Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 5 6 7 8 9 10 11 12 ... 39

Сущностные характеристики государства

Экономика представляет собой лишь одну, хотя и весьма важную, сферу, в которой и совместно с которой функционирует государство. Особенностью государства в отличие от других общественных и политических организаций является то, что оно формулирует и выполняет единую волю и единый интерес всех своих граждан и в этом отношении служит всему обществу. Все процессы и события, происходящие в стране, поведение людей, их взаимоотношения регулируются государственными правовыми нормами и законами. В этом отношении государство, особенно демократическое, правовое государство, выполняет роль своего рода арбитра при решении возникающих в обществе проблем и вопросов. Государство непосредственно связано с правом и проводит через него свои установления. Право не существует без государства, оно является его непосредственным продуктом. В то же время право само по себе, без политики не способно организовать государство. В этом смысле можно сказать, что право является инструментом государственной политики.

Здесь закон выступает высшей формой защиты прав и свобод людей в системе правовых ценностей. Он представляет собой нормативно-правовой акт, принимаемый высшим законодательным и представительным органом государства, определяющий основные нормы и правила взаимоотношений людей в обществе и обладающий высшей юридической силой. В федеративном государстве законы принимаются как федеральными органами, так и органами субъектов РФ. Причем изменить или отменить закон вправе только тот орган, который его принял. Характерным признаком закона является его всеобщность, т.е. его предписания общеобязательны для всех граждан государства, на всей территории, на которую распространяется его юрисдикция. Это и естественно, если учесть, что законы регулируют наиболее важные, ключевые стороны общественной жизни.

127

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

На страже права и закона стоит система судов государства. Причем праву и закону подчиняются не только граждане, но и само государство. В демократическом государстве в самой конституции закреплены основные права и свободы человека и гражданина. Здесь действуют принципы незыблемости свободы личности, ее правовой защищенности и взаимной ответственности государства и личности. Можно сказать, что имеет место самоограничение государства правом. В этом плане конституция и страновое законодательство должны соответствовать принципам и нормам международного права.

Государственная власть реализуется правительством страны и подчиненным ему государственно-административным аппаратом. Характер и структура государственной власти различаются в зависимости от формы соответствующего государства. Если унитарное государство имеет единую властную структуру, то в федеративном государстве помимо горизонтального разделения власти существует также вертикальное разделение между федеральным центром и субъектами федерации, которые имеют собственные законодательные собрания, правительство и конституции. При этом приоритет принадлежит федеральной конституции, поэтому все законы, принимаемые субъектами федерации, должны соответствовать духу и букве федеральной конституции. В целом ряде демократических государств муниципальные органы или органы местного самоуправления выведены за скобки властной структуры.

Следует отметить, что само понятие «государство» используется в двух значениях. Во-первых, это комплекс институтов и должностных лиц, составляющих в совокупности данную государственно-политическую организацию. Во-вторых, это особым образом организованные человеческие общества, характеризующиеся специфическими территориальными, национально-культурными, историческими и иными особенностями. Очевидно, что эти два значения тесно связаны между собой: государство в первом смысле управляет государством во втором смысле.

Одно из главных предназначений государства — наиболее эффективная и рациональная организация мира политического. В этом контексте государство является носителем политической власти и в данном качестве играет определяющую роль в реал и-

128

Глава 3. Сущностные характеристики государства

зации отношений власти. Будучи базисной структурой в обществе, государство преследует цель ограничивать индивидуальные интересы и страсти и тем самым обеспечивать порядок и нормальное функционирование общества. Оно тесно связано с такими феноменами, как юрисдикция, власть и властные отношения, права, комплекс систематизированных отношений и т.д. Государство организует систему общественных отношений людей, создает благоприятные условия для формирования и укрепления национального сознания граждан данной страны, способствует организации жизни, в том числе экономической, на определенной территории. В этот же комплекс входит и такая важная особенность государства, как формирование и реализация национальных интересов данного государства на международной арене. Государство устанавливает и поддерживает дипломатические отношения с другими членами мирового сообщества, заключает и исполняет международные договоры и соглашения, участвует в работе региональных и мировых организаций.

Как уже отмечалось, суть государства заключается в том, что оно является главным или даже единственным носителем государственной власти. Его предназначение состоит в организации и обеспечении нормального, естественного развития общества на основе господствующих в нем экономических, духовных, идеологических, национальных, конфессиональных и иных факторов. Функционирование государства должно быть организовано в такой форме, чтобы в полной мере сохранить качества сильной, дееспособной власти, не допуская утверждения каких бы то ни было авторитарных или тоталитарных порядков.

Любая государственная власть нуждается в легитимизации. Легитимная государственная власть — это власть, принятая большинством граждан данного государства, соответствующая их представлениям, оцененная ими как справедливая и законная. Другое дело, что в разных формах государства легитимизация осуществляется по-разному. Так, в демократических странах непременным ее атрибутом является основной закон в виде конституции. В диктаторских же режимах она вводится специальным декретом или указом, л-ибо диктатор легитимизирует свой режим явочным порядком самолично.

129

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Причем степень легитимности государственной власти находит выражение в тех масштабах и формах, в которых население страны поддерживает или отвергает конкретные политические шаги данного государства. А это проявляется в процессе выборов парламента и президента, опросах общественного мнения, анкетировании, участии населения в различных встречах и публичных мероприятиях (например, в общегосударственном обсуждении проекта новой конституции). Легитимность повышает эффективность государственной власти, поскольку ее мероприятия опираются на поддержку большинства населения.

Могущественные мировые державы приходили в упадок и распадались именно вследствие потери большинством граждан веры в его способность обеспечить их безопасность и благосостояние. Об этом свидетельствует множество примеров — от древнеегипетских царств и Римской империи до СССР и Югославии.

Легитимность современного, особенно демократического государства немыслима без института политического представительства, который предполагает принцип и процедуры делегирования полномочий определенными социально-политическими силами, группой, общественным движением, классом конкретному человеку, организации, партии, государству для отстаивания своих интересов на всех уровнях властной вертикали. Следует отметить, что так понимаемая идея представительства сыграла не последнюю роль в формировании институтов политической демократии и правового государства, а также таких их принципов, как политический плюрализм, разделение властей, парламентаризм, выборность и т.д. Как известно, политические партии и институт выборов имеют главной целью обеспечение реализации принципа представительства. Показательно, что возникновение идеи представительства хронологически в общем совпадает с формированием идей народного суверенитета, разделения властей, верховенства права и закона и т.д. Ее суть состоит в признании того факта, что в современном многообразном, сложном, плюралистическом и по своим масштабам крупном государстве и обществе ни один отдельно взятый человек не в состоянии участвовать во власти, управлении и процессе принятия властных или политических решений как самостоятельное индивиду-

130

Глава 3. Сущностные характеристики государства

альное лицо, защищающее и отстаивающее исключительно собственные интересы. Не может участвовать в реализации власти, управленческих функций и процессе принятия решений и суверенный народ данного государства.

Известная из истории политической мысли так называемая прямая демократия, или демократия участия всего народа, была возможна в сравнительно небольших сообществах, таких, как древнегреческие полисы, где численность населения составляла примерно 10 тыс. человек. В современном мире невозможно представить организацию государственной власти и системы государственного управления, демократическую и республиканскую формы правления в масштабах национального государства без принципа политического представительства.

Важнейшими инструментами реализации принципа представительства являются политические партии и выборы. Большинство государственных институтов, принимающих ключевые для государства и общества решения, имеющие жизненно важное значение для граждан, организуются в результате периодически проводимых выборов. Они позволяют получить информацию о потребностях и предпочтениях граждан. В демократических странах голосование и выборы являются самыми важными средствами соединения разного рода индивидуальных потребностей с общественными. Они позволяют осуществить коллективный процесс принятия решений и то же время дают гражданам возможность установить контроль над политическими институтами и их деятельностью.

Очевидно, что все члены общества не могут иметь одинаковых потребностей и интересов. В противном случае государству не было бы надобности в политических партиях и политических представителях, выражающих разные интересы во властных структурах, и государство по сути дела выполняло бы только единогласно принятые решения. Тогда отпадала бы и необходимость в выборах и голосовании. В действительности дело обстоит совершенно иначе, поскольку граждане государства имеют различные предпочтения в отношении общественных благ.

По мнению американского исследователя Б. Гинзберга, выборы не только сдерживают л ограничивают возможные негативные последствия массовых политических действий, но и дают

9* 131

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

возможность превратить потенциально опасное участие масс в политическом и избирательном процессе в главный источник государственной власти и авторитета. Прежде всего они обеспечивают массовую поддержку самому режиму. Формальная возможность участвовать в избирательном процессе позволяет убедить рядовых граждан в том, что избранная ими власть заботится об их интересах и защищает эти интересы. Участие в выборах означает согласие масс с правительственными программами и политическим курсом. Выборы способствуют расширению власти государства, поскольку помогают убедить граждан свободно предоставить правителям власть и полномочия, которые авторитарные режимы, как правило, обеспечивают посредством подавления силой недовольной оппозиции.

Существует и целый ряд других признаков государства. Это прежде всего суверенитет — верховенство и независимость государственной власти, проявляющиеся в соответствующих формах. Суть его состоит в том, что в государстве при всем социальном, культурном, национальном, конфессиональном и другом плюрализме существует одна-единственная власть и на территории, подпадающей под юрисдикцию данного государства, не может быть иной властной структуры. Этот вопрос затрагивает не только иерархию властных структур в рамках конкретного государства, но и место самого этого государства в ряду других государств мирового сообщества. Суверенитет государства подразумевает, что все общественные организации, партии, семьи, ассоциации и т.д. лишены власти и занимают подчиненное государству положение. Он включает такие основополагающие принципы, как единство и неделимость территории, неприкосновенность территориальных границ, невмешательство во внутренние дела и др. Причем если какое-либо соседнее государство претендует на часть территории этого государства или стремится ущемлять его интересы, то считается, что данное государство не обладает полным суверенитетом.

Один из отцов-основателей теории национального, или государственного, суверенитета, Ж. Воден, даже утверждал, что без суверенитета нет и не может быть государства. И действительно, суверенитет составляет основополагающую характеристику государства. Его значимость состоит в том, что государству всеце-

132

Глава 3. Сущностные характеристики государства

ло и исключительно принадлежит верховная власть над всеми другими конкретными формами и проявлениями власти на всей территории. Суверенная власть не зависит от какой-либо иной власти, наоборот, все остальные власти зависят от нее. Государство может быть только суверенным. Суверенитет определяет само бытие государства. «Абсолютным, обусловленным целью самого государства требованием представляется то, — пишет, в частности, Р. фон РТеринг, — чтобы государственная власть являлась в пределах государства высшей, преобладающей над всякой другой властью. Всякая другая власть, будет ли она исходить от отдельного лица или будет принадлежать многим, должна быть под государственной властью, последняя должна быть над нею; согласно с ним язык обозначает эту сторону отношения выражением «подданство»... последнюю же — выражением "верховенство"». Все остальные требования, предъявляемые к государству, перед этим отступают на задний план... Бессилие, немощь государственной власти — смертный грех государства, не подлежащий отпущению, грех, который общество не прощает, не переносит: государственная власть без власти — непримиримое в самом себе противоречие. Народы переносили самые жестокие злоупотребления государственной властью.., нередко провозглашали героями деспотов... Однако и в состоянии умоисступления деспотия остается все еще государственною формою, механизмом социальной власти»¹.

Причем в демократическом, правовом государстве суверенитет принадлежит исключительно народу. Поэтому и говорят о суверенном народе, от которого исходит вся властная система в государстве. Без волеизъявления народа в демократическом государстве не может быть легитимной власти. Легитимность обеспечивается в результате периодических тайных, всеобщих выборов, призванных заменять власть на всех уровнях.

Условием притязаний каждого государства на верховную власть на своей территории является признание и за другими государствами таких же прав на собственной территории. В результате формирование современных национальных государств стало частью процесса взаимного признания за каждым равных

¹ И ер инг Р фон Цель в праве М, 1881 С 230

ш

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

прав и равного суверенитета, тем самым за каждым государством признается право не допустить вмешательства в его внутренние дела и обеспечить свою территориальную целостность. Иначе говоря, характер, конфигурация, территориальные границы современных государств определились на пересечении национальной и международной сфер.

Важное значение с данной точки зрения имела способность государств обеспечивать стабильность внутри страны и нормальные отношения с другими государствами. А для этого любое государство должно было обладать соответствующими ресурсами в лице вооруженных сил и правоохранительных органов, что, в свою очередь, требовало соответствующего уровня экономического развития. Согласно этому принципу мировое сообщество состоит из суверенных государств, каждое из которых самостоятельно определяет форму правления, используя все имеющиеся в его распоряжении ресурсы. Государства не признают над собой какой-либо иной суверенной власти, способной на законных основаниях навязывать им свою волю. Именно самому государству принадлежит определяющая роль в реализации национального интереса на международной арене.

Из суверенитета вытекает важный принцип государства — универсализм или всеобщность, который состоит в том, что законы, принимаемые высшим руководством государства, одинаково обязательны для всех граждан страны. Для государства не имеют значения социальное происхождение, национальность, общественный статус и т.д. Его интересует лишь конкретный гражданин, интересы и права которого оно должно обеспечивать всеми имеющимися в его распоряжении средствами. Обладая совершенной внутренней организацией, государство способно добиваться эффективного подчинения делу реализации своих целей всех подданных, или граждан. Основополагающими признаками современного демократического государства являются его абстрактность, безличность и анонимность, они дают государству возможность объективно относиться ко всем гражданам, не допускать личных симпатий и антипатий при решении важнейших задач, затрагивающих те или иные группы населения.

Это тем более важно подчеркнуть, что вплоть до XVTII-XIX вв. большинство государств имели персонифицированный характер

134

Глава 3. Сущностные характеристики государства

и по сути дела отождествлялись с личностью наследственного монарха. Эти качества, как будет показано ниже, особенно характерны для правового государства. Именно сочетание суверенитета, правового характера и монополии на законное насилие и обеспечивает единый, обязательный для всех правовой порядок, равенство всех граждан и принцип равного обеспечения их прав.

Формы правления и государственного устройства

Государство и право всегда взаимообусловлены и находятся в зависимости от уровня духовного, социально-политического, нравственного и экономического развития данного общества. В свою очередь теоретические и философские представления о том и другом также не выходят за рамки означенных обстоятельств и факторов. Ведь подлинно философская точка зрения на государство и право, как подчеркивал Гегель, «сводится к тому, что законодательство вообще и его особые определения следует рассматривать не изолированно и абстрактно, а как зависимый элемент одной тотальности в связи со всеми остальными определениями, составляющими характер нации и эпохи; в этой связи они обретают свое истинное значение, а тем самым и свое оправдание»¹. Эти обстоятельства свидетельствуют о трудности и сложности выработки какого бы то ни было единого взгляда на государство и его институты, функции и сущностные характеристики.

Очевидно, что ни одна сколько-нибудь крупная теория государства не возникала на пустом месте. Все они являлись прежде всего порождением социальных, политических, национально-исторических и иных условий своего времени. Наиболее интересные и содержательные теории государства возникают, как правило, в переломные периоды истории того или иного народа. Так, например, Н. Макиавелли создавал свою теорию государя и государства в период политической раздробленности Италии и царящей в ней анархии, усугубляемой ее оккупацией иностранными войсками; Ж. Воден разработал свою теорию государственного суверенитета в период, когда Францию раздирали рели-

¹ Гегель Г.В.Ф. Философия права. С. 62.

135

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

гиозные войны и междоусобицы; Т. Гоббс написал своего «Левиафана» во времена Английской буржуазной революции середины XIX в. Таких примеров можно привести множество. Очевидно, что все эти мыслители жили и действовали в поворотные эпохи истории своих народов, и это, естественно, не могло не наложить свой отпечаток на характер созданных ими моделей или концепций государства и власти.

Каждая верховная власть имеет систему, структуру и принципы организации и функционирования государственного управления. Для рассматриваемой темы немаловажное значение имеет форма государства и государственного устройства, форма организации политической власти в государстве, отражающая особенности внутренней организации государства, порядок и структуру органов государственной власти, специфику и характер их взаимоотношений, используемые ими методы управленческой деятельности и т.д.

Под формой государственного устройства имеются в виду административно-территориальное устройство государственного аппарата, соотношение различных территориальных сегментов, целого и частей государства, взаимоотношения центра и мест, совокупность способов организации государственной власти с учетом внутреннего деления государства на территориальные части. Несомненно, на форму государства оказывают влияние уровень социально-экономического и культурного развития страны, исторические традиции, национальный состав населения, особенности ее географического положения и т.д.

Форма государственного правления дает возможность определить, как именно строятся взаимоотношения между высшими и другими государственными органами, между верховной государственной властью и гражданами страны; в какой мере форма правления и организация высших органов государственной власти обеспечивают права и свободы гражданина.

По указанным признакам формы государственного правления подразделяются на авторитарные (или тоталитарные) и демократические.

Вплоть до конца XIX — начала XX в. в большинстве стран господствовали монархические режимы, которые по сути дела носили авторитарный характер. Монархия представляет собой

136

Глава 3. Сущностные характеристики государства

форму правления, при которой верховная власть сосредоточена в руках одного властителя и осуществляется пожизненно и единолично. Это, как правило, царь, король, шах, император. Он может одновременно осуществлять и функции главы государства, и функции законодательной, а во многом и исполнительной власти; он контролирует правосудие и местное самоуправление. Для этой формы правления характерны наследственный порядок преемственности верховной власти, юридически-правовое полновластие монарха и т.д.

Среди монархий значительное распространение получили восточные деспотии. Будучи прообразом неограниченной монархии, они представляли собой такую форму правления, при которой вся полнота власти принадлежала наследственному монарху — деспоту, единолично управлявшему страной при сильном военно-бюрократическом аппарате.

Возникнув в тех или иных формах уже в период рабовладельческого общества, в период феодализма монархия стала основной формой государственного правления. В период перехода от феодализма к Новому времени утвердилась так называемая абсолютная монархия, при которой верховная государственная власть по закону всецело принадлежала одному верховному суверену, пользовавшемуся абсолютными, не ограниченными никакими законами полномочиями. Для нее были характерны укрепление центральной власти, создание единого, иерархически построенного государственного аппарата, сильной армии, подчиненной монарху. Такой режим существовал во Франции до революции 1789 г. и в России до революции 1917 г. В настоящее время традиционные монархические режимы сохранились в ряде стран Азии, в частности в Саудовской Аравии.

В отличие от чисто монархического строя выделяют конституционную монархию, которая представляет собой форму правления, где власть монарха значительно ограничена представительным органом или парламентом. Причем такое ограничение зафиксировано в конституции (основном законе) страны, которую монарх не вправе изменить. Основные ценности и установки конституционной монархии мало чем отличаются от парламентской формы правления. Главное отличие состоит лишь в том, что пост главы государства передается по наследству. Как

137

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

форма правления конституционная монархия возникает в период становления буржуазного общества. В настоящее время она действует в таких странах, как Великобритания, Дания, Испания, Норвегия, Швеция и др.

Что касается авторитарных и тоталитарных режимов, то для них характерен полный (тотальный) контроль государства над всеми сферами общественной жизни: социальной, культурной, над экономикой, политикой, идеологией и др. В таких государствах (особенно в тоталитарном) имеет место огосударствление всех общественных организаций (профсоюзов, молодежных, спортивных и др.); личность лишена реальных политических и иных прав, право подчинено государству, а не наоборот, в крайних формах авторитаризму и тоталитаризму присуща всеохватывающая милитаризация общественной жизни и т.д.

Демократия представляет собой форму правления, при которой верховная власть осуществляется выборными органами, избираемыми населением на определенный срок. Она основывается на комплексе институтов, отношений, ценностей, установок, идей и концепций, которые первоначально были сформулированы мыслителями либеральной традиции. Поэтому ее иногда называют либеральной демократией. Сам термин происходит от греческого слова «Demokratia», состоящего из двух слов «demos» — народ и «kratos» — власть, что в совокупности означает правление народа, или народовластие. Определяющее значение для возникновения современной политической демократии имело появление в Новое и Новейшее время комплекса идей и концепций, которые составили ее политико-идеологическую основу. Это идеи народного суверенитета, разделения власти на три самостоятельные ветви — законодательную, исполнительную и судебную, о прирожденных, неотчуждаемых правах каждого человека на жизнь, свободу и частную собственность, верховенства права, принципов свободного рынка, идей и установок гражданского общества и т.д.

Следует отметить многозначность самого понятия «демократия». Если в античной Греции оно означало форму правления, при которой право принятия политических решений осуществляется прямо всеми без исключения гражданами и решающее слово принадлежит большинству, то в дальнейшем вкладывае-

138

Глава 3. Сущностные характеристики государства

мое в него содержание существенно изменилось. Появились и утвердились представительная, плюралистическая, либеральная, конституционная и другие демократии. Соответственно существует несколько теорий, или моделей, демократии: плюралистическая, партиципаторная (или демократия участия), рыночная, плебисцитарная, консоциативная, представительная, народная, социалистическая. Поэтому очевидна неправомерность однозначного толкования понятия «демократия».

В современном мире базовые демократические ценности и принципы получили практическое воплощение в разнообразных политических режимах, соответствующих национально-культурным, историческим и иным традициям стран и народов региона. Но при этом существует определенный комплекс идей и принципов, без которых любой режим нельзя назвать демократическим. К ним относятся прежде всего вышеперечисленные идеи и принципы, которые, естественно, в течение всего периода их существования претерпели определенные изменения. В дополнение к ним можно назвать политическое равенство всех без исключения граждан перед законом с его принципом «один человек — один голос»; принцип представительства в органах власти всех слоев общества; свободу выбора во всех сферах общественной жизни, в частности свободу экономического выбора; наличие лояльной и конструктивной оппозиции в качестве законного субъекта политических отношений и т.д. Все эти и другие основополагающие принципы государственного устройства и фундаментальные правила «политической игры» отражены в конституции (основном законе) страны, которая призвана придать им форму правовых норм и законов.

Демократия существует в форме президентской, парламентской и смешанной президентско-парламентской республик.

В классической президентской республике президент является одновременно и главой государства, и главой исполнительной власти. Он свободен в выборе большинства членов своего кабинета, который несет ответственность не перед парламентом, а перед самим президентом. Причем парламент не вправе посылать в отставку ни кабинет в целом, ни отдельно взятых министров, ни самого президента. В то же время президент не может распустить парламент. Суверенитет всецело принадлежит наро-

139

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

ду, который выбирает как главу государства, так и законодательные и представительные органы власти.

Классической президентской республикой считаются Соединенные Штаты Америки. Особенность президентской республики состоит в том, что в ней имеет место четкое разделение власти на три самостоятельные ветви — законодательная власть принадлежит парламенту, исполнительная — президенту, судебная — верховному суду. В принципе глава государства избирается прямым, всеобщим и тайным голосованием (хотя в США в этом отношении существуют определенные нюансы), что придает ему дополнительные вес и влияние. Президентская форма правления в различных странах имеет свои особенности. Во Франции президент избирается всеобщим голосованием. Избранным считается кандидат, получивший абсолютное большинство голосов. Такой же порядок избрания президента установлен в России в 1991 г. Здесь президент, как правило, наделен довольно широкими полномочиями. В ряде стран он обладает правом роспуска парламента, является верховным главнокомандующим, объявляет чрезвычайное положение, утверждает законы путем их подписания, нередко представительствует в правительстве, назначает членов верховного суда.

Считается, что республиканская форма правления первоначально сформировалась в Афинском государстве, а в средние века она существовала во Флоренции и Нидерландах. По мере развития общественной жизни она видоизменялась, приобретала новые черты, все больше наполнялась демократическим содержанием. В странах Латинской Америки нередко встречаются так называемые суперпрезидентские республики. Эта форма правления практически независимая, слабо контролируемая законодательной и судебной властью. Это особый конгломерат традиционной формы с полудиктаторским управлением.

В парламентской республике верховная роль в организации государственной жизни принадлежит парламенту, и прежде всего той партии или группе партий, которые одержали победу на парламентских выборах. Правительство формируется парламентским путем из числа депутатов, принадлежащих к тем партиям, которые располагают большинством голосов. Правительство несет коллективную ответственность перед парламентом за

140

Глава 3. Сущностные характеристики государства

свою деятельность. В случае потери у населения доверия к правительству назначаются новые выборы и избирается новый состав парламента, который, в свою очередь, формирует новое правительство. Если в президентской республике главные рычаги власти находятся в руках главы государства в лице самого президента, то в парламентской республике главным действующим лицом является премьер-министр. Здесь глава государства выполняет лишь церемониальные и представительные функции.

Главная функция парламента состоит в осуществлении законодательной деятельности и контроля за исполнительной властью. Он разрабатывает и принимает государственный бюджет, определяет перспективы социально-экономического развития страны, решает основные вопросы внешней, в том числе оборонной, политики. К парламентским республикам относятся ФРГ, Италия, Австрия, Швейцария, Исландия, Ирландия и др. Как отмечалось выше, конституционные монархии по многим показателям являются парламентскими республиками.

По форме государственного устройства государства разделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.

Унитарное государство представляет собой единое, цельное государственное образование, состоящее из административно-территориальных единиц, которые строго подчиняются центральным органам власти и признаками государственной самостоятельности не обладают. Это государство, в составе которого нет иных государственных образований, а есть административно-территориальные единицы (области, округа, районы и др.), но в то же время в его составе могут быть автономные образования.

Унитарное государство разделяется на административно-территориальные единицы, которые подчиняются центральным органам власти и управляются по вертикали единой системой государственной власти. Унитарными являются такие государства, как Франция, Великобритания, Италия, Турция, Япония, Финляндия и др. Унитарное устройство предполагает единые, общие для всей страны высшие исполнительные, представительные и судебные органы, которые осуществляют руководство соответствующими сферами общественной жизни; единую конституцию, единую систему законодательства, единое гражданство; в унитарном государстве допускается определенная децентрализация

141

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

власти с передачей местным органам довольно широких властных полномочий, не предусматривая предоставления им каких бы то ни было прерогатив суверенитета; все внешние межгосударственные сношения осуществляют центральные органы, которые официально представляют страну на международной арене; имеются единые вооруженные силы, руководство которыми осуществляют центральные органы государственной власти.

При этом следует отметить, что унитарный тип, основанный на единообразии административно-государственных органов, может не учитывать в должной мере многообразия природно-географических, социально-экономических, этно-национальных, конфессиональных и иных факторов. Ему не всегда хватает гибкости, динамичности, способности оперативно реагировать на проблемы, возникающие на местах, т.е. на те проблемы, которые легче и оперативнее решать там, где они возникают. Здесь трудно решаются также проблемы соблюдения прав и интересов различных этно-национальных, языковых, религиозных, культурно-исторических и иных групп. Как справедливо указывал В. Дзодзиев, «жестко централизованные формы территориального устройства имеют меньше возможностей для реализации функции демократической государственности, что может вызвать недовольство соответствующих групп населения»¹.

Поэтому многие унитарные государства идут по пути децентрализации, предоставления местным органам власти больших полномочий в решении местных проблем. Так, в последние десятилетия эта тенденция наметилась, например, в Италии, Франции, Великобритании и др. В Италии имеются различия между областями с обычным для унитарных государств статусом и теми, которые сохраняют особый статус на основе специфических культурных и исторических особенностей. В Великобритании большей самостоятельности в решении местных проблем добиваются Шотландия, Уэльс и другие области. Показательно, что в Испании четырем регионам предоставлен статус автономии, а Бельгия из унитарного превратилась в федеративное государство. Это позволило некоторым авторам говорить о центра-

¹ Дзодзиев В. Проблемы становления демократического государства в России. М., 1996. С. 249.

142

Глава 3. Сущностные характеристики государства

лизованных и децентрализованных унитарных государствах, но эти различия касаются относительно узкой сферы управления.

Что касается федерации, каковой является, в частности, Россия, то она представляет собой союзное государство, состоящее из субъектов федерации в виде штатов в США, земель в ФРГ, кантонов в Швейцарии и т.д. В различных странах федеративное устройство имеет особенности, определяемые национально-историческими условиями образования конкретной федерации, национальным составом населения страны, историческими традициями и т.д. Здесь верховная исполнительная, законодательная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам. Правда, субъекты федерации имеют право принятия собственных конституций, или уставов, имеют собственные исполнительные, законодательные и судебные органы, но они должны строго соответствовать федеральной конституции, иначе говоря, приоритет отдается федеральным законам и конституции.

Особенность федеративного государства состоит в том, что «общая воля», или «общий интерес», объединяющий всех граждан государства в некое единое целое, образуется из двух источников: волеизъявления, с одной стороны, всех граждан, проживающих на территории, на которую распространяется юрисдикция данного государства, и, с другой — государственных образований — членов, или субъектов, федерации. Этим во многом объясняется тот факт, что во многих федеративных государствах законодательное собрание состоит из двух палат, которые отличаются друг от друга по своим функциям, властным прерогативам, а во многих случаях и по способу избрания их депутатов. К примеру, если нижние палаты формируются, как правило, посредством прямых всеобщих выборов, то верхние палаты в разных странах комплектуются по-разному. Наиболее показателен в этом отношении Конгресс Соединенных Штатов, который состоит из Палаты представителей, депутаты которой выражают волю всего американского народа, и Сената, выражающего интересы отдельно взятых штатов.

Не является в этом плане исключением и российский парламент, который также имеет две палаты: Совет Федерации и Государственную Думу. Согласно ст. 95 Конституции РФ, в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта

143

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Если Совет Федерации призван обеспечивать так называемое территориальное, или географическое, представительство субъектов Федерации, то предполагается, что Государственная Дума представляет интересы всего российского народа.

Федерации могут быть построены по чисто территориальному принципу, как в США и ФРГ, или же по национально-территориальному принципу, как в Индии и Российской Федерации. Однако, как показывает опыт, федерации, основанные на территориальном принципе, продемонстрировали большую прочность и устойчивость (США, ФРГ), нежели федерации, основанные на национально-территориальной основе. Они либо распались (СССР, Чехословакия), либо испытывают большие сложности.

Преимущество федеративного устройства состоит в том, что оно способно обеспечить хозяйственное и политическое единство страны с разнообразными, зачастую значительно различающимися между собой природно-географическими регионами, многонациональным составом и другими характеристиками, которые трудно поддаются эффективному управлению из одного центра. Оно сочетает преимущества государственного единства и централизованной власти со сбалансированной самостоятельностью членов, обладающих определенным кругом полномочий самим решать множество стоящих перед ними проблем.

В конституции федеративного государства четко расписаны полномочия и сферы функционирования центра и субъектов федерации и обозначена обязательность соблюдения следующих условий: равенство властей и обособленность, т.е. отсутствие двойного подчинения. Центр и субъекты действуют на разных аренах, у них разные предметы ведения, они не вправе вмешиваться в вопросы компетенции друг друга, они равны, их решения в рамках их предметов ведения и полномочий обязательны для всех.

Для федеративного государства весьма актуально стоит вопрос о суверенитете. Как уже отмечалось, в союзном государстве приоритет отдается конституции и законам федерального центра. Естественно, возникает вопрос: как совместить этот принцип с существованием субъектов федерации, которые рассматрива-

144

Глава 3. Сущностные характеристики государства

I

ются в качестве государственных образований? Споры и дискуссии, развернувшиеся в XIX в. по данному вопросу, убедительно показывают всю сложность этой проблемы. Известный французский правовед XIX в. Л. Дюги не без оснований подчеркивал, что с точки зрения понятия суверенитета «нельзя создать юридически удовлетворительную конструкцию федерального государства» . Не вдаваясь в подробное освещение этой проблемы, отметим лишь то, что в нашей стране эти споры и дискуссии получили особую актуальность после распада СССР и образования новой российской государственности на принципах федерализма.

Следует отметить, что с точки зрения властных полномочий, выполняемых функций и особенно деятельности по управлению обществом правительство федеративного государства мало чем отличается от правительств унитарных государств. Речь идет о том, что правительства и того и другого государств занимаются почти одинаковыми проблемами: это управление экономикой и социальной сферой, обеспечение бесперебойного функционирования властной вертикали, организация исполнения государственных законов, разработка и представление в законодательное собрание государственного бюджета и обеспечение его исполнения, проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики, управление государственной собственностью, обеспечение обороны страны и государственной безопасности и т.д.

Думается, любое самостоятельное, независимое государство, будь то унитарное или федеративное, не может существовать без безусловного суверенитета на всей занимаемой им территории. И в этом смысле на территории, на которую распространяется юрисдикция данного государства, любые ассоциации, объединения, союзы могут считаться законными лишь в том случае, если они признают верховную власть данного государства. Но остается нерешенным вопрос о том, что такое федерация: объединение государств или государственных образований. Здесь приходится признать, что общая воля (общий интерес), объединяющая всех граждан государства в единое целое, образуется из двух источни-

¹ Дюги Л Конституционное право Общая теория государства. М, 1908 С. 189.
10 2187 145

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

ков: волеизъявления всего народа федерации и волеизъявления субъектов федерации. Иначе говоря, федерация предполагает государственность на двух уровнях: на федеральном и на уровне субъектов федерации. Соответственно возникает вопрос о том, как распределяется верховная власть, т.е. суверенитет, между двумя уровнями: федеральным центром и субъектами федерации. Он особенно актуален в условиях, когда федерация предполагает разделение власти не только по горизонтали на три ветви — законодательную, исполнительную и судебную, но и по вертикали — между тремя уровнями власти. По-видимому, здесь правы авторы, считающие, что при федеративном устройстве государства суверенитет становится делимым между центром и субъектами федерации. При всем том приоритет остается за конституцией и законами федерального центра, которым неукоснительно должны соответствовать конституционные акты и законы субъектов федерации.

Как уже отмечалось, Россия также пошла по пути создания федеративного государства. Здесь немаловажное значение имеет то, что в принципе федерализм теснейшим образом связан с политической демократией. Об этом свидетельствует тот факт, что в подавляющем большинстве современных федеративных государств господствуют демократические режимы.

Наиболее рыхлой и нежизнеспособной из всех форм государственного устройства является конфедерация, которую можно охарактеризовать как временный юридический союз суверенных государств и которая сочетает признаки международно-правовой и внутригосударственной организаций. Конфедерации как объединения государств создавались на определенный период, для достижения главным образом внешнеполитических и военных целей. При этой форме государства — члены союза сохраняют суверенные права как во внутренних, так и во внешних делах. Конфедерация не имеет общих законодательных, исполнительных и судебных органов, единой армии, единой системы налогов, единого государственного бюджета. Более того, жители каждого из входящих в состав конфедерации государства сохраняют свое гражданство. На время существования союза составные государства могут договориться о единой денежной системе, еди-

146

Глава 3. Сущностные характеристики государства

ных таможенных правилах, межгосударственной кредитной политике и т.д.

В рамках перечисленных форм государственного устройства существует целый ряд государств, которые хотя и называются по-иному, но в принципе в тех или иных сочетаниях и формах включают принципы и атрибуты, характерные для первых: полицейское, светское, теократическое, церковное государства и т.д.

Весьма важным представляется вопрос о национальном и многонациональном государствах. Споры и дискуссии, начавшиеся по этому вопросу еще в XIX в., не прекратились до сих пор. Выражая популярные в тот период позиции, швейцарский исследователь И.К. Блюнчли, например, писал в 1870 г.: «В мире должно быть столько же государств, сколько в нем различных наций. Каждая нация должна иметь свою государственность, а каждое государство должно строиться на национальной основе»¹. Однако победу одержала позиция тех специалистов, которые, отвергая такой подход, настаивают на том, что в современном мире просто не может быть мононационального или моноэтнического государства. Дело в том, что в мире насчитывается чуть ли не 8 тыс. народов. Как показывает реальное положение в современном мире, подавляющее большинство стран в той или иной форме являются многонациональными.

Blog

Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления