Geum.ru

Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Совета закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   15
Егоров В.К. Уважаемый Сергей Михайлович, уважаемая Любовь Константиновна, Владимир Алексеевич, уважаемые коллеги! Я рад приветствовать всех в Российской академии государственной службы, где мы собрались обсудить тему, безусловно, актуальную для всей России.

Хотелось бы начать свое выступление с того, что еще в 1892 году в Своде законов Российской империи предлагалась, на наш взгляд, идеальная формула создания единого правового пространства страны: "Законы в Империи действуют или единообразно в общей их силе, или с местными в некоторых частях изменениями. Пространство сих изменений, место, где они допускаются, и связь их с законами общими определяются в особенных законах, учреждениях и уставах".

Тем не менее, как мы знаем, отечественная правовая история сопровождалась многочисленными заимствованиями, революциями, изменениями, в результате которых в российском обществе утвердился правовой нигилизм. Поэтому, наверное, одной из самых труднодостижимых задач развития Российской Федерации наряду с построением эффективного социального государства является мечта о правовом государстве. Основным достижением этой мечты остается развитие правовой культуры, ведь само понятие "правовая культура" очень часто сводится к стандартному набору инструментов правового просвещения и образования. Но в отрыве от правоприменительной практики этот набор напоминает скорее выставочный экспонат, нежели средства регулирования жизни общества.

Целью нашей встречи заявлено осмысление современного состояния, определение основных направлений осуществления мониторинга правового пространства страны. При этом очевидна опасность, когда под понятие "мониторинг правового пространства и правоприменительной практики" можно подвести любой вопрос, любую проблему, тем или иным образом связанную с правом. Однако есть немного резкое суждение по этому поводу: хочешь обнять весь мир — купи глобус. Обнять весь правовой мир невозможно, поэтому в рамках конференции, видимо, нам надлежит выделить приоритеты дальнейшей совместной работы.

Исходное состояние дел, по-моему, наглядно демонстрируют результаты опроса, проведенного социологическим центром академии в конце 2003 года.

Лишь около 12 процентов опрошенных граждан отметили положительные сдвиги в своем правовом положении. Во изменение этого положения намечен целый ряд реформ, в том числе судебно-правовая. Но более 40 процентов граждан России не представляют, к сожалению, ее смысла и целей. И не только рядовые, извините за термин, обыватели, но и представители органов государственной власти как федерального, так и регионального уровней были озадачены перспективами реформ в России. У жилищно-коммунальной реформы, по ответам самих государственных служащих, шансы на успех нашли 2,5 процента, у пенсионной — около 14, образовательной — 7. Среди лидеров, претендующих на успех реформ: судебно-правовая — почти 16 процентов, административная — 19, государственная служба — 27. Да, проблем много. Однако по сравнению с предыдущими годами (и это следует подчеркнуть) отношение населения к реформам, несомненно, улучшилось. Социологические исследования говорят об этом убедительно. Сегодня уже нет того массового ожидания социальной катастрофы, которая была, например, в 1991, 1993, 1998 годах. Это с полным правом можно считать результатом изменений государственной политики, повышения эффективности государственного управления, что было начато Президентом Российской Федерации Владимиром Владимировичем Путиным.

Однако вместе с позитивными сдвигами в отношении к реформам сохраняется общественное недоверие к органам государственной власти, к их решениям, которые по своему содержанию и есть право. Здесь главная проблема — слабое исполнение законов. Хотя на рубеже веков в этом направлении наводится некоторый порядок, общественное мнение оценивает уровень исполнительской дисциплины весьма критично. Например, лишь 7 процентов граждан считают, что государственные служащие соблюдают законы. Наибольшее число нарушений отмечается населением при исполнении законов, регулирующих экономику, законов об охране социальных прав граждан. Более половины граждан России при нарушении их законных прав не обращаются в суд, так как не верят в то, что можно добиться справедливости; более трети граждан не знают законов и почти четверть считают, что суд не пойдет на конфликт с влиятельными людьми или властью в целом.

Таким образом, несмотря на безусловные позитивные сдвиги, общественное мнение настроено критично, особенно в отношении исполнительных и судебных органов власти. И это необходимо учитывать при определении приоритетов нашей совместной работы по мониторингу. Среди таких приоритетов, например, ученые РАГСа выделяют следующие.

Первый — это обеспечение государственного единства страны. Государственное пространство может функционировать лишь как пространство правовое, то есть как некая территория, в рамках географических пределов которой применяются те или иные общие правовые механизмы. Однако допускаемое в научной и публицистической литературе понимание пространства как некоего эвфемизма понятия государства, которое становится при подобном понимании, например, постсоветским пространством, экономическим пространством, демократическим пространством, гуманитарным и так далее, все это в значительной степени дискредитировало сам термин государства как юридическую категорию. И наиболее отчетливо эта дискредитация проявила себя в грустно ироническом выражении: когда-то говорили — страна, держава, теперь более неопределенно — пространство. Скоро, видимо, будут говорить: "За пространство обидно".

Второй приоритет, на наш взгляд, состоит в том, что мониторинг процесса модернизации системы управления страной — утверждение новой модели разграничения власти по вертикали. Разграничить предметы ведения между федеральными органами власти и субъектами Федерации — это одно дело. Совсем другое дело — проанализировать эффективность реализации этой модели на практике. Анализ состояния Российского государства и государственного управления нельзя вести по формальным критериям и описаниям организационно-правовых (причем лишь возможных) преобразований. Между тем как раз вся идеология так называемых реформ в области государственных явлений зачастую сводится главным образом к перераспределению государственной власти и полномочий. Вопросы же реального, эффективного использования этой власти в целях рационального управления на соответствующей территории поставлены лишь в рамках проведения административной реформы.

Учитывая, что территориальный аспект административной реформы — вопрос конституционный, можно, как говорят специалисты, пойти на принятие достаточно сложной концепции, когда при осуществлении экономического регулирования, финансирования из федерального бюджета и так далее будут приниматься во внимание крупные экономические регионы — возможно, те же федеральные округа, в политическом плане будет существовать и признаваться действующая административно-территориальная система, а для учета этнических, культурных особенностей различных регионов страны, защиты интересов народов России и россиян в целом задействована модель национально-культурных автономий.

И третий приоритет — обеспечение правовой безопасности граждан страны. Красноречивым примером типичной ситуации является борьба с преступностью, потому что в настоящее время, к сожалению, только 4 процента опрошенных высоко оценивают свою защищенность от преступности.

Да, в течение последнего десятилетия преступность росла лавинообразно. Например, каждая четвертая семья в прошлом году, по данным социологов, стала жертвой преступности. Нам кажется, что этот аспект тоже должен стать в мониторинге очень выпуклым и приоритетным направлением.

В контексте проведения мониторинга правового пространства в академии был проведен ряд небезынтересных исследований, посвященных анализу целей правотворческой деятельности, их воздействия на правоприменительную практику. Исследования проводились на кафедре государственного строительства и права под руководством профессора Геннадия Васильевича Мальцева.

Рассмотрение практики применения нового Уголовно-процессуального кодекса проводилось на кафедре политологии под руководством профессора Комаровской, таких специалистов, как Мизулин, Шабров.

Изучением противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации занимается наш научно-информационный центр во главе с профессором Барцицем. Результаты проведенных исследований и итоги деятельности академии по участию в мониторинге правового пространства с прошлого года, я надеюсь, будут представлены сегодня в ходе нашей дальнейшей работы. Подробно об этом будет говориться и на секциях.

Завершая выступление, хотел бы сказать о том, что свою главную задачу, задачу Российской академии государственной службы, мы видим в том, чтобы обеспечить углубление учебного процесса по подготовке государственных служащих (подчеркиваю: не только юридического профиля), обучение всех методам мониторинга правового поля и правоприменительной практики, готовить управленцев, способных к правовому анализу. (Аплодисменты.)

Миронов С.М. Спасибо большое, Владимир Константинович.

Предоставляю слово заместителю Генерального прокурора Российской Федерации Кехлерову Сабиру Гаджиметовичу.

Кехлеров С.Г. Уважаемые участники конференции, уважаемый президиум! Комплексная оценка состояния законодательства и его исполнение, на мой взгляд, являются идеальной целью. На сегодня осуществлять мониторинг в масштабах всей страны просто нереально. Следовательно, мониторингом должен заниматься каждый государственный орган, каждый орган власти в целях осуществления своей компетенции и в рамках этой компетенции, методами, присущими каждому органу. И тогда не будет возникать вопрос: а куда смотрит прокурор?

Иное дело, на реализацию какой функции в каждом случае должен быть нацелен мониторинг. Применительно к парламенту речь идет прежде всего об информационной функции. Она составляет основу законодательного процесса. Для того чтобы создавать законы, нужно знать, как они живут и работают. И в этой связи все остальные субъекты мониторинга выполняют прикладную задачу, которая в конечном счете позволяет целенаправленно формировать и совершенствовать действующее законодательство.

Такую задачу выполняет в том числе прокуратура. Ее аналитическая функция закреплена в федеральном законе, в соответствии с которым Генеральный прокурор ежегодно представляет палатам Федерального Собрания и Президенту Российской Федерации доклад о состоянии в стране законности и правопорядка.

Другое дело, что голос прокуратуры не всегда бывает услышан своевременно. Помните, как принимался Уголовно-процессуальный кодекс? В закон, не вступивший в силу, были внесены сотни поправок. Процесс продолжается до сих пор. Почти четыре месяца в стране в полном соответствии с законом преступники, совершившие кражи на сумму до 2 тысяч 500 рублей, не привлекались к уголовной ответственности. Перечень таких примеров можно продолжить.

Думаю, что сейчас не время и не место для выяснения, почему такое происходит. Важно, чтобы подобные факты не могли повториться. К сожалению, число нарушений законности, особенно в социальной сфере, не сокращается. С учетом того, что депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, а также многие участники настоящей конференции имели возможность ознакомиться с докладом Генерального прокурора за 2003 год, приводить данные и цифры я не буду, а, с вашего разрешения, остановлюсь только на нескольких проблемах, требующих правового разрешения.

Одна из них — правовое регулирование контроля за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Об отрицательном влиянии рецидива знают все. Но далеко не все представляют масштабы и опасность этого влияния. Среди лиц, совершивших преступление, каждый четвертый ранее привлекался к уголовной ответственности. Ранее судимыми совершается до 40 процентов убийств и краж из квартир, более половины разбойных нападений.

Противоправная деятельность ранее судимых лиц, уголовное наказание в отношение которых не достигло цели, опасна не только ростом их количества, но и качеством. Она часто отягощена признаками криминального профессионализма, высокой степенью организованности и вооруженности, тесной связью с наркобизнесом, поддержанием и распространением традиций и обычаев преступного мира. Между тем системы социально-правового контроля за наиболее опасными категориями преступников, которые упорно не поддаются исправлению, сегодня в стране не существует.

До 2002 года действовало положение об административном надзоре органов внутренних дел. Тогда под таким надзором находилось почти 70 тысяч человек. Это обстоятельство многих удерживало от повторных преступлений. Однако с введением в действие новых УПК, Кодекса об административных правонарушениях указанное положение утратило силу. В результате сложилась парадоксальная ситуация. С одной стороны, есть много ранее судимых, склонных к совершению новых преступлений, а с другой — нет правовой основы для проведения среди них предупредительной работы.

Более того, на осужденных за преступления небольшой и средней тяжести, которые положительным поведением в исправительном учреждении заслужили условно-досрочное освобождение от отбывания наказания, судом могут быть возложены специальные обязанности. А совершивший тяжкое или особо тяжкое преступление человек, который в колонии нарушал порядок отбывания наказания и явно не исправился, никаким правовым ограничениям после отбытия наказания подвергаться не может. Предложение ввести через месяц контроль за поведением лиц, освобожденных из мест лишения свободы, отнюдь не имеет в виду сделать контроль продолжением наказания. Наоборот, реализация такого контроля предполагается, во-первых, строго в рамках уголовно-правового института судимости, а во-вторых, исключительно в целях предупреждения рецидивов со стороны лиц, которые, несмотря на применение к ним самой острой формы правового принуждения, продолжают противоправную деятельность.

Меры социально-правового контроля, как и любые другие превентивные меры, неизбежно связаны с определенными ограничениями прав и свобод, однако это не противоречит Конституции Российской Федерации. Статья 55 Конституции допускает такие ограничения федеральным законом. Безусловно, меры социально-правового контроля могут устанавливаться только по решению суда, а не администрацией исправительных учреждений и руководителями органов внутренних дел, как было в прошлом. Подобный контроль за наиболее рецидивоопасными категориями освобожденных из исправительных учреждений используется в правоохранительной практике многих стран. Реально подготовлен соответствующий проект федерального закона, но, как известно, Генеральный прокурор не обладает правом законодательной инициативы. В этом есть явная нелогичность. Орган, владеющий информацией о качестве законов, уровне их исполнения, степени правового урегулирования общественных отношений и других изъянах правотворчества, не имеет полномочий для постановки вопросов об изменении правовых актов перед законодателем. Согласитесь, это не на пользу дела.

Вторая проблема тоже из этого ряда: речь идет о конфискации имущества. Ранее она применялась в качестве дополнительного наказания за преступления против собственности, и весьма часто: за последние пять лет ему подверглись почти 14 тысяч преступников. Теперь среди уголовных наказаний конфискации нет, есть штраф до миллиона рублей; есть институт взыскания имущества, составляющего преступные доходы. Все это так, но как прикажете поступать в случаях, когда следствию по объективным причинам не удалось обнаружить преступно нажитые доходы, но при этом собранные по делу доказательства убедительно свидетельствуют о том, что сверхдоходы фигурантов дела — не от трудов праведных. Можно, конечно, применить штраф. А если полученный доход заметно превышает установленный в законе максимум штрафа? Кстати, по делу об обмане вкладчиков "МММ", "Властилины" так и произошло. Или взять так называемое "Дело статистов", недавно рассмотренное в суде. В ходе его расследования у обвиняемых было изъято более 2,5 млн. долларов наличными. Суд признал подсудимых виновными в хищении около 400 тыс. долларов, судьба остальной суммы пока не решена. И разве можно в таком случае говорить о соразмерности или справедливости наказания?

Для эффективного противодействия преступности нужен другой подход. По таким преступлениям, как коррупция, мошенничество, наркоторговля, в соответствии с действующими уголовными стандартами трудно, если вообще возможно, установить размер собственности, полученной обвиняемым, что называется, непосредственно от преступной деятельности. Ведь очевидно, что по делам о коррупции невозможно установить все эпизоды взяточничества. Так же, как по делам о наркоторговле — все эпизоды сбыта наркотиков. Поэтому требуется специальный закон об изъятии и конфискации. В нем, в частности, обязательно должно быть правило, по которому доказывать легитимность, чистоту источников происхождения своей собственности обязан сам обвиняемый, как это уже давно принято в мировой практике.

Если в России не ввести новый институт конфискации преступно нажитого, не создать правовой механизм лишения корыстной преступности средств для своего воспроизводства, то еще долго будем констатировать атрофию противодействия потоку криминальных денег в финансовую систему страны. Думаю, что настало время решить вопрос о ликвидации института особого порядка уголовного преследования в отношении отдельных категорий должностных лиц. Они перечислены в статье 447 УПК Российской Федерации. Это члены избирательных комиссий, аудиторы Счетной палаты, адвокаты, судьи, прокуроры, следователи, депутаты. Такой системы гарантий нет в развитых странах.

Говорить о негативных аспектах сохранения существующего порядка нет надобности (отсутствие тех или иных законов, их несовершенство и тому подобное). Безусловно, они не делают сильнее отечественную правовую систему. Но сколько бы мы ни говорили и ни спорили о значении законотворческого процесса, десять, сто и даже тысячи хороших законов в наших условиях ничего не дадут.

Решающим остается главная форма реализации права — исполнение закона. К сожалению, это пока ахиллесова пята российской практики. За прошедший год только прокурорами выявлено более миллиона случаев неисполнения и различных нарушений закона, в том числе почти 163 тысячи незаконных правовых актов. Особняком среди них держатся правовые акты органов власти субъектов Российской Федерации. Фактором обеспечения их единства является деятельность Конституционного Суда Российской Федерации.

Но пока не решена проблема, от которой напрямую зависит эффективность конституционного правосудия. Это — механизм исполнения решений суда. Суд признает нормативный акт не соответствующим Конституции, но, как показывает практика, никто пока особо не торопится его изменять или отменять. В некоторых субъектах Федерации откровенно затянулся период приведения в соответствие с федеральным законодательством их конституций и уставов.

Постановлением Конституционного Суда еще в июне 2000 года были признаны неконституционными отдельные положения конституций ряда субъектов Федерации (Алтая, Адыгеи, Башкортостана и так далее), которые затрагивали основы конституционного строя Российской Федерации. Но до сих пор не все решения суда реализованы.

По состоянию на конец 2000 года уставы 16 субъектов Российской Федерации не были приведены в соответствие с Конституцией России и федеральными законами.

В заключение несколько положений, которые хотелось бы видеть в Итоговом документе нашей конференции.

Первое. Не раз, в том числе на предыдущей конференции, звучало предложение о разработке общегосударственной программы законотворчества. Это прозвучало и сегодня в выступлении Любови Константиновны Слиски. Пока они конкретного разрешения не получили. На сегодня существуют отдельные, хотя и принципиальной важности документы. Это ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. В них обозначены ориентиры и приоритеты законотворчества. Далее следует программа Правительства Российской Федерации, которую, кстати, оно само себе утвердило. План законопроектных работ Государственной Думы и сводка предложений субъектов законодательной инициативы. Но они не заменяют целостной программы, программы, просчитанной по потребностям в регулируемых социально-экономических процессах, по очередности принятия законов, по субъектам права законодательной инициативы. Программы, которая исключала бы неоправданное отсутствие одних законов и, наоборот, "забегание" вперед других, несогласованность и противоречие нормативного массива.

Второе. Так называемое качество законов. Порой оно связано с тем, что, принимая тот или иной закон, законодатель не записывает в нем точные однозначные формулировки. Вместо этого закладываются отсылочные нормы. В этих случаях возникает ситуация, когда между принятием закона и, например, постановлений Правительства, которые должны сопровождать его реализацию, получается значительного размера дистанция. В итоге закон становится неработающим.

Поэтому в идеале требуется, чтобы законопроект содержал как можно меньше отсылочных и как можно больше прямых норм. В этом есть практический резон, поскольку отпадает необходимость во всевозможных подпирающих закон документах. Сократится поле для нормотворчества чиновников, которые, как показывают данные прокурорского надзора, далеко не всегда в ладу с законом.

В прошлом году в министерствах и федеральных ведомствах, их территориальных структурах выявлено 935 незаконных правовых актов. А если отсылочных норм не избежать, то верхняя палата парламента могла бы ввести такую практику: не утверждать закон, пока к нему не будут приложены проекты документов или хотя бы записка, поясняющая сроки и механизм обеспечения его работы.

Третье. Что касается качества законопроектов. Мне представляется весьма полезным опыт работы Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. Совет создан указом Президента России в целях приведения гражданского законодательства в соответствие с потребностями экономики и общественной жизни и его дальнейшего совершенствования.

Следовало бы подумать о создании аналогичных советов по совершенствованию уголовного, административного и других направлений законодательства. В совет могли бы войти члены парламента, ученые, практики.

И, наконец, о специальном центре мониторинга правового пространства и правоприменительной практики. О необходимости изучения подходов к созданию такого центра была соответствующая рекомендация прошлой конференции. В начале своего сообщения я уже говорил, что в масштабах всей страны осуществлять мониторинг правовых актов всех уровней нереально. Никакой центр с этим не справится. Предпочтительнее, по нашему мнению, парламентский контроль. А если этого недостаточно, то ситуацию, мне думается, может разрешить государственный заказ на мониторинг законов в конкретных сферах или на конкретных уровнях. Спасибо за внимание. (Аплодисменты.)