Geum.ru

Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Совета закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   ...   15

СТЕНОГРАММА


Бурбулис Г.Э., председатель Комиссии Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации.

Уважаемые коллеги! В третьей секции родилась такая идея: учредить в рамках постоянно действующего Оргкомитета конференции практический семинар по взаимодействию по программе мониторинга в субъектах Федерации. Предлагается его заседания проводить не реже одного раза в три месяца, то есть четыре раза в год, в разных регионах страны по какой-то ключевой проблеме. И уже к следующей конференции предъявить друг другу "копилочку" работы на местах.

Чем содержательнее и лаконичнее мы сейчас будем выступать и работать, тем быстрее перейдем к самому интересному сюжету конференции — к дружескому фуршету.

Хочу представить вам, уважаемые коллеги, участника нашей конференции Александра Алексеевича Котенкова, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Совете Федерации, известного всей стране человека, который многие годы представлял главу государства в Государственной Думе.

Есть такое предложение. Работу вечернего пленарного заседания начать с краткой информации руководителей секций о прошедших дискуссиях с акцентом на то, в рамках каких ключевых проблем эти дискуссии прошли и с какими итогами.

Секция 1 — "Мониторинг права: концепция, инструментарий, законодательное и организационное обеспечение". Профессор Бачило Иллария Лаврентьевна.

Бачило И.Л., заведующая сектором информационного права Института государства и права Российской академии наук, доктор юридических наук.

Наша секция была посвящена обсуждению проблем мониторинга права в таком аспекте: концепция, инструментарий, законодательное и организационное обеспечение.

В ходе работы секции выступили шесть человек. Понимая значимость концепции для дальнейшего развития мониторинга, секция сосредоточила внимание на отдельных направлениях мониторинга — оценке динамики законопроектной деятельности, принятия закона и введения закона в действие. Это одна линия.

И другое направление в правовом пространстве мониторинга — отслеживание динамики нормативно-правовых актов в управлении органов исполнительной власти и судебной системы, правоохранительной системы в целом.

Как наиболее значимая была отмечена проблема обеспечения системности мониторинга через призму следующих вопросов: интеграция всех форм мониторинга; отработка понятийного аппарата с учетом тех изменений, которые вносятся административной реформой; включение и наиболее рациональное использование информационных технологий в процессе организации и осуществления мониторинга; выработка и применение индикаторов, которые позволили бы наиболее реально оценить результаты проведения мониторинга по разным направлениям. Подробно не останавливаюсь на каждом направлении и лишь подчеркиваю основные вопросы.

На секции поднимались проблемы организационного характера. Итогом обсуждения является идея о необходимости создания единого центра, который вырабатывал бы методологические основы развития и осуществления мониторинга. Объем работы, связанной с развитием мониторинга по всем направлениям, очень велик, и работа сложная, разноплановая. Поэтому было бы желательно выделить мониторинг законопроектной деятельности на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации, сосредоточить внимание на работе определенных центров Совета Федерации. С другой стороны, было бы неплохо привлечь к этой работе Правительство Российской Федерации и более глубоко затронуть проблемы правоприменительной практики, включая процедуры принятия нормативно-правовых актов (НПА), находящихся в компетенции исполнительной власти. Проведение мониторинга этой части НПА возложить на соответствующие структуры Правительства. Обобщение работы по этим направлениям в едином аналитическом центре позволило бы выйти на тот проблемный доклад, о котором мы говорили на пленарном заседании.

Кроме того, очень интересно прозвучал доклад Михаила Юрьевича Мизулина, подготовленный группой исследователей, в которую входили также Федулов и Шабров.

Они посмотрели на проблему мониторинга с точки зрения политологии и социологии. Первая часть доклада касалась общих проблем мониторинга. Затем были продемонстрированы результаты применения их понимания мониторинга к оценке конкретного акта, а именно Уголовно-процессуального кодекса. Результат весьма полезен. Конструктивное взаимодействие юристов и специалистов смежных областей будет весьма плодотворно.

Затем мы заслушали доклад Григория Петровича Ивлиева, который подробно рассказал о том, что делает Государственная Дума в области отслеживания законопроектной работы, проведения, осуществления и внедрения досье по мониторингу всех параметров прохождения законопроектов в Государственной Думе.

Татьяна Юрьевна Комарова внесла конкретные предложения для включения в Итоговый документ нашей конференции. Она говорила о значении информационного обеспечения для проведения мониторинга через специализированные системы правовой информации.

Алексей Михайлович Коркин доложил о продвижении процесса использования информационных технологий в мониторинге, который сегодня реализуется на базе Государственной Думы и Совета Федерации. Поставил ряд организационных вопросов, которые тоже требуют решения.

На мой взгляд, весьма плодотворным было выступление Владимира Николаевича Плигина. Он поставил одну очень непростую проблему — о соотношении мониторинга, его объективности и значении субъективного подхода в процессах принятия законов и других нормативно-правовых актов. Не развивая эту тему, скажу, что введение стандартов, информационных технологий в данную сферу помогло бы снизить влияние субъективных факторов в этом процессе. Кроме того, он обратил внимание на предстоящий большой объем работы, связанной с обозначением взаимодействия российского законодательства с международным законодательством, в частности — с нормативными массивами, которые включают более 80 тысяч актов Европейского союза. Это подчеркнуло значение задачи проведения мониторинга внутреннего национального законодательства и поиска подходов к гармонизации российского законодательства с международными актами.

Самая плодотворная идея связана с тем, что В.Н. Плигин обратил внимание на то, что сегодня подошли к такому моменту, который требует моделирования процесса формирования и прохождения закона. На этой основе будет развиваться унификация процедур работы с проектом и законом. На основе создания моделей, их стандартизации и использования получим более серьезные результаты.

Вот примерно тот круг проблем, который был затронут в выступлениях участников нашей секции. Представляется, что в большей или меньшей мере коллективно мы охватили все проблемы, которые связаны с концепцией мониторинга.

Бурбулис Г.Э. Без концептуального видения нельзя ни одной проблемы практически решить.

Секция 2 — "Мониторинг правоприменения в Российской Федерации: опыт взаимодействия органов законодательной, исполнительной и судебной власти". Владимир Николаевич Лопатин, заместитель директора НИИ проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Российской Федерации, профессор, доктор юридических наук.

Лопатин В.Н. Уважаемые коллеги! Подводя итоги работы нашей секции, я буду краток, учитывая то, что времени не очень много.

Выступил каждый пятый участник работы секции, в том числе руководители комитетов Совета Федерации по правовым и судебным вопросам, по делам СНГ, ученые и практики. Среди тех выводов и предложений, которые были обсуждены в конце заседания секции и предложены вашему вниманию, я хотел бы изложить следующие.

Первое. В ходе административно-правовой, судебной реформы в Российской Федерации сложилась следующая ситуация и обнаружились следующие тенденции во взаимодействии законодательных, исполнительных и судебных органов власти в вопросах нормотворчества, прежде всего через правоприменительную практику.

Ранее основным источником законотворчества выступали органы законодательной власти, и с учетом большого объема отсылочных норм в этих законах, предусматривающих акты органов исполнительной власти, удельный вес ведомственного нормотворчества был очень велик. Сегодня ситуация меняется, и роль органов исполнительной власти возрастает не только в ведомственном нормотворчестве, но и в законотворчестве. Учитывая то, что Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 часть конституционных полномочий Президента по формированию основных направлений политики была делегирована на уровень министерств, разделены функции нормотворчества, правоприменения и контроля по министерствам, службам и агентствам, роль 14 министерств как основных органов нормотворчества в составе Правительства Российской Федерации при усилении органов исполнительной власти и их роли в законотворчестве существенно возрастает.

Таким образом, можно сделать вывод: роль и значение федеральных органов исполнительной власти в лице министерств в законотворчестве и в нормотворчестве существенно возрастает в ходе проводимых в Российской Федерации реформ. И этим определяются их роль и место в таком взаимодействии.

Второе. Говоря о мониторинге, мы еще раз обращались к мысли, которая звучала на пленарном заседании конференции: не может быть единого мониторинга, проводимого каким-то единым центром. Это очень трудно сделать, должна быть система мониторинга.

Учитывая то, что в ходе реформы местного самоуправления возрастут роль и значение органов местного самоуправления, а число муниципалитетов, обладающих правом нормотворчества, увеличится в ближайшие годы в несколько раз (а гражданин России живет не просто в России, не просто в субъекте Федерации, а в конкретном населенном пункте, сталкивается с конкретной местной властью), то, соответственно, роль и значение мониторинга на этом уровне нормотворчества будет возрастать. Вот почему была высказана просьба: в Итоговом документе и в концепции мониторинга отразить и это звено проведения мониторинга как единой системы в Российской Федерации.

Третье. Объектами мониторинга выступают и должны выступать не только законы и решения органов государственной власти, но прежде всего права и свободы человека и гражданина, признанные Конституцией страны в качестве высшей ценности, которые государство обязано признавать, соблюдать и защищать. К сожалению, ни в концепции мониторинга, ни в Итоговом документе об этом не сказано.

В то же время следует подчеркнуть, что Правительство Российской Федерации в новом составе, определяя стратегию и программу развития страны на ближайшую, среднесрочную и долгосрочную перспективу, не должно забывать о тех приоритетах, которые были обозначены в Концепции национальной безопасности России, утвержденной в новой редакции одним из первых указов Президента Владимира Владимировича Путина.

К сожалению, практика показывает, что мы несколько отходим от национальных приоритетов, от поиска их баланса в интересах личности, общества и государства. Вот почему в качестве стратегических целей и задач при проведении мониторинга необходимо определять не только права и свободы человека в качестве объектов мониторинга, но одновременно с этим решить еще две важнейшие задачи, которые на сегодняшний день не решены. Первая — это создание государственно-общественных механизмов определения баланса интересов личности, общества и государства. Впервые о балансе интересов было сказано в 2000 году. Но дальше формулы мы, к сожалению, пока не пошли. Мониторинг может служить хорошим средством для решения этой важнейшей задачи.

Вторая задача. За 10 лет действия Конституции Российской Федерации, к сожалению, по большинству конституционных прав и свобод не созданы механизмы реализации конституционных гарантий. Опыт двенадцатилетних наблюдений Российской академии наук подтверждает, что чем важнее и существеннее для человека его права или свободы, тем больше они нарушаются. Вот почему крайне важно, чтобы права и свободы были не только объектом мониторинга, но чтобы статьи 17 и 18 Конституции определяли смысл и значение законов и деятельность органов государственной власти и местного самоуправления.

Завершая свое выступление, еще об одном предложении по Итоговому документу хочу сказать. В целом ряде случаев те органы государственной власти, которые в той или иной степени проводят мониторинг, обязаны доводить его итоги до палат Федерального Собрания и общественности. В частности, на заседании нашей секции прозвучало предложение о том, чтобы отразить в Итоговом документе необходимость соблюдения Конституционным Судом Российской Федерации требований Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" о ежегодном представлении палатам Федерального Собрания доклада об итогах своей работы. Этот мониторинг проводится на соответствие Конституции основных нормативных актов в Российской Федерации.

Что касается Итогового документа, то мы предлагаем пункт 1 несколько изменить и вместо слов "одобрить концепцию мониторинга правового пространства и правоприменительной практики" написать: принять за основу проект данной концепции, предложить его доработать с учетом замечаний и предложений, прозвучавших на пленарных заседаниях конференции и на заседаниях секций.

Конкретное предложение мы вам направим.

Бурбулис Г.Э. Есть очень интересные теоретические вопросы. Своим указом глава государства наделил абсолютно новыми полномочиями министерства. Что это — доверие системе исполнительной власти или изменение некоторых конституционных критериев в базовых видах деятельности и правотворчества? По крайней мере для нас этот вопрос должен существовать.

Секция 3 — "Мониторинг права в субъектах Российской Федерации: проблемы и перспективы". Мы работали активно и целенаправленно. Итоги доложит Юрий Афанасьевич Гонтарь, председатель Государственной Думы Ставропольского края, председатель Комиссии по мониторингу Совета законодателей.

Гонтарь Ю.А. Мы так увлеклись, что не оставили себе времени для систематизации высказанных предложений. Выступило более 10 человек. Это были представители конституционных судов субъектов Федерации, руководители законодательных собраний, уполномоченные по правом человека в субъектах Федерации, руководители структурных подразделений аппаратов Совета Федерации и Государственной Думы. Был затронут большой круг вопросов.

Мы считаем, что необходимо создать рабочую группу, потому что со слуха все высказанные здесь хорошие, умные мысли очень трудно формулировать.

Бурбулис Г.Э. Рабочую группу из состава секции?

Гонтарь Ю.А. Да, из состава секции. Для доработки документа.

Бурбулис Г.Э. Вы остаетесь с нами на неделю?

Гонтарь Ю.А. Возможно. Посчитаете нужным, значит, будем работать совместно.

Бурбулис Г.Э. С удовольствием.

Гонтарь Ю.А. Прозвучали мысли о том, что в Итоговом документе следует отразить главные критерии, которым должны отвечать законодательные акты. Например, работающий закон должен иметь главные критерии — права, обязанности, процедуры. Стимулирующий характер закона — его должно быть интересно применять. Он должен быть понятен тем, кому он адресован. Контроль и механизм ответственности. Предложил эту формулировку академик Мальцев, и не случайно это сделал, потому что, как мы знаем, с этого начинается многое.

Другая мысль, которая прозвучала и в этом зале, и у нас на секции: мониторинг должен начинаться не с контроля за исполнением закона, а с этапа проектирования законодательного акта. Должны изучаться готовность субъектов, которым он адресован, его выполнять, адекватность ожиданиям в обществе. Другими словами, предлагается усилить значимость предпроектных исследований, предпроектного мониторинга. Трудно не согласиться с такими выводами.

Представители Калининградской области, к примеру, аргументированно доказали, что сегодня требуется мониторинг права на уровне федеральных законов, на уровне будущего федерального центра мониторинга во взаимосвязи с зарубежным законодательством и региональным, в том числе Калининградской области. Поскольку все три законодательные плоскости пересекаются и сводятся к проблеме, которая существует для этого анклава и, видимо, будет существовать в ближайшее время, с этим также нельзя не согласиться.

Следующее предложение, которое высказал Геннадий Эдуардович в своем выступлении, а мы его поддержали. Собираться один раз в год и проводить подобную конференцию — это похоже на амплитуду колебаний: в день проведения все выказывают глубокую заинтересованность, выдвигают умные предложения. Затем в течение года — затухающий процесс. Видимо, это неправильно. Нужно переходить к постоянно действующим семинарам, и не только в Москве. Нужно эту идеологию, которую мы сегодня обсуждаем, переносить в региональные центры. Думаю, такие центры уже есть. Мы готовы обсуждать проблемы, привлекая исполнительную власть на местах, все субъекты мониторинга, правоприменителей. Считаю, что это будет очень полезный разговор, продуктивность работы возрастет.

Есть конкретные предложения по пунктам. Я их зачитывать не буду, передам в рабочую группу. Только одно характерное замечание я зачитаю, пользуясь тем, что здесь присутствует Александр Алексеевич Котенков.

По 95-му федеральному закону. Поскольку с 1 января 2005 года этот закон вступает в силу, еще раз хотелось бы подчеркнуть мысль, которая здесь уже высказывалась: параллельно с анализом того, почему субъекты Федерации не исполняют указания и не вносят соответствующие изменения в региональное законодательство, необходимо провести мониторинг того, почему это происходит. Почему субъекты Федерации оказались не готовы "поделиться" теми полномочиями, которые в соответствии с упомянутым законом у них забирают.

Нам кажется, что в таком виде 95-й закон будет порождать центробежные тенденции. На этот момент хотелось обратить особое внимание.

И по тому же 95-му федеральному закону. Это, безусловно, не законодательная инициатива, это просто размышления вслух. В законе есть такой абзац:

"Органы государственной власти субъектов Федерации наделены правом контролировать исполнение принимаемых ими законов и постановлений". Нужно дополнить текст словами: "…а также федеральных законов и постановлений Правительства Российской Федерации на своей территории в рамках…" А компетенция определится.

Думаю, что какое-то золотое сечение между центром и регионами с минимизацией возможного противостояния или разногласий может лежать именно в этой плоскости.

Бурбулис Г.Э. Вы как-то различаете понятия: "имеют право контролировать" и "желают проводить мониторинг"?

Гонтарь Ю.А. Имеют право и желают.

Бурбулис Г.Э. Мы настаиваем, чтобы в законе появилась норма: "имеют право контролировать". Надо в законах как-то определить мониторинг как инструмент, уже заложенный в систему концепции закона. Контроль и мониторинг — это что, одно и то же?

Гонтарь Ю.А. Думаю, что нет. Контроль касается того, как исполняется акт, почему не исполняется, что необходимо делать. А мониторинг — это анализ, это более широкое понятие на всех стадиях. Относительно того же 95-го федерального закона. Почему с субъектами так слабо проработан документ? Почему так горячо выступают по поводу того, что не вносят изменения Осетия, Дагестан, Адыгея, Карачаево-Черкесия?

Или тот посыл, о котором мы говорили. Адресовали региональным парламентам. Принят закон об отзыве высшего должностного лица. Нужна фантазия, чтобы представить, какие это будут документы, если сам Президент их подписывает.

Бурбулис Г.Э. Я хочу еще раз поблагодарить за участие в нашей конференции вас, уважаемые коллеги, представляющие субъекты Федерации. Для нас это особо дорого, и мы это будем всячески стимулировать и поддерживать.

Выступает Александр Алексеевич Котенков, полномочный представитель Президента Российской Федерации в Совете Федерации. Тема — "Мониторинг права в Российской Федерации и государственная программа законотворчества".

Котенков А.А. Добрый вечер, уважаемые коллеги! Я постараюсь быть кратким, хотя эта тема необъятна и говорить о ней можно бесконечно. Чтобы как-то упростить свою задачу, начну с последнего выступления.

Юрий Афанасьевич Гонтарь в конце своего выступления, скажем так, мягко, но настойчиво критиковал 95-й федеральный закон. Учитывая то, что сейчас я буду выступать в чисто теоретической плоскости, а не как представитель Президента в Совете Федерации, мне, наверное, позволительно покритиковать некоторые решения, принятые до этой конференции.

Юрий Афанасьевич, если бы мы провели ту работу, о которой я сейчас буду говорить (о мониторинге я буду говорить), то, видимо, таких замечаний у вас не было бы. Если бы у нас было понимание того, что именно мы должны регулировать федеральными законами, а что — законами субъектов Федерации, какие вообще отношения в стране должны регулироваться законодательством, то, думаю, таких досадных ошибок у нас не было бы.

Позволю себе начать с примера из истории. Я занимался или пытался заниматься мониторингом правового пространства еще в 1990 году, будучи членом Комитета Верховного Совета РСФСР по законодательству, и тогда уже понимал, что задача эта почти не решаемая в тех условиях. После принятия Конституции в 1993 году эта задача уже может быть и должна быть решена, хотя в ходе этой работы мы выйдем на крамольную мысль, что по крайней мере в части статей 71, 72 Конституции ее надо совершенствовать. Я, как один из авторов Конституции, всегда говорю: не трогайте Конституцию. Однако как теоретик я вам скажу, как эти статьи были написаны, откуда они взяты. Они были в качестве компромисса перенесены дословно из Федеративного договора, а кто и как писал Федеративный договор — не будем трогать эту больную тему.

В 1990 году я впервые коснулся этой темы. Почему я за это взялся? Важно было понять, какие законы мы должны принимать в первую очередь. В то время в Советском Союзе действовало немногим более 100 законов. В то же время во Франции действовало более 10 тысяч законов, в Соединенных Штатах Америки — 7,5 тысячи федеральных законов и в каждом штате было до 400 законов штатов, в крошечной Бельгии было 3,5 тысячи законов. Первый вопрос: 100 законов — это много или мало? А 10 тысяч — это много или достаточно?

Следующий момент. Я не буду объяснять, почему так мало было законов: были другие регулятивные инструменты, и особой необходимости в законах не было. Советский Союз разваливался, в Российской Федерации законов практически не было (всего несколько законов). Надо было срочно определять приоритеты в законотворческой деятельности, и мы занялись этой работой, к огромному сожалению. Дело в том, что не было ясности, прежде всего конституционной, за что отвечают федеральные органы, а за что — субъекты Федерации, что такое местное самоуправление и так далее. Работа была пущена на самотек, и пошла неконтролируемая законодательная деятельность, которая продолжается до сих пор, — принимаются те законы, которые внесены раньше, которые сумели продавить. Но тогда у нас уже была наработана теоретическая модель того, что понимать под первоочередным мониторингом: что надо в первую очередь выполнить и на что направить работу.

Некоторые вещи вам могут показаться банальными, но если мы хотим получить конкретный результат, то, на мой взгляд, мы должны вести работу по трем направлениям. Я понимаю под мониторингом правового пространства своеобразную инвентаризацию нормативных актов. То есть мы должны понять, что у нас в стране есть не только на уровне федеральном, но и на уровне субъектов Федерации, на уровне подзаконных актов, посмотреть, как они между собой совмещаются. Это одно направление деятельности.

Второе направление, параллельное этому, а может быть, даже оно должно быть опережающим, — это то, что я называю структуризацией правового пространства государства. То есть мы должны понять, какие отношения в государстве вообще должны регулироваться правовыми актами.

Я говорил, что в советские времена это было сделать очень сложно. Сейчас это не менее сложно, но уже возможно. На основе статей 71 и 72 Конституции мы должны четко обозначить, что по предметам ведения Российской Федерации мы имеем право полного правового регулирования. Здесь опять возникает вопрос о том, есть ли у нас полное понимание того, что такое предметы совместного ведения.

Когда мы писали Конституцию, мы имели в виду, что предметы совместного ведения — это вопросы, которые каждый субъект Федерации решает сам, но на основании общих правил. Во что мы их превратили сейчас? Федеральное законодательство полностью регулирует эти сферы и, более того, создает органы исполнительной власти, которые получают исполнительные полномочия в этой сфере.

Так вот, если мы четко разобьем предметы ведения Российской Федерации, разложим их по полочкам (хотя там есть путаница — есть и предметы ведения, и полномочия органов, все это, конечно, надо разделить) и пропишем перечень законов, причем законов разного уровня (есть концептуальные законы, допустим, закон о безопасности, включающий вопросы обороны, государственной безопасности, охраны границ, безопасности личности и другие), мы должны понять, какие сферы должны регулировать. Вот я сказал: безопасность, экономика, социальная сфера. Что еще в глобальном плане? Ведь социальная сфера включает в себя все вопросы социального значения — образование, здравоохранение, жилищные вопросы и так далее.

То есть об этом можно говорить долго, но если мы этого не поймем, то так и будем собираться на конференции, говорить о том, что надо проводить мониторинг правового пространства. А зачем? А в каком направлении?

Есть третье направление, которое можно сейчас осуществлять, но я скажу о нем позднее.

Так вот, когда мы получим структуру правового пространства как сетку и, проведя инвентаризацию, поймем, что у нас есть, накладывая эти сетки друг на друга, то увидим, какие законы излишние, а каких просто нет. До сих пор этого никто не знает. А без этого невозможно понять, какие законы мы должны принимать в первоочередном порядке. Без этого идет вал, извините меня, низкопробных законопроектов, и две палаты (в меньшей степени Совет Федерации, в большей степени Государственная Дума) сначала долго спорят, какой именно закон пустить в первую очередь, а потом, на выходе, получают примерно 15 процентов от входящих законопроектов, если не меньше.

В связи с этим приведу несколько цифр. Они банальны, тем не менее если их системно посмотреть, то напрашивается интересный вывод для работы нашей конференции и для тех органов, которые должны этим заняться.

У нас в стране 723 субъекта законодательной инициативы. В общей сложности они набросали в Государственную Думу порядка 2 тысяч законопроектов. Пропускная способность, или, если можно так сказать, производительность труда Государственной Думы, — не более 500 законопроектов в год с учетом того, что каждый из этих законопроектов или большинство из них проходит стадии трех чтений. Более 500 законопроектов за мою восьмилетнюю практику работы в Госдуме в качестве полпреда Госдума не рассмотрела ни разу. Вопрос: сколько лет понадобится, чтобы рассмотреть 2 тысячи внесенных законопроектов? Ответ простейший: около 4 лет. Но за эти 4 года те самые 723 субъекта законодательной инициативы набросают еще столько же.

Возникает вопрос: реально в таком ритме вообще работать законодателю? Абсолютно нереально. И кто в таком случае будет определять приоритетность законов, их первоочередность и в конце концов их содержание? Так вот, не создав такую структурную схему, мы эту задачу не решим.

Эту схему надо создавать на базе законодательных решений, а в основе должна быть согласованная позиция всего общества, чтобы не было потом мучительно больно, что какой-то законопроект 9 лет лежит в запасниках и никто его не рассматривает. А это потому, что не нужен никому, кроме самого автора.

На основе такой работы, на мой взгляд, должна приниматься государственная программа законопроектной деятельности, которая определит и приоритеты развития нашего законодательства, и порядок принятия законов. В итоге мы должны понять, какие законы необходимо принять, какие изменить, а какие надо просто отменить, в том числе излишествующие с точки зрения вмешательства в полномочия субъектов Федерации.

Вот вкратце то, над чем нам всем надо вместе работать. Я не исключаю общего теоретизирования, но это в основном практическая работа, за нее давным-давно надо было взяться. И если бы не ваша конференция, то, думаю, в стране никто бы и не вспомнил о том, что необходимо такую работу проводить.

Наконец, третье направление мониторинга — это действительно мониторинг правоприменительной практики и совершенствование действующего законодательства. И здесь, на мой взгляд, неоценима роль Совета законодателей. Провести мониторинг правоприменительной практики из федерального центра невозможно. Здесь нужна добрая воля и общее согласие в том, что в субъектах Федерации такая работа будет проводиться, опыт ее будет аккумулироваться, и аккумулироваться здесь, в Совете законодателей, в Совете Федерации, в палате регионов. И на основе этого мониторинга должно совершенствоваться действующее законодательство.

В одном из выступлений по итогам работы секций говорилось о мониторинге применения УПК. Очень правильная тема. Мне за эти годы приходилось очень много сталкиваться с несовершенством законодательства именно при применении его на практике. У нас в законах столько лазеек, чтобы не сказать дыр, которыми пользуются недобросовестные чиновники, что просто диву даешься, как вообще экономика в нашей стране работает. Я, помимо всего прочего, президент Федерации парусного спорта России. Волей-неволей мне приходится заниматься какими-то хозяйственными вопросами — получением земли под строительство очередного яхт-клуба, таможенными проблемами при ввозе яхт, налаживанием производства спортивных яхт в нашей стране. И даже при моих возможностях на это уходят годы. Я не понимаю, как обычный человек может осуществлять в нашей стране экономическую деятельность, если он не дает взяток.

Это как раз предмет третьего направления — мониторинга правоприменительной практики. Если мы возьмем эти три направления за основу, то, думаю, мы эту задачу можем решить (я не говорю: решим).

И последнее. У нас с председателем Ставропольской краевой Думы во многом совпадают мнения. Вопрос: кто будет осуществлять эту работу? Конференция, конечно, очень полезная и нужная вещь, но конференция эту работу проводить не может и не будет. Она может только давать теоретическое направление, оценивать деятельность органов по проблеме осуществления мониторинга правового пространства. И действительно встает вопрос о создании федерального центра мониторинга правового пространства. Может быть, поручить это какому-то из действующих институтов или академии. А может быть, Совет Федерации возложит это на себя. То есть не на конференции это будет предложено, а Совет Федерации, изучив материалы конференции, примет решение создать группу или поручит комитетам и их аппаратам, какому-то конкретному комитету начать хотя бы организационную работу.

Вопрос, конечно, открытый, но решать его надо всем. (Аплодисменты.)

Бурбулис Г.Э. Спасибо Александр Алексеевич. Это тот случай, когда мы многие сюжеты, сейчас озвученные, с удовлетворением принимаем и разделяем. Наверное, в Итоговом документе конференции мы обязательно это учтем.

Валерий Петрович Степалин, судья Верховного Суда Российской Федерации. Он два года активно с нами сотрудничает, и мы очень благодарны ему за совместную работу. Пожалуйста, Валерий Петрович.

Степалин В.П. Уважаемые участники конференции! Сейчас всем ясно, что лишь посредством мониторинга, проводимого во взаимодействии всех ветвей власти и общества, всех структур, можно решать проблемы законодательства и совершенствовать правоприменительную практику.

Очень важно, чтобы все эти вопросы решались и согласовывались с реалиями жизни. Меня по роду профессии интересует уголовное законодательство. И поэтому мне бы хотелось высказать некоторые соображения относительно уголовного наказания.

Эффективность решения вопросов ответственности за преступление требует конкретных и четких решений и правильного назначения наказания или освобождения от него. Соблюдать принципы, заложенные в нашем законодательстве, и международные принципы законности, справедливости, гуманизма.

Что мы имеем на сегодняшний день? В Уголовный кодекс за 7 лет начиная с 1997 года вносились изменения 32 раза. Последний раз было внесено 257 изменений, в том числе и касающихся наказания. Сложилась такая ситуация, что, как было сказано на "круглом столе" в Совете Федерации, нужно вообще уже принимать новую редакцию Уголовного кодекса. Очевидно, это так, потому что создается впечатление, что все принималось по принципу: давайте примем, а потом доработаем. А доработка идет очень сложно.

Какие вопросы возникают относительно наказания? Исключено такое понятие, как неоднократность, хотя это не противоречило Конституции. И законодательства многих зарубежных стран это воспринимают. Совершил одно преступление — одно наказание. Совершил 10 преступлений — наказание повышенное. Этот принцип у нас соблюдался. Например, за кражу — 2 года, за неоднократную кражу — до 6 лет. И так далее. Везде этот принцип соблюдался. Сейчас неоднократности нет. Перед судьями встает вопрос, как назначать наказания. Например, серийный преступник совершил 50 краж или разбойных нападений. За разбой — до 15 лет. Ранее судья за неоднократный разбой назначал один раз до 15 лет — максимальное наказание. Сейчас судья должен назначить наказание за каждое преступление, потом сложить и в итоге получить эти же 15 лет. Кто это придумал? Не знаю.

Еще одно новшество. Приняли решение, что можно еще половину срока присоединять к наиболее строгому наказанию.

Допустим, за разбой — 15 лет, если там 50 эпизодов, можно еще половину от этих 15 лет, то есть 7,5 лет. За кражу — 6 лет, можно еще 3 года добавить, то есть получается 9 лет. Но для чего это нужно, будет ли это востребовано жизнью?

Я вам могу привести данные статистики. Например, в 2003 году был предусмотрен максимальный срок наказания за мошенничество — 6 лет, но это наказание назначалось только по 7,7 процента дел, по остальным всегда было меньшее наказание. Сейчас говорят: давайте назначать 9 лет. Но кто же будет назначать такие наказания? А за разбой и за другие преступления вообще можно дать 22 с лишним года. Это уже больше, чем за убийство. Кто же будет назначать такие наказания? Естественно, возникают сомнения.

Принцип сложения наказания. По одним категориям дел можно складывать, по другим — поглощать. Тоже непонятно, для чего это все разделили. Допустим, за особо тяжкие преступления нужно только складывать. Назначил судья пожизненное лишение свободы за ряд убийств, а виновный совершил еще ряд преступлений. Как наказание за них можно сложить с пожизненным лишением свободы? Естественно, судья начинает заниматься самотворчеством, он поглощает это наказание, хотя законом такое не предусмотрено.

Признали утратившей силу часть вторую статьи 65, касающуюся присяжных заседателей. То есть демократический суд, который олицетворяет наше общество, является символом свободы нации, лишили возможности особого снисхождения. То есть лишили возможности ограничивать судью в наказании.

Мы просили, допустим, чтобы Уголовно-процессуальный кодекс привели в соответствие с Уголовным кодексом. Уголовный кодекс уже действует, и эти положения действовали в старой редакции. В Уголовно-процессуальном кодексе этого не предусмотрели, было несоответствие. Просили внести изменения в Уголовно-процессуальный кодекс — внесли в Уголовный кодекс. Все наоборот.

Например, исправительные работы. У судьи сейчас и так, образно говоря, немного в руках видов наказаний. Из 12 видов наказаний фактически что судья может назначить? Штраф или лишение свободы.

По исправительным работам был такой порядок: кто работает, тот исполняет наказание по месту работы. Того, кто не работает, направляли на работу. В 1997 году это изменили, и 8 декабря снова изменили. Теперь исправительные работы можно назначать только тем, кто фактически не работает, то есть бомжам, очевидно.

Имелись наказания, которые были востребованы практикой, правильно воспринимались обществом. Допустим, те же штрафы. Судья мог освободить от уголовной ответственности, но не просто отпустить из зала суда, а наказать в административном порядке, наложить штраф. Сейчас и этого нет.

Какая альтернатива для судьи? Или штраф, или направление в колонию, или условное осуждение. И вот резко возросло число условных осуждений. Допустим, по категории дел и 80 процентов, и 70 процентов — условное осуждение. А штрафы судьи не назначают. Почему? Потому, что если мы почитаем статью 46, то увидим: суд может назначить штраф, а если уклоняется человек от отбывания этого наказания, заменить его лишением свободы. Но как это может быть? Если почитать, то один судья может заменить на год, другой — на два года. Никаких критериев нет. А ведь штраф — это действенное наказание. Неслучайно многие страны, допустим, применяют наказание в виде штрафов, то есть дело заканчивается штрафом: Япония — 95 процентов, Германия — 80 процентов, Франция — 48 процентов.

Если предусмотреть механизм назначения штрафа и механизм его реализации, можно поставить всю систему наказания с головы на ноги. Штраф мог бы явиться действенным наказанием и пополнить государственную казну.

И еще на два момента хотелось бы обратить внимание. Статья 76 Уголовного кодекса предусматривала возможность освобождения от наказания лица вследствие того, что это лицо или совершенное деяние утратили общественную опасность. Например, человек совершил кражу, потом его призвали в армию и он находится в так называемой горячей точке. Узнали, что он совершил кражу, но дело можно было прекратить. Сейчас эту статью изъяли, она утратила силу. Ввели новую, по которой в такой ситуации и дело нужно расследовать, и приговор вынести, а потом можно человека освободить от наказания, потому что он утратил общественную опасность. То есть обязательно нужен приговор. Это тоже непонятно.

По статье 88 Уголовного кодекса. На секции профессор Иногамова-Хегай об этом тоже говорила. Решен вопрос так: несовершеннолетнему назначается за преступление штраф, а с согласия родителей этот штраф взыскивается с них.

Принцип индивидуальной ответственности полностью перечеркнули. Давайте мы напишем, что с согласия родителей им может назначаться наказание в виде лишения свободы. Пусть отбывают его за своего сына или дочь.

Все эти вопросы, наверное, не возникли, если бы был проведен мониторинг на этапах создания законопроекта, принятия закона, внесения изменений в закон, отмены норм закона.

Я поддерживаю идею создания центра мониторинга. Здесь прозвучало, что нужно создать сеть мониторинга. Но я не понимаю, как можно ее создать, не имея какого-то центра. Центр мониторинга должен быть.

Я еще на прошлой конференции говорил о том, что взаимодействие ветвей власти предполагает, чтобы в каждом органе власти, допустим, в законодательном собрании, был полномочный представитель другой ветви власти — например, представитель судебной власти — со своими правами и обязанностями. Не просто кто-то пришел и что-то сказал, а все должно быть прописано.

И при принятии закона, может быть, предусмотреть в рамках мониторинга обязательное заключение тех структур, которые обладают правом законодательной инициативы. И только по получении официальных заключений законодательное собрание может решать вопрос о принятии закона. Это не будет вмешательством в его деятельность, если практики выскажут свое мнение в форме официального заключения.

Бурбулис Г.Э. Остался последний и самый интересный вопрос повестки дня — принятие Итогового документа. Мы подготовили материал от имени Оргкомитета конференции и Совета Федерации. Вы его обсудили, внесли множество добавлений, замечаний, предложений. Руководители секций предложили принять этот проект за основу и создать рабочую группу по его доработке. А некоторые секции приняли решение доработать его внутри секции. Если вы поддержите, мы сейчас примем три исторических решения.

Первое. Проект Итогового документа принять за основу. Прошу голосовать. Принято.

Второе. Всех, у кого есть еще какие-то предложения, просим в течение двух недель передать материалы по тем адресам, в том числе электронным, которые указаны.

Третье. Мы воздержались от горячего желания издать к сегодняшней конференции первый выпуск вестника мониторинга права только потому, что предчувствовали немалый прорыв, в том числе идейный, в нашем общении, и сейчас убедились, что это было оправданно. То есть мы готовы ваши тексты, предложения, материалы, предлагаемые для включения в этот исторический первый выпуск вестника, принять, рассмотреть и в очень корректной, бережной форме интегрировать, с тем чтобы издать вестник по крайней мере в течение летнего периода и этим новую историю открыть. Просьба эти материалы тоже передать по известным адресам.

И последнее. Здесь был выдвинут ряд важных предложений, но два из них кажутся мне особенно важными. Говорилось о государственной программе по законодательству, о сложностях законотворческого процесса в реальной правовой ситуации.

По большому счету, эти проблемы решаются двумя правовыми документами. Первый — это закон о законодательном процессе в Российской Федерации. Тогда не надо будет уговаривать кого-нибудь: дайте эту самую законодательную программу. Там будет сформулировано и отношение к государственно-правовой стратегии, и ответственность, и обязанности, и формы участия разных органов власти в ее реализации. И второй документ — закон о Федеральном Собрании. Тогда мы сможем нормально со всем десятилетним бурным опытом законотворчества упорядочить свои непростые проблемы. И прекрасное предложение у Любови Константиновны созрело, у наших коллег из Государственной Думы — идея о регламенте совместных процедур, совместных мероприятий.

Поэтому, принимая этот документ с благодарностью за его подготовку нашему коллективу, мы считаем, что все мнения членов рабочей группы, экспертных групп, Оргкомитета, ваши предложения с мест — все здесь в той или иной мере мы отразили. И он будет существенно обогащен идеями и предложениями, которые высказаны на конференции, а его окончательный текст мы разошлем всем участникам конференции и во все органы, с которыми мы сотрудничаем по этой программе.

Спасибо организаторам, всем участникам конференции! (Аплодисменты.)