодательными инициативами Совета Федерации.
Важность и своевременность вопроса о повышении эффективности взаимодействия Совета Федерации и Правительства Российской Федерации подчеркнул в своем выступлении на заседании Совета Федерации 14 марта 2004 года Председатель Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадков. Наряду с активной поддержкой уже предпринятых шагов по организации совместной работы по разработке законопроектов было предложено начинать сотрудничество еще раньше — на этапе формирования концепций планируемых к разработке проектов федеральных законов.
Дальнейшее совершенствование взаимодействия Совета Федерации и Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе, переход к координации планирования законопроектной деятельности позволит перейти к разработке законопроектов, в полной мере учитывающих многообразие интересов и позиций как федеральных органов исполнительной власти, так и субъектов Российской Федерации.
Кузяев Ю.А.,
председатель Уставного суда Калининградской области
Куликов А.В.,
судья Уставного суда Калининградской области,
доктор юридических наук
Городилов А.А.,
консультант Уставного суда Калининградской области
О НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ КОНСТИТУЦИОННОГО (УСТАВНОГО) СУДОПРОИЗВОДСТВА
1. Несмотря на то, что в Российской Федерации конституционный контроль осуществляют различные государственные органы, ведущее положение в системе его институтов занимает судебный конституционный контроль, осуществляемый Конституционным Судом Российской Федерации и конституционными (уставными) судами субъектов Федерации. Именно они обеспечивают режим конституционности, верховенства и прямого действия как Конституции Российской Федерации, так и конституций (уставов) субъектов Федерации по отношению ко всем правоприменителям. Решения органов конституционной юстиции выносятся от имени Федерации или ее субъекта и имеют общеобязательную юридическую силу.
Защита конституций (уставов) субъектов Федерации органами конституционной юстиции осуществляется путем их официального толкования, признания не соответствующими конституции или уставу законов и других нормативных правовых актов. Это очень важно, так как создается инструментарий обеспечения конституционализма, формирования правового демократического государства. Нормы конституции (устава) органами конституционной юстиции подвергаются анализу и толкованию с учетом требований общепризнанных принципов и норм международного права, постановлений Европейского суда по правам человека.
Бесспорно, что конституционные (уставные) суды заинтересованы в том, чтобы конституции или уставы их субъектов Федерации носили демократический характер, соответствовали Конституции Российской Федерации, содержали главы об основных правах и свободах человека и гражданина, были стабильными. По мнению Н.В. Витрука, "стабильность конституции проявляется в незыблемости ее предписаний, в сохранении высокой степени устойчивости и неподверженности воздействию политических сил, меняющихся у власти. Поскольку конституция оказывает глубокое воздействие на весь общественный и правовой порядок, неопределенность хотя бы некоторых ее норм может привести к нестабильности в обществе1". Как известно, конституции устанавливаются с учетом дальних политических перспектив и на длительное время. Поэтому в конституционном "строении" существует "…два элемента, каждый из которых выполняет свою функцию, — статическая часть конституции и ее динамическая составляющая. В статической части конституция принципиально неизменна. Это позволяет конституции оставаться собой, создает преемственность и передачу конституционного устройства от поколения к поколению2".
Общепризнанно, что действенным средством обеспечения и охраны конституции является конституционный контроль. По определению Н.В. Витрука, "конституционный контроль есть специфическая функция органов публичной власти по обеспечению верховенства конституции в системе нормативных актов, ее прямого, непосредственного действия в деятельности субъектов общественных отношений на всей территории государства. Конституционный контроль может выступать в качестве специализированного механизма охраны конституции государства как нормативного правового акта высшей юридической силы3".
2. Защита Конституции, институт конституционного контроля тесно связаны с самим понятием государственности. Современная российская государственность еще находится в стадии становления. Изменяются представления о ее содержании и путях развития, предлагаются кардинальные изменения в Конституцию Российской Федерации (реконституционализация). В частности, по мнению А. Медушевского, "они включают: общее сужение политического пространства; переход от децентрализации к централизации и от одной модели федерализма (договорной федерации) к другой (централизованной федерации), а также от разделения властей к объединению, что означает фактическое ограничение системы разделения властей (путем создания мощной правительственной фракции в нижней палате парламента, изменения порядка формирования верхней палаты парламента и создания нового института — Государственного Совета). В целом наметился переход от плебисцитарной демократии к демократическому цезаризму4".
Соответственно эти наметившиеся тенденции будут оказывать влияние на региональное конституционное законодательство, нарушать его стабильность, создавать противоречивость и, безусловно, приведут к необходимости внесения изменений, дополнений в конституции или уставы субъектов Российской Федерации. Провозглашенный в Конституции Российской Федерации принцип ее верховенства на всей территории России предполагает характер соотношения между федеральным и региональными основными законами (конституциями, уставами). Несомненно, что постоянство такого соотношения необходимо в целях создания условий для функционирования Российской Федерации как целостного единого государства, обеспечения гарантий единого экономического пространства, единого правового статуса человека и гражданина, прямого действия Конституции Российской Федерации на всей ее территории.
Однако стремление к стабильности не должно приводить к игнорированию права субъекта Федерации, жесткому превалированию односторонних интересов федерального центра. Изменения ситуации наверху влияют напрямую на ситуацию, в которой находится субъект Федерации, соответственно это должно находить своевременное отражение в его конституции (уставе). Но для этого нужен "мягкий" согласованный процедурный вариант, и регионам нужно сохранить возможности, основанные на нормах федеральной конституции, а не ограничивать их. При этом надо учитывать особенности каждого региона. Например, изменение геополитического положения Калининградской области, связанное с плотным окружением ее странами Евросоюза и уже длительным "выпадением" из единого экономического пространства России (федеральные конституционные гарантии такого пространства в отношении этого прибалтийского региона не действуют), должно находить соответствующее отражение в федеральном конституционном законе и в Уставе (Основном законе) области. Только в этом случае формирующееся региональное законодательство будет адекватно объективной реальности и сможет приносить реальную, а не мнимую пользу жителям области.
Вместо позитивного процесса развития федеральной государственности мы имеем много примеров обратного процесса, когда, прикрываясь интересами федерации, федеральные власти всячески препятствуют развитию регионов. Так, до принятия постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 года по делу о проверке конституционности положений статей 26, 251, 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан существовали нормы, наделяющие прокурора правом обращаться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации противоречащими федеральному закону, а суд общей юрисдикции — рассматривать дела этой категории.1. В частности, такое положение привело к тому, что, за исключением прав и свобод человека и гражданина, почти все нормы Конституции Республики Коми были подвергнуты ревизии и утратили свой первоначальный смысл, основанный на интересах жителей этого субъекта Федерации.
3. Необходимо учитывать как объективную реальность, что сегодня конституционное судопроизводство осуществляют наряду с Конституционным Судом Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Для этих судов характерно большое многообразие в делении на виды (категории) конституционных судопроизводств, а отсюда — и большее внимание к процессуальной форме деятельности, работе конституционных (уставных) судов2, о чем свидетельствует принятие в некоторых субъектах Федерации специализированных законов о конституционном судопроизводстве.
Деятельность последних в структурном и содержательном отношении в основном повторяет модель конституционного судопроизводства, принятую в Конституционном Суде Российской Федерации. Так, конституционный закон "О Конституционном суде Республики Северная Осетия — Алания", как и аналогичные законы других субъектов Российской Федерации, наряду с общими правилами судопроизводства предусматривает специальные правила судопроизводства, обусловленные особенностями предмета рассмотрения конституционного суда и его полномочиями.
Особая юрисдикция конституционных (уставных) судов, имеющая своим предметом результаты нормотворческой деятельности различных государственных органов и органов местного самоуправления, расширяет сферу применения судебной власти и судебной защиты граждан. Возможности граждан на судебную защиту в различных субъектах Российской Федерации должны быть равными. Именно в этом проявится единый статус гражданина Федерации.
Таким образом, в федеральном и региональном конституционном судопроизводстве имеются как общие базовые положения, так и определенные процедурные различия. Это может, с одной стороны, рассматриваться как процесс формирования единого правового пространства, а с другой стороны, как процесс развития федерализма, что способствует укреплению конституционной законности.
В этой связи принципиально важными представляются разработка и принятие Федерального конституционного закона "Об общих основах конституционного (уставного) судопроизводства в субъектах Российской Федерации", что не только создаст единую базу для развития указанного судопроизводства, но и будет способствовать образованию во всех субъектах Федерации органов конституционного контроля и повышению авторитета и роли конституционной юстиции в Российской Федерации. Разработка и принятие такого федерального конституционного закона позволит упорядочить процессуальную деятельность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, установить необходимые элементы их системной организации и повысить качество конституционного контроля.
ИТОГОВЫЙ ДОКУМЕНТ
Второй Всероссийской научно-практической конференции
"Мониторинг правового пространства
и правоприменительной практики"
20 мая 2004 года Федеральным Собранием Российской Федерации, Советом законодателей и Российской академией государственной службы при Президенте Российской Федерации была проведена Вторая Всероссийская научно-практическая конференция "Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики".
Программным документом, определившим работу участников конференции, были решения, принятые на Первой Всероссийской научно-практической конференции "Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение", прошедшей в июне 2003 года. Участники конференции, обсудив результаты своей работы за год, по итогам реализации решений первой конференции отметили, что практически все решения первой конференции нашли отражение в их деятельности — как в форме проведенных мероприятий, так и в виде конкретных организационно-нормативных, распорядительных актов.
За прошедший период в стране существенно изменилась политико-правовая ситуация. Переизбран Президент Российской Федерации, реорганизовано Правительство Российской Федерации, приступила к работе Государственная Дума четвертого созыва, существенно изменился состав Совета Федерации.
На сегодня главной и объединяющей задачей для всех органов государственной власти, общественных институтов, граждан Российской Федерации в целом становится обеспечение качества законодательства и эффективности правоприменения.
По мнению участников конференции, мониторинг правового пространства и правоприменительной практики как система в стране сегодня отсутствует, имеется лишь некоторый опыт мониторинга отдельных отраслей законодательства. Следует отметить, что у большинства ведомств в Российской Федерации имеются свои экспертные подразделения, но, к сожалению, в их деятельности нет согласования. Вместе с тем анализ результатов этой деятельности мог бы стать полезным источником при оценке действующего законодательства и выработке предложений по его совершенствованию.
Участниками конференции отмечается, что в стране произошло осознание потребности в необходимости создания эффективной системы мониторинга законодательства Российской Федерации. Назрела необходимость создания общероссийской структуры под эти задачи и функции. Эта система будет способствовать консолидации всех органов власти прежде всего в режиме их конституционного партнерства.
Участники конференции последовательно отстаивают и развивают идею создания в Российской Федерации системы мониторинга права как важной предпосылки для стабильного развития Российской Федерации. Качественное правотворчество — основа качественного правоприменения и залог стабильного улучшения качества жизни людей.
Проблема качества законодательства обсуждается сегодня особенно остро, об этом говорится на всех уровнях — от Президента Российской Федерации до гражданина-избирателя.
Размышляя над тем, какими усилиями, какой системной деятельностью, какой совокупностью средств и методов можно добиться достойного качества принимаемых законов, мы убедились, что одним из инструментов решения этой задачи является мониторинг правового пространства и правоприменительной практики. Поэтому организаторы конференции намеренно широко сформулировали ее название "Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики", тем самым приглашая к сотрудничеству всех заинтересованных субъектов права.
Для формирования качественного правового пространства в стране, нормализации отношений между субъектами правотворчества, для того, чтобы законы по-настоящему эффективно работали, сегодня чрезвычайно важно осуществление мониторинга в целях:
гармонизации правовой системы в целом;
определения конституционно допустимого соотношения федерального и регионального законодательства;
определения базовых критериев, индикаторов качества законодательства и правоприменения;
организации независимой экспертизы подготавливаемых и принимаемых актов законодательства;
своевременной подготовки должностных лиц правоприменительных органов в целях качественного исполнения законов;
создания условий для восприятия законодательства гражданским обществом, населением в целом.
В современном российском законодательном процессе наблюдается ряд тревожных тенденций, которые сдерживают позитивные усилия по созданию эффективной системы законодательства.
В силу опасной неупорядоченности законодательного процесса Государственная Дума сегодня переполнена законопроектами. Причем до сих пор отсутствуют какие-либо внятные критерии того, какой законопроект является юридически корректным, социально и политически актуальным.
Законопроекты невозможно оценить ни с точки зрения государственного интереса, ни с точки зрения интересов субъектов Российской Федерации, ни с точки зрения интересов общества и его конкретных социальных, профессиональных и корпоративных групп. Затруднена квалифицированная экспертиза законопроекта на соответствие конституционным нормам. В результате только за прошедший период деятельности Конституционный Суд Российской Федерации вынес более 120 постановлений о несоответствии положений действующего законодательства Конституции Российской Федерации, а количество запросов о признании неконституционными нормативных правовых актов стабильно возрастает.
Видимо, одной из причин является то, что в стране не только не сложился институт независимой правовой экспертизы (в том числе и на предмет выявления групп интересов, которые могут быть затронуты принимаемым законом, и возможных нарушений прав человека), но на повестку дня даже не ставится вопрос о принятии соответствующего закона о независимой экспертизе. Не упорядочена также экспертиза законопроектов со стороны социальных, профессиональных, корпоративных сообществ, интересы которых могут быть затронуты тем или иным законопроектом.
В правотворчестве весьма опасным является отсутствие четкой иерархии и упорядоченности нормативных правовых актов. Серьезную тревогу вызывает то, что проект федерального закона "О нормативных правовых актах" несколько лет остается в недрах Государственной Думы.
Существенным затруднением создания гармоничной системы законодательства является то, что на государственном уровне в настоящее время отсутствуют постоянные механизмы мониторинга актов Совета Европы и актов, регулирующих отношения на правовом пространстве Содружества Независимых Государств. Вместе с тем, по мнению участников конференции, мониторинг этих актов и практики их применения на территории России и за рубежом необходим для обеспечения высокого уровня собственно российского законодательства, соотношения его с международными нормами, а международных норм — с Конституцией Российской Федерации.
В стране до сих пор отсутствует закон о лоббистской деятельности, в результате лоббизм процветает явочным порядком: независимо от того, какая — корпоративная или государственная — структура является его активным субъектом, общество оказывается заложником уже не столько политической, сколько экономической, коммерческой и деловой конкуренции.
Слабо согласованы между собой федеральная законодательная деятельность и законодательная деятельность в субъектах Российской Федерации. Очевидно отсутствие эффективного взаимоконтроля за соответствием нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству, а федерального — Конституции Российской Федерации. Существенную роль в процессе гармонизации законодательства и приведения его в соответствие с Конституцией Российской Федерации и основными, базовыми нормативными правовыми актами субъектов Федерации играют соответственно Конституционный Суд Российской Федерации и органы конституционного, уставного контроля субъектов Российской Федерации. В качестве существенно важного предложения по совершенствованию деятельности указанных судов, а также по исполнению и реализации их решений было высказано мнение о том, что в рамках организации деятельности по мониторингу законодательства и правоприменительной практики необходимо осуществлять и мониторинг правовых позиций судебного органа конституционного контроля Российской Федерации и органов конституционного контроля субъектов Российской Федерации.
Вторая Всероссийская научно-практическая конференция позволила рассмотреть проблемы мониторинга на новом уровне. Мы уже готовы сформулировать концепцию мониторинга права, понимать перспективы организационного развития системы мониторинга, обобщать реальные примеры успешного взаимодействия органов, осуществляющих мониторинг права, делиться конкретным опытом эффективного правоприменения.
Участники отметили, что конференция прошла на качественно новом организационном уровне.
Сделан существенный шаг в расширении состава сторонников идеи осуществления мониторинга. В процессы осмысления механизмов, инструментов и форм оценки качества законодательства и практики его применения включились важнейшие институты федеративного правового государства — конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации и уполномоченные по правам человека. Представленный ими опыт собственного мониторинга законодательства и практики его применения существенно обогатил теорию мониторинга права.
На конференции традиционно была развернута обширная экспозиция, демонстрирующая опыт организации системы мониторинга в Московской области, создания центра мониторинга в Ставропольском крае. Материалы на экспозицию по проблематике конференции представили комитеты и комиссии Совета Федерации, Государственной Думы и многие другие участники. Информационное сопровождение конференции осуществляли лидеры в сфере информационно-правовых технологий компании "Интралекс" и "Гарант".
Качественно обновленный состав организаторов и участников конференции позволил расширить формат ее работы. Участники конференции обменивались мнениями в ходе пленарных заседаний и активно работали в трех секциях:
"Мониторинг права: концепция, инструментарий, законодательное и организационное обеспечение";
"Мониторинг правоприменения в Российской Федерации: опыт взаимодействия органов законодательной, исполнительной и судебной власти";
"Мониторинг права в субъектах Российской Федерации: опыт, проблемы, перспективы".
На конференции от имени Правительства Российской Федерации полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Совете Федерации А.В. Яцкин зачитал приветствие, направленное Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации А.Д. Жуковым.
На конференции выступили с докладами и приняли участие в дискуссиях представители Президента Российской Федерации, представители органов государственной власти Российской Федерации — законодательной, исполнительной и судебной, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, органов законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, уполномоченные по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации, представители ведущих научных учреждений и общественных организаций.
Участники Второй Всероссийской научно-практической конференции "Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики", обобщив результаты работы на пленарных заседаниях и в секциях, приняли следующие рекомендации.
1. Принять за основу концепцию мониторинга правового пространства и правоприменительной практики и доработать ее с учетом высказанных замечаний.
2. Поддержать инициативу Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по подготовке ежегодного доклада Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации на основе плановой деятельности по реализации программы мониторинга правового пространства и правоприменительной практики (февраль 2005 года).
3. Одобрить работу Совета законодателей в лице его Комиссии по мониторингу законодательства и правоприменительной практики по созданию в субъектах Российской Федерации специализированных центров мониторинга права.
4. Одобрить опыт работы конституционных (уставных) судов и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации в качестве региональных субъектов мониторинга права в Российской Федерации.
5. Предложить органам местного самоуправления как органам, наиболее приближенным к сфере непосредственного применения нормативных правовых актов, объединениям этих органов стать постоянными участниками конференции и скоординировать свое участие в третьей конференции.
6. Предложить Совету Федерации и Государственной Думе:
совместно с Правительством Российской Федерации, научно-исследовательскими институтами изучить возможность включения в законы специальных положений, предусматривающих их постоянный или периодический мониторинг в целях проверки эффективности их действия;
совместно с Институтом государства и права Российской академии наук, Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации создать рабочую группу по обобщению итогов конференции;
в развитие итоговых решений второй конференции провести парламентские слушания, посвященные проблемам мониторинга права (февраль 2005 года), а также организовать регулярную работу специального постоянно действующего межрегионального семинара с проведением его заседаний как на федеральном, так и на региональном уровне;
обратиться от имени участников конференции к Правительству Российской Федерации с предложением создать на этапе административных преобразований систему мониторинга в структуре исполнительных органов власти, включив в положения о соответствующих органах исполнительной власти функцию по осуществлению этими органами мониторинга своих полномочий, мониторинга законодательства и правоприменительной практики;
инициировать подготовку и рассмотрение предложений по внесению соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство;
возобновить рассмотрение проектов федеральных законов, определяющих и закрепляющих основы правовой системы Российской Федерации: "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов", "О нормативных правовых актах в Российской Федерации".
7. Предложить законодательным органам субъектов Российской Федерации организовать собственные центры мониторинга права с учетом опыта Московской областной Думы и Государственной Думы Ставропольского края.
8. Рекомендовать органам судебной власти:
в частности, Конституционному Суду Российской Федерации в рамках реализации положений Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" в целях предоставления возможности органам государственной власти, общественным институтам своевременно реагировать на проблемы ненадлежащего законодательного регулирования обращаться с посланием к Федеральному Собранию Российской Федерации, содержащим характеристику состояния конституционности законодательства в Российской Федерации;
создавать и развивать систематизированные базы данных, содержащие информацию о законодательных коллизиях, которые выявляются в результате осуществления правосудия;
рассмотреть возможность создания института полномочных представителей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации.
9. Рекомендовать Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации развивать собственную информационную базу данных, ориентированную на мониторинг законодательства и правоприменительной практики в контексте реализации конституционных прав и свобод граждан.
10. Рекомендовать научно-исследовательским учреждениям рассмотреть возможность проведения специальных исследований теоретических (методологических) основ мониторинга правового пространства и правоприменительной практики.
11. Рекомендовать институтам гражданского общества, таким как общественные объединения, политические партии, экспертные сообщества, принять участие в формировании системы мониторинга права; информировать органы государственной власти о результатах такой деятельности и представлять их общественности.
12. Предложить высшим учебным заведениям предусмотреть в планах учебной и научно-исследовательской деятельности постоянную тему "мониторинг права". Разработать дисциплины по специализации и курсы по выбору по тематике "мониторинг права", предусматривающие обучение (повышение квалификации) специалистов по проведению целевого анализа и прогноза качества законодательства и правоприменительной практики.
13. Поддержать инициативу Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации о создании в рамках академии структурного подразделения (центра, отдела, лаборатории), осуществляющего мониторинг права.
14. Поддержать инициативу Генеральной прокуратуры Российской Федерации об апробации мониторинга законов в конкретных сферах или на конкретных уровнях в форме государственного заказа.
15. Предложить Совету Федерации:
продолжить создание системы мониторинга в Совете Федерации;
организовать издание вестника "Мониторинг права в Российской Федерации";
опубликовать материалы конференции в специальном выпуске вестника "Мониторинг права в Российской Федерации";
предусмотреть в качестве постоянного раздела вестника рубрику, включающую в себя доклады органов государственной власти, общественных организаций, посвященные проблемам состояния законодательства, правоприменительной практики и их влияния на состояние прав и свобод человека и гражданина.
16. Одобрить деятельность Государственной Думы по организации системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Государственной Думе.
17. Продолжить работу по расширению круга участников системы мониторинга права в Российской Федерации, привлекая представителей банковских, промышленных структур, бизнес-сообщества.
18. Провести в 2005 году очередную (третью) конференцию (май — июнь).