Администрация муниципального образования «город нягань» институт муниципального развития

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 5 6 7 8 9 10 11 12 ... 28

Раздел IV.

Предоставление коммунальных услуг гражданам: комментарий судебной практики

Коммунальные услуги – термин, который известен всем нам, порой вызывающий негодование или раздражение, но всегда интересный, поскольку касается каждого.

Коммунальные услуги - (от французского сommune - общинный) - услуги, оказываемые населению, связанные с поддержанием и обеспечением бытовых условий в местах домашнего пребывания людей (водоснабжение, теплоснабжение и другие).

Плата за коммунальные услуги – плата населения и арендаторов нежилых помещений за пользование услугами предприятий коммунального хозяйства (электро-, тепло-, газо-, водоснабжение, канализация и другие).

Платежи коммунальные – платежи населения и арендаторов помещений за пользование коммунальными услугами (тепло-, газо- и водоснабжение, канализацию).

Правоотношения в части оказания коммунальных услуг регулируются законодательно, положения ряда документов постараемся разъяснить.

Отношения по предоставлению коммунальных услуг регулируются, в частности, следующими законами и подзаконными актами:

- Жилищный кодекс Российской Федерации;

- Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»;

- Постановление Правительства РФ от 23 мая 2006 № 306 «Об утверждении Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг» (утверждены Правила установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг);

- Постановление Правительства РФ от 23 мая 2006 № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» (утверждены Правила предоставления коммунальных услуг).

Основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих электро-, тепло-, водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов, а также установления надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса определены Федеральным законом от 30 декабря 2004 года №210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса».

В соответствии с данным законом подлежат регулированию:

1) тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов;

2) тарифы на подключение вновь создаваемых (реконструируемых) объектов недвижимости к системе коммунальной инфраструктуры;

3) тарифы организаций коммунального комплекса на подключение;

4) надбавки к ценам (тарифам) для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса;

5) надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

Согласно данному закону тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса - ценовые ставки, по которым осуществляются расчеты с организациями коммунального комплекса за производимые ими товары (оказываемые услуги) и которые включаются в цену (тариф) для потребителей, без учета надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса; цены (тарифы) для потребителей - ценовые ставки, которые включают тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса, обеспечивающих производство товаров (оказание услуг) в целях обеспечения водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, без учета надбавок к ценам (тарифам) для потребителей; доступность для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса - доступность приобретения и оплаты потребителями соответствующих товаров и услуг организаций коммунального комплекса с учетом цен (тарифов) для потребителей и надбавок к ценам (тарифам) для потребителей; потребители товаров и услуг организаций коммунального комплекса в сфере электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов - лица, приобретающие по договору электрическую и тепловую энергию, воду, услуги по водоотведению и утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов для собственных хозяйственно-бытовых и (или) производственных нужд (далее - потребители). В жилищном секторе потребителями товаров и услуг указанных организаций в сфере электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов являются:

а) в многоквартирных домах - товарищества собственников жилья, жилищные кооперативы, жилищно-строительные кооперативы и иные специализированные потребительские кооперативы, управляющие организации, которые приобретают указанные выше товары и услуги для предоставления коммунальных услуг лицам, пользующимся помещениями в данном многоквартирном доме, или непосредственно собственники помещений в многоквартирном доме в случае непосредственного управления многоквартирным домом собственниками помещений;

б) в жилом доме - собственник этого дома или уполномоченное им лицо, предоставляющее коммунальные услуги.

При этом законом дано понятие предельных индексов - это устанавливаемые в среднем по субъектам Российской Федерации и (или) по муниципальным образованиям на очередной финансовый год, выраженные в процентах индексы максимально и минимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса с учетом надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, действующих на конец текущего финансового года.

Предельные индексы изменения размера платы граждан за жилое помещение и коммунальные услуги устанавливаются ежегодно Федеральной службой по тарифам, так на 2006 год они установлены приказом Федеральной службы по тарифам от 29 декабря 2005 г. №853-э/4.

Вышеуказанным законом установлены общие принципы регулирования тарифов и надбавок, первым из которых названо достижение баланса интересов потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса и интересов указанных организаций, обеспечивающего доступность этих товаров и услуг для потребителей и эффективное функционирование организаций коммунального комплекса; представительные органы муниципальных образований осуществляют расчет цен (тарифов) для потребителей; тарифы и надбавки устанавливаются на соответствующий период действия, вступают в силу с даты начала указанного периода, но не ранее чем через один календарный месяц после их установления и действуют до окончания этого периода, за исключением случаев их досрочного пересмотра по основаниям, установленным законом.

Период действия тарифов на товары и услуги организации коммунального комплекса не может быть менее одного года и должен соответствовать сроку реализации производственной программы организации коммунального комплекса. Изменение (увеличение или уменьшение) размера надбавки для потребителей может производиться не чаще одного раза в год.

Досрочный пересмотр тарифов и надбавок возможен только при определенных условиях, опять-таки определенных законом.

В области регулирования тарифов и надбавок осуществляется государственный контроль федеральным органом исполнительной власти и органами регулирования субъектов Российской Федерации в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Поскольку нам ближе орган регулирования субъекта Российской Федерации, то следует остановиться на его правах, он вправе:

1) запрашивать и получать у органов местного самоуправления информацию и необходимые материалы по вопросам установления и изменения тарифов и надбавок, регулируемых в соответствии с настоящим Федеральным законом;

2) осуществлять сбор информации об установленных тарифах и надбавках, регулируемых в соответствии с настоящим Федеральным законом;

3) проводить проверки обоснованности установления и изменения тарифов и надбавок, регулируемых в соответствии с настоящим Федеральным законом;

4) выдавать предписание органу регулирования муниципального образования о досрочном пересмотре установленных в соответствии со статьей 5 Федерального закона№210-ФЗ органом регулирования муниципального образования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса и надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса в случае установления их на уровне выше максимальных и (или) ниже минимальных предельных индексов, установленных органом регулирования субъекта Российской Федерации. В случае неисполнения указанного предписания до истечения сорокапятидневного срока со дня выдачи этого предписания орган регулирования субъекта Российской Федерации обращается в арбитражный суд с заявлением об оспаривании решения органа регулирования муниципального образования по установлению тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса и надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

При принятии (изменении) решений по вопросам установления предельных индексов и тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса органы регулирования субъектов Российской Федерации в течение пяти дней со дня вступления в силу соответствующего решения направляют его копию в федеральный орган исполнительной власти в области регулирования тарифов и надбавок. При принятии (изменении) решений по вопросам установления тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса и надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса органы регулирования муниципальных образований в течение пяти дней со дня вступления в силу соответствующего решения направляют его копию в орган регулирования субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 23 мая 2006 № 306 «Об утверждении Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг» утверждены Правила установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг. Разъяснения по применению Правил дает Министерство регионального развития Российской Федерации.

Согласно данным Правилам:

"норматив потребления коммунальных услуг" - месячный (среднемесячный) объем (количество, норма) потребления коммунальных ресурсов (холодной и горячей воды, сетевого газа, электрической и тепловой энергии) потребителем в многоквартирном доме или жилом доме при отсутствии приборов учета;

"степень благоустройства" - наличие внутридомовых инженерных коммуникаций и оборудования многоквартирного дома или жилого дома, используемых для предоставления потребителям коммунальных услуг;

"климатические условия" - влияющие на потребление коммунальных ресурсов среднесуточная температура наружного воздуха за отопительный период, расчетная температура наружного воздуха в целях проектирования отопления, скорость ветра в отопительный период и другие климатические параметры;

Устанавливаемые в соответствии с настоящими Правилами нормативы потребления коммунальных услуг применяются при отсутствии приборов учета и предназначены для определения размера платы за коммунальные услуги.

Нормативы потребления коммунальных услуг утверждаются уполномоченными органами.

При выборе единицы измерения используются следующие показатели:

а) в отношении холодного и горячего водоснабжения, водоотведения - куб. метр на 1 человека;

б) в отношении электроснабжения - кВт ч на человека;

в) в отношении отопления - Гкал на 1 кв. метр общей площади жилых помещений;

г) в отношении газоснабжения:

для приготовления пищи и (или) подогрева воды - куб. метр на 1 человека;

для отопления - куб. метр на 1 кв. метр общей площади жилых помещений.

23 мая 2006 года Правительство Российской Федерации постановлением № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» утвердило Правила предоставления коммунальных услуг гражданам (далее – Правила).

Принятие новых Правил формально вызвано поручением части 2 статьи 157 Жилищного кодекса РФ (далее - ЖК РФ), а содержательно - переходом к рыночным методам регулирования экономических отношений в жилищно-коммунальной сфере. Новое регулирование отношений по предоставлению коммунальных услуг гражданам направлено на устранение серьезного отставания их прежнего регулирования от положений Гражданского и Жилищного кодексов Российской Федерации. Новые Правила предоставления коммунальных услуг обеспечивают реализацию прав граждан на комфортное пользование жилыми помещениями, устанавливают высокий уровень требований к качеству коммунальных услуг, сбалансированные права и обязанности потребителей и исполнителей, процедуры снижения размера платы при нарушении параметров качества, а также при временном отсутствии потребителей по месту жительства. Правила отражают специфику отношений по предоставлению коммунальных услуг для удовлетворения потребностей в них граждан, учитывают отличие и сходство этих отношений с отношениями ресурсоснабжения. В Правилах впервые на федеральном уровне прямо урегулированы процедуры оплаты коммунальных услуг с использованием показаний общедомовых и индивидуальных приборов учета. Положения Правил основываются на праве собственников помещений выбирать установленные ЖК РФ способы управления многоквартирными домами.

За предшествующие годы у граждан, руководителей и специалистов организаций и органов управления ЖКХ регионов, районов, поселений, судей и прокурорских работников сложился устойчивый стереотип взаимоотношений между населением, управляющими жилищными и ресурсоснабжающими организациями, а также органами публичной власти различного уровня. Для правильного понимания и применения новых Правил предоставления коммунальных услуг гражданам необходим анализ положений, положенных в их основу.

Основанием предоставления коммунальных услуг всегда являются возмездные договоры. Стороны отношений по предоставлению коммунальных услуг (исполнитель и потребитель) не находятся в служебном или ином подчинении один у другого. Они юридически равны по отношению друг к другу. Это реализация применительно к отношениям по предоставлению коммунальных услуг принципа равенства. Действия сторон договора, содержащих условия о предоставлении коммунальных услуг, основаны на обоюдном взаимовыгодном интересе.

Правоотношениям по предоставлению коммунальных услуг в целом свойственна диспозитивность нормативно-правового регулирования, дающая возможность заключения договора и определения его условий по собственному усмотрению участников обязательственных правоотношений. Несмотря на высокую степень детализации регулирования отношений по предоставлению коммунальных услуг, Правила содержат большое число диспозитивных правил, позволяющих субъектам договорных отношений корректировать свое поведение, если это вызвано их интересами и возможностями. При этом основным способом защиты гражданских прав является применение мер имущественного характера. Прежде всего это возложение обязанности возместить причиненные имущественные потери (в частности, в порядке, указанном в приложении №2 к Правилам), а также уплатить пени (например, часть 14 статьи 155 ЖК). Если нарушенные гражданские права не восстанавливаются другой стороной добровольно, то их защита осуществляется в судебном порядке. Защита прав в административном порядке путем обращения потребителя в соответствующий государственный или муниципальный орган публичной власти применяется на практике все реже. По мере внедрения на рынок предоставления услуг управления многоквартирными домами организаций частной формы собственности и упразднения прямого администрирования в отношении муниципальных организаций такой способ защиты вероятно постепенно исчезнет.

К другой части общественных отношений в гражданско-правовой сфере, подпадающей под собирательное понятие "жилищные отношения", помимо диспозитивности могут применяться и другие методы правового регулирования. Они регулируются путем применения различных по своей отраслевой принадлежности правовых норм: административно-правовых, земельных, семейных, финансовых и др. Этим отношениям свойственны черты публичного права, в которых государственный или муниципальный орган, как один из участников, наделен властными правомочиями, а другой участник должен подчиняться его предписаниям.

Правоотношения по предоставлению коммунальных услуг гражданам являются одновременно и гражданско-правовыми отношениями, и жилищными правоотношениями, и правоотношениями в области защиты прав потребителей. Исходя из теории права при расхождении между общими и специальными нормативными правовыми актами преимущество отдается специальному акту. Представляется, что гражданско-правовые нормы ЖК РФ следует считать специальными нормами и по отношению к нормам ГК РФ, и по отношению к нормам Закона «О защите прав потребителей». В ЖК РФ содержатся важнейшие специальные нормы, регулирующие отношения по предоставлению коммунальных услуг: их стороны, основания возникновения и содержание, взаимные обязательства сторон, порядок оплаты и ответственность за ненадлежащее выполнение обязательств.

Отношения по поводу предоставления коммунальных услуг входят в состав жилищных отношений, регулируемых жилищным законодательством (часть 1 статьи 4 ЖК РФ). Правила предоставления коммунальных услуг 2006 г. впервые дают легальное определение понятию "коммунальные услуги". Ранее, несмотря на широкое применение в законодательных и подзаконных актах, это понятие отдельно нормативно не определялось. Определение в ГОСТах наиболее близкого понятия "жилищно-коммунальные услуги" нельзя считать корректным. Из этих определений следует, что коммунальные услуги - это услуги исполнителя по подаче потребителям электрической энергии, питьевой воды, газа, тепловой энергии и горячей воды. Акцент делается на то, что подача и есть услуга. Но помимо этих действий услугой можно назвать саму подачу указанных ресурсов. Это гипотетически возможно, только если вычленить такую деятельность из комплекса отношений по предоставлению коммунальных услуг, то есть на основании одного договора заказывать и оплачивать сам ресурс (например, по показаниям приборов учета), а на основании другого договора заказывать и оплачивать услуги по его подаче.

Под правовое определение понятия "услуга" попадает только сама подача указанных ресурсов (деятельность по транспортировке ресурсов по различным инженерным сетям). Деятельность по подаче ресурсов (отдельно от ресурсов) не представляет интереса для потребителей, им необходимы сами ресурсы в жилом помещении и в многоквартирном доме.

Такой вид объектов гражданских прав, как услуги (в отличие от вещей), существует только в момент их предоставления. Законодательство и юридическая наука понимают под услугой деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности (см., в частности, статью 779 ГК РФ, статью 38 НК РФ).

Состав перечня коммунальных услуг формально вытекает из части 4 статьи 154 ЖК РФ, а содержательно обусловлен тем, что в него включены виды деятельности, связанные с обеспечением комфортных условий проживания граждан в жилых помещениях. Большинство этих видов деятельности исполнителя связывает то, что они осуществляются с подачей ресурсов в жилое помещение по присоединенной сети ресурсов (холодной и горячей воды, газа, электрической и тепловой энергии) и с отводом бытовых стоков. В пункте 6 Правил определение понятия "коммунальные услуги" конкретизируется, и каждому виду коммунальных услуг дается самостоятельное определение:

- холодное водоснабжение - круглосуточное обеспечение потребителя холодной питьевой водой надлежащего качества, подаваемой в необходимых объемах по присоединенной сети в жилое помещение либо до водоразборной колонки;

- горячее водоснабжение - круглосуточное обеспечение потребителя горячей водой надлежащего качества, подаваемой в необходимых объемах по присоединенной сети в жилое помещение;

- водоотведение - отвод бытовых стоков из жилого помещения по присоединенной сети;

- электроснабжение - круглосуточное обеспечение потребителя электрической энергией надлежащего качества, подаваемой в необходимых объемах по присоединенной сети в жилое помещение;

- газоснабжение - круглосуточное обеспечение потребителя газом надлежащего качества, подаваемым в необходимых объемах по присоединенной сети в жилое помещение, а также продажа бытового газа в баллонах;

- отопление - поддержание в жилом помещении, отапливаемом по присоединенной сети, температуры воздуха, указанной в пункте 15 приложения 1 к настоящим Правилам, а также продажа твердого топлива при наличии печного отопления.

Коммунальные услуги не сводятся к деятельности исполнителя только по транспортировке коммунальных ресурсов, поскольку их предоставление является деятельностью по "обеспечению комфортных условий проживания граждан в жилых помещениях", это цель деятельности, а не ее содержание.

Коммунальные услуги - это:

а) обеспечение ресурсами, подаваемыми по присоединенной сети в жилое помещение (холодное и горячее водоснабжение, электро-, газоснабжение, отопление);

б) продажа бытового газа в баллонах и твердого топлива;

в) услуги водоотведения. Такой вид деятельности не связан с подачей ресурсов, а сточные воды не включены в состав коммунальных ресурсов. Полезность этого вида деятельности заключается в отведении сточных вод, то есть в самой деятельности.

Между предоставлением коммунальных услуг и снабжением ресурсами (товарами) есть как общее, так и различия.

Установленный пунктом 3 Правил перечень коммунальных ресурсов (холодная вода, горячая вода, электрическая энергия, газ, тепловая энергия) практически совпадает с перечнем товаров (ресурсов), подача которых осуществляется в рамках ресурсоснабжения (статьи 539, 548 ГК РФ). И те и другие ресурсы подаются по присоединенным инженерным сетям. В общем случае деятельность по транспортировке ресурсов не выделяется в самостоятельный вид деятельности, а входит в состав ресурсоснабжения, но при этом размер платы за холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электро-, газоснабжение и отопление рассчитывается по тарифам, установленным для ресурсоснабжающих организаций.

Blog

Администрация муниципального образования «город нягань» институт муниципального развития