Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Совета закон
| Вид материала | Закон |
- Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Вслучае досрочного прекращения, 340.16kb.
- Б. И. Шпигель Добрый день, уважаемые коллеги! Позвольте приветствовать вас в стенах, 815.4kb.
- Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее Совет),, 156.31kb.
- Совет федерации федерального собрания российской федерации аналитическое управление, 2186.99kb.
- Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации г. Екатеринбург, 1720.56kb.
- Совет федерации федерального собрания российской федерации, 1761.56kb.
- Федерального Собрания Российской Федерации доклад, 11203.74kb.
- Обращение Президента Республики Казахстан Н. А. Назарбаева к учаcтникам конференции, 141.25kb.
- Стенограмм а двести девяносто девятого заседания Совета Федерации, 375.32kb.
- Совет федерации федерального собрания российской федерации аналитическое управление, 1099.12kb.
СТЕНОГРАММА
Российская академия государственной службы
при Президенте Российской Федерации
20 мая 2004 года, 11 часов
Миронов С.М., Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, председатель Совета законодателей.
Уважаемые коллеги, уважаемые дамы и господа, доброе утро! Мы рады вас приветствовать в стенах уже традиционно гостеприимной для Совета Федерации Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Я благодарю всех, кто откликнулся на наше приглашение принять участие в работе Второй Всероссийской научно-практической конференции "Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение". Позвольте мне в начале работы нашей научно-практической конференции предоставить слово для оглашения приветствия Правительства Российской Федерации полномочному представителю Правительства Российской Федерации в Совете Федерации Андрею Владимировичу Яцкину.
Яцкин А.В. Уважаемый Сергей Михайлович, уважаемые участники конференции! Позвольте от имени Правительства Российской Федерации зачитать приветствие, подписанное Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации, председателем Комиссии по законопроектной работе Правительства Российской Федерации Александром Дмитриевичем Жуковым.
Уважаемые участники конференции! От имени Правительства Российской Федерации и от себя лично приветствую участников Всероссийской научно-практической конференции, посвященной проблемам мониторинга правового пространства и правоприменительной практики. Одно из главных назначений мониторинга заключается в восстановлении устойчивой связи между законодательной деятельностью и ее конечными результатами как в целях развития системы российского законодательства, так и в целях повышения эффективности правоприменительной деятельности. Очень важно, что Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации уделяет этому большое внимание. Эффективность действия закона зависит не только от законодателя, но и в значительной степени от того, какой будет правоприменительная практика.
В этой связи тема, которой посвящена научно-практическая конференция, представляется весьма актуальной. Обсуждение вынесенных на конференцию вопросов, обмен накопленным опытом и ознакомление с передовыми научными и прикладными разработками в этой области, несомненно, должны явиться прологом к выработке и принятию практически полезных решений. Участие в законодательном процессе является одним из приоритетных направлений деятельности Правительства Российской Федерации. Мы рассчитываем на укрепление и развитие сложившегося в последние годы плодотворного и конструктивного взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации для законодательного обеспечения продолжения поступательного подъема российской экономики и улучшения жизни населения нашей страны.
Уважаемые коллеги! Позвольте пожелать вам плодотворной работы и выразить уверенность в успехе дальнейшего сотрудничества всех участников законодательного процесса как на федеральном, так и на региональном уровне.
Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации Александр Жуков. (Аплодисменты.)
Миронов С.М. Спасибо, Андрей Владимирович.
Уважаемые коллеги, уважаемые участники конференции! Позвольте мне от имени моих коллег — членов Совета Федерации и Совета Федерации в целом еще раз поприветствовать вас и выразить благодарность за активное участие в совершенствовании правового поля России. Обеспечение соответствия российского законодательства актуальным потребностям нашего общества, повышение действенности законов — наша общая задача. Участниками нашей конференции являются представители всех ветвей и уровней государственной власти, местного самоуправления, научных центров. Каждый из вас вносит свой вклад в решение нашей общей задачи. В прошлом году в этом же гостеприимном зале состоялась Первая Всероссийская научно-практическая конференция по мониторингу правового пространства и правоприменительной практики. После этого многое было сделано для воплощения в жизнь ее итоговых решений, консолидации усилий по созданию теоретической и организационно-правовой основы мониторинга. Необходимо было обеспечить увязку результатов мониторинга с законотворческой деятельностью, с прогнозированием последствий государственных решений на начальных этапах их подготовки. В развитие идей, представленных этой конференцией, в Совете Федерации был проведен целый ряд мероприятий.
Я даже скажу, что казенное, дежурное слово "мероприятие" на самом деле плохо обозначает ту огромную работу, которая реально была проделана в Совете Федерации. Были проведены парламентские слушания по проблемам мониторинга и международный семинар, посвященный месту мониторинга в деятельности верхних палат парламентов. Оба мероприятия вызвали большой интерес.
Создание системы мониторинга должно рассматриваться как составная и неотъемлемая часть правовой, административной и судебной реформ в Российской Федерации. Одним из важных результатов нашей работы стал предлагаемый вашему вниманию проект концепции, определяющей стратегию развития мониторинга правового пространства и правоприменительной практики как необходимого инструмента принятия обоснованных и взвешенных законодательных решений.
Представляется целесообразным обсудить данный проект в ходе конференции с тем, чтобы довести его до необходимого уровня и приступить уже к реализации этой концепции.
Конечно, мы понимаем, что такие масштабные задачи не могут быть решены раз и навсегда, они не могут быть решены быстро. Требуют конкретизации вопросы создания методологической основы оценки качества законодательства, формирования нормативно-правовой базы мониторинга и представления его результатов. Для обсуждения этих вопросов и во исполнение решения предыдущей конференции планируется периодическое издание вестника по мониторингу правового пространства в Российской Федерации.
Работа по практическому воплощению идей мониторинга в Совете Федерации поставлена на целенаправленную, а самое главное, плановую основу. Осуществление утверждаемых на сессии Совета Федерации плановых мероприятий по реализации программы мониторинга правового пространства и правоприменительной практики уже дает ощутимые результаты по формированию реального представления о состоянии законодательства в целом и по отдельным сферам регулирования. Важно отметить, что Совет Федерации проводит эту работу в тесном контакте с Советом законодателей России и с российскими регионами в целом. В октябре 2003 года в рамках Совета законодателей учреждена специальная Комиссия по мониторингу законодательства и правоприменительной практики. Председатель этой комиссии Юрий Афанасьевич Гонтарь, являясь одновременно председателем Государственной Думы Ставропольского края, стал одним из инициаторов создания Ставропольского центра мониторинга права.
По инициативе Московской областной Думы и ее председателя Валерия Евгеньевича Аксакова активно развернута аналогичная работа в Московской области. Я думаю, что это очень позитивные примеры, другие регионы могут внимательно присмотреться к этому опыту.
В Московской области справедливо уделяют большое внимание нормотворчеству органов местного самоуправления. Создан банк муниципальных нормативных правовых актов, отслеживается их действие и оценивается эффективность. Думаю, что полученный опыт интересен для всех участников нашей конференции.
Кроме усилий, предпринимаемых в теоретической плоскости, Совет Федерации уделяет особое внимание созданию нормативной правовой базы, регламентирующей организацию и осуществление мониторинга. Этим проблемам были посвящены прошедшие в Совете Федерации "круглые столы" о доработке проектов федеральных законов о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов и о нормативных правовых актах Российской Федерации.
Достигнутый к настоящему времени результат формирования в Совете Федерации системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики позволяет рассматривать мониторинг как важный инструмент по осуществлению законодательных полномочий палаты. Вместе с тем деятельность по мониторингу нуждается в переводе на новый, более высокий уровень. И это приводит нас к мысли о целесообразности подготовки и издания на основе такой работы ежегодного доклада Совета Федерации (возможно, совместно с Советом законодателей) "О состоянии законодательства в Российской Федерации".
В апреле этого года в Совете Федерации был проведен "круглый стол" по обсуждению концепции такого доклада. Его участники — члены Совета Федерации, представители Администрации Президента Российской Федерации, Совета законодателей, ведущие ученые — поддержали нашу идею.
Работа над докладом, которая будет осуществляться постоянно в течение всего года, усилит внимание комитетов и комиссий Совета Федерации и образованных при них экспертных советов к реализации законодательных полномочий палаты. И сегодня Совет Федерации вносит данную идею на ваше обсуждение. Надеюсь, что в своих выступлениях, комментариях вы выразите ваше отношение к такому предложению. Еще раз хочу подчеркнуть: речь идет о специальном ежегодном докладе Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации".
Уважаемые коллеги! В своем выступлении я обозначил несколько направлений деятельности по становлению целостной системы мониторинга правового пространства и правоприменительной практики. Надеюсь, что обсуждение этих проблем будет продолжено в ходе конференции.
В завершение позвольте пожелать всем участникам конференции плодотворной работы. Хочу выразить уверенность, что столь представительное и квалифицированное собрание обязательно найдет конструктивное и практически полезное решение актуальных вопросов мониторинга правового пространства и правоприменительной практики.
Еще раз желаю успеха нашей конференции! (Аплодисменты.)
А теперь с большим удовольствием хочу предоставить слово Первому заместителю Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, первому заместителю председателя Совета законодателей Слиске Любови Константиновне.
Слиска Л.К. Прежде всего позвольте поблагодарить Организационный комитет, коллег из Совета Федерации за большую работу по реализации решений Первой Всероссийской конференции "Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики" и подготовке Второй Всероссийской конференции.
Хотелось бы также отметить подробный, заинтересованный анализ положения дел в сфере мониторинга, представленный Председателем Совета Федерации Сергеем Михайловичем Мироновым, и выразить поддержку содержащимся в нем оценкам и пожеланиям.
По сути, нами сделаны первые важные шаги по реализации одного из основных условий совершенствования законотворческой деятельности. Но это только начало пути по созданию целостной системы постоянного и эффективного анализа воздействия права на общественные отношения.
Пока же, несмотря на очевидный рост активности субъектов права законодательной инициативы и возросший профессионализм парламента, отсутствие отлаженного механизма правового мониторинга в нашей стране серьезно снижает эффективность наших законотворческих усилий. И мне как Первому заместителю Председателя Государственной Думы, курирующему законодательный процесс, приходится постоянно с этим сталкиваться.
На мой взгляд, очевидны изъяны нашего законодательства: отсутствие системности, недостаточная согласованность нормативных правовых актов различного уровня, изолированное развитие федерального и регионального законодательства. Все это — следствие увлечения количественной стороной разработки законопроектов, оцениваемой зачастую как показатель эффективности законодательной деятельности, а самое главное — отсутствия должного внимания прогнозированию развития права, определению приоритетов, гармоничному соотношению отраслей законодательства, повышению эффективности законотворческой деятельности в целом.
Политические, экономические и социальные причины, лежащие в основе перечисленных недостатков, пока не стали предметом постоянного исследования и учета на всех стадиях законотворческого процесса.
Нам предстоит выстроить систему, позволяющую осуществлять регулярный анализ всех факторов (временных и постоянных, положительных и негативных), влияющих на развитие российского законодательства, определять степень их воздействия на законодательный процесс.
Для этого необходимо использовать возможности Счетной палаты, прокуратуры, института Уполномоченного по правам человека, а также международный опыт в этой области, обобщение судебной и арбитражной практики, парламентские слушания, депутатские и парламентские запросы.
Обсуждение проекта закона с максимально широким кругом участников правоотношений позволит оценить, насколько законопроект приемлем для граждан и юридических лиц, создаст возможность для заявления позиций, которые могут быть учтены при доработке законопроекта.
Граждане, объединения граждан проявляют все больший интерес к участию в процессе законотворчества, к возможности оказывать непосредственное влияние на выработку решений государственными органами. Активность структур гражданского общества особенно возросла в таких сферах, как защита окружающей среды, здравоохранение, защита прав потребителей.
При этом общественные институты ни в коем случае не подменяют государственные органы. Напротив, их деятельность способствует усилению воздействия социальных и экономических запросов общества на деятельность законодателя, оказывает сдерживающее влияние на ведомственный лоббизм.
Важно и то, что практика привлечения общественности к разработке нормативных правовых актов позволяет учесть все возможные возражения, принять меры к тому, чтобы новые законодательные акты были должным образом поняты и восприняты обществом.
Как известно, в результате согласованных действий парламентского большинства эффективность законодательной деятельности Государственной Думы значительно возросла. Но мы ставим задачу добиться радикального улучшения. Законодательный процесс должен стать результатом согласованной воли всех ветвей власти, воплощением единого представления о развитии национального права. Формулирование стратегии законодательной деятельности, определяющей, каким образом должно развиваться российское законодательство, реализация этой стратегии в перспективных и текущих планах основных субъектов законотворчества — вот что стоит на повестке дня.
В связи с этим необходимо остановиться еще на одной проблеме, требующей нашего взаимопонимания и согласованных действий, — планировании законотворческой деятельности.
Процесс планирования в Государственной Думе достаточно четко отлажен. Это трудоемкая работа по составлению примерной программы законопроектной работы на очередную сессию, проводимая с учетом пожеланий всех без исключения субъектов права законодательной инициативы.
Но подобная схема далеко не полностью решает проблему концентрации усилий на ключевых направлениях. Для этого необходимо объединить действия всех субъектов права законодательной инициативы, сделать так, чтобы программа законопроектной работы была нацелена на решение важнейших проблем, стоящих перед страной. Может быть, стоит в связи с этим рассмотреть вопрос о разработке и принятии федерального закона о государственной программе законопроектных работ на год, который вносило бы Правительство с учетом стратегических задач, поставленных главой государства.
Приоритеты должны определяться всеми основными участниками законодательного процесса: Президентом России, Федеральным Собранием, Правительством, законодательными органами субъектов Федерации. Однако центральное место при этом должно быть отведено все-таки законопроектам, представляемым Президентом и Правительством.
Пользуясь случаем, не могу не сказать и о необходимости совершенствования законотворческих процедур. Государственная Дума уделяет этой проблеме самое серьезное внимание. Но процедуры, регламентирующие деятельность палат Федерального Собрания и Правительства России в сфере законотворчества, требуют не только совершенствования, но согласования и унификации.
К сожалению, доработка проекта федерального закона "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов", принятого в первом чтении еще в октябре 1997 года, неоправданно затянулась.
Я считаю, что если проблема разработки единого документа, регламентирующего участие палат Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе оказалась такой трудноразрешимой, можно рассмотреть возможность создания трехсторонней рабочей группы и провести работу по унификации регламентов Правительства и палат парламента, устранению пробелов и разночтений в части регулирования законодательных процедур. Это могло бы привести к значительному улучшению координации деятельности всех участников законодательного процесса.
Должна заметить, что с момента завершения полномочий глав органов законодательной и исполнительной власти регионов, эпизодически участвовавших в законотворческой деятельности на федеральном уровне, члены Совета Федерации все активнее начинают подключаться к работе над законопроектами на ранних стадиях, до их поступления на рассмотрение Совета Федерации.
В связи с этим было бы, на мой взгляд, полезно обсудить вопрос о необходимости регламентации совместной деятельности палат парламента. Возможно принятие специального регламента Федерального Собрания или отдельных глав регламентов Государственной Думы и Совета Федерации, регулирующих законодательные процедуры. Подобные меры могли бы значительно сократить и облегчить процесс сближения двух палат Федерального Собрания и достижения необходимой степени единства общенационального законодательного органа.
Подобный опыт существует. Например, в Германии помимо основного есть частные регламенты, определяющие порядок действия Бундестага в связи с особыми ситуациями, предусмотренными конституцией ФРГ.
Насколько мне известно, подобная практика есть и в некоторых субъектах Федерации. В частности, в Карелии действует регламент Законодательного Собрания (общий регламент) и регламенты палат Законодательного Собрания.
В двухпалатном Государственном Собрании Якутии также действуют регламент Палаты Представителей, регламент Палаты Республики и регламент совместного заседания обеих палат Государственного Собрания.
Известно, что региональные законодательные органы достаточно часто заимствуют опыт палат Федерального Собрания в области законотворческих процедур. Может быть, и нам поучиться у регионов?
Некоторые виды согласования законотворческой деятельности можно, на мой взгляд, осуществлять, и не выходя за рамки действующего Регламента Государственной Думы.
Например, реализация несколькими субъектами Федерации совместных законодательных инициатив. Этот вид координации, достаточно давно применяемый депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации, содействовал бы объединению усилий в законотворческой деятельности, а также более полному и гармоничному отражению потребностей регионов в законодательном регулировании. Кроме того, вес подобной инициативы, а следовательно, и возможности ее принятия в качестве закона были бы неизмеримо выше, чем у законопроекта, внесенного одним субъектом права законодательной инициативы.
В то же время не могу не обратить внимания и на то, что даже существующие права в сфере законодательных процедур, предоставляемые Регламентом Государственной Думы законодательным органам субъектов Федерации, используются далеко не в полной мере. Так, из регионов достаточно часто поступают письма, предлагающие рассмотреть законопроект без участия представителя или доверяющие представление законопроекта депутату Государственной Думы. Это либо безразличие к своей законодательной инициативе, либо в определенной степени проявление недоверия к представителям региона в Совете Федерации.
Роль членов Совета Федерации как координаторов и в хорошем смысле лоббистов в отношении законопроектов, внесенных субъектами Федерации, должна быть, на мой взгляд, более значительной. Считаю, что замечания, поступающие в Государственную Думу по поводу недостаточной информированности регионов о судьбе своих законодательных инициатив, нужно адресовать в первую очередь членам Совета Федерации, представляющим данные регионы.
Не в полной мере свою задачу по обеспечению взаимодействия законодательных органов субъектов Федерации с палатами Федерального Собрания и содействию в продвижении проектов федеральных законов, вносимых ими в Государственную Думу, выполняет Совет законодателей, а ведь эти функции заявлены в Положении о Совете законодателей.
В заключение хотелось бы еще раз подчеркнуть, что дальнейшее повышение эффективности законотворческой деятельности невозможно без совершенствования взаимодействия всех основных участников законотворческого процесса: Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, законодательных органов субъектов Федерации.
И основой этого должна стать единая стратегия законотворчества, определяемая Президентом России и реализуемая Федеральным Собранием и Правительством, а также постоянная координация действий всех участников законотворческого процесса на основе продуманного планирования законотворческой деятельности, мониторинга правоприменительной практики, осуществления постоянных связей законодателя, правоприменителя и институтов гражданского общества.
Позвольте пожелать вам успешной работы, поблагодарить вас за внимание к моему докладу и прошу прислушаться к тем предложениям, которые я сделала. (Аплодисменты.)
Миронов С.М. Спасибо большое, Любовь Константиновна. А сейчас я предоставляю слово нашему гостеприимному хозяину, президенту-ректору Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации Владимиру Константиновичу Егорову.