Администрация муниципального образования «город нягань» институт муниципального развития
| Вид материала | Документы |
- Администрация муниципального образования «город нягань» институт муниципального развития, 6940.31kb.
- Администрация муниципального образования город Салехард постановление, 237.67kb.
- Администрация муниципального образования город Салехард распоряжение, 107.92kb.
- Администрация муниципального образования город Салехард постановление, 154.49kb.
- Об утверждении программы модернизации объектов жилищно-коммунального хозяйства муниципального, 155.37kb.
- Основные функции главного специалиста отдела развития предпринимательства, 8.03kb.
- Положение о ежегодном конкурсе «Лучший муниципальный служащий муниципального образования, 82.68kb.
- Администрация, 268.88kb.
- Гатчинского муниципального района ленинградской области, 198.24kb.
- Муниципальное образование город ноябрьск администраци, 1274.28kb.
Споры в сфере избирательных правоотношений
Органы местного самоуправления выступают непосредственными участниками многих организационно-правовых отношений, возникающих в процессе выборов. Данные отношения следует разграничить на несколько групп: отношения, связанные с назначением выборов; возникающие при регистрации (учете) избирателей, составлении списков избирателей; складывающиеся при образовании избирательных округов и участков; возникающие во взаимоотношениях с избирательными комиссиями; складывающиеся в сфере предвыборной агитации; связанные с финансовым обеспечением подготовки и проведения выборов. Указанные отношения возникают на основе норм Федерального закона от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в дальнейшем ФЗ от 12.06.02г.), федеральных законов о выборах Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных актов субъектов РФ о выборах, уставов муниципальных образований. Совокупность названных нормативных документов образует правовую основу участия органов местного самоуправления в сфере избирательных правоотношений.
Рассмотрим указанные отношения более подробно.
1. Отношения, связанные с назначением выборов.
В соответствии со ст.10 ФЗ от 12.06.2002г. выборы назначают уполномоченные на то органы или должностные лица. Муниципальные выборы назначаются представительными органами местного самоуправления не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 80 дней до дня голосования. Учитывая, что выборы являются обязательными, периодическими и должны проводиться в сроки, обеспечивающие соблюдение сроков полномочий муниципальных органов власти, требование о назначении выборов следует воспринимать как обязанность органов местного самоуправления.
Что произойдет, если выборы не будут назначены или же представительный орган местного самоуправления по какой-либо причине отсутствует? ФЗ от 12.06.2002г. устанавливает, что в этом случае полномочия по назначению муниципальных выборов переходят к соответствующей избирательной комиссии (муниципального образования или же территориальной комиссии, выполняющей полномочия избирательной комиссии муниципального образования – п.8 ст.10). Если же соответствующая обязанность не будет выполнена и избирательной комиссией, то в ситуацию может вмешаться суд общей юрисдикции. По заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти и местного самоуправления, прокурора суд вправе определить срок, не позднее которого уполномоченный орган или избирательная комиссия должны назначить выборы (п.9 ст.10 ФЗ от 12.06.02г.). Здесь следует обратить внимание, что прежнее избирательное законодательство допускало возможность назначения выборов самим судом. Более того, суды таким правом активно пользовались. Судебной практике были известны случаи, когда выборы органов местного самоуправления назначались Верховным Судом Российской Федерации.
В настоящее время ФЗ от 12.06.02г. не предусматривает назначение выборов судом. Последний лишь вправе, как указывалось выше, определить срок, не позднее которого уполномоченный орган или избирательная комиссия должны назначить выборы. В случае, если комиссия отсутствует, суд обязывает избирательную комиссию субъекта Федерации сформировать временный избирком муниципального образования или временную территориальную избирательную комиссию, которые и назначают выборы. Таким образом, выборное законодательство исключает суды из числа субъектов, назначающих выборы. Говоря об этом столь подробно, нужно подчеркнуть, что Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 в отличие от избирательного законодательства допускает возможность назначения муниципальных выборов судом (п.2 ст.23). Полагаем, что в данном случае можно вести речь о несоответствии указанных федеральных законов.
Ни избирательное, ни какое-либо иное законодательство прямо не устанавливает ответственность представительных органов муниципальных образований за неназначение выборов. На данного рода отношения отчасти можно распространить действие ст.73 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», предусматривающей ответственность представительного органа муниципального образования перед государством. Основанием наступления такой ответственности является издание представительным органом нормативного акта, противоречащего законодательству Российской Федерации. Данный факт должен быть установлен судом. Однако, если соответствующий акт не издается, (а это скорее всего в случае неназначения выборов) действия представительной власти под указанную норму не подпадают.
Надо иметь в виду, что если суд определит срок, в течение которого представительный орган должен назначить выборы (п.9 ст.10 ФЗ от 12.06.02г.), возникает вопрос об обязательности исполнения решения суда. В соответствии с уголовным законодательством Российской Федерации такая обязанность возлагается на должностное лицо органа, обладающее организационно-распорядительными полномочиями (т.е. на председателя думы). Формально председатель может выполнить все действия (созвать заседание представительного органа с соответствующей повесткой дня), но заставить проголосовать депутатов за решение о назначении выборов он не в силах. Следовательно, и в этой ситуации должностное лицо представительного органа ответственности не несет.
Таким образом, можно вести речь о пробельности российского законодательства в части неустановления правовой ответственности представительных органов местного самоуправления по факту уклонения ими от принятия решения о назначении муниципальных выборов.
В российской судебной практике имеют место случаи, когда суд не только определяет срок, не позднее которого уполномоченный орган или избирательная комиссия должны назначить муниципальные, но и наименования выборных органов, их состав, срок полномочий, правовые основы проведения выборов. Уникальным в этом отношении является «Валаамское дело», рассмотренное в конце 2006 года Верховным Судом Российской Федерации.
Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ
от 20 декабря 2006 г. N 75-Г06-8 (Извлечение).
Решением Верховного суда Республики Карелия от 14 марта 2006 года пункт 20 статьи 1 Закона Республики Карелия от 07 апреля 2005 года N 866-ЗРК "О внесении изменения в Закон Республики Карелия "О городских, сельских поселениях в Республике Карелия" в части включения поселка Валаам в состав Сортавальского городского поселения был признан недействующим, в связи с чем, в силу Закона Республики Карелия от 01 ноября 2004 года N 813-ЗРК "О городских, сельских поселениях в Республике Карелия" поселок Валаам вошел в состав Валаамского сельского поселения Сортавальского муниципального района.
Щ. обратился в Верховный суд Республики Карелия с заявлением о назначении даты выборов депутатов представительного органа местного самоуправления Валаамского сельского поселения и Главы Валаамского сельского поселения, указав, что органы государственной власти Республики Карелия после вступления в силу решения суда обязаны были принять закон, устанавливающий порядок проведения выборов депутатов представительных органов и главы муниципального образования Валаамского сельского поселения, однако такой закон до настоящего времени не принят, вследствие чего нарушены конституционные права заявителя избирать и быть избранным в органы местного самоуправления.
То обстоятельство, что Законодательным Собранием Республики Карелия надлежащий закон не принят, противоречит положениям Федерального Закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федерального Закона от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления".
В связи с этим заявитель просит суд установить наименование органа местного самоуправления - Глава муниципального образования Валаамское сельское поселение, назначить дату выборов Главы муниципального образования Валаамское сельское поселение, установить нормативный правовой акт, на основании которого будут проводиться выборы: "Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления", а также установить срок полномочий Главы муниципального образования Валаамское сельское поселение (два года).
В судебном заседании Щ. заявленные требования поддержал.
Законодательное Собрание Республики Карелия, Глава Республики Карелия и Правительство Республики Карелия с заявленными требованиями не согласились.
Решением Верховного суда Республики Карелия от 04 сентября 2006 г. заявленные Щ. удовлетворены частично.
В десятидневный срок со дня со дня вступления решения суда в законную силу Центральная избирательная комиссия Республики Карелия обязана создать временную избирательную комиссию в количестве не более 15 человек с соблюдением требований к составу избирательной комиссии, предусмотренных ст.ст. 22-24, 29 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме Российской Федерации", которая в срок не ранее 11.12.2006 г. и не позднее 21.12.2006 года должна назначить выборы депутатов Совета Валаамского сельского поселения с количественным составом 7 человек со сроком полномочий четыре года и Главы Валаамского сельского поселения со сроком полномочий четыре года. На Правительство Республики Карелия возложена обязанность по обеспечению проведения указанных выборов.
В кассационной жалобе Законодательное Собрание Республики Карелия просит отменить указанное решение Верховного суда Республики Карелия, ввиду неправильно применения судом норм материального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований к отмене обжалуемого решения суда.
Судом первой инстанции установлено, что в соответствии с Законом Республики Карелия от 01 ноября 2004 года N 813-ЗРК "О городских, сельских поселениях в Республике Карелия" образовано Валаамское сельское поселение, в состав которого входит поселок Валаам, расположенный на острове Валаам.
В названный Закон 07 апреля 2005 года Законом Республики Карелия N 866-ЗРК "О внесении изменения в Закон Республики Карелия "О городских, сельских поселениях в Республике Карелия" были внесены изменения и он был изложен в новой редакции. В соответствии с п. 20 ст. 1 новой редакции Закона РК от 01 ноября 2005 г. N 813-ЗРК поселок Валаам вошел в состав Сортавальского городского поселения.
Решением Верховного суда РК от 14 марта 2006 года п. 20 ст. 1 Закона РК от 7 апреля 2005 года N 866-ЗРК "О внесении изменения в Закон Республики Карелия "О городских, сельских поселениях в республике Карелия" в части включения пос. Валаам в состав Сортавальского городского поселения признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу, поскольку объединение двух муниципальных образований "Сортавальское городское поселение" и "Валаамское сельское поселение" произошло в нарушении требований ч. 3 ст. 13 ФЗ N 131-ФЗ.
Впоследствии Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 13 декабря 2006 г. решение Верховного суда Республики Карелия от 14 марта 2006 г. отменено и дело направлено на новое кассационное рассмотрение.
Принятие Закона РК от 7 апреля 2005 года N 866-ЗРК привело к тому, что не были назначены и проведены выборы представительного органа и главы муниципального образования Валаамское сельское поселение в соответствии со ст. 1 п. 2 ст. 85 ФЗ от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой органы государственной власти Республики Карелия должны в срок до 31 марта 2005 года определить дату выборов депутатов представительных органов и глав вновь образованных муниципальных образований и обеспечить проведение указанных выборов в период до 1 ноября 2005 г. в границах муниципальных образований, установленных в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона.
Выборы депутатов представительных органов и главы Валаамского сельского поселения в соответствии с указанной нормой не проводились.
Удовлетворяя заявленные Щ.. требования в части, суд первой инстанции исходил из того, что имелось нарушение избирательных прав заявителя, предусмотренных ст. 12, 32, 130, 131 Конституции Российской Федерации.
Федеральным законодательством предусмотрено, что в случаях нарушения конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления по основаниям, перечисленным в п. 1 ст. 1 ФЗ от 26.11.1996 г. N 138-ФЗ, порядок назначения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления определяется решением суда общей юрисдикции в соответствии с ФЗ от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (п. 5 статьи 3 ФЗ от 26.11.1996 г. N 138-ФЗ).
При этом пунктом 6 ст. 3 ФЗ от 26.11.1996 г. N 138-ФЗ предусмотрено, что решение суда принимается в случаях, если муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству, если выборы депутатов представительных органов местного самоуправления или выборных должностных лиц местного самоуправления не назначены уполномоченным органом или должностным лицом.
Поскольку произошло объединение двух муниципальных образований "Сортавальское городское поселение" и "Валаамское сельское поселение", суд обоснованно пришел к выводу о правомерности назначения выборов в соответствии с п. 6 ст. 3 ФЗ от 26.11.1996 г. N 138-ФЗ.
В соответствии с Законом РК от 27 июня 2003 г. N 683-ЗРК решение о назначении даты выборов депутатов представительных органов муниципальных образований, глав муниципальных образований должно быть принято не ранее чем за 90 дней и не позднее, чем за 80 дней до дня голосования. Срок полномочий главы муниципального образования в соответствии с Законом РК от 11 марта 2005 года N 858-ЗРК составляет четыре года.
Поскольку в соответствии с п. 9 ст. 3 ФЗ от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ и п. 9 ст. 10 ФЗ от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ суд может только установить срок в течение которого временная избирательная комиссия должна назначить дату выборов, Верховный суд Республики Карелия правильно обязал Центральную избирательную комиссию Республики Карелия в десятидневный срок со дня со дня вступления решения суда в законную силу создать временную избирательную комиссию в количестве не более 15 человек с соблюдением требований к составу избирательной комиссии, предусмотренных ст.ст. 22-24, 29 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме Российской Федерации", которая в срок не ранее 11.12.2006 г. и не позднее 21.12.2006 года должна назначить выборы депутатов Совета Валаамского сельского поселения с количественным составом 7 человек со сроком полномочий четыре года и Главы Валаамского сельского поселения со сроком полномочий четыре года.
Доводы кассационной жалобы были предметом исследования судом первой инстанции и не нашли подтверждения. Оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции у Судебной коллегии не имеется. В связи с этим оснований для отмены обжалуемого решения суда не имеется.
Большое количество споров о назначении выборов имеет место во вновь образованных муниципальных образованиях.
Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ
от 15 марта 2006 г. N 56-Г06-3(Извлечение).
П.А.В. обратился в суд с заявлением о признании недействующим с момента принятия Закона Приморского края от 4 марта 2005 г. N 223-КЗ "Об определении и назначении даты выборов в органы местного самоуправления" в части выборов главы Хорольского сельского поселения.
В обоснование своих требований заявитель указал, что указанным нормативным актом были назначены выборы в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований - городских и сельских поселений - на 29 мая 2005 г. В части 2 данной нормы предусмотрено совмещение выборов в органы местного самоуправления муниципальных районов Приморского края с выборами в органы местного самоуправления городских и сельских поселений.
Полагая, что данный закон противоречит Федеральному Закону РФ N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", нарушает его права как гражданина и депутата муниципального комитета, П.А.В. указал, что во исполнение данного закона в Хорольском районе были проведены 29 мая 2005 г. одновременно выборы главы Хорольского сельского поселения и выборы представительного органа местного самоуправления Хорольского сельского поселения. При этом, вновь избранный глава администрации Хорольского сельского поселения стал одновременно главой местного самоуправления и главой муниципального комитета, тогда как по смыслу п. 2 ст. 85 Федерального закона N 131-ФЗ следует, что полномочия главы органа местного самоуправления определяются представительным органом местного самоуправления после его избрания и принятия Устава.
В судебном заседании П.А.В. изменил свои требования, просил признать указанный закон недействующим в части назначения даты выборов Главы Хорольского муниципального поселения и указал, что в оспариваемом им нормативном акте отсутствуют место главы муниципального поселения в структуре органа государственной власти и сроки его полномочий в переходный период.
Решением Приморского краевого суда от 31 октября 2005 г. в удовлетворении заявления отказано.
В кассационной жалобе П.А.В. поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.
В соответствии абз. 1 п. 2 ч. 1 ст. 85 Закона РФ N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в целях организации местного самоуправления, органы государственной власти субъектов РФ до 31 марта 2005 г. устанавливают законом субъекта РФ границы вновь образуемых муниципальных образований и наделяют их статусом городского, сельского поселения, городского округа и муниципального района; численность представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований, сроки их полномочий, которые не могут быть менее 2-х лет, определяют порядок формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов, определяют дату выборов в представительные органы вновь образованных муниципальных образований, а также обеспечивают проведение указанных выборов до 1 ноября 2005 г.
Абзацем вторым п. 2 ч. 1 ст. 85 Закона РФ N 131 до 31 марта 2005 г. законом субъекта РФ устанавливаются сроки полномочий, которые не могут быть менее 2-х лет, определяется дата выборов глав вновь созданных муниципальных образований, в которых в порядке, предусмотренных ст. 34 ч. 5 ФЗ N 131 не принято решение о проведении референдума (схода граждан) по вопросу о структуре органов местного самоуправления, а также обеспечивается проведение указанных выборов в период до 1 ноября 2005 г. в границах муниципальных образований, установленных в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона. Избранный глава муниципального образования возглавляет представительный орган муниципального образования, если иное не будет установлено уставом муниципального образования. Законом субъекта также до 30 апреля 2005 г. должна быть определена дата выборов выборных органов и выборных должностных лиц муниципальных образований, предусмотренных структурой органов местного самоуправления, установленной по итогам референдума (схода граждан) в порядке, установленном ч. 5 ст. 34 данного закона.
В соответствие с ч. 5 ст. 34 ФЗ N 131 структура органов местного самоуправления в случае преобразования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в Уставе муниципального образования.
Назначение и обеспечение проведения местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования, осуществляется органами государственной власти субъекта РФ в случае, если в течение 1 месяца со дня вступления в силу Закона субъекта РФ об установлении границ соответствующего муниципального образования группа избирателей (не менее 3% от общей численности избирателей муниципального образования) выступила с инициативой о проведении референдума избирателей (схода граждан).
При отсутствии предусмотренной данной нормой Федерального закона инициативы граждан о проведении местного референдума (схода граждан), структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.
Из материалов дела следует, что во исполнение данного Федерального закона Законом Приморского края N 146-КЗ от 11.10.2004 г. "О Хорольском муниципальном районе" установлены границы Хорольского муниципального округа, в составе которого образовано шесть муниципальных образований, в том числе Хорольское сельское поселение, включающие в себя села Ленинское, Луговое, Лукашевка, Поповка, Старобельмановка, Хороль и железнодорожная станция Хороль с административным центром в селе Хороль. Законом N 144-КЗ от 11.10.2004 г. была установлена численность депутатов представительных органов первого созыва и срок полномочий как депутатов, так и глав вновь образованных муниципальных образований сроком в 5 лет.
В судебном заседании было установлено и видно из материалов дела, что в Хорольском муниципальном районе инициативы граждан о проведении местного референдума (схода граждан) по вопросу о структуре органов местного самоуправления не было заявлено и таковые не проводились.
При таких обстоятельствах суд пришел к правильному выводу о том, что выборы не только депутатов представительного органа, но и выборы главы администрации были установлены Законом субъекта РФ N 223-КЗ в соответствии с требования федерального законодательства: после определения границ вновь созданных муниципальных образований, установления численности депутатов первого созыва и срока их полномочий.
Доводы П.А.В. о том, что выборы главы муниципального образования не должны были проводиться одновременно с выборами муниципального комитета, как правильно указал суд, противоречат абзацу 4 п. 2 ч. 1 ст. 85 Федерального Закона РФ N 131 (введенным Федеральным законом N 34 от 18.04.2005 г.), в соответствии с которым до 31 мая 2005 г. законом субъекта РФ могли быть установлены порядок избрания глав вновь образованных муниципальных образований на первый срок их полномочий, а также статус указанной должности в структуре органов местного самоуправления в случае, если структура органов местного самоуправления не определена на местном референдуме (сходе граждан) в соответствии с ч. 5 ст. 34 ФЗ N 131.
То обстоятельство, что вновь избранный глава муниципального образования Хорольского сельского поселения одновременно является и руководителем муниципального комитета, как обоснованно указал суд, не противоречит ст. 85 Федерального Закона РФ N 131, в соответствии с которой избранный глава муниципального образования возглавляет представительный орган муниципального образования, если иное не будет установлено Уставом муниципального образования.
При этом суд правильно исходил из того, что в судебном заседании заявитель не отрицал, что вновь избранный муниципальный комитет Хорольского сельского поселения определил структуру органов государственной власти, их полномочия и срок, в том числе и главы муниципального образования в Уставе, который вступает в действие с 1 января 2006 г.
Следовательно, доводы П.А.В. о том, что оспариваемый им нормативно-правовой акт недействителен в связи с отсутствием срока полномочий вновь избранного главы муниципального образования Хорольского района и места главы муниципального образования в системе исполнительной власти, несостоятельны.
Кроме того, суд обоснованно исходил из того, что в соответствии с ст. 251 ГПК РФ граждане, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти субъекта нарушаются его права, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. При этом в заявлении должно быть указано, какие его права и свободы нарушены оспариваемым актом или его частью.
П.А.В., оспаривая закон Приморского края N 223-КЗ, ссылался на нарушение его прав как депутата муниципального комитета и гражданина Хорольского сельского поселения участвовать в выборах главы сельского поселения и определять его компетенцию.
Вместе с тем из пояснений самого заявителя следует, что он принимал участие в выборах 29 марта 2005 г., баллотировался и был избран депутатом муниципального комитета, участвовал в принятии Устава вновь созданного муниципального образования.
То обстоятельство, что выборы главы администрации и депутатов муниципального комитета проходили одновременно, как правильно указал суд, не повлекло нарушение его прав и не может быть признано как основание для признания нормативного акта недействующим.
Вывод суда основан на анализе действующего законодательства, регулирующего спорные отношения, мотивирован, соответствует материалам дела и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.
Нарушений судом норм материального права, которые бы привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, судом не допущено.
2. Отношения, возникающие при регистрации (учете) избирателей, составлении списков избирателей.
Согласно п.2 ст.16 ФЗ от 12.06.02г. регистрация (учет) избирателей, проживающих на территории муниципального образования, осуществляется главой местной администрации. Необходимые сведения (к примеру, о фактах выдачи и замены паспорта гражданина России, регистрации и снятия с регистрационного учета по месту жительства) передаются главой местной администрации в избирательную комиссию субъекта РФ для формирования и ведения регистра избирателей (п.9 ст.16 ФЗ от 12.06.02г.). В соответствии с п.6 ст.17 указанного федерального закона сведения об избирателях, необходимые для составления списков избирателей формирует и уточняет глава местной администрации. Эти сведения передаются им в территориальные комиссии (избирательные комиссии муниципальных образований) сразу после назначения дня голосования.
Главы местных администраций несут ответственность за достоверность и полноту этих сведений, а также за своевременность их предоставления (п.7.1. ст.17 ФЗ от 12.06.02г.). Нарушение порядка предоставления сведений об избирателях либо предоставление недостоверных данных об избирателях грозит главе местной администрации наложением административного штрафа в размере от 10 до 50 минимальных размеров оплаты труда (ст.5.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях, в дальнейшем – КоАП РФ). Данное административное правонарушение имеет специальный субъект – уполномоченное должностное лицо (глава местной администрации). Протоколы об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена ст.5.4 КоАП РФ, составляют члены избирательной комиссии с правом решающего голоса, уполномоченные на это избиркомом. По ст.23.1 КоАП РФ дела о такого рода правонарушениях рассматриваются мировыми судьями.
Прежде, когда избирательное законодательство связывало включение гражданина в список избирателей с фактом его постоянного или преимущественного проживания на территории избирательного участка, судебные споры о правильности составления списков избирателей возникали довольно часто. Типичной ситуацией прошлых лет были споры в суде о завышении количества избирателей в списках. Неудовлетворенные исходом голосования кандидаты в судебных заседаниях аппелировали к тому, что постоянное или преимущественное проживание гражданина должно подтверждаться не только регистрационной отметкой в паспорте, но и фактическим проживанием лица на территории участка. Ответчиками в судах по спорам такого сорта выступали избирательные комиссии, а органы и должностные лица местного самоуправления, ответственные за предоставление сведений об избирателях, привлекались чаще всего в качестве третьих лиц. Результаты данных судебных заседаний оказывались непредсказуемыми, так как суды различным образом оценивали категорию «факт постоянного или преимущественного проживания граждан».
Ситуация коренным образом поменялась, когда ФЗ от 12.06.02г. изменил данную формулировку, установив, что основанием включения лица в список избирателей является факт нахождения его места жительства на территории участка. Данный факт устанавливается органами регистрационного учета граждан (органами внутренних дел, местными администрациями в соответствии с Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 года «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» и подтверждается регистрационной отметкой в паспорте. Эта законодательная новация позволила снять напряжение, привела к снижению количества обращений в судебные инстанции. К примеру, на выборах депутатов Екатеринбургской городской Думы в марте 2005 года обращение в суд по данному поводу было единственным, в то время как в периоды предшествующих избирательных кампаний подобных заявлений в среднем насчитывалось три или четыре. Представляется, что такая тенденция должна возобладать и в стране в целом.
3. Отношения, складывающиеся при образовании избирательных округов и участков.
При проведении муниципальных выборов представительный орган местного самоуправления утверждает схему избирательных округов. На нем же лежит обязанность опубликования (обнародования) такой схемы, включая ее графическое изображение (п.2,7 ст.18 ФЗ от 12.06.02г.). Орган местного самоуправления при утверждении схемы округов должен руководствоваться несколькими законодательными требованиями. Во-первых, не допускается образование округов из территорий, не граничащих между собой. Во-вторых, должно соблюдаться примерное равенство одномандатных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10 %, а в труднодоступных или отдаленных местностях – не более чем на 30 % . При образовании много-мандатных округов соблюдается примерное равенство числа избирателей на один депутатский мандат. Максимальное отклонение от средней нормы представительства может составлять не более 40 % при образовании избирательных округов на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов. В-третьих, при формировании округов во внимание принимаются особенности административно-территориального устройства субъекта РФ, муниципального образования (п.4,5 ФЗ от 12.06.02г.).
Избирательные участки образуются главами местных администраций по согласованию с избирательными комиссиями не позднее чем за 45 дней до дня голосования. К организации участков предъявляются специальные требования. Они образуются из расчета не более 3 тысяч избирателей на каждом участке. Их границы не должны пересекать границы избирательных округов. Военнослужащие голосуют на общих избирательных участках. Вместе с тем допускается создание участков непосредственно в местах дислокации воинских частей. В этом случае участки образуются командирами воинских частей.
На главе местной администрации лежит обязанность опубликования списков участков с указанием их границ, номеров и адресов участковых комиссий.
Судебная практика по вопросам формирования избирательных округов и участков не так велика. Она свидетельствует о том, что типичными ошибками являются отступление от средней нормы представительства избирателей, создание округов из неграничащих между собой территорий, по национальному и даже половому признакам2.
В качестве примера приведем определение Верховного Суда РФ от 21 июля 1997 года, касающееся оценки законности образования избирательного округа в границах Бабынинского района Калужской области по выборам главы муниципального образования. В административных границах данного района создано два муниципальных образования – «Бабынинский район» и «поселок Воротынск». По ошибочному решению в состав избирательного округа по выборам главы муниципального образования «Бабынинский район» было включено другое муниципальное образование – «поселок Воротынск». Соответственно, жители поселка включены в списки избирателей и принимали участие в голосовании. Таким образом, нарушенными оказались не только нормы избирательного права, но и положения федерального и областного законодательства о местном
самоуправлении. В частности, был нарушен п.5 ст.19 Устава Калужской области, где сказано, что создание избирательных округов, выходящих за границы соответствующего муниципального образования, не допускается3.
4. Отношения, возникающие в связи с деятельностью избирательных комиссий.
Здесь действует общее правило, согласно которому органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий. В частности, это выражается в предоставлении на безвозмездной основе необходимых помещений, транспортных средств, средств связи, технического оборудования (п.16 ст.20 ФЗ от 12.06.02г.). На органы местного самоуправления распространяется обязанность предоставлять комиссиям необходимые сведения и материалы, отвечать на запросы в установленные законом сроки.
За непредставление указанных сведений устанавливается административная ответственность в виде штрафа в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда (ст.5.3 КоАП РФ). Такие административные штрафы налагаются на должностных лиц местного самоуправления. Протоколы об административных правонарушениях составляются уполномоченными членами избирательных комиссий с правом решающего голоса. Дела такого рода рассматриваются мировыми судьями.
Еще одним поводом для соприкосновения органов местного самоуправления и избирательных комиссий является возможность инициации группой депутатов представительного органа вопроса о расформировании избирательной комиссии муниципального образования, окружной избирательной комиссии, теризбиркома или участковой комиссии. Данная инициатива реализуется в форме заявления в суд, которое может быть подано в период после окончания избирательной кампании, но не позднее чем через три месяца со дня ее окончания. Заявление принимается судом немедленно и решение по нему выносится не позднее 14 дней, а в период избирательной кампании – не позднее чем через три дня со дня подачи заявления. Дело о расформировании комиссии рассматривается судом коллегиально (ст.31 ФЗ от 12.06.02г.). Судебная практика по поводу расформирования комиссий пока незначительна и связана главным образом с инициацией данного вопроса вышестоящими избирательными комиссиями (к примеру, по заявлению ЦИК РФ суд принял решение о расформировании избирательной комиссии Красноярского края).
5. Отношения с участием органов местного самоуправления в сфере предвыборной агитации.
Законодательство о выборах возлагает на органы муниципальной власти обязанность информировать граждан о выборах. В то же время органы местного самоуправления не вправе информировать избирателей о кандидатах и об избирательных объединениях (п.1 ст.45 ФЗ от 12.06.02г.). Данное ограничение представляется излишним, поскольку, доводя до сведения граждан информацию о предстоящих выборах, нелогично умалчивать о ее непосредственных участниках. Тем не менее, этот запрет, являющийся не единственным для органов местного самоуправления, находится в общем ряду ограничений в сфере предвыборной агитации.
Муниципальным органам власти запрещается проводить предвыборную агитацию, выпускать и распространять любые агитационные материалы (п.7 ст.48 ФЗ от 12.02.02г.). В силу закона из агитационных мероприятий исключаются лица, замещающие выборные муниципальные должности, муниципальные служащие. Им запрещено вести предвыборную агитацию на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях. Исключение из этого правила, касающееся вопросов референдума, составляет право лиц, замещающих выборные муниципальные должности, проводить агитацию, в том числе на телевидении и в печатных средствах массовой информации без использования преимуществ своего должностного положения (п.8.1 ФЗ от 12.06.02г. в редакции ФЗ от 21.07.05г. № 93 – ФЗ).
Нарушение предусмотренных законодательством о выборах и референдумах порядка и условий проведения предвыборной агитации и агитации по вопросам референдума на каналах организаций, осуществляющих теле - и (или) радиовещание, в периодических печатных изданиях лицами, замещающими выборные муниципальные должности, влечет наступление административной ответственности. Речь идет о наложении на должностных лиц административного штрафа в размере от 20 до 50 минимальных размеров оплаты труда ( ст.5.8 КоАП РФ). Протоколы об административных правонарушениях такого рода составляются уполномоченными членами избирательных комиссий с правом решающего голоса. Дела соответствующей квалификации рассматриваются мировыми судьями (ст.23.1 КоАП РФ). Одновременно, административное законодательство содержит норму, имеющую более широкую сферу действия, не ограничивающуюся нарушением порядка и условий ведения агитации на каналах телерадиовещания. Речь идет о ст.5.11 КоАП РФ, устанавливающей ответственность в виде штрафа, налагаемого на должностных лиц в размере от 20 до 30 минимальных размеров оплаты труда. Основанием наступления такой ответственности является проведение агитации лицами, которым участие в ее проведении запрещено законом. Естественно, что соответствующая норма распространяет свое действие и на выборных муниципальных должностных лиц и на муниципальных служащих.
Заметна роль органов местного самоуправления при проведении предвыборной агитации посредством массовых мероприятий. Они обязаны содействовать кандидатам, избирательным объединениям в организации и проведении собраний, встреч с избирателями, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций и шествий. Заявления о выделении помещений для проведения встреч с избирателями, уведомления организаторов митингов, демонстраций и шествий рассматриваются органами местного самоуправления. Довольно часто в практике, в том числе и судебной, предметом рассмотрения становились споры, когда органы местного самоуправления, предоставляя зарегистрированным кандидатам помещения, находящиеся в муниципальной собственности, отказывали в таком праве другим претендентам. Как правило, такие судебные разбирательства заканчивались не в пользу муниципальной власти. Вынося решения по данной категории избирательных споров, суды руководствуются прямым указанием закона о том, что собственник, владелец помещения не вправе отказать другому зарегистрированному кандидату, избирательному объединению в предоставлении помещения на таких же условиях в иное время в течение агитационного периода (п.4 ст.53 ФЗ от 12.06.02г.). В качестве санкций за нарушение установленного законодательством о выборах права на пользование помещениями в ходе избирательной кампании суды применяют административные штрафы, налагаемые на должностных лиц в размере от 10 до 20 минимальных размеров оплаты труда (ст.5.15 КоАП РФ). Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренные названной нормой административного законодательства, составляют уполномоченные члены избирательных комиссий с правом решающего голоса.
Еще одно важное требование избирательного законодательства касается обязанности муниципальных органов предоставить специальные места для размещения агитационных печатных материалов на территории каждого избирательного участка (п.7 ст.54 ФЗ от 12.06.02г.). Кроме того, что такие места должны быть удобны для посещения избирателями и располагаться таким образом, чтобы граждане могли ознакомиться с размещенной там информацией, они выделяются органами местного самоуправления по согласованию с избирательными комиссиями не позднее чем за 30 дней до дня голосования.
Безусловно, на органы местного самоуправления распространяются все ограничения при проведении предвыборной агитации, установленные законодательством о выборах (ст.56 ФЗ от 12.06.02г.).
6. Отношения, связанные с финансовым обеспечением подготовки и проведения выборов.
Расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов имеют несколько направлений: обеспечение деятельности избирательных комиссий; эксплуатация и развитие средств автоматизации; обучение организаторов выборов и избирателей. Указанные расходы осуществляют избирательные комиссии за счет средств, выделенных из федерального, региональных и местных бюджетов. Финансирование расходов по подготовке и проведению местных выборов осуществляются в соответствии с утвержденной бюджетной росписью о распределении расходов местного бюджета, но не позднее чем в 10-дневный срок со дня официального опубликования решения о назначении выборов (п.1 ст.57 ФЗ от 12.06.02г.).
Неперечисление, а равно несвоевременное перечисление органами местного самоуправления указанных бюджетных средств избирательным комиссиям в соответствии со ст.5.21 КоАП РФ влечет за собой наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 30 до 50 минимальных размеров оплаты труда. Дела данной категории возбуждаются прокурорами (ст.28.4 КоАП РФ) и в соответствии со ст.23.1 КоАП РФ рассматриваются мировыми судьями.
Порядок открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления бюджетных средств избирательным комиссиям устанавливается ЦИК РФ по согласованию с Центробанком РФ либо региональной избирательной комиссией по согласованию с главным управлением Центрального банка Российской Федерации. Это понятные и никем не оспариваемые нормы законодательства о выборах. Однако есть ли у ЦИК РФ или регионального избиркома право устанавливать в собственных актах правила поведения, не урегулированные избирательным законодательством? Такой вопрос возникал в связи с Инструкцией ЦИК РФ о порядке финансирования мероприятий, связанных с выборами Президента РФ, депутатов Государственной Думы. Согласно этому документу главы местного самоуправления должны были оформлять карточки с образцами подписей и оттиска печати соответствующей избирательной комиссии для открытия счета в банке. По мнению администрации Орджоникидзевского района г.Екатеринбурга, обратившейся в Верховный Суд РФ, оспариваемая норма Инструкции, принята с превышением полномочий ЦИК РФ. В жалобе утверждалось, что ЦИК РФ возлагает на должностное лицо исполнительного органа местного самоуправления обязанность по распоряжению денежными средствами избирательных комиссий и ответственность за их использование.
В решении Верховного Суда РФ признается, что возложенная обязанность не ущемляет прав должностных лиц местного самоуправления, поскольку такого рода действия есть одна из форм содействия избирательным комиссиям со стороны органов власти. Пусть она даже не определена законом, но установленный перечень форм содействия не является исчерпывающим. Наконец, обязанность по распоряжению данными средствами и ответственность за их использование указанной нормой не устанавливается. Инструкцией определен лишь порядок открытия счетов, на которые перечисляются денежные ресурсы для финансирования выборов4.
В заключение следует привести нормы избирательного законодательства об обжаловании нарушений избирательных прав граждан.
Решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления, их должностных лиц, влекущие нарушения избирательных прав граждан, могут быть обжалованы в судебном порядке. С жалобами могут обращаться избиратели, кандидаты, их доверенные лица, избирательные объединения, их доверенные лица, наблюдатели, а также избирательные комиссии (п.10 ст.75 ФЗ от 12.06.02г.). Суд соответствующего уровня не вправе отказать в приеме жалобы на нарушение избирательных прав граждан. После официального опубликования результатов выборов жалоба может быть подана в суд в течение одного года со дня официального опубликования результатов выборов. Решения по жалобам, поступившим до дня голосования в период избирательной кампании, принимаются в 5-дневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в день, следующий за днем голосования – немедленно. Если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в 10-дневный срок. Ответственность за нарушение законодательства о выборах устанавливается федеральными законами.