Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Совета закон
| Вид материала | Закон |
- Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Вслучае досрочного прекращения, 340.16kb.
- Б. И. Шпигель Добрый день, уважаемые коллеги! Позвольте приветствовать вас в стенах, 815.4kb.
- Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее Совет),, 156.31kb.
- Совет федерации федерального собрания российской федерации аналитическое управление, 2186.99kb.
- Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации г. Екатеринбург, 1720.56kb.
- Совет федерации федерального собрания российской федерации, 1761.56kb.
- Федерального Собрания Российской Федерации доклад, 11203.74kb.
- Обращение Президента Республики Казахстан Н. А. Назарбаева к учаcтникам конференции, 141.25kb.
- Стенограмм а двести девяносто девятого заседания Совета Федерации, 375.32kb.
- Совет федерации федерального собрания российской федерации аналитическое управление, 1099.12kb.
РОЛЬ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В МОНИТОРИНГЕ ПРИНЯТИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ
Участие в законодательном процессе является одним из приоритетных направлений деятельности Правительства Российской Федерации. Согласно статье 4 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство организует исполнение федеральных конституционных законов и федеральных законов, осуществляет систематический контроль за их реализацией федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.
Работа Правительства по исполнению федеральных законов начинается практически еще на стадии планирования законопроектной деятельности. Так, федеральные органы исполнительной власти при разработке законопроектов одновременно готовят перечни правовых актов Президента и Правительства, необходимых в связи с вступлением в силу нового закона, а также перечень действующих правовых актов, подлежащих отмене или изменению в связи с принятием этого закона.
Министерствами и ведомствами России в рамках организации исполнения федеральных законов активно ведется работа по мониторингу реализации принятых законов. Федеральными органами исполнительной власти, ответственными за исполнение конкретного закона, осуществляются мероприятия по организации исполнения федеральных законов: издаются ведомственные акты, проводятся совещания, организуются семинары для сотрудников и т.п.
Вместе с тем наряду с организационными мероприятиями необходимо более пристальное внимание уделять оценке эффективности действия законов. При этом важное значение приобретает изучение таких вопросов, как: достаточно ли принимаемых мер для полной реализации положений принятых законов, своевременны ли эти меры, достигаются ли в результате их принятия цели правового регулирования и т.п.
Законопроектная деятельность — это сложный процесс, требующий от его участников не только определенного опыта работы в данной области, но и соответствующего образования, квалификации. Нередко от начала разработки законопроекта до его принятия и вступления в силу проходят годы. Разумеется, принятые законы не действуют автоматически. Их исполнение должно быть соответствующим образом организовано. Организация исполнения федеральных законов является особого рода деятельностью, которая непосредственно связывает закон с практикой, жизненными реалиями. Поэтому такая деятельность всегда актуальна и находится в сфере постоянного внимания государства и общества.
Последние годы характеризуются повышением эффективности законопроектной работы на федеральном уровне, усилением в ней позиции Правительства Российской Федерации. В этой связи важное значение приобретает проблема повышения эффективности исполнения министерствами и ведомствами России федеральных законов.
Минюстом совместно с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации при участии Аппарата Правительства Российской Федерации было разработано постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2002 г. № 803 "О совершенствовании организации исполнения федеральных законов". Закрепленный в указанном постановлении Правительства правовой механизм способствует эффективной реализации федеральными органами исполнительной власти принимаемых законов. Постановление регламентирует процедуру подготовки и принятия подзаконных актов, направленных на исполнение федеральных законов. Важным достоинством этого постановления является то, что в нем определяется единый порядок решения вопросов организации исполнения федеральных законов для всех министерств и ведомств. Необходимо подчеркнуть, что до его принятия федеральные органы исполнительной власти осуществляли разработку нормативно-правовых актов во исполнение федеральных законов бессистемно ввиду отсутствия единых подходов. Такая работа проводилась каждым ведомством по-своему, без согласования, как правило, с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, нередко и с нарушением сроков подготовки нормативных правовых актов.
Постановление Правительства от 11 ноября 2002 г. № 803 "О совершенствовании организации исполнения федеральных законов" предусматривает, что по всем федеральным законам, разрабатываемым федеральными органами исполнительной власти или внесенным на рассмотрение палат Федерального Собрания Российской Федерации иными субъектами права законодательной инициативы, министерства и ведомства готовят перечни подзаконных правовых актов, необходимых для их исполнения. Предложенная организация работы наряду со своевременным изданием подзаконных правовых актов, направленных на реализацию конкретного федерального закона, предполагает в целом более комплексный системный подход к проблеме эффективности действующего в стране законодательства.
Так, еще на стадии подготовки министерствами и ведомствами текста законопроекта предусмотрена проработка вопроса о необходимом объеме и характере подзаконного правового регулирования, что позволяет своевременно оценивать весь спектр предполагаемых правовых предписаний. Необходимо подчеркнуть, что вышеуказанным постановлением Правительства на федеральные органы исполнительной власти возлагается обязанность незамедлительно принимать в рамках своей компетенции меры по организации исполнения федеральных законов.
Организация исполнения федеральных законов включает различные мероприятия, среди которых можно выделить:
организацию разработки правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации с учетом норм закона, предполагающих конкретизацию правового регулирования;
принятие правовых актов "во исполнение" (оперативные, нормативные, организационно-установочные планы мероприятий);
координацию работы федеральных органов исполнительной власти — соисполнителей (в том числе согласование позиций, определение круга адресатов, объема и видов ресурсов, содержания и сроков выполнения мероприятий);
образование в случае необходимости рабочих групп с привлечением представителей научных, общественных, политических и других организаций для разработки проектов правовых актов и подготовки прилагаемых к ним материалов;
разработку справочных, информационных и иных аналитических материалов;
оказание соответствующей помощи органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
контроль за выполнением законов;
практическую оценку результатов и эффективности действия законов.
Таким образом, постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2002 г. № 803 "О совершенствовании организации исполнения федеральных законов" существенным образом изменило подход министерств и ведомств к организации исполнения федеральных законов. Если раньше инициатива в этом вопросе принадлежала Аппарату Правительства Российской Федерации, а федеральные органы исполнительной власти являлись исполнителями, в настоящее время федеральные органы исполнительной власти непосредственно организуют исполнение принимаемых федеральных законов.
В рамках деятельности по исполнению федеральных законов важное значение имеет участие территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти в мониторинге реализации принятых федеральных законов, поскольку они непосредственно занимаются правоприменительной практикой, сталкиваются с проблемами, недостатками, существующими в том или ином действующем законе, выявляют в нем пробелы правового регулирования. Территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти, анализируя имеющуюся у них информацию по реализации законов, в случае необходимости выступают с инициативой к вышестоящей инстанции по внесению необходимых изменений в действующее законодательство. С учетом анализа вопроса об оценке эффективности действия закона, его правоприменения заслуживает внимания опыт, накопленный Верховным Судом Российской Федерации. Выявленные в результате судебной практики ошибки, коллизии норм, имеющие место, например, в уголовном и гражданском законодательстве, рассматриваются на заседаниях пленумов Верховного Суда Российской Федерации с публикацией соответствующих разъяснений для нижестоящих судов, что в дальнейшем не исключает возможности законодательной инициативы Верховного Суда Российской Федерации по внесению изменений и дополнений в действующее уголовное или гражданское законодательство.
Следует отметить, что участие Правительства в законопроектной деятельности осуществляется не только через сопровождение правительственных законопроектов на всех этапах их рассмотрения палатами Федерального Собрания. Правительство дает заключения по законопроектам, которые вносятся в Государственную Думу другими субъектами права законодательной инициативы, направляет в Государственную Думу заключения, официальные отзывы, поправки к находящимся на рассмотрении Государственной Думы законопроектам, внесенным иными субъектами права законодательной инициативы. Такой порядок оценки законопроекта, сама процедура обусловлены тем, что именно Правительство организует исполнение федеральных законов. В то же время, как уже отмечалось, по проектам федеральных законов, внесенных на рассмотрение палат Федерального Собрания Российской Федерации иными субъектами права законодательной инициативы, федеральные органы исполнительной власти готовят перечни подзаконных правовых актов, необходимых для их реализации.
Следует отметить, что законодательными органами власти субъектов Российской Федерации накоплен определенный позитивный опыт законопроектной деятельности как на федеральном, так и на региональном уровнях, который требует изучения и в плане возможности использования министерствами и ведомствами.
Важным условием совершенствования законопроектной работы и последующей эффективной реализации принятых законов является взаимодействие палат Федерального Собрания Российской Федерации и Правительства Российской Федерации не только на стадии рассмотрения проектов федеральных законов в палатах Федерального Собрания Российской Федерации, но и активное участие в планировании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации. Планы законопроектной деятельности формируются Правительством на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных и иных организаций. Правительство при подготовке планов, предусматривающих разработку законопроектов, учитывает планы законопроектных работ Совета Федерации, а также примерные программы работы Государственной Думы. Стройная система планирования позволит с максимальной эффективностью использовать как интеллектуальные, так и информационные ресурсы Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства Российской Федерации, сведет к минимуму дублирование законопроектов, предотвратит стихийность законотворческого процесса.
Существенным резервом улучшения такого взаимодействия является непосредственное участие членов Совета Федерации в работе над законопроектами в рамках рабочих групп, создаваемых федеральными органами исполнительной власти, что позволит не только улучшить качество проектов, но еще на стадии их разработки учесть мнения, замечания отдельных субъектов Российской Федерации. Регламент Правительства Российской Федерации предоставляет возможность совместного внесения в Государственную Думу законопроектов, в разработке которых вместе с Правительством участвовали другие субъекты права законодательной инициативы, либо внесения совместно разработанного законопроекта этими субъектами права законодательной инициативы без участия Правительства Российской Федерации.
Важное значение во взаимодействии Правительства Российской Федерации и иных субъектов права законодательной инициативы имеет методическое обеспечение процесса подготовки проектов федеральных законов и их последующей реализации. За последние несколько лет федеральным Правительством принят ряд нормативно-правовых актов, а также методических рекомендаций, затрагивающих указанные вопросы. Среди них особо следует отметить: постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2000 г. № 347 "О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации"; регламент Правительства Российской Федерации (утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 5 октября 2000 г. № 760); рекомендации Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности об организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации в законотворческой деятельности.
В указанных актах содержатся возможности участия субъектов в законопроектной деятельности Правительства, которые предусматривают следующие основные направления:
участие субъектов Российской Федерации в перспективном планировании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации;
создание условий для взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе по совместной подготовке проектов федеральных законов;
процедура учета предложений органов государственной власти субъектов Российской Федерации при разработке федеральных законов;
использование потенциала территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на региональном уровне, а также полномочных представителей субъектов Российской Федерации при Президенте Российской Федерации и Правительстве Российской Федерации — на федеральном уровне;
создание федеральными органами исполнительной власти совместных рабочих комиссий, групп по разработке законопроектов;
поддержка органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации инициатив Правительства в палатах Федерального Собрания через своих представителей в Совете Федерации;
проведение встреч, семинаров, конференций, посвященных обмену опытом, организации взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов в законопроектной деятельности.
Отмечая важность методического обеспечения законопроектной деятельности и процедур, направленных на эффективную реализацию принятых законов, можно порекомендовать законодательным органам государственной власти субъектов Российской Федерации для использования в работе методические рекомендации, которые разработаны для федеральных органов исполнительной власти. К их числу относятся:
разработанные Минюстом России и Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Методические рекомендации по организации законопроектной деятельности федеральных органов исполнительной власти (2002 г.);
сборник материалов "О совершенствовании организации исполнения федеральных законов", который содержит основополагающие принципы правоприменительной практики федеральных органов исполнительной власти, схему действий по организации исполнения федеральных законов и методические рекомендации по реализации законов (2003 г.);
справочное пособие "Термины и рекомендации документов, связанных с разработкой законопроектов федеральными органами исполнительной власти", подготовленное Минюстом России совместно с Российской правовой академией (2001 г.);
Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов, подготовленные Главным государственно-правовым управлением Президента, Правовым управлением Аппарата Государственной Думы, Правовым управлением Совета Федерации и Минюстом России (2003 г.).
Таким образом, унификация правового механизма подготовки, принятия и исполнения федеральных законов — это не только залог эффективной их реализации, но и один из главных критериев, характеризующих качество подготовки законов.
Курманов М.М.,
министр юстиции Республики Татарстан, кандидат юридических наук, профессор
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫМ ОРГАНОМ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРАКТИКА
Реализация права законодательной инициативы в соответствии со статьей 104 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Государственная Дума) предполагает внесение проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР, поправок к законопроектам.
К сожалению, результаты рассмотрения законодательных инициатив, внесенных законодательными органами субъектов РФ, пока неутешительны. В период с 1993 по 2003 год из 1359 законодательных инициатив принято всего 29.
Почему такие результаты? Для частичного ответа на этот вопрос в рамках данного доклада предлагается анализ реализации права законодательной инициативы Государственным Советом Республики Татарстан (далее — Государственный Совет РТ). Представлял законопроекты докладчик.
Государственный Совет РТ 17 июля 2003 года внес в Государственную Думу РФ проект федерального конституционного закона "О внесении изменения в статью 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" и проект федерального закона "О внесении дополнения в статью 2 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В данных проектах законов предлагалось:
1) закрепить обязательность создания конституционных (уставных) судов и введения института мировых судей во всех субъектах РФ;
2) дополнить перечень полномочий конституционных (уставных) судов субъектов РФ в соответствии с определением Конституционного Суда Российской Федерации от 6 марта 2003 г. №103-О по делу о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".
На обязательность создания конституционного (уставного) суда субъекта РФ указывает анализ полномочий данного суда. Обратимся к части первой статьи 27 ФКЗ от 31 декабря 1996 года: "Конституционный (уставный) суд субъекта РФ может создаваться субъектом РФ для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ".
В случае создания конституционного (уставного) суда субъекта РФ эти вопросы получат разрешение. А если данный суд не создан? Какой суд будет разрешать эти вопросы? Действительно, за исключением вопроса толкования конституции (устава) субъекта РФ данные вопросы входят и в полномочия судов общей юрисдикции. В рамках данной статьи, на наш взгляд, необходимости в аргументации, какой суд должен рассматривать данные вопросы — конституционный (уставный) или суд общей юрисдикции, нет. Обобщение судебной практики позволяет сделать выводы как в пользу конституционных (уставных) судов субъектов РФ, так и в пользу судов общей юрисдикции. Эти проблемы нуждаются в дополнительном обсуждении.
Одним из доводов для законодательной инициативы явилось определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2003 г. № 103-О, принятое по запросу в Конституционный Суд РФ Государственного Совета РТ и Государственного Собрания Республики Башкортостан о соответствии части 1 статьи 27 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" Конституции РФ. В запросе утверждается, что данная норма как устанавливающая исчерпывающий перечень полномочий конституционного (уставного) суда субъекта РФ противоречит статьям 11 (часть 2), 72 (пункт "н" части 1), 73, 77 (часть 1) и 118 (часть 2) Конституции РФ, поскольку ограничивает право субъектов РФ наделять эти суды, являющиеся судами субъектов РФ, дополнительными полномочиями. Государственное Собрание Республики Башкортостан полагает, что установление исчерпывающего перечня полномочий конституционного (уставного) суда субъекта РФ не соответствует статье 128 (часть 3) Конституции РФ.
Конституционный Суд РФ установил: "Часть 1 статьи 27 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" не препятствует закреплению в конституциях (уставах) субъектов РФ дополнительных по сравнению с установленным перечнем полномочий конституционных (уставных) судов, не вторгающихся в компетенцию Конституционного Суда РФ, других федеральных судов и соответствующих компетенции субъекта РФ. При этом из Конституции РФ и ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", других федеральных законов не вытекает требование установления конституциями (уставами) субъектов РФ единообразного перечня полномочий конституционных (уставных) судов субъектов РФ". И, самое главное, сделан вывод: "Впредь данной норме не может придаваться какое-либо иное значение, расходящееся с ее конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Определении".
В законодательной инициативе Государственного Совета РТ также предлагается закрепить обязательность введения института мировых судей во всех субъектах РФ. Необходимость введения института мировых судей в субъектах РФ в настоящее время не вызывает сомнения. В этом можно убедиться, обобщив судебную практику мировых судей в тех субъектах РФ, где данный институт введен, и ознакомившись со статьями в журнале "Мировой судья" (№ 1 за 2004 год). Например, в Республике Татарстан институт мировых судей введен с 2000 года, и только в 2003 году ими рассмотрено 70 процентов гражданских и 40 процентов уголовных дел. Мировые судьи приближены к населению. Граждане получают возможность защитить свои права в дополнительной инстанции.
Обратимся к законодательной процедуре рассмотрения законодательной инициативы субъектов РФ в Государственной Думе ФС РФ. Как представитель законодательной инициативы получаю приглашение на пленарное заседание Государственной Думы для участия в рассмотрении проекта ФКЗ "О внесении изменения в статью 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации". Организационные вопросы сотрудниками аппарата Комитета по конституционному законодательству на первый взгляд решены (встретили, пропуск заказали, в зал заседаний отвели). Спрашиваю: "А на заседание комитета при рассмотрении данной законодательной инициативы почему не пригласили?" Утверждают, что комитет решил не приглашать (не уверен, что такое решение есть). Как быть в таком случае со статьей 113 Регламента Государственной Думы ФС РФ, которая гласит: "Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы проходит открыто, с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и может освещаться в средствах массовой информации"?
На следующий день был приглашен на заседание Комитета по делам Федерации и региональной политике по проекту федерального закона "О внесении дополнения в статью 2 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В кабинете 7 депутатов. В составе комитета 17 депутатов. Депутату от Татарстана говорю: "У вас нет кворума". Как бы не так! Встает один из депутатов и передает две доверенности, другой — еще одну доверенность и т.д. Тут последовал звонок с сообщением о том, что депутат "застрял в пробке" и т.д. Самое печальное — оказывается, Регламент Государственной Думы (ст. 24) позволяет депутату передавать свой голос другому депутату. Здесь следует обратить внимание на то, что передача голоса, на наш взгляд, еще не означает передачу своего присутствия на заседании комитета для правомочности самого заседания, то есть для подсчета кворума. В этом легко убедиться, внимательно прочитав часть 1 статьи 24 Регламента Государственной Думы: "Заседание комитета, комиссии Государственной Думы правомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа членов комитета, комиссии. Депутат Государственной Думы обязан присутствовать на заседаниях комитета, комиссии, членом которых он является". Как видим, депутаты, которые передали свои голоса, в числе присутствующих не упоминаются.
Мне могут возразить и указать на то, что в пункте 8 статьи 24 Регламента Государственной Думы закреплено: "Решение комитета, комиссии принимается большинством голосов от общего числа членов комитета, комиссии, присутствующих на заседании, и членов комитета, комиссии, передавших свои голоса другим членам данных комитета, комиссии, если иное не предусмотрено настоящим Регламентом". Снова убеждаемся, что данный пункт к подсчету депутатов для определения правомочности заседания комитета отношения не имеет, так как он подразделяет депутатов на присутствующих и на передавших голоса.
Идет обсуждение. Выступает уважаемый депутат В. Рыжков и приводит заключения Правительства, Правового управления Аппарата Государственной Думы. Я, к сожалению, их так и не получил. То, что успел, записал. Остановлюсь на некоторых возражениях.
Первое. Субъект РФ не может иметь свою судебную систему.
Действительно, статья 77 Конституции РФ под системой органов государственной власти субъектов РФ понимает представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, и, соответственно, речи о создании самостоятельной судебной власти в субъекте РФ быть не может. Обратимся к главе 7 Конституции РФ "Судебная власть". В статье 118 закрепляется, что судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. Возникает вопрос: а если в субъекте РФ создан конституционный (уставный) суд и введен институт мировых судей, говорит ли это о создании самостоятельной судебной системы субъекта РФ? Обратимся к ФКЗ от 31 декабря 1996 года, в частях 2 и 4 статьи 4 которого закреплено:
"В Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов РФ, составляющие судебную систему Российской Федерации.
К судам субъектов РФ относятся: конституционные (уставные) суды субъектов РФ, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ".
Второе. Судебная система РФ устанавливается только федеральным конституционным законодательством. Тут мы не понимаем друг друга. В связи с данной нормой и внесли законодательную инициативу о внесении изменений и дополнений в ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации".
Далее идет голосование. Итог: 12 "против", один "за".
19 марта 2004 года рассмотрение законодательной инициативы Государственного Совета РТ (проекта федерального закона "О внесении дополнения в статью 2 Федерального закона "Об общих принципах…") на пленарном заседании Государственной Думы. Обратился в комитет с просьбой дать мне заключения комитета, Правительства и другие. Сотрудница сказала, что комитет не обязан их предоставлять. Самое обидное — оказывается, в соответствии со статьей 117 Регламента Государственной Думы комитет и не должен их предоставлять, а законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы к нему по представлению ответственного комитета направляются Аппаратом Государственной Думы субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, не позднее чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы.
Наконец, я в зале пленарных заседаний, в том зале, где принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, по которым мы живем. Обратите внимание: согласно Конституции РФ Государственная Дума принимает федеральные законы и постановления по вопросам, относящимся к ее ведению, простым или квалифицированным большинством голосов от общего числа депутатов (статья 103, часть 3; статья 105, части 2 и 5; статья 107, часть 3; статья 108, часть 2; статья 117, часть 3; статья 135, часть 2).
Первое впечатление — почему так мало депутатов? Решил сосчитать, оказалось, в зале 87 депутатов. Думаю, еще подойдут, задержались, наверное, в связи с сокращением обеда на 1 час. Подошли еще 5 депутатов. Возникли сомнения в правомочности заседания Государственной Думы.
Обратимся к статье 44 Регламента Государственной Думы.
"1. Заседание Государственной Думы начинается с регистрации присутствующих на заседании депутатов Государственной Думы, которую проводит председательствующий.
2. Заседание Государственной Думы является правомочным, если на нем присутствует большинство от общего числа депутатов палаты.
3. Депутат Государственной Думы обязан присутствовать на ее заседаниях.
4. О невозможности присутствовать на заседании палаты депутат Государственной Думы заблаговременно информирует руководителя депутатского объединения либо председателя комитета, комиссии, либо Председателя Государственной Думы.
5. Регистрация присутствующих на заседании депутатов осуществляется после каждого перерыва в заседании палаты.
6. Депутат Государственной Думы вправе зарегистрироваться с помощью электронной карточки, а в случае ее отсутствия — от микрофона или путем подачи личного заявления, написанного на бланке установленной формы".
Несмотря на то, что свое право на голосование депутат должен осуществлять лично, что является существенным элементом надлежащего порядка принятия федеральных законов, Регламент Государственной Думы допускает возможность передачи (при использовании для голосования электронной системы) депутатом Государственной Думы своего голоса другому депутату Государственной Думы в связи с отсутствием на заседании Государственной Думы по уважительным причинам.
Заявление о передаче своего голоса другому депутату Государственной Думы в период отсутствия на заседании палаты депутат Государственной Думы составляет на имя Председателя Государственной Думы на депутатском бланке с указанием причины отсутствия, времени, на которое передается голос, а также с указанием того, как распорядиться голосом при голосовании по вопросам, рассматриваемым палатой. Заявление о передаче своего голоса в период отсутствия на заседании палаты депутат Государственной Думы вправе также направить телеграммой. Заявления и телеграммы непосредственно передаются в Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы для учета и хранения.
Анализ данных статей Регламента Государственной Думы позволяет сделать следующие выводы:
регистрируются только присутствующие депутаты;
депутат обязан лично присутствовать на заседании;
депутат лично регистрируется с помощью электронной карточки.
На невозможность подсчета при регистрации депутатов, передавших свои голоса, указывает и последовательность действий при проведении заседаний. Сначала регистрируются, то есть проверяют правомочность заседания, и только при присутствии большинства депутатов от общего числа депутатов палаты возникает право проведения заседания. Если такого большинства нет, то депутаты обязаны просто разойтись.
Обобщая вышеизложенное, можно сделать, на наш взгляд, неутешительный вывод для депутатов Государственной Думы: заседание Государственной Думы является правомочным, если на нем присутствует (при регистрации) более 226 депутатов.
Правильно подметил по данному поводу С.А. Лихачев: "… регистрации подлежит присутствие депутата, а не присутствие их карточек для голосования1". Остается только привести слова судьи Конституционного Суда РФ Б.С. Эбзеева: "Избирателей в Федеральном Собрании представляют не мандаты, а депутаты, получившие свои полномочия от избирателей в результате требуемых Конституцией свободных выборов2".
Можно порекомендовать в данном случае такой выход: закрепить в Регламенте Государственной Думы пункт в следующей редакции: "Заседание Государственной Думы является правомочным, если на нем присутствует большинство карточек для голосования от общего числа карточек палаты". Для такой иронии, к сожалению, есть основания. Так и происходит сейчас.
Обобщая вышеизложенное, необходимо отметить, что при реализации права законодательной инициативы законодательными органами субъектов РФ допускаются нарушения положений Регламента Государственной Думы, и прискорбно, что ответственности за это никто не несет. Это вынуждает меня процитировать предложение доктора юридических наук В.Д. Горобец о необходимости "введения действенных механизмов пресечения нарушений законодательной процедуры в Государственной Думе3".
Невзоров С.М.,
советник отдела по организации взаимодействия с федеральными органами власти Организационного управления Аппарата Совета Федерации