Geum.ru

Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Совета закон

Вид материалаЗакон

Содержание


Первый вывод.
Второй вывод.
Третий вывод.
Четвертый вывод.
Пятый вывод.
"Мониторинг права в субъектах российской федерации
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   15

СТЕНОГРАММА


Лопатин В.Н., заместитель директора по научной работе НИИ проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Уважаемые коллеги! Начинаем работу. Тема секции — "Мониторинг правоприменения в Российской Федерации: опыт взаимодействия органов законодательной, исполнительной, судебной власти". Но проблемы правоприменительной практики, в том числе по взаимодействию трех ветвей власти, настолько разнообразны и многочисленны, что прошу вас придерживаться главной цели нашей конференции, которой является мониторинг правоприменительной практики с целью повышения эффективности нормотворчества, и в этом разрезе, с этим прицелом говорить о проблемах.

У каждого из нас есть проект концепции мониторинга и проект Итогового документа. Я просил бы вас в своих выступлениях высказывать замечания и предложения по данным проектам.

Слово для выступления предоставляется Валерию Васильевичу Лазареву, профессору Московской государственной юридической академии.

Лазарев В.В. Уважаемые коллеги! Тема обозначена весьма теоретично — "Правоприменительная практика как критерий эффективности права". Я не буду останавливаться на сугубо теоретических вопросах, хотя они также имеют значение относительно того, что в данном случае считать правом, что понимать под правоприменительной практикой. Долгое время у нас понятие судебной практики находилось в центре споров, да и сегодня далеко не всегда в этом отношении всем все ясно. Однако рамки секции не позволяют выступать столь основательно, как, может быть, эта тема требует.

Очень долгое время ставили вопрос так, что практика является критерием истины. И до сих пор вряд ли возможно от такого аксиоматического положения отказаться. Но применительно к нашей материи сразу возникает проблема: может ли ставиться вопрос о правоприменении как о критерии истинности правовых норм? Профессор Баранов в своей докторской диссертации обосновывал положение об истинности права, об истинности правовых норм. Это положение было большой частью философов оспорено, и на защите диссертации состоялась полемика. Действительно, вряд ли мы можем применительно к нормам права, к суждениям должного характера говорить об их истинности. И с этой точки зрения вряд ли можно оспорить положение о правоприменительной практике как о критерии эффективности права. Именно эффективности, а не истинности права, не истинности правовых норм.

Эта теоретическая исходная позиция позволяет решать очень многие вопросы, поскольку право и правовые нормы во многом являются нормами политологического порядка. Почему во многом? Любая правовая норма в той или иной степени носит политический характер. И если в правовых нормах соответствующие цели самые разные, многоплановые, то достижение всех этих целей с наименьшими затратами и в наиболее короткий срок позволяет считать эффективной ту или иную норму.

Но спрашивается: а при чем здесь применение? Если строго смотреть на правоприменение, то скорее всего надо было бы ставить вопрос о правореализации как критерии эффективности правовых норм. Ведь правоприменение — это лишь одно из посреднических звеньев, которые стоят между законом и реализацией права. Нормы адресованы непосредственно тем, кто их должен реализовывать, а правоприменитель (исполнительный или судебный орган) выступает в качестве посредника.

Когда мы ведем речь о мониторинге правовых актов или мониторинге правоприменительных актов, мониторинге правоприменения, конечно же, нужно изначально очень четко различать цели нормативных актов и цели правоприменительных актов. Без такого различения мы постоянно будем спорить. И сегодня на пленарном заседании возникали вопросы: в чем причины того, что некоторые акты у нас не работают, не исполняются, что у нас более эффективно, а что неэффективно вообще? Действительно, очень часто мы жалуемся на законодательство, в то время как законодательство еще ничего, а правоприменительная практика — из ряда вон. Или, наоборот, говорим, что все дело в исполнении законов, а не в законах.

Так вот, без определения соответствующих целей тех и других актов очень сложно проводить мониторинг. Здесь возникает задача уже технологического плана. На мой взгляд, если вводить мониторинг, то нужно его проводить в комплексе, системно, начиная с проектов нормативных актов и заканчивая тем временем, когда эти акты по разным причинам себя изживают.

Одно из моих предложений — заводить на каждый сколько-нибудь значимый нормативный акт своего рода досье. Ведь уже по проекту акта проводится соответствующая экспертиза, причем комплексная, системная, самыми разными органами, где есть свои правовые управления, правовые отделы, разные правовые структуры. Досье вберет в себя заключения и коллизии, выявленные разными структурами, а также мнения общественности, прессы и так далее. Это по законопроектам. Затем по самим законам, по их реализации будут даваться разные отзывы, проводиться соответствующие экспертизы.

Особо следует обратить внимание на соответствующие позиции правоприменительных органов, прежде всего судебных. Полагаю, это наша беда, что суды и прокуратуру не слышат в законодательном органе. Именно они действительно осуществляют тот мониторинг, о котором мы с вами сейчас говорим. Между тем, скажем, в Государственной Думе есть представитель Президента, представитель Правительства. А где представитель правоохранительных органов? И как часто в Государственной Думе депутаты слушали представителей правоохранительных органов? А именно их позиция, на мой взгляд, является практически определяющей. Никто не знает практику так, как они. А на Верховный Суд, на суды высшей инстанции вообще возложена эта функция — обобщение судебной практики.

В письменных отзывах на законопроекты они что-то пишут. Но эти отзывы, как мы сегодня слышали, проходят мимо депутатов. Хорошо, если бы по основополагающим актам в законодательном органе всегда выступал представитель правоохранительных структур. Я бы в качестве предложения это записал.

Теперь еще одно предложение, даже не предложение, а напоминание о Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации". Сегодня судья Конституционного Суда Борис Сафарович Эбзеев хорошо, красиво выступал. Но почему-то он не упомянул о том, что на Конституционный Суд возложена обязанность ежегодно представлять законодателю доклад.

Ведь кто проводит мониторинг нашего законодательства с точки зрения его соответствия Конституции, да и не только Конституции, а жизни, в общем-то? Вот с Чернобылем нам приводили пример. Кто проводит настоящий, полновесный правовой мониторинг — конечно же, не экономического и не политического характера. Проводит Конституционный Суд.

Мы давно не слышали в Федеральном Собрании доклада Председателя Конституционного Суда с его предложениями, обобщениями. Чего же жаловаться, что какие-то постановления не выполнены... Все это могло быть публично озвучено. И, думаю, после этого те постановления были бы законодателем исполнены.

Это еще одно предложение, которое можно было бы зафиксировать в Итоговом документе: положения Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" реализовывать в полной мере.

Вот такого рода предложения. И на этом я заканчиваю.

Лопатин В.Н. По теме "Мониторинг правоприменительной практики и конституционное взаимодействие палат Федерального Собрания" слово предоставляется Маркелову Константину Алексеевичу, первому заместителю председателя Комитета Совета Федерации по делам СНГ, члену Комиссии Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации.

Маркелов К.А. Уважаемые коллеги! Я хотел бы остановиться на одном важном вопросе, от которого зависит качество работы Федерального Собрания. Это качество принимаемых Федеральным Собранием законов. И важным условием этой работы является взаимодействие обеих палат Федерального Собрания как между собой, так и с существующими структурами исполнительной власти, с Правительством Российской Федерации, с другими участниками законотворческого процесса.

Мы уже в начале пленарного заседания говорили: нельзя забывать о том, что по Конституции обе палаты парламента составляют единый организм. Федеральное Собрание позволяет, с одной стороны, обеспечивать единый государственный подход к решению задач, которые стоят перед страной в целом, а с другой стороны, учитывать интересы конкретных регионов.

Мы говорили и говорим о мониторинге законодательства и изучении правоприменительной практики, но следующим шагом должно быть принятие, изменение или создание нового закона с учетом практики законодательства или той реальности, которая сложилась в жизни и требует нового законотворчества. Прежде всего это министерства, ведомства, с которыми мы сотрудничаем, правительственные структуры, потому что у них есть и статистика, и факты.

Наверное, в каждом ведомстве в развитие закона утверждаются нормативные документы, которые являются для чиновников реальной правовой базой для исполнения того или иного закона. Мы неоднократно сталкивались с этими проблемами при подготовке наших законодательных инициатив. Приведу несколько примеров.

На днях вступил в силу закон "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, касающихся усиления ответственности за незаконную миграцию". Это законодательная инициатива Комитета Совета Федерации по делам СНГ. Я ее представлял в Государственной Думе. Речь шла об усилении административной ответственности за нарушение режима пребывания на территории Российской Федерации.

Социальная значимость борьбы с такими нарушениями для нас была очевидна. Незаконная миграция является той средой, которая способствует росту преступлений — таких, как терроризм, незаконное приобретение и хранение оружия, наркотрафик, торговля живым товаром. Размер штрафов за незаконную миграцию был минимальный. И изменения, которые вносились, не столь уж кардинально меняли закон, но для того чтобы принять данный закон, пришлось провести огромную работу по согласованию.

С помощью информационного центра МВД проанализировали ситуацию. Оказалось, что статья действует. Только в первом полугодии 2002 года число выявленных правонарушений составило более 600 тысяч. В 2003 году эта цифра выросла до полутора миллионов и выше. Сумма взысканных штрафов составляла более 300 млн. рублей. И несмотря на явную общественную опасность этого вида правонарушений, закон шел сложно, возражали юристы. Новый состав Госдумы уже принятый в первом чтении закон отказывался принять. Поэтому пришлось нескольким комитетам Государственной Думы убеждать новых депутатов о необходимости принятия такого закона. На этом примере наглядно видно, как важно взаимодействие обеих палат парламента при принятии законов.

Еще один пример. Непростой и деликатный вопрос — работа с соотечественниками, проживающими за рубежом. Комитет по делам СНГ проявляет постоянное внимание к данной проблеме, к мониторингу правоприменительной практики федерального законодательства в отношении наших соотечественников за рубежом.

Здесь мы работаем в контакте с Советом соотечественников, родственными комитетами Государственной Думы. Проводили "круглые столы", парламентские слушания. Действуют Федеральный закон "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" и более ста соглашений, обеспечивающие взаимодействие в социально-трудовой сфере, в области культуры, образования, однако в целом российское законодательство, регулирующее вопросы гражданства, защиты прав и свобод соотечественников в новых независимых государствах, значительно отстает от международной практики и даже от законодательства этих стран.

Мы проанализировали множество законов и пришли к выводу, что необходимо подготовить новую редакцию упомянутого закона о государственной политике в отношении соотечественников и внести ряд изменений в федеральные законы с учетом накопленной правоприменительной практики и реалий сегодняшнего дня.

Необходимо инициировать разработку закона о создании фондов поддержки соотечественников, предусматривающего поощрение как российских предпринимателей за спонсорскую помощь, так и состоятельных соотечественников, проживающих за рубежом. Предусмотреть законодательные меры по стимулированию сотрудничества субъектов Российской Федерации с культурными автономиями, регионами компактного проживания соотечественников.

В этой связи несколько слов хотелось бы высказать о недавно принятом Федеральном законе "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". В ходе его реализации выявился ряд недостатков, связанных с осуществлением трудовой деятельности иностранных граждан, многие из которых являются нашими соотечественниками и проживают в странах Содружества. В частности, речь идет о предприятии с иностранными инвестициями. Законом предусмотрено, что срок временного проживания иностранных граждан, осуществивших инвестиции, — один год. Но функциональные обязанности таких лиц требуют увеличить срок их пребывания до трех лет. И для указанной категории лиц необходимо сделать исключение при квотировании, чтобы они не подпадали под ограничения и могли спокойно приезжать и находиться на территории Российской Федерации.

Еще один пример. Принципиальный вопрос — мониторинг законодательства в сфере приграничного сотрудничества.

Мировой опыт, особенно Евросоюза, свидетельствует о том, что успешное развитие приграничного взаимодействия невозможно без целенаправленных усилий его участников. Я буквально на прошлой неделе проводил ряд встреч и консультаций в Европейском парламенте. Причем новая программа, принятая в Европарламенте Евросоюзом, программа с учетом расширения Евросоюза, так называемых новых соседей, в первую очередь учитывает вопросы, связанные с приграничным сотрудничеством.

Мы уже знаем, сколько проблем возникает у нас по правовому статусу, экономическому статусу, по другим направлениям, связанным с так называемым Калининградским анклавом. И хотя мы понимаем это все, в результате все-таки не имеем четкого законодательства по приграничному сотрудничеству, по определению понятий, действующих в мировой практике.

Мы провели мониторинг федеральных законов о внешнеторговой деятельности, о координации международных связей. Пришли к выводу, что данная сфера правоотношений в этих законодательных актах пока не отражена. Законы являются необходимой основой для развития федерального законодательства в сфере приграничного сотрудничества и создают общие правила, но не учитывают всего спектра и специфики приграничных связей.

Вполне обоснованно встал вопрос о подготовке специального закона. Создали группу, включили в ее состав представителей Правительства, Государственной Думы, официальных представителей Министерства иностранных дел, Минэкономразвития, Минпромнауки, Минюста, таможенного комитета, погранслужбы, других ведомств, а также ученых, специалистов в области международных правоотношений.

В законопроекте впервые законодательно закрепляется возможность создания регионов интеграции и сотрудничества и совместных органов по приграничному сотрудничеству.

В законопроекте решается важнейшая задача разграничения полномочий государственных органов власти и органов местного самоуправления. Дается определение пограничного региона. Все это новации, которых сегодня в российском законодательстве нет. Поэтому приходится проводить огромное количество согласований.

Сегодня закон практически готов для внесения в Государственную Думу и, я думаю, в ближайшее время будет рассматриваться в первом чтении. Причем этот закон пошел несколько дальше законодательства Европейского союза. Более того, представляя его, мы заинтересовали европейских партнеров в совместном участии в осуществлении данного законопроекта.

В этой системе, наверное, не хватает четкого определения взаимодействия различных структур, которые принимают непосредственное участие в законотворческой деятельности. Мы говорим о том, что сложились хорошие отношения между Советом Федерации, Государственной Думой, отдельными комитетами по подготовке того или иного законопроекта, но хорошие отношения — это понятие не юридическое, не законодательное. Сегодня ряд выступивших уже говорили о том, что необходимо новые законодательные нормы вносить в федеральный закон о Федеральном Собрании, о статусе и полномочиях его палат, где отразить все возможные системы мониторинга, системы подготовки и выводов, внедрения этих выводов уже в конкретную правоприменительную и законотворческую практику.

И еще один вопрос, о котором я хотел бы несколько слов сказать. Это вопрос, связанный с так называемой контрольной функцией Федерального Собрания. Сегодня многие об этом говорят. И в прессе, и среди специалистов обсуждается, надо ли передавать контрольные функции органам законодательной власти Российской Федерации. Мы сегодня уже говорили, в том числе в кулуарах, что Счетная палата Российской Федерации — это, по сути, Счетная палата Федерального Собрания Российской Федерации. Это орган, который был создан для контроля за бюджетным законодательством.

Почему надо боятся того, что некоторые формы парламентского контроля должны внедряться в Федеральное Собрание, в том числе путем создания комиссии по тому или иному принципу, по тому или иному направлению. Наверное, можно сделать вывод о том, что некоторые изменения, в том числе и в статусе Федерального Собрания, в перспективе нас ждут.

Я уверен, что совместными усилиями палат Федерального Собрания при участии Правительства мы выйдем на оптимальные решения этих и других проблем и будем дальше совершенствовать законотворческую работу. Думаю, что работа, связанная с мониторингом правового пространства и применением его результатов, как раз и является одной из важных составляющих всего законотворческого процесса.

Лопатин В.Н. Слово для выступления по теме "Мониторинг законодательного обеспечения административной юстиции" предоставляется заместителю председателя Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам Мусе Нажмудиновичу Умарову.

Умаров М.Н. Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики в деятельности комитета был и остается неотъемлемым и реальным инструментом правовой работы. Комитет сопровождает значительный блок законопроектов практически по всем ключевым отраслям российского законодательства, кроме бюджетного и налогового. Комитет принимает активное участие в судебно-правовой и административной реформах с 1993 года и выработал определенные принципы, подходы и технологии разработки и оценки федеральных законов по вопросам судебных и административных преобразований.

В чем заключаются эти подходы? Исследование любого вопроса основывается на тщательном, продуманном планировании. Например, в периоды принятия новых кодексов комитет последовательно проводил целые серии мероприятий: "круглые столы", парламентские слушания и научно-практические конференции. Их рекомендации позволили сформировать устойчивые конституционные позиции по концептуальным и отдельным положениям этих важнейших федеральных законов и последовательно отстаивать их на всех стадиях законотворческого и законодательного процесса.

Комитет тщательно изучал зарубежный опыт различных правовых систем, для чего организовывались поездки в те страны, где уже налажена интересующая комитет деятельность. В таком же режиме отрабатывались вопросы о введении института суда присяжных в Российской Федерации и реформировании системы федеральных арбитражных судов. На ранних стадиях осуществлялась работа членов комитета в рабочих группах при Высшем Арбитражном Суде и Верховном Суде Российской Федерации.

Комитет широко использует потенциал полномочных представителей Совета Федерации в данных органах. Мнение Совета Федерации и нашего комитета по ключевым вопросам судебно-правовой реформы всегда излагается на коллегиях и президиумах и влияет на формирование текстов разрабатываемых законопроектов. Таким образом, мы обозначаем участие комитета в очередном крайне важном судебно-правовом преобразовании — подготовке законодательной основы создания института административной юстиции в Российской Федерации.

Это уже четвертая попытка образовать административную юстицию в России. Первая была предпринята еще на закате Российской империи, когда группа ученых-юристов довольно активно пропагандировала идею создания независимых судов для разрешения споров между подданными государя императора и его чиновниками. Была образована, буквально накануне Февральской революции, соответствующая палата в Сенате, призванная рассматривать именно такого рода конфликты. Но в силу известных причин эта идея не получила дальнейшего развития. А вот Временное правительство в мае 1917 года приняло временное положение, по тем временам революционное, о создании административных судов в России, которое включало в себя блок материальных и блок процессуальных норм. Соответствующий комитет, созданный в Министерстве юстиции уже Российской республики, так и не смог приступить к работе по практической реализации этого закона. Наступил октябрь 1917 года. На этом вторая попытка тоже завершилась. А третья была принята уже в начале советской истории. Дело дошло до стадии подготовки Министерством юстиции РСФСР соответствующего проекта, который даже был опубликован. В пользу создания административной юстиции высказывалась группа ученых и практиков. Суд должен был получить определенные функции административного контроля. В дальнейшем было признано, что рабоче-крестьянский государственный аппарат и так трудится исключительно на пользу простого человека и суды будут только мешать ему эффективно работать. Таким образом, эта тема была до настоящего времени закрыта.

Между тем характер развития нашего государства показывает, что дела административной направленности все-таки стали попадать под юрисдикцию судов. Это дела и об оспаривании нормативных актов, и об оспаривании действий должностных лиц, это и конфликты в сфере налоговых отношений, в сфере совершения административных правонарушений.

Мониторинг как инструмент изучения состояния общественных отношений позволяет нам уяснять их место в правовом пространстве. Ведь когда юристы в Советском Союзе проходили курс административного права, они учили методику судебного разрешения административных конфликтов, они изучали, как устроен государственный аппарат, какова его компетенция, его организация. То есть, по сути дела, об административной юстиции в прямом смысле слова речи не шло.

Анализ, проведенный Верховным Судом Российской Федерации, подвел нас к выводу: в Российской Федерации стремительно нарастает количество административных дел. Если в 1993 году у нас было около 5,5 тысячи дел об обжаловании незаконных действий органов государственного управления и государственной власти, то сейчас эта цифра превысила уже 100 тысяч. Примерно такими же темпами растет число дел об обжаловании нормативных актов различных уровней, растет количество споров, связанных с избирательными кампаниями. Каждая очередная избирательная кампания дает все больше конфликтов, которые решаются в судах. Результат этого мониторинга очевиден — необходима соответствующая специализация судов.

Следующий этап мониторинга проблемы — изучение мирового опыта. В мире есть два варианта решения этой проблемы. Если говорить об англосаксонской системе, там административная юстиция в самостоятельную ветвь, как правило, не выделяется.

К примеру, в Соединенных Штатах Америки работа судов организована по узкоспециализированным направлениям, замыкающимся на Верховный суд. Несколько самостоятельных видов судов занимаются вопросами, которые, по нашим представлениям, являются типичными административными судами по характеру разрешения споров.

Что касается континентальной Европы (а мы к ней ближе и, по существу, развиваем свое судопроизводство по нормам и параметрам, близким к континентальным правам), то там основной вариант — это разрешение административных дел самостоятельной судебной структурой, административными судами. Эти суды могут замыкаться на высшие судебные органы общей юрисдикции или иметь обособленную, самостоятельную структуру.

С учетом требований Конституции Российской Федерации, согласно которым судопроизводство осуществляется в четырех формах — конституционной, уголовной, гражданской и административной, административная модель, обусловленная конкретной структурой административных судов в Российской Федерации, представляется более предпочтительной.

В работе над концепцией мы пришли к твердому убеждению, что нецелесообразно сейчас менять складывающуюся подведомственность дел. Определенная часть административных споров, безусловно, является предметом конституционного производства. Нет необходимости посягать на компетенцию и конституционных, и уставных судов субъектов Российской Федерации.

Иное дело арбитражное судопроизводство. Часть административных дел находится в компетенции арбитражных судов.

Следующий аспект, требующий тщательного мониторинга, — организационный. Организационным принципом создания этих судов, как мы полагаем, должно быть прежде всего их размещение по административно-территориальному принципу. Для этого мы предлагаем иметь приблизительно на 3 тысячи действующих сегодня судебных районов 500 судов первой инстанции. То есть один суд должен объединять территории нескольких районов. В среднем это будет 5—6 районов.

То же самое приемлемо и в отношении судов второй инстанции. Сегодня у нас 89 субъектов Федерации. Для обеспечения нормального доступа к правосудию и эффективного оперативного рассмотрения дел по второй инстанции необходимо не менее 21 окружного суда. Вот все, что я хотел сказать.

Лопатин В.Н. Слово предоставляется профессору кафедры уголовного права Московской государственной юридической академии Людмиле Валентиновне Иногамовой-Хегай. Тема — "Тенденции развития уголовного законодательства".

Иногамова-Хегай Л.В. Уважаемые коллеги! Мы все прекрасно знаем, что для позитивного взаимодействия всех ветвей власти нужен качественный закон. Если же мы обратимся к последним законам (для меня ближе закон в сфере борьбы с преступностью — Уголовный кодекс), то, к сожалению, увидим, что это важное условие — качество закона — не всегда соблюдается. И получается, что в первую очередь доля ответственности за нарушение этого положения лежит на законодателях.

Недавно мы заседали в Комитете по правовым и судебным вопросам, обсуждали вопрос о собственности. И самое удивительное было то, что сидели представители всех ветвей власти — законодатели, представители прокуратуры, суда, научной общественности, и все в один голос высказывали претензии к Уголовному кодексу.

Возникает вопрос: если все недовольны, то каким образом появляются у нас такие законы? В частности, последние изменения, которые внесены в Уголовный кодекс в прошлом году, привели к тому, что сейчас ни прокуратура, ни суды не могут дать точного, полного объяснения по ряду новелл.

И сами законодатели не могут объяснить причины появления ряда новелл, хотя многие нормы имели пояснения, мы их читали в пояснительной записке к законопроекту.

Я бы хотела остановиться на тех нормах, по которым ни прокуроры, ни судьи не могут решить, как же правильно применять ту или иную новеллу Уголовного кодекса. Остановлюсь на некоторых моментах.

В статье 88 части второй Уголовного кодекса появилась новелла о переложении штрафа при согласии родителей и иных законных представителей на этих лиц. Возникает вопрос: как у нас в Уголовном кодексе могла появиться норма, которая нарушает принципы уголовного права, его основополагающие положения, от которых мы не должны отступать ни на йоту?

Это меня напугало. Я, как потомок репрессированного народа, испугалась этой новеллы, потому что фактически нарушен принцип личной ответственности за преступление. Такое было в самые древние времена и у нас во времена сталинизма. И мне бы, конечно, не хотелось, чтобы те страшные времена вернулись.

Очевидно, законодатели руководствовались самыми хорошими побуждениями. Однако принципиальные положения закона должны быть превыше всего, а в данном случае они нарушены. И я думаю, что никаких оснований нет для введения этой нормы. Фактически субсидиарную ответственность ввели. Но это же не сфера уголовного права, это сфера совсем других отраслей права.

Поэтому судьи, другие правоприменители, прокуроры считают, что эта норма противоречит всем устоям уголовного права и должна быть исключена. К сожалению, в тех законопроектах, которые имеются в Государственной Думе, мы не видим предложений по устранению этого явного нарушения главного принципа уголовного права.

Второе положение, которое вызывает трудности в правоприменении. Кардинально изменилась статья 58 УК. Если ее внимательно почитать, то получится, что там столько пробелов появилось… А судьям как решать в конкретных ситуациях? В частности, возник вопрос относительно того, какой вид колонии должен быть назначен лицам, совершившим преступления средней тяжести или тяжкие и ранее отбывавшим наказание в виде лишения свободы. С лупой изучаем статью 58 — нигде не найти ответа на этот вопрос. Но как быть судьям? Им же нужно назначать конкретное наказание. Единственные решение, конечно, — направлять в колонию общего режима, но этого, к сожалению, в тексте статьи 58 нет.

Если обратиться к более ранним нововведениям, не к декабрьским, то что мы можем увидеть? Опять несогласованность законодательной и исполнительной властей: закон предписывает исполнительной власти что-то сделать, она не делает, а судьи ищут в потемках выход из этой ситуации.

Я остановлюсь здесь только на двух изменениях, вызывающих разночтения.

Первое касается знаков соответствия. В трех статьях УК говорится о привлечении к ответственности за подделку, похищение знаков соответствия и за производство и сбыт товаров, не маркированных знаками соответствия.

В 2002 году постановление № 607, которым были введены знаки соответствия, Правительство Российской Федерации отменило. Сегодня на пленарном заседании очень много говорили о том, что Конституционный Суд рассматривает множество жалоб и запросов о несоответствии Конституции подзаконных нормативных актов. В данном случае Конституционный Суд признал часть положений этого постановления не соответствующими закону. Правительство Российской Федерации в феврале 2002 года отменило это постановление. Однако в конце 2002 года законодательная власть принимает закон "О техническом регулировании". И этим законом устанавливает наличие знаков соответствия определенным стандартам для нашей и зарубежной продукции. Однако в этом законе (о чем сегодня говорила уважаемая Любовь Константиновна Слиска) конкретно не прописано, как и кто должен отвечать за создание национальных стандартов и осуществлять контроль за продукцией, сертифицированной знаками соответствия.

В итоге получилось, что есть Федеральный закон "О техническом регулировании". В Уголовном кодексе три статьи предусматривают ответственность за вышеназванные действия. Правительство и подведомственные ему органы (Госстандарт и другие) обязаны были в короткое время принять подзаконные нормативные акты для того, чтобы вдохнуть жизнь в нормы закона.

Сейчас уже конец мая 2004 года — ни подзаконных актов, ни постановления Правительства Российской Федерации, насколько я в курсе дела, даже не готовится. Получается, что закон одно, а исполнение закона — совсем другое.

Далее. Относительная нечеткость закона приводит к тому, что и исполнительная власть, и судьи ошибаются в применении тех или иных норм уголовного права.

Я хотела бы остановиться на хищении. Львиную долю дел о хищении составляют ненасильственные хищения, кражи, мошенничества, которые фигурируют у нас в статистике как следственных органов, так и МВД и органов прокуратуры. Дело в том, что из-за отсутствия точных цифр в статье 158 Уголовного кодекса у многих практиков, судей возникают сомнения по поводу того, к какой отрасли права отнести то или иное хищение. Если кража на 600 рублей, сразу говорят, что это административный проступок: мол, статья 7.27 КОАП гласит, что кража на сумму до одного минимального размера оплаты труда — это административный проступок. Я считаю, что это заблуждение, не соответствующее нормам Уголовного кодекса, что и в этих случаях хищения являются уголовным деянием. Это преступление, предусмотренное Уголовным кодексом.

Однако из-за того, что нормы Кодекса об административных правонарушениях и Уголовного кодекса в этой части не согласованы, у большинства практиков сложилось неправильное представление об этом. Поэтому я поддерживаю высказанные участниками конференции мнения о том, что должен быть закон о законах, чтобы не было рассогласования между действиями законодателей, исполнителей и судебной властью.

Это закон о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов. Тогда у нас не появятся законы вроде новой редакции Уголовного кодекса, с которым мы сейчас должны работать. Будет жесткая регламентация, а не так, как произошло с кодексом: нас в октябре поставили в известность, что внесен законопроект, а в ноябре за три дня Государственная Дума его приняла, а Совет Федерации одобрил, в течение недели все дали зеленый свет этому закону.

Думаю, в этом плане полезны парламентские слушания, парламентские чтения, которые проводились еще под руководством Александра Александровича Евстифеева, а сейчас Станислава Владимировича Вавилова в Комитете по правовым и судебным вопросам. Они дают нам пищу для рассуждений, помогают выработать общее мнение по ряду важнейших вопросов.

И если хотя бы часть этих вопросов будет решена, мы, как юристы, будем иметь возможность правильно применять закон, а самое главное — гордиться законом.

Лопатин В.Н. У нас есть порядка 10—15 минут для свободной дискуссии, чтобы потом подвести итоги и сформулировать те предложения, которые можно было бы в суммарном виде изложить на пленарном заседании, в том числе по Итоговому документу. Кто желал бы выступить? Пожалуйста.

Из зала. По вопросу создания административной юстиции идея была очень простая. Логика разрешения административных споров строится на том, что административные органы, органы исполнительной власти являются структурами, нанятыми нашими гражданами для выполнения определенных функций. Закон 2003 года о государственной службе гласит, что чиновник ответственен за каждый рубль, который находится в казне. На самом деле это не совсем так: чиновник ответственен за каждый рубль, который ему дал народ. Значит, чиновник должен уметь договориться, например, по налоговым спорам с тем налогоплательщиком, с которым у него возникли разногласия. Сколько было споров в практике арбитражных судов по невозврату экспортного НДС, сколько налоговые службы придумывали схем, каких документов только не запрашивали, лишь бы не осуществлять возврата экспортного НДС, хотя с точки зрения государственной безопасности, прежде всего экономической, возврат экспортного НДС — это не что иное, как элемент дополнительного рефинансирования экспортной деятельности, конкуренции на внешних рынках. Налоговые службы, очевидно, этого не понимают. В судах этот вопрос понимают, в бизнесе этот вопрос понимают, но практика складывается таким образом, что определенные службы продолжают это дело вести по своей стезе. Поэтому в данном случае надо говорить о применении мер ответственности к соответствующим службам, к соответствующим чиновникам.

Может быть, нужно подойти к вопросу о создании судов с другой стороны. Например, во всех странах мира существует внутренняя апелляция: пока внутреннюю апелляцию в системе органов исполнительной власти не пройдешь, в суд подавать бесполезно.

В этом смысле нужно подходить к вопросу создания различных структур с точки зрения обычного рачительного хозяина: ты бы отдал за это рубль или ты все-таки за это хотел бы получить рубль в казну? Поэтому прежде чем решать вопрос о создании административных судов, стоит подумать: может быть, сначала в структурах органов исполнительной власти создать такие предпосылки, которые позволили бы снизить нагрузку на суды общей юрисдикции, чтобы доводить до суда только очень малое количество дел.

Лопатин В.Н. Есть ли еще желающие выступить? Нет. В завершение позвольте мне высказать свои мысли по этому вопросу.

Говоря о взаимодействии ветвей власти и решении проблем нормотворчества, хотелось бы акцентировать внимание на следующих тенденциях и особенностях современного состояния этого процесса.

Первый вывод. Ранее мы говорили, что в области законотворчества основными инициаторами выступали органы законодательной власти, в то же время большинство норм законов носило отсылочный характер и реализация их была возложена на органы исполнительной власти, тем самым повышалась роль ведомственного нормотворчества.

На сегодняшний момент основная позиция, заявленная предыдущим Президентом России, подтверждена нынешним Президентом Российской Федерации и закреплена в действиях и в курсе, который ведет нынешнее Правительство с согласия палат парламента, — это перенос тяжести подготовки проектов законов на органы исполнительной власти, чтобы большинство законопроектов готовилось Правительством и теми органами исполнительной власти, которые готовят и вносят их через Правительство в Государственную Думу.

Таким образом, при сохранении прежней роли ведомственного нормотворчества в реализации законов резко возрастает роль органов исполнительной власти и в законотворчестве.

Одновременно с этим Указом Президента Российской Федерации № 314 от 9 марта 2004 года число субъектов нормотворчества в системе исполнительной власти резко сокращено. Сегодня при разделении функций нормотворчества, правоприменения и внешнего контроля, надзора только 14 министерств имеют функции нормотворчества. Хорошая идея, но, к сожалению, она реализуется таким путем, что ни одно положение, принятое Правительством по функциям и полномочиям органов исполнительной власти трех уровней (министерство, служба, агентство), не соответствует данному указу Президента. Нет этого четкого разделения и распределения этих функций.

Общий вывод, который можно сделать: в условиях, когда Президент России своим указом делегировал Правительству и 14 министерствам часть своих конституционных полномочий по определению основных направлений внутренней политики государства, а это революционный шаг, в условиях, когда сделан упор на повышение роли Правительства как источника законотворчества, в условиях, когда наши законы по-прежнему изобилуют отсылочными нормами, роль исполнительной власти в лице Правительства Российской Федерации и 14 министерств в процессе нормотворчества и законотворчества резко возрастает. Это требует создания именно на этом уровне соответствующих подразделений мониторинга права и правоприменительной практики. Это первый вывод, на который я хотел бы обратить внимание.

Второй вывод. При формировании стратегии и программ на ближайшие 5 лет, 10 лет, на долгосрочную и среднесрочную перспективу Правительство России пытается определить в системе целей подходы, которые, на мой взгляд, несколько игнорируют то, что было наработано до этого.

А я напомню, поскольку сам был свидетелем и участником этого процесса, что мы в течение десятилетия ломали голову, как определить ту же самую последовательность, алгоритм, что должно быть отражено в законе, на что должно быть направлено нормотворчество и правоприменение. Тогда в конце концов эта самая национальная идея была реализована через национальные интересы страны. Они были сформулированы и определены, после чего встал вопрос: в каком соотношении? Помните, был период, когда интересы личности были приоритетны перед интересами общества и государства, потом говорили о паритете. И одним из первых указов нынешний Президент России в январе 2000 года утвердил новую редакцию Концепции национальной безопасности, где было впервые сформулировано понятие национальных интересов как совокупности интересов личности, общества и государства на сбалансированной основе и были определены основные интересы личности, общества и государства. Соответственно, цель государственной политики — это реализовать, создать условия, в том числе правовые, для реализации национальных интересов страны, их охраны и защиты.

В этой связи возникает вопрос: насколько стратегия и программа нового Правительства России, которые готовятся, будут соответствовать этому подходу? Предварительный анализ показывает, что эта последовательность — национальные интересы, цель их реализации, принципы, задачи, функции, структура — несколько нарушается. И не только по объему, по последовательности, по алгоритму, но и по приоритетам.

В этой связи второй вывод, который можно было бы сделать и на который следует обратить внимание, если вы поддержите, состоит в том, что при формировании новой стратегии и программы деятельности органов исполнительной власти, чья роль и значение резко возрастают в процессе нормотворчества, необходимо исходить из концепции национальных интересов и их реализации. Стратегической целью является создание механизмов определения и обеспечения баланса интересов, где мониторинг является одним из важнейших средств.

Третий вывод. В Концепции национальной безопасности записано, что один из главных национальных интересов — это реализация конституционных прав и свобод человека и гражданина, признавать, соблюдать и защищать которые — обязанность государства.

В 2003 году мы отмечали десятилетие Конституции Российской Федерации. Общее мнение и общий вывод, к которому пришли все — законодатели, правоприменители, правообладатели, чьи права должно защищать государство: чем важнее права, тем хуже они реализуются. И основная причина этого — отсутствие механизмов реализации конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина. За 10 лет таких механизмов фактически по большинству позиций не создано. Отсюда стратегическая задача — создать эти механизмы.

При проведении мониторинга правового поля и правоприменительной практики его объектами должны быть не только нормативные акты, не только решения органов государственной власти, а прежде всего то, как реализуются права и свободы человека. Как записано в статье 2 Конституции, соблюдение, признание и защита прав и свобод человека — это обязанность государства. Эти три функции государства по отношению к правам и свободам человека должны быть приоритетны перед всем остальным. И статьи 2,17, 18 Конституции России убеждают в этом и еще раз подтверждают, что права и свободы являются источником права в современной России наряду с нормами писаного права. Они должны быть и объектом мониторинга на всех уровнях органов власти — от Федерации до муниципалитета.

Четвертый вывод. В ходе реформы не только административной, но и местного самоуправления резко возрастает число субъектов нормотворчества. Как известно, человек живет не просто в России, не просто в субъекте Федерации, он живет в конкретном населенном пункте. Он сталкивается с властью, с депутатами, с местным начальством, которое занимается нормотворчеством достаточно активно. Это нормотворчество, где ежегодно растет число выявляемых органами прокуратуры незаконных нормативных правовых актов, заставляет человека говорить о несправедливости власти, которая ущемляет права и свободы человека, вместо того чтобы создавать гарантии реализации этих прав и свобод. В условиях роста в 3—4 раза числа органов местного самоуправления, муниципалитетов, которые будут обладать соответствующими функциями нормотворчества, будет резко возрастать и число правонарушений на этом уровне. Единственной эффективно работающей федеральной структурой по проведению мониторинга права и правоприменительной практики на муниципальном уровне является прокуратура. Поэтому при создании единой системы мониторинга важно учитывать этот опыт и традиции, не разрушая то, что работает.

Пятый вывод. Следует, по-видимому, согласиться с предложениями о необходимости подготовки программы приоритетов мониторинга. Потому что Итоговый документ сегодня сконструирован так, что в нем заложены конструкции создания системы мониторинга, а наполнение этой системы, то, чем она будет заниматься, здесь отсутствует. Поэтому создавать опытные образцы, пилотные проекты, рассчитанные на 10 лет программы без учета приоритетов, определения того, для чего эта система создается и чем должна заниматься, — занятие дорогое и малоэффективное. Последние четыре года мы занимались тем, что отводили страну от края пропасти. Предметом и объектом мониторинга была конституционность нормотворчества на предмет соответствия Конституции, чтобы не развалить страну, чтобы не потерять ее. И эта было приоритетом. По всей видимости, такие приоритеты с учетом реальных ситуаций, которые у нас сложились, необходимо определить в качестве программы для проведения мониторинга на всех уровнях — от Федерации до муниципалитета, о чем мы говорили. К сожалению, ни в Итоговом документе, ни в концепции не уделено должного внимания этим вопросам.

Наш НИИ Генеральной прокуратуры, который я представляю, постоянно занимается мониторингом не только законодательства, но и правоприменительной практики. За последний год мы издали целую серию книг, где есть анализ законодательства и правоприменительной практики всех уровней — от международного до муниципального — по ряду важнейших приоритетных вопросов правоприменительной практики.

Опыт взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной власти, общественности и бизнес-структур был отработан при создании консультативной группы высокого уровня по противодействию террору на транспорте, куда вошли представители всех заинтересованных структур власти и общества. И там мы впервые сформулировали и поставили перед государством задачу выделять это направление в качестве приоритетного как в транспортной политике, так и в антитеррористической политике государства. В этом году нами была подготовлена и издана Белая книга "Терроризм и безопасность на транспорте", где проанализировали десятилетний опыт законодательной, правоприменительной практики по вопросам обеспечения безопасности на транспорте, проанализировано законодательство от международного до ведомственного, сделаны предложения по его совершенствованию. Каждому члену Совета Федерации и депутату Госдумы, которые входят в комитеты Совета Федерации и Госдумы, связанные с этим вопросом, мы направили данную книгу.

По правам человека и правозащитной деятельности государства опять же был проведен мониторинг права и правоприменительной практики, итоги которого нашли отражение в соответствующей книге, также направленной в палаты парламента России.

По экологической безопасности также были исследованы законодательство и правоприменительная практика. Ведущие специалисты страны по этим вопросам высказали свое мнение. Каждому члену Совета Федерации и депутату Госдумы, входящим в комитеты по экологии, природопользованию и экологической безопасности, мы направили соответствующее издание.

Сейчас вышло наше очередное издание о защите прав государства на объекты интеллектуальной собственности. По результатам мониторинга в этой области отношений мы пришли к выводу, что надо защищать права частных лиц-правообладателей в этой области, в том числе и права иностранных компаний, действующих на территории страны, но гораздо важнее защищать интересы государства как правообладателя. Я не случайно три раза выступал на заседаниях Правительства России с упреками прежнему Председателю и прежнему составу Правительства в том, что мы больше защищаем интересы иностранного капитала, чем свои собственные в этой важнейшей области.

Один пример. В прошлом году 40 млрд. рублей было выделено на науку из федерального бюджета. При этом законодатели наконец-то исправили свою ошибку, записав в патентном законе в статье 9.1, что государство все-таки является субъектом прав на объекты интеллектуальной собственности, созданные за счет бюджетных средств. Для этого нужно госзаказчику подать заявки в Роспатент. Прошел год. Освоили 40 млрд. рублей. В Роспатент не поступило не одной заявки ни от одного госзаказчика. А это приводит к тому, что мы вынуждены тратить гигантские деньги на разработку отечественных технологий, потом вынуждены их покупать у иностранных патентообладателей для того, чтобы использовать в своем собственном производстве, как это произошло с подъемным механизмом самолета вертикального взлета и посадки. Мы теперь покупаем патент у США. И так далее. Это очень серьезный вопрос. В результате проведенного мониторинга мы пришли к выводу, что нужен специальный закон. Закон подготовлен и внесен одновременно и в Правительство России, и в МПА СНГ. В 2002 году он принят как модельный закон, и ряд стран СНГ уже его реализуют в своем нормотворчестве. Россия же, выступив инициатором данной постановки вопроса, в течение трех лет не может добиться изменения позиции ведущего министерства и Правительства в целом с тем, чтобы защищать собственные государственные интересы. Здесь уже, кажется, нужно говорить не только о мониторинге, но и о каких-то оценках деятельности подобного рода чиновников. Потому что цена вопроса слишком велика. Это в качестве иллюстрации к вопросу о приоритетах программы мониторинга, о чем мы говорили сегодня.

Я выношу на ваше обсуждение данные предложения. Если эти предложения наряду с теми, что прозвучали ранее (об отчете Председателя Конституционного Суда на заседании палат Федерального Собрания в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" и другими), вы поддерживаете, то мы можем внести их в Итоговый документ от имени участников секции на пленарном заседании. Нет возражений? Нет.

Что касается проекта концепции, то нам предлагается одобрить концепцию. Но, по моему мнению, здесь очень много конкретных замечаний (указано, что целей, например, шесть, а задач по реализации целей всего три; в разделе концепции "Правовые основы" о правовых основах ничего не говорится и т.п.). Поэтому я бы предложил на ваше рассмотрение такую формулировку в проекте Итогового документа по первому пункту: принять за основу проект концепции, поручить редакционной комиссии доработать его с учетом тех замечаний, которые были высказаны участниками конференции. Нет возражений против такого подхода? Хорошо. Тогда на этом позвольте закончить наше заседание. Встретимся через полчаса на вечернем пленарном заседании. Спасибо всем вам.


СЕКЦИЯ 3
"МОНИТОРИНГ ПРАВА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

ОПЫТ, ПРОБЛЕМЫ, ПЕРСПЕКТИВЫ"