Geum.ru

Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Совета закон

Вид материалаЗакон

Содержание


"Мониторинг права
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   15
Бурбулис Г.Э. Спасибо большое. Мы продолжаем работу.

Бойков Олег Витальевич, заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Доклад "О выявлении и учете законодательных коллизий".

Бойков О.В. Уважаемые участники конференции! Хорошо известно, что суд, судебная практика испытывают закон на его юридическую жизненность. Именно здесь наиболее остро проявляются юридические коллизии: неясность, неопределенность и вся остальная палитра нынешнего несовершенства законодательства, о чем много говорилось на предшествующей конференции, в том числе и мной.

Нами предлагалось определить некие наиболее болевые точки и отрасли законодательства для первоочередных практических шагов. Думается, хорошо, что нынешняя конференция не есть топтание на месте, что она уходит от уровня общих постановок вопросов, пытается преодолеть опасность отрыва от действительности и затеоретизирование проблем.

При этом надо предостеречь и от опасности сделать вопрос неподъемным по поставленным на современном этапе целям. Я намерен остановиться сегодня на одной прикладной теме — теме о юридических коллизиях. Эта тема является не просто чрезвычайно важной, а стержневой для судов на сегодняшний день.

Сейчас нам приходится иметь дело не столько с коллизиями федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, сколько с коллизиями внутри самого федерального законодательства.

Применительно к экономическому законодательству складывается впечатление, что усилия законодателя зачастую направлены прежде всего на совершенствование экономической составляющей законодательства, а правовая подождет, пусть разбираются суды как конечный правоприменитель. В результате в федеральном законодательстве образуются не только межотраслевые и внутриотраслевые коллизии, но и коллизии внутри одного закона, что создает особые сложности для правоприменения. Иной раз даже думаешь: что это — небрежность или нечто большее?

Вот один пример. В Федеральном законе от 24 июля 2002 года "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации" содержались две взаимоисключающие нормы. Из одной следовало, что налог на пользователей автомобильных дорог утрачивал силу с 30 августа 2002 года и исключался вообще из налоговой системы Российской Федерации. Из другой нормы можно было сделать вывод, что налог прекращал свое действие с 1 января 2003 года. В судебной практике, естественно, наблюдались большие колебания. Ясно, что в целом противоположной была позиция налоговых органов и налогоплательщиков.

Неудивительно, что вопрос был доведен до Конституционного Суда Российской Федерации, который был вынужден совсем недавно, в феврале 2004 года, высказаться на этот счет.

Можно полагать, что на сегодняшний день эта тема исчерпана. Но разве дело высших судебных инстанций подменять законодателя? Впрочем, данная юридическая коллизия лежит в сфере переходных положений, имеет ограничение во времени, поскольку через два-три года истекают сроки взыскания налоговых недоимок и штрафов. В других случаях их действие не ограничено во времени, напротив, идет наслоение нового правового материала, истоки затушевываются, а проблема только обостряется.

Так, укоренившаяся практика вживления нового закона в правовое поле путем оговорки, что законы, не вошедшие в перечень актов, утративших силу, действуют в части, не противоречащей этому новому закону, сплошь и рядом порождают коллизии на неопределенное время и отдают этот закон во власть толкований и толкователей.

Ранее, в советский период, своевременно под новый закон издавались перечни актов, утративших силу, и считалось, что если акт не вошел в указанный перечень, то в отношении него законодателем тем самым делалось изъятие из нового закона и он сохранял силу. Это обеспечивало по меньшей мере определенность правового регулирования. Мы ссылаемся на то, что сложно отслеживать нормы, содержащиеся в разных законах. Но если это можно было сделать раньше, то в эру компьютерных технологий тем более такое возможно.

Тема юридических коллизий обозначена в проекте структуры вестника мониторинга права, что вселяет надежду на внимание к ней. Эта тема имеет отраслевой и общеметодический аспект. На нынешнем этапе есть смысл говорить о втором аспекте с использованием, разумеется, отраслевых примеров, поскольку законодательства вне его отраслей не существует. Организационно-методический аспект тоже многоплановый.

Само выделение темы юридических коллизий направлено на достижение позитивных сдвигов в работе законодателя по устранению коллизий и, что особо желательно, на их предупреждение. Такая цель предполагает прежде всего обнаружение и выявление коллизий, наличие необходимой информации у субъектов законотворчества и законодателя.

Ведущий источник выявления коллизий — правоприменительная практика. В первую очередь возникает вопрос, насколько она доступна для изучения.

Не могу говорить за всех правоприменителей, ибо ситуация здесь различна, но отмечу, что информация о практике судебного применения экономического законодательства, как представляется, удовлетворяет требованиям доступности. В силу прямого указания Арбитражно-процессуального кодекса все акты Высшего Арбитражного Суда в качестве высшей судебной инстанции публикуются в Вестнике Высшего Арбитражного Суда.

Во всех имеющихся правовых информационных системах также публикуются акты Высшего Арбитражного Суда. Более того, во всех этих же системах имеются и акты всех 10 арбитражных окружных судов, которые рассматривают споры по вопросам права и формируют судебную практику в пределах округа.

Судебные акты других судов пока что даются не в полном объеме, тем не менее мы над этим размышляем, имея в виду ввести в обиход информирование о всех актах, вступивших в законную силу. Мы, естественно, здесь ограничены финансово-техническими возможностями, но сейчас предполагается реализация проекта Международного банка реконструкции и развития в поддержку судебной системы. Мы рассчитываем за счет этого проекта обеспечить полную информированность о судебной практике арбитражных судов.

Второй вопрос — насколько налажена работа по анализу правоприменительной практики под углом зрения выявления коллизий законодательства, особо практики применения, осуществляемой не судебными органами. При возникновении юридических коллизий эти органы сосредотачиваются не на фиксации коллизий, а на рекомендациях, чаще указаниях подведомственным органам, как поступать, и само противоречие затушевывается. Нередко и суды уходят от прямой квалификации решаемых вопросов как коллизии законов, а ведут речь о судебном толковании и правоприменении. Тем более что, например, в том же Налоговом кодексе есть норма, позволяющая толковать неясности закона в пользу одной из сторон налогового правоотношения, а именно налогоплательщика. Поэтому следует нарабатывать методику выявления коллизий, которые не всегда бывают явными, а носят скрытый характер на уровне логических противоречий. Надо не просто внимательно прочитать закон или материалы правоприменительной практики, а проводить специальный анализ. В арбитражных судах есть некоторый методический опыт анализа и судебной практики. На прошлой конференции эти материалы демонстрировались, тем не менее надо признать, что они не содержат прямой ориентации на выявление коллизий в надежде на помощь доктринального анализа. При этом мы полагаем, что тема коллизий должна звучать не только на уровне заочного обсуждения на страницах печатных изданий, она должна звучать в прямой постановке и на различных отраслевых семинарах, где могли бы общаться практики и ученые.

Особый разговор, на мой взгляд, должен вестись в части предупреждения коллизий при подготовке проектов законодательных актов, если проблема сводится к правовой экспертизе. Сегодня уже заместитель Генерального прокурора Кехлеров говорил о Совете по совершенствованию и кодификации гражданского законодательства. Этот совет возглавляет Председатель Высшего Арбитражного Суда, это действительно значимый, высокоавторитетный экспертный орган. Что касается чисто судебной практики, пока что мы, к сожалению, не можем сказать о том, что она в почете у законодателя. В обоих случаях Высший Арбитражный Суд тоже выполняет роль экспертного органа, когда к нему направляются проекты законодательных актов. Мы фиксируем возможные коллизии проекта с действующим законодательством, но наш голос не всегда бывает услышан.

Третий и наиболее практически значимый вопрос — это вопрос об учете выявленных коллизий. О многих коллизиях законодательства вроде бы все наслышаны, но когда доходит до дела, приходится взывать (не всегда успешно) к собственной и общей памяти. Нужен банк данных о юридических коллизиях, он должен вестись по линии основных правоприменителей, в том числе и по линии судов, и в конечном счете формироваться при законодательстве соответствующего уровня. На федеральном уровне, видимо, это должно быть связано с Государственной Думой, ибо законы все-таки принимает она. Каналы формирования этого банка юридических коллизий различны, а именно: материалы научных учреждений, материалы правоприменительной практики, особенно судебной, письма, предложения граждан и организаций. Банк коллизий должен строиться по предметно-отраслевому признаку. В предложенном варианте это нечто вроде библиотечного каталога, содержащего источники информации о наличии соответствующей законодательной коллизии. Как здесь не вспомнить прежнюю практику, существовавшую и применявшуюся еще в СССР. Институт совершенствования законодательства — предшественник нынешнего Института законодательства и сравнительного правоведения — вел учет всех предложений по изменению законодательства, которые были востребованы при подготовке соответствующих проектов. Этот опыт не следует забывать.

Конечно, выявление и учет коллизий не самоцель. Основа в их устранении, но это уже, как говорится, несколько иная плоскость вопроса, это уже вопрос организации законодательной деятельности, а не собственно мониторинг правового пространства. (Аплодисменты.)

Бурбулис Г.Э. Уважаемые коллеги! Скажу два слова по организационному вопросу. У нас есть проект Итогового документа. В выступлениях уважаемых коллег возникает много новых идей. И если вы согласитесь, мы предлагаем импровизированную редакционную комиссию в таком составе: руководители секций (они у нас обозначены) и члены "подвижного" президиума, который будет сегодня работать. Хорошо? Мы будем очень благодарны, если вы вникнете в структуру этого документа и внесете свои предложения.

Сейчас я с удовольствием предоставляю слово Александру Ивановичу Казакову, председателю Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике.

Казаков А.И. Уважаемый президиум, уважаемые участники конференции! Я вышел на эту трибуну, чтобы поделиться с вами тем небольшим опытом, который накоплен в рамках нашего комитета по обсуждаемой сегодня проблеме. Попытаюсь проиллюстрировать работу, проводимую членами комитета по законам, которые входят в сферу ведения комитета. Прежде всего, конечно, речь пойдет о нашем базовом законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Как вы знаете, в обновленном виде он был подписан Президентом в июле прошлого года и вступил в законную силу. Казалось бы, это начальная точка отсчета, с которой и надо было бы "мониторить" закон по всем его составляющим, но не тут-то было.

Первое, с чем мы столкнулись: прежде чем организовывать мониторинг закона, надо этот закон "поставить на ноги". Что я имею в виду? Дело в том, что указанный закон предусматривает внесение порядка 20 поправок в региональные законы. Причем 14 из них закон предписал внести до 8 января этого года, а остальные поправки должны будут вступить в силу с 1 января будущего года. Но анализ этой работы через полгода убедил нас в том, что соответствующая работа в регионах находится практически на нулевом уровне. В 82 из 89 регионов эта работа практически не начиналась или была в зародышевом состоянии. Только 7 регионов справились с реализацией положений закона. Понятно, что оставлять это в таком положении мы, авторы или люди, принимавшие участие в написании и одобрении этого закона, просто не могли. И мы приняли решение возглавить эту работу, потому что главная причина такого положения вещей, с нашей точки зрения, заключалась в отсутствии некоего центра, способного подсказать региональным законодателям, что нужно сделать для внесения поправок, вытекающих из закона № 95, в региональные законодательства.

Таким центром стала рабочая группа, созданная на базе нашего комитета в рамках комиссии, возглавляемой Дмитрием Козаком. В ее состав вошли не только сенаторы, но и коллеги из Государственной Думы, а также представители исполнительных органов власти. В итоге появился план или перечень мероприятий, который описывает все эти 20 поправок. Практически этот документ является методическим подспорьем для региональных законодателей при реализации положений закона № 95.

Но, как оказалось, перечень мероприятий надо было подкрепить организационной работой. Сначала эти рекомендации были обкатаны на базе Московской областной Думы, а затем проведены совещания в федеральных округах. В апреле этого года такое совещание (многих его участников я вижу в зале) было проведено на базе Центрального федерального округа, затем последовало совещание в Южном федеральном округе.

В результате картина резко изменилась. Из 89 субъектов Российской Федерации на сегодняшний день не осталось ни одного, кто не начал бы эту работу. А 60 из них привели свое законодательство в полное соответствие с требованиями закона № 95.

И только выполнив организационную часть работы, мы смогли приступить к исполнению главного из того, что составляет содержание мониторинга, — анализу качества принимаемых законов.

Надо сказать, что этот мониторинг позволил нам другими глазами посмотреть и на собственную работу. Из 14 поправок, которые в настоящее время внедрены в региональное законодательство, только четыре (чисто технические) не потребовали дополнительного разъяснения. Во всех остальных случаях приходилось дополнять, разжевывать, пояснять, что имел в виду федеральный законодатель, принимая те или иные нормы закона.

В ряде случаев мы столкнулись со спорными, с нашей точки зрения, положениями, а в ряде случаев — просто с откровенным браком. Что я имею в виду? В частности, пункт 8 статьи 19 предписывает региональным законодателям самим решить вопрос об отзыве губернатора области, избранного населением.

На сегодняшний день действительно существует порядок, при котором губернатора может отозвать Президент Российской Федерации, может отозвать законодательное собрание. А что делать с населением, которое избирало губернатора? В законе сказано, что это решение примет региональный законодатель сам.

Таким образом, сегодня у нас в стране появилась коллизия. Казалось бы, везде губернаторы избираются по единой форме населением, проживающим в данном субъекте Российской Федерации, а правом отзыва обладает только часть населения при условии, что законодательные собрания соответствующий закон приняли. Нам кажется, что такая форма является достаточно спорной.

Есть вещи, которые связаны с явным браком. Например, подпункт "м" пункта 2 статьи 5 предписывает законодательным органам власти субъектов Российской Федерации установить структуру исполнительных органов государственной власти субъекта. С другой стороны, статья 17 этого же закона предлагает губернатору определить структуру исполнительных органов власти субъекта Федерации. Понятно, что налицо явное противоречие. Мы устранили его путем согласования с региональными законодателями, приняв формулу, что перечень органов устанавливает губернатор, но этот перечень должен быть утвержден законодательным собранием. Понятно, что это компромисс и при доработке закона надо прояснить этот пункт.

Хочу сказать, что мониторинг дал нам ясное понимание того, в каком направлении нам надо совершенствовать положения закона № 95, и уверенность, что это будет востребовано и на местах.

Еще один момент, на который я хотел бы обратить внимание, говоря о мониторинге законов. Мы пришли к выводу о необходимости поиска и обращения к той части населения страны, собственно ради которой мы этот закон и пишем.

К сожалению, бывает так, что мы, работая над законом, забываем ответить самим себе на достаточно простой вопрос: а ради кого и ради чего мы это делаем, кому этот закон предназначен?

Так случилось у нас с законом об объединении субъектов Российской Федерации. Понятно, что он создавался в тиши думских и наших кабинетов. И когда уже он вышел на простор, мы пришли к выводу о необходимости каким-то образом учесть и мнения тех людей, которые будут жить по этому закону. А вопросов по нему достаточно много. Мы в комитете приняли решение: прежде чем предлагать какие-то поправки (а они у нас есть), мы, должны выслушать мнения жителей, мнение законодательных органов власти тех субъектов Российской Федерации, которые объединяются. Уже сегодня мы вылетаем в Кудымкар, и завтра состоится такого рода встреча, из которой мы хотим почерпнуть практические предложения, направленные на совершенствование этого законодательства.

Не могу не сказать еще об одном обстоятельстве, с которым мы столкнулись, проводя мониторинг законодательства. С моей точки зрения, главным препятствием качественного проведения мониторинга служат отсылочные нормы. Что я имею в виду? Существуют в законе нормы отсылочного характера, связанные с разработкой постановлений, распоряжений, других нормативных актов Правительства и федеральных министерств. Это напрочь перечеркивает всю нашу работу, заводит ее в тупик. Например, тот же закон об объединении субъектов Российской Федерации.

Вот главные вопросы, на которые должен ответить этот закон. Как действовать органам государственной власти в переходный период? Вроде бы понятно. Как жить губернатору с судебной властью? Внести соответствующие поправки в конституционные законы, определяющие деятельность судебной власти. Как жить законодателям? Коряво, но тоже более или менее понятно. Но вот как строить отношения с федеральными органами власти (а с ними губернатор сталкивается каждый день в своей работе), абсолютно непонятно, поскольку есть отсылочные нормы: такого рода взаимоотношения будут урегулированы соответствующими постановлениями Правительства Российской Федерации. На сегодняшний день, Андрей Владимирович, все наши попытки найти в Правительстве хоть зачатки этой работы не увенчались успехом. Это наводит вот на какой вывод. Если в принимаемых законах есть отсылочные нормы, то надо взять за правило проекты соответствующих постановлений вносить вместе с законом. Ни о каком мониторинге не может быть и речи до тех пор, пока мы не выясним, что же стоит за отсылочной нормой, что будет регламентировано постановлениями Правительства.

У нас есть строгое правило: мы не принимаем к рассмотрению закон, который не прошел экономическую экспертизу. Мы привыкли к этому правилу, хотя старожилы помнят, как тяжело эта, казалось бы, совершенно очевидная норма входила в практику нашей работы. Думаю, что в Итоговом документе конференции надо предложить следующее: рассматривать законопроекты только в том случае, если отсылочные нормы, если таковые есть, снабжены соответствующими проектами постановлений Правительства или указов Президента.

Считаю, что в любых других ситуациях говорить о мониторинге — это просто смешить людей. Потому что на сегодняшний день ответов на главные вопросы даже по, может быть, не самому ключевому в жизни нашей страны закону мы ответов не находим.

И в заключение хочу сказать о пользе сегодняшней конференции. Я считаю, что призыв Геннадия Эдуардовича Бурбулиса к мониторингу своих же законов нацелил нас на очень серьезную работу. И мы видим реальную пользу этой работы, поскольку считаем, что законодатель, из-под пера которого вышел закон, заинтересован в его реализации. Он просто обязан заботиться о том, чтобы закон был реализован на практике и чтобы качество закона соответствовало его целям. (Аплодисменты.)

Бурбулис Г.Э. Спасибо, Александр Иванович. Действительно, мы стремимся к тому, чтобы отвечать за свою продукцию.

Уважаемые коллеги! После пленарного заседания предлагается провести заседания трех секций. Просьба определиться, кто в какой секции хотел бы поработать. На секциях будут представлены базовые доклады, пройдут дискуссии. Мы предложили такую структуру конференции, поскольку много идей по нашей теме, наработан определенный опыт и все это невозможно вместить в рамки пленарного заседания.

С удовольствием предоставляю слово Юрию Афанасьевичу Гонтарю, председателю Государственной Думы Ставропольского края (тоже одна из юридических коллизий) и председателю Комиссии Совета законодателей по мониторингу законодательства и правоприменительной практики.

Гонтарь Ю.А. Уважаемый президиум, уважаемые участники конференции! Интенсивность законотворчества, осуществляемого, особенно в реформенный период, зачастую в аварийном режиме, наличие громадных пластов федерального и регионального законодательства в настоящее время привели законодательство, наряду с положительными тенденциями, к такому состоянию, которое характеризуется разбалансированностью и недостаточной эффективностью. Об этом говорилось и в первом докладе, и Любовь Константиновна Слиска подчеркивала эту мысль. Практика применения принятых за последние десять лет более 1400 федеральных законов и более 120 тысяч нормативных правовых актов субъектов Федерации выявила потребность разобраться и устранить декларативные, недействующие и устаревшие нормы, а то и целые акты, увидеть нормативные акты, не адекватные целям и задачам как центра, так и регионов.

Нельзя не согласиться с уважаемым профессором Тихомировым, который обрисовал ситуацию таким образом: правовое пространство России усыпано скелетами законов и останками отживших актов.

Об этом говорил сегодня и заместитель Генпрокурора. Он отметил, что 160 тысяч подзаконных нормативных правовых актов или оспариваются, или находятся вне правового поля.

В этой связи осознание на высшем общегосударственном уровне назревших серьезных проблем мониторинга законов и необходимости их решения свидетельствует об исключительной актуальности обсуждаемой темы. Как вы помните, коллеги, Президент России Владимир Владимирович Путин 9 декабря на заседании Совета законодателей подтвердил актуальность этой задачи, поставив ее, по сути, перед региональными законодателями.

Отнюдь не случайно то, что в разработке проблем мониторинга определяющее участие принимают и Совет законодателей, и Совет Федерации, как непосредственный инициатор и организатор этой серьезной методологической работы. Поэтому именно Совет законодателей при организующей роли Совета Федерации призван объединить усилия всех законодателей для создания единой системы мониторинга права.

Было бы наивным полагать, что сформировать всероссийскую систему мониторинга можно одномоментно директивным путем. Однако уже сегодня от общетеоретических размышлений (а мы начали эту работу немногим более года назад) мы совместными усилиями переходим к вполне конкретным и осязаемым шагам.

Образована всероссийская Комиссия Совета законодателей по мониторингу законодательства и правоприменительной практики, руководить которой мои коллеги доверили мне. Первоначальные шаги по организации ее работы, а также по созданию островков мониторинга в стране уже пройдены.

В этой связи, уважаемые коллеги, позвольте кратко проинформировать вас о работе Совета законодателей по организации мониторинга и поделиться некоторыми планами того, что предстоит сделать.

Первое. Сформирован состав Комиссии Совета законодателей по мониторингу законодательства и правоприменительной практики, определены основные направления и план работы, к осуществлению которого мы уже приступили. Сложилась интересная ситуация: созданная последней из числа восьми комиссий Совета законодателей, Комиссия по мониторингу оказалась как бы ключевой в работе Совета законодателей, поскольку остальные комиссии (по координации законотворческой деятельности, по вопросам разграничения полномочий, по межбюджетным отношениям и так далее) в работе по своим направлениям также пришли к выводу о несоответствии многих федеральных норм общественным ожиданиям, потребностям и интересам регионов.

Второе. Отсутствие реального механизма реализации интересов субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе побуждает регионы искать и предлагать более эффективные формы взаимодействия с федеральной законодательной властью. Тот механизм, который утвержден и функционирует, фактически демонстрирует свою ущербность, поскольку лишь примерно 2 процента законопроектов, внесенных субъектами Федерации в качестве законодательной инициативы, обретают статус федеральных законов.

Говорить, что это происходит по причине слабой подготовленности региональных законодателей, было бы совершенно несправедливо. Проблема заключается не только в этом. Нужны новые современные механизмы, при помощи которых региональные парламенты участвовали бы в федеральном законотворческом процессе и решали свои проблемы.

Итак, какие же шаги в направлении организации мониторинга могут быть предложены? Всероссийская система мониторинга права, на наш взгляд, должна осуществляться на базе солидного научного центра, например, Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и, безусловно, при достаточном бюджетном финансировании. Представляется, что комиссия Совета законодателей при организующей роли Совета Федерации должна провести подготовительную работу для создания и запуска, если так можно сказать, всероссийской системы мониторинга, а затем представлять интересы субъектов Российской Федерации в этой системе.

Далее. Формируемая в стране система мониторинга не может существовать без региональных звеньев. Стала очевидной необходимость создания региональных центров мониторинга, которые служили бы основой всей пирамиды мониторинга права в нашей стране.

Поэтому не случайно создание региональной основы мониторинга правовой системы обозначено в качестве важнейшего направления деятельности комиссии Совета законодателей. Первый такой центр, пусть скромный, создан при Государственной Думе Ставропольского края и приступил к работе. Наши коллеги из Московской областной Думы завершают эту работу, мы обмениваемся опытом, не так давно они приезжали к нам — в общем, совместными усилиями движемся в этом направлении.

Хотелось бы коротко сказать о том, какие мы получили результаты, создав центр мониторинга права в крае.

Во-первых, мы посчитали необходимым объединить усилия всех возможных субъектов мониторинга. Это краевые органы государственной власти и территориальные органы федеральных структур, органы местного самоуправления и научные учреждения края. Мы собрали представителей этих органов и провели совещание с участием губернатора, прокурора края, региональной юстиции, полномочного представителя Президента в Южном федеральном округе, уполномоченного по правам человека, руководителей органов местного самоуправления. Конечно, без судов, обладающих обширной практикой правоприменения, невозможно было начинать эту работу. На наше совещание приехали астраханские и ростовские законодатели, представители Московской областной Думы. По итогам совещания мы подписали договор о взаимодействии органов государственной власти края, правоохранительных, судебных органов в организации и проведении мониторинга в Ставропольском крае. Из участников договора создан совет Ставропольского центра мониторинга права, на который возложена постоянная работа по координации взаимодействия органов государственной власти и других заинтересованных структур в организации и проведении мониторинга.

Решив эту задачу, мы обозначили отправную точку и начали движение с проведения эмпирического исследования двух законодательных блоков. Первый — это закон, о котором говорил Александр Иванович Казаков, — федеральный закон № 95, и второй блок — мониторинг федерального законодательства, определяющего правовой статус Кавказских Минеральных Вод как особо охраняемого эколого-курортного региона федерального значения. С Александром Ивановичем мы уже вели диалог в Кисловодске в рамках Южнороссийской парламентской ассоциации. Александр Иванович увидел, как сопротивляются регионы. Он сказал, что регионы не приводят вовремя законодательство республик, краев, областей в соответствие с федеральными. Казалось бы, ясен вопрос. И тогда мы начали эту дискуссию. Я задал Александру Ивановичу вопрос: "А почему вы проводите мониторинг только в части того, как исполняется закон субъектами Федерации? Если понятно, что он не исполняется не по незнанию, а по более глубоким, серьезным причинам, то почему не проводится анализ этих причин?"

Почему субъекты Федерации не исполняют главный для них закон — об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Федерации? Дело в том, что этот закон для большинства субъектов стал неожиданностью. Казалось бы, пройден сложный этап, преодолен критический момент, и теперь Федерация может позволить себе пойти на децентрализацию некоторых полномочий, а оказалось, что в этом законе идет изъятие полномочий у субъектов Федерации. К примеру, изъяты из компетенции субъектов следующие вопросы: защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности и правопорядка, общественной безопасности (это для Северо-Кавказского региона!), особо охраняемые природные территории (я буду говорить ниже о проблеме курорта федерального значения), вопросы владения, пользования, распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Трудно представить, как регионы могут устраниться от решения этих вопросов в реальной ситуации.

Я с Александром Ивановичем не спорю и очень благодарен ему за приезд к нам. Я по-товарищески дискутирую с ним. Сегодня субъектам предложено решить такой интересный вопрос: как население той или иной республики, края или области будет отзывать губернатора? Можете себе представить размах фантазии по всей России, когда будут решать вопрос о процедуре отзыва президентов, глав администраций, губернаторов и так далее. То есть дана такая отсылочная норма для регионального законодательства, которая породит еще больше вопросов и даст работу прокуратуре и другим органам власти.

Я хотел бы мягко сказать о том, что центр порой берет на себя более простые, понятные вопросы для законодательного регулирования, опуская на региональный уровень более сложные, неоднозначные вопросы, которые как раз и требуют централизованной регламентации на федеральном уровне для определения более четкой системы органов госвласти. Вот та коллизия, о которой мы говорили. И мы хотели бы разменяться: получить полномочия по решению вопросов, которые могут и должны, по нашему мнению, детально регламентироваться на уровне субъектов Федерации с учетом их специфики, и отдать полномочия по тем вопросам, которые центр должен урегулировать однозначно, закрепив это четко, жестко по всей вертикали власти.

Я думаю, что на своем уровне в рамках Южнороссийской парламентской ассоциации мы приняли своевременное решение о проведении мониторинга закона № 95 в целом по Южному федеральному округу. Его обобщенные результаты и выводы хотим представить в Совет законодателей и еще раз попросить разработчиков закона серьезно взглянуть на проблемные моменты. У нас есть время и возможность поработать над этим вопросом.

Другая проблема, по которой мы вели работу. Из тех полномочий субъектов, которые я перечислил, изъяты вопросы особо охраняемых природных территорий. Речь пойдет об уникальном курорте федерального значения — Кавказских Минеральных Водах. Ушла Грузия, ушел Крым, ушла Прибалтика. В России осталась одна курортная жемчужина, где лечат людей, оздоравливают нацию. Есть Краснодарский край, где можно отдыхать, и есть Кавказские Минеральные Воды — место, где можно не просто лечиться, а в буквальном смысле напитываться здоровьем.

Сложившаяся правовая база, регулирующая деятельность курорта, несовершенна, имеют место серьезные пробелы и противоречия в регулировании важнейших общественных отношений. Отсюда проблемы в правоприменительной практике. Правовой статус федерального курорта и специальные правовые режимы в области землепользования, недропользования, миграции, градостроительства, экологической безопасности на должном уровне законодательно не обеспечиваются и, следовательно, не соблюдаются.

Федеральные органы государственной власти самоустранились от управления этой территорией и не дают региону полномочий и ресурсов, тем самым лишая нас прав и возможностей полноценно заниматься этой проблемой. Федеральные органы власти за последние 12—14 лет попросту не занимаются курортом федерального значения, не решают вопросы законодательного и финансового обеспечения. Всероссийская здравница, являющаяся национальным достоянием России, не может выйти из кризиса 90-х годов и продолжает деградировать.

В результате органы государственной власти Ставропольского края при высокой дотационности краевого бюджета пытаются заниматься решением общефедеральных проблем не в силу своих полномочий, а в силу своих гражданских позиций. Это не соответствует ни статусу регионального бюджета, ни его возможностям. Более того, эти полумеры лишь усугубляют проблему, создают видимость, что курортом кто-то занимается.

Мы используем любую возможность, чтобы привлечь внимание к этой проблеме. Борис Николаевич Ельцин прибыл на отдых в Кисловодск, позавчера мы говорили с ним на эту тему. По сути дела, он родоначальник указа 1992 года по КМВ. Пользуясь присутствием Любови Константиновны, хотел бы обратить внимание Государственной Думы на этот вопрос. В свое время проблема КМВ проговаривалась с Касьяновым, будем и впредь пытаться достучаться до центра.

Мы своими правовыми документами пытались как-то поддержать курорт. В итоге там столько "накрутили", что требуется совершенно новый, комплексный подход. Мы начали разрабатывать концепцию развития Кавказских Минеральных Вод. Хотим через Совет законодателей, через Совет Федерации как палату регионов представить ее Президенту, чтобы придать документу весомость. От регионов такие документы уже не берут, их просто складывают в папки, и больше никто этого не читает.

Я думаю, что сейчас рождается новый механизм самоорганизации Совета законодателей и Совета Федерации — через совместную работу над проблемными вопросами, которые затрагивают интересы нескольких субъектов Федерации, а таких архисложных, запущенных, горящих вопросов наверняка много. Надеюсь, что через Совет законодателей и деятельность его комиссий, через Совет Федерации удастся обратить внимание высшего руководства страны на региональные проблемы.

Уважаемые коллеги! Первоначальные итоги создания системы мониторинга, основные документы мы постарались довести до вас. Я хочу обратить внимание на представленный здесь первый номер Вестника Ставропольского центра мониторинга права. Это пилотный вариант, иллюстрирующий первоначальный этап становления системы мониторинга в крае. Здесь собраны материалы, начиная с первого совещания: выступление губернатора, прокурора, представителей региональной юстиции. Рассказано, как мы подписали этот договор, какую структуру по осуществлению мониторинга создали, какие финансовые ресурсы задействовали (вплоть до численности сотрудников центра, которые будут заниматься этим вопросом). Будем рады, если эти материалы вам в чем-то помогут. Это региональная составляющая мониторинга.

Еще несколько слов о федеральной составляющей. Наверное, для Комиссии по мониторингу законодательства и правоприменительной практики, Геннадий Эдуардович, надо постараться найти помещение, пусть небольшое, но в Совете Федерации, обеспечить оргтехникой, а мы, регионы, подключимся, чтобы это развернуть. Мы еще раз просим о создании в Совете Федерации зала регионов, или, как его окрестили, зала региональной славы. Должна же быть "гавань" где-то в центре у законодателей субъектов Федерации. Думаю, более удобной, логичной "гавани", чем Совет Федерации, для региональных парламентариев и не придумаешь. Мы зал обустроим, из регионов приедут, будет где встретиться, обменяться передовым опытом, обсудить его на общероссийском уровне. Успеха вам всем, уважаемые коллеги! (Аплодисменты.)

Бурбулис Г.Э. Слово — патриарху мониторинга и правотворчества Юрию Александровичу Тихомирову, первому заместителю директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Тема доклада — "О правовой диагностике".

Тихомиров Ю.А. Как профессор права, я мог бы сказать, что все дело сводится к принятию хороших законов и к их исполнению. Но увы! Есть нечто более серьезное. Непонятна правовая ситуация в стране, в регионе, в отрасли, которая меняется под влиянием разных факторов, разумеется, законных. Но здесь ведь существенны действующие лица, органы, хозяйствующие субъекты, граждане, и закон одушевляется. Закон — это книга. Книгу можно читать, книгу можно не читать, поставив на полку в домашней библиотеке, и тогда это будет напоминать известный афоризм: "Мы все писатели, но мы не читатели". То же самое происходит с законом.

Правовая ситуация намного более сложная, нежели только решение законотворческих проблем. Я хочу поддержать моих коллег. Действительно, многого можно добиться на первом этапе, когда появляется правовое дитя, ему ищут рубашку, имя и так далее.

Да, Любовь Константиновна, нужна общегосударственная программа законодательных работ. Вы знаете, что Государственная Дума периодически возвращалась к этому вопросу. Да, нужны единые правила законодательной техники, потому что сейчас все пишут своим творческим языком. Мы, как институт законодательства, считаем, что нужны концепции законодательства. Мы, кстати, через месяц завершим 4-е издание книги "Концепции российского законодательства". Там 3 общие и 22 отраслевые концепции (кстати, первую концепцию нам поручил подготовить в пределах семи дней первый Президент Российской Федерации, это было лет десять назад).

Дело не в том, что сверху будет идти благостный дождь в виде законов. Обратите внимание на то, что реально происходит в правовой ситуации. Уже 15 лет идет экономическая реформа, и исхода ее не видно. Но ведь хозяйствующие субъекты, предприятия, банки, организации тоже издают акты, которыми регулируется их деятельность. Мы даем им простор, предприятие свободно, бизнес у нас теперь на волне жизни. Ведь у них есть нормативная саморегуляция. Обратите внимание, появились корпоративные кодексы (первый, кстати, мы списали с кодекса нью-йоркской фондовой биржи, но этого никто не помнит), сейчас созданы свои кодексы.

К чему я это говорю? Снизу растет саморегуляция, зачем мы нагнетаем сверху массу правовых актов? Я бы отметил три любопытных феномена.

Первый. Где-то есть правовой избыток. Странно, да? Есть правовая инфляция — явление тяжелое и сложное, которое, по сути, дает извращенное представление о приспособленности законов.

Второй. Есть очевидные правовые пробелы, пустоты, нужна правовая таблица Менделеева.

И третий. Конечно, есть отличные законы, которые не действуют, потому что я: а) не хочу, б) не умею их реализовать.

Поэтому существуют разные правовые ситуации: нормальные, деструктивные, критические, переходные. Но здесь, повторяю, есть три действующих лица.

Как обеспечить реализацию закона? Это очень сложный процесс. Институт законодательства проводит официальную экспертизу проектов законов, в день приходит по 3, 5, 7 законов. Но, как ни странно, легче подготовить закон и труднее его реализовать. Это парадокс.

Действительно, реализовать закон невероятно сложно. Да, финансовое обеспечение закона нужно, затем нужно отменить подзаконные акты, принять свой акт, провести семинар. Это ничего не дает, потому что нужен весь комплекс средств. Эта комплексная реализация очень существенна. Мы делали методику реализации закона, но в целом это пока еще слабое произведение.

Вы знаете, что нарастает правовой риск? Приведем последнее произведение великого Государственного таможенного комитета. Он создал систему управления правовыми рисками, меня просто поразила эта изобретательность. Итак, три режима, три коридора, три цвета — зеленый, желтый, красный. Одни, кому мы доверяем, почти не грешники, вторые — те, которые наверняка набезобразничают, а для третьих красный цвет. Обратите внимание, мы настолько уверены, что будут правонарушения, что, в сущности, уже и работать не надо. Надо моего друга, зампрокурора попросить создать шесть генпрокуратур, и ситуация упростится, но картина по правовым рискам еще требует анализа правовых ошибок.

Мы не учим студентов. Ведь мы учим, как готовить акт. Но юридические ошибки, к сожалению, мало освоены. Этот багаж и является таким жестким уроком — как не надо, как не надо, как не надо. Это существенно, конечно. Проблема реализации закона не простая.

Мы, по сути, не изучаем, как реализуются законодательные и иные правовые акты государственными и негосударственными структурами. На 100 диссертаций, на 500 книг, вышедших за последние годы, я найду одну-две, посвященные реализации закона или практике действия какого-то государственного органа. Мы описываем, что такое ГК, УК, Трудовой кодекс, АПК. Но это же, простите, страницы, не разрезанные ножичком для чтения.

Поэтому второй аспект мониторинга, который я считаю важным, — это попытка определить, как реализуют наши государственные структуры действующие акты. Плохо, очень плохо. Приведу пример. Мне часто приходится проводить исследования в регионах. Кстати, Высшая школа экономики (мы там работаем с профессором Мальцевым) также начинает серьезные исследования, которые я считаю ключевыми, посвященные взаимоотношениям органов публичной власти и хозяйствующих субъектов. Но по опыту предыдущих исследований я могу отметить следующее. Есть положение министерства, есть положение в областном органе. И когда я вижу переписку, взаимоотношения, интервью и так далее, я вижу смещение фактической работы по отношению к нормативной модели на 30—60 процентов. И знаете, что еще влияет? Я смотрю на Геннадия Васильевича. Для меня это личный фактор. Мы учились вместе в МВТУ имени Баумана. Он мне звонит, просит информацию, я — ему, и так далее. Масса факторов влияет. И поэтому смещение в сторону очень существенное. Кроме того, сферы компетенции были плохо определены до сего дня. Я написал книгу "Теория компетенции". Ничего не мог понять сам, потому что в принципе есть понятия "компетенция", "полномочия", "права", "обязанности", "функции", "предметы ведения". Ну и что? Второе издание надо готовить. (Аплодисменты.)

Но сейчас под давлением обстоятельств пришлось подготовить методику преодоления коррупциогенности законодательства. Последние полгода пришлось этим заниматься. Мне это очень понравилось, потому что действительно есть игра норм. Отсылочные нормы, конечно. Но и нормы позитивные дают вариантность движений. Поэтому здесь нет процедур. Административные процедуры — это слабейшее место нашей правовой системы. Если смотреть на западную практику, то там каждое материальное право реализуется с помощью процедур и процессов. У нас соотношение здесь отвратительное. Мы никак не можем предложить закон об административных процедурах. Шел один проект, второй. Мы сделали третий, инициативный. И они пока лежат "на боку". Пока это все лежит "на боку". Высшая школа экономики, Минэкономразвития подготовили уже другие проекты — об административных регламентах и об электронных административных регламентах. То есть у нас нет еще и первичного упорядочения (оно, конечно, важно), но уже и такое появляется. Вот это существенно.

Далее. Степень отклонения от нормативной модели для министерства, для администрации области, для хозяйствующих субъектов, для муниципалитета должна быть показателем эффективности работы. Скажите, пожалуйста, можно ли оценить класс работы министра, класс работы губернатора, уровень деятельности мэра по тому, какова степень влияния законности на хозяйственную и социальную деятельность? Уловить невозможно. Нет такой детерминации, наука еще не сделала. Ну что из того, что я принял 100 законов и вместе с вами 1500? Я не вижу какой-то коррелятивной зависимости.

И такой момент — оценка правового поведения граждан. Вот я сегодня купил сборник "Социология власти". У нас отношение граждан к закону, к государственным и хозяйственным структурам очень странное. У нас на первом месте, как вы знаете, бывает команда "Спартак" и так далее. Ни закон, ни госструктуры, ни муниципальная власть не попадают в пятерку самых популярных, исключая институт Президента.

Поэтому есть несколько очень серьезных направлений для работы. Мы ведь этим и занимаемся. Ну что из того, что периодически я выясняю, как люди к этому относятся? Вы знаете, меняются представления людей о праве. Я прошлой зимой месяц работал во Франции и обратил внимание на поразительное совпадение в образах. Люди эмоционально рисуют себе картинку: власть вот такая, как мне кажется. Вы помните, когда заключался договор, Татарстан хотел иметь свой вход в федеративную структуру, была найдена формула (юристы сразу понимают, в чем суть) ассоциативного членства.

Простите, это категория международного права, а не конституционного права, но представление об ассоциациях, куда я мог бы войти на началах ассоциативности, было, его проводили в жизнь. Но у людей, не отягощенных государственной властью, тоже разные образы власти есть: власть кормящая, власть жесткая, власть дистанционная и так далее.

Это связано с тем, что сейчас нарастает процесс самореализации прав граждан. Знаете ли вы о том, что готовится закон, совершенно неожиданный для нашего правопонимания, — о стандартах оказания публичных услуг? Это нечто новое, услуг будет больше, для этого предназначено агентство. Самореализация прав… Позвольте мне самому это активно сделать. Но это тоже показатель, который надо учитывать, потому что это не только представление о законе, но моя реализация.

Далее — обращения и жалобы. В советские годы по анализу динамики жалоб можно было заметить, что процент предложений общественного порядка, скажем, 7, 8, 9, иногда 5. Сейчас 1,5—2 процента. Это очень плохо, это горький приговор, гражданин заботится о себе. Да, дайте пенсию, дайте зарплату, это ужас, этого нет… Но ведь предложений общественных вообще нет, эгоцентризм стал своеобразной правовой мотивацией... Это тоже должно быть учтено.

И последний штрих. Поскольку сегодня широко представлена структура власти, я обращаю внимание на рваные потоки информации. Да, великолепная судебная статистика есть, Судебный департамент при Верховном Суде имеет гигантскую судебную статистику по всем показателям. Высший Арбитражный Суд, Конституционный Суд тоже, МВД — своя статистика и так далее. Ведомства имеют свою статистику, свою информацию. Попробуйте взять информацию и уловить какой-то срез того, как относятся граждане, как работает бизнес, как действует структура, — это невозможно. Хорошее предложение внес профессор Бойков. Действительно, банк коллизий должен быть, но какая-то должна быть связка информации, потому что без этого ничего вы не можете понять. У нас, скажем, экологическое правонарушение будет сначала в орбите МВД, потом в прокуратуре, суде, потом Минприроды получит нагоняй и так далее. Вот эти четыре потока будут идти один за другим, пока не придут к финишу. Я думаю, что очень существенна попытка как-то связать в рамках систем мониторинга все потоки информации, технологически это сделать можно. Вы знаете, у нас нет четких показателей информации. В далекие советские 20-е годы у нас была блестящая судебная статистика, открытая.

Бурбулис Г.Э. Готовились к 1937 году.

Тихомиров Ю.А. Геннадий Эдуардович, я не знаю, будет ли у нас такую миссию выполнять Вестник мониторинга, но такая открытая статистика очень существенна, не только судебная в прямом смысле слова, статистика юстиции... Поэтому я поддерживаю Вашу инициативу издавать Вестник мониторинга. Но он должен выходить чаще, потому что информация не должна отставать… У нас журнал "Российское право" выходит в интервале 40 дней, а здесь должна быть другая динамика. Я поддерживаю Ваше предложение готовить аналитический сводный доклад о состоянии законодательства. Может быть, делать его по каким-то узловым проблемам: экология, трудовое законодательство и так далее.

Завершая выступление, хочу сказать так: да здравствует закон как книга, которую всем нужно читать!

Бурбулис Г.Э. Слово — Борису Сафаровичу Эбзееву, судье Конституционного Суда Российской Федерации.

Эбзеев Б.С. Дорогие коллеги! Идет второй час заседания, и я согласился выйти на трибуну только для того, чтобы утешить моего доброго друга, профессора Тихомирова, который был очень печален, говоря о таможенной службе Российской Федерации.

Дорогой Юрий Александрович, я недавно услышал совершенно замечательную формулу: чем больше я узнаю о таможенниках, тем больше я люблю инспекторов ГАИ. (Смех в зале.) Может быть, это явится утешением для Вас.

Я уже второй раз присутствую на этой конференции. На мой взгляд, совершенно естественно то, что именно Совет Федерации совместно с Государственной Думой подняли эту проблему, которая для нашего Отечества имеет очень важное значение, поскольку сама проблема мониторинга — это часть проблемы эффективности конституционно-правового регулирования.

Недавно в Конституционном Суде обсуждался интересный законопроект о так называемых парламентских расследованиях. Высказывались самые различные суждения и оценки этого документа. Так вот, усматривая в самом тексте этого документа различные упущения, недостатки, формулировки, которые требуют уточнения, я лично (не могу говорить от имени Конституционного Суда) глубочайшим образом убежден в том, что эта форма деятельности естественно присуща любому парламенту, включая парламент Российской Федерации. В 1993 году это не было прямо прописано в Конституции, там только одна форма парламентской деятельности — финансовый контроль, точнее, контроль за исполнением бюджета, к тому же почему-то осуществляемый исключительно Счетной палатой Российской Федерации. Кстати, я думаю, что два слова из этого наименования почему-то выпали: Счетная палата Федерального Собрания Российской Федерации.

И, может быть, одна из очень важных целей того мониторинга, о котором мы с вами говорим (эта идея могла бы получить отражение в Итоговом документе нашей конференции), заключается в обеспечении конституционализации нашего правового пространства и правового поля. В данной ситуации я вполне солидарен с теми категориальными характеристиками явлений, которые дает уважаемый Виталий Евгеньевич Вишняков.

Познание того, каким образом работает закон, — это только первая ступень, а цель заключается, помимо всего прочего, еще и в обеспечении конституционализации отечественного законодательства.

Более того, мне кажется, целый ряд конституционных категорий федеральным законодателем не разработан. И когда говорят, что конституционный контроль — функция только конституционного правосудия, я с этим согласиться не могу. Я полагаю, что прежде всего конституционный контроль обеспечивается Государственной Думой и Советом Федерации, которые и призваны быть законодателями в нашем государстве.

Хотел бы обратить внимание на то, что за время существования Конституционного Суда им принято, может быть, не очень много постановлений — около 300, дано несколько тысяч определений. Буквально несколько слов скажу об исполнении этих решений, поскольку с самого начала нашей деятельности мы придавали этой проблеме очень важное значение.

Один пример. 1997 год — "чернобыльский" закон. Целый ряд "чернобыльцев" (а закон касается сотен тысяч, может быть, миллионов людей) обращаются в Конституционный Суд и ставят под сомнение конституционность некоторых положений закона. Суд пришел к выводу, что эти положения действительно не соответствуют Конституции. Но в этой ситуации мы стали перед дилеммой: если мы признаем эти положения неконституционными, то инвалиды-"чернобыльцы" не получат ничего, не будут получать вообще ничего.

И мы решили дать законодателю полгода на то, чтобы положения, не соответствующие основному закону государства, были приведены в соответствие с ним.

Два с половиной года понадобилось для того, чтобы федеральный законодатель принял соответствующие изменения и дополнения в "чернобыльский" закон. Правда, в 2002 году еще раз возникла эта проблема и, к сожалению, повторилась та же ситуация. На сегодняшний день имеется восемь постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, в коих содержится обращение к законодателю. Отцы-законодатели, урегулируйте эту сферу отношений, поскольку в результате вашего молчания либо образуется недопустимый пробел и, по существу, в какой-то части не действует Конституция, либо складывается ситуация, которая не может быть терпима.

На мой взгляд, в разрешении проблемы, которую мы обсуждаем, могли бы сыграть чрезвычайно важную роль конституционные, уставные суды субъектов Российской Федерации. Сегодня более чем в половине субъектов Российской Федерации учредительными актами либо законами субъектов Федерации предусматриваются подобные органы. Однако реально они действуют (и это очень позитивный опыт) в 15 субъектах Российской Федерации, в том числе в городе федерального значения, ряде республик и областей. Активизация распространения судебного организационного контроля в субъектах Российской Федерации была бы чрезвычайно полезной, и, полагаю, парламент мог бы предпринять некоторые шаги в этом направлении.

Мой добрый друг, заместитель Генерального прокурора Российской Федерации Сабир Гаджиметович Кехлеров задал риторический вопрос: куда смотрит прокурор? Правда, при этом удивительно тонко и ловко "перевел стрелку" на Конституционный Суд — это известное постановление Конституционного Суда 2000 года, в коем рассматривались проблемы конституционности основного закона Республики Алтай. Спустя 20 дней (27 июня) было выпущено развернутое определение Конституционного Суда, обрисовавшее модель организации публичной власти и основные параметры учредительного акта субъекта Российской Федерации. Хотел бы сказать о том, что Генеральная прокуратура и, наверное, Генеральный прокурор и его подчиненные в этой ситуации показали, что они зрят в корень. Более того, именно взаимодействие Конституционного Суда и всей системы прокуратуры (а именно прокуратуру мы, помимо всех прочих, считаем исполнителями решений Конституционного Суда) позволило реализовать постановление и нарисованную в этом постановлении модель в абсолютном большинстве субъектов Федерации. Правда, при этом дорогой Сабир Гаджиметович спрашивает: "А зачем система мониторинга?" А что же такое система прокуратуры, как ни система мониторинга и реального реагирования на выявленные проблемы именно в этой сфере? При этом очень часто в последнее время говорят: "Долой надзорную функцию прокуратуры!" И когда Генеральная прокуратура в подобных ситуациях отмалчивается, это неправильно. Сегодня это не проблема их личной судьбы, а проблема обеспечения реального единства государства, правовую основу которого составляет действующее законодательство Российской Федерации.

Хотел бы обратить внимание еще на одно обстоятельство. В наших взаимоотношениях с субъектами Федерации было два случая не саботажа, а, скажу мягче, игнорирования постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Первый — 1992 год, Республика Татарстан. Понятно, чем это было обусловлено. Полагаю, что в основе лежали причины политического свойства и некоторые особенности той ситуации, которая тогда существовала, пожалуй, во всех субъектах Федерации. Второй случай — 1997 год, Удмуртская Республика. Постановлением Конституционного Суда были признаны не соответствующими основному закону Российского государства некоторые положения закона Удмуртии об организации публичной власти. В ответ — откровенный саботаж: "Мы не будем исполнять это решение Конституционного Суда". И понадобился указ Президента Российской Федерации, для того чтобы это решение было в полной мере исполнено.

Я мог бы, наверное, привести и иные примеры, но беда в другом. Решение Конституционного Суда — это продолжение, если хотите — развитие Конституции. Я говорю это вовсе не потому, что я один из судей Конституционного Суда. Я говорю это для того, чтобы подчеркнуть: существует целая система аргументации, которая представляет собой выражение правовых позиций суда. И в этой связи сегодня на рассмотрении в Конституционном Суде оказывается, скажем, тот или иной акт Удмуртской Республики, глубоко мною уважаемой, несмотря на 1997 год. Юрий Афанасьевич говорил о гавани, поэтому я скажу: корабль конституционного правосудия движется медленно. Через год мы рассмотрим Республику Татарстан, еще через год доберемся до родного для меня Саратова или столь же родной Карачаево-Черкесии, а через 89 лет Конституционный Суд в той сфере, которая подведомственна ему, наведет наконец порядок.

Так вот, я хотел бы сказать о том, что объектом мониторинга должны быть и правовые позиции Конституционного Суда. И хочу, Геннадий Эдуардович, доложить Вам, всем участникам форума о том, что после первой конференции мы обсуждали эту проблему, сформировали соответствующую группу и сейчас активно работаем над обобщением правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации.

Что же касается конкретных предложений по Итоговому документу, я их непременно подам. Благодарю вас за внимание, извините за многословие. (Аплодисменты.)

Бурбулис Г.Э. Мы уверены, что после обеда договоримся обо всем друг с другом. Напоминаю, что после перерыва начнут работу секции.

СЕКЦИЯ 1
"МОНИТОРИНГ ПРАВА:
КОНЦЕПЦИЯ, ИНСТРУМЕНТАРИЙ,
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ И ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ"