Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления

Вид материала

Документы

Содержание Государственное управление О единстве экономической, политической и социальной сфер Питере В Г, Р аи т В Социальная политика и управление Вчера и сегодня // Политическая наука Новые направления М ,1999 С 616 Альт Дж., Алезина А. Политическая экономия: общие проблемы//Политическаянаука. Новые направления. С. 640. Феликс Шамхалов. Теория государственного управления Оффе К. Политэкономия: социологические аспекты//Политическая наука. Новые направления. С. 661. Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности Оффе К. Политэкономия: социологические аспекты//Политическая наука. Новыенаправления. С. 658. Феликс Шамосалов. Теория государственного управления О ф ф е К. Политэкономия: социологические аспекты//Политическая наука. Новыенаправления. С. 659-660. Феликс Шамхалов. Теория государственного управления Buchanan J.M. Fiscal Theory and Political Economy Chapel Hill, 1960. P. 85. t Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности Бъюкенен Дж. Указ. соч. С.23. Феликс Шамхалов. Теория государственного управления Milgrom P., Roberts}. Bargaining Costs, Influence Costs and the Organization of Economic Activity // Perspectives on Positive Po Феликс Шамхалов. Теория государственного управления Horn M. The Political Economy ofPublic Administration. N.Y., 1995. Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Подобный материал:

• Князь Феликс Юсупов. Мемуары Феликс Юсупов Феликс Юсупов Князь Феликс Юсупов. Мемуары, 4368.92kb.
• Вега Карпио Лопе Феликс де (1562 – 1635) Лопе Феликс де Вега Карпио, 84.34kb.
• Г. В. Атаманчук теория государственного управления курс лекций, 6062.25kb.
• Заместитель генерального директора по развитию сооо «феликс», 117.83kb.
• Рабочая программа дисциплины «теория и механизмы современного государственного управления», 829.16kb.
• Куликов В. И. История государственного управления в России. М. 2001 Лазарев В. В.,, 189.9kb.
• Ю. А., Захаров М. Ф. В. Ф. Войно-Ясенецкий – человек-легенда, 260.48kb.
• Формирование системы государственного управления недвижимым имуществом в Российской, 558.32kb.
• Венчурный капитал как источник финансирования инновационного процесса, 360.29kb.
• Концепция «научного управления» Ф. У. Тейлора: теория и практика. Концепция «административного, 24.62kb.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ:

ОСНОВНЫЕ СФЕРЫ, НАПРАВЛЕНИЯ И

ПРИНЦИПЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Для правильного понимания сущности и предназначе­ния государства немаловажен процесс выявления и определения его главных задач и функций, а также основных характеристик и принципов, методов, средств и форм государственного управления.

О единстве экономической, политической и социальной сфер

В современном мире для достижения успеха любая организа­ция должна координировать свои действия на разных уровнях управления с многими другими общественными учреждениями и различными фирмами частного сектора. Причем, как отмечали Б.Г. Питере и В. Райт, положение осложняется и тем, что адми­нистративное регулирование теперь чаще приобретает трансна­циональный, или международный характер. В специальной лите­ратуре растущую популярность приобретает термин «частное управление при общественном правлении», первоначально вве­денный в оборот Дж. Прессманом и А. Вильдавски¹.

Говорят о «новой политической экономии», сложившейся на пересечении макроэкономики, теории игр и теории социального выбора. При этом политический курс рассматривается как ре­зультат определенного взаимодействия между гражданами, уча­ствующими в избирательном процессе, и теми, кто принимает политические решения в рамках соответствующих институтов.

¹ Питере В Г, Р аи т В Социальная политика и управление Вчера и сегодня // Политическая наука Новые направления М ,1999 С 616

173

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

При этом возникает вопрос: можно ли считать, что понятия «политэкономия» и «экономика» идентичны, что они являются синонимами? Как считают многие специалисты, сегодня это да­леко не одно и то же. Но в прошлом эти понятия нередко воспри­нимались как равнозначные. Как известно, само понятие «поли­тическая экономия» возникло раньше многих других понятий, обозначающих политическую науку, социологию и другие соци­альные науки. То, чем с конца XVIII и на протяжении всего XIX в. занимались политические философы, экономисты и социальные теоретики, многими учеными нередко определялось именно как «политическая экономия».

По мнению ряда исследователей, А. Маршалл, который ввел в научный оборот термин «экономика», неизменно отождествлял его с понятием «политэкономия», что четко проявилось в его труде «Принципы экономики», появившемся в 1890 г.

Известный в то время экономист У. Джевонс настаивал на отказе от употребления «старого, неопределенного, состоящего из двух слов названия нашей науки» исходя лишь «из соображе­ний удобства и научного благозвучия»¹. Можно сказать, что изу­чение политической экономии составляло часть политического и экономического процесса. Напомним в данной связи, что в те­чение всего советского периода общие проблемы экономики изу­чались большей частью в рамках дисциплины «политическая экономия».

Но тем не менее в XX в. понятие «политическая экономия» приобрело оттенок некоторой старомодности, и постепенно в ин­дустриально развитых странах Запада понятие «экономика» стало вытеснять выражение «политическая экономия». Объяс­няя этот факт, в Кембриджской энциклопедии писали: «Полити­ческая экономия — это название, которое было дано экономике в конце XVIII — начале XIX в. В нынешнем столетии это понятие не получило широкого распространения... поскольку спектр про­блем, изучаемых экономикой сегодня, гораздо шире, он включа­ет значительно больше вопросов, чем состояние национальных экономических систем и роль правительства в экономической жизни»².

¹Jе vons W.S. The Theory of Political Economy. London, 1910. Ch. XIV. ² Cambridge Encyclopedia. Cambridge, 1990. P. 958.

174

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

Политическая экономия стала рассматриваться как раздел экономической науки, которая непосредственно связана с поли­тическими проблемами. Как отмечалось, например, в Новом кратком оксфордском словаре английского языка, «политичес­кая экономия является одним из направлений экономики, пред­метом изучения которого являются экономические проблемы правительства»¹.

Однако существует и другая точка зрения, согласно которой политическая экономия представляет собой область социальных наук, выходящую за пределы экономики и характеризующуюся стремлением к более широкому осмыслению экономических проблем. В ней применяют методы экономического анализа для изучения политического поведения, сближая экономику с поли­тической наукой². Более того, понимаемая так политическая эко­номия претендует на объединение в целое экономики, полити­ческой науки и социологии. Как отмечал А. Б. Аткинсон, наполнение термина «политическая экономия» в XX в. новым содержанием, отличным от содержания понятия «экономика», стало естественной реакцией на современные проблемы — про­блемы, связанные с изменением исторических обстоятельств и мировоззренческих тенденций. Характерным примером тому стала политэкономия «новых левых» в 60-е годы, когда именно «возрождение политической экономии» стало главным вкладом неомарксистски настроенных новых левых в радикальное движе­ние протеста 60-х годов. Цель этого движения состояла в измене­нии как экономических подходов, так и самого содержания эко­номики как самостоятельной дисциплины. Студент, слушавший курс политэкономии в 70-е годы, рассчитывал, что на лекциях ему будут рассказывать не о «невидимой руке капитала», не об экономике всеобщего благосостояния и сопоставлении преиму­ществ разных систем, а о проблеме власти, монополистическом капитализме, распределении доходов и деятельности транснаци­ональных корпораций³. Новые левые критиковали признанных

¹ New Shorter Oxford English Dictionary. Oxford, 1993. P. 782.

² A le sina A. Politics and Business Cycles in Industrial Democracies//Economic Policy.
1989.

³ Аткинсон А.Б. Политэкономия: Вчера и сегодня//Политическая наука. Новые
явления. С. 685-686.

175

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

экономистов за недооценку ими проблем взаимодействия эконо­мики и политических факторов.

Новизна понимаемой так политической экономии состоит прежде всего в значительно более высокой степени взаимодейст­вия между экономистами и политологами. Показательно, что работы многих исследователей в этой области относятся к меж­дисциплинарным, пограничным областям знания. Например, из­вестный труд Г. Даунса «Экономическая теория демократии» нель­зя целиком отнести ни к области экономики, ни к сфере политической науки. В последние годы наблюдается тенденция к повышению интереса к междисциплинарным исследованиям, на­глядным примером которых стал сборник под редакцией А. Але-зины и К. Карлайнера¹, изданный в 1991 г. Среди его авторов были как политологи, так и экономисты. Это свидетельствует о стремлении представителей двух дисциплин, во-первых, соеди­нять усилия для правильного понимания взаимоотношений эко­номической и политической сфер, во-вторых, перенимать друг у друга методы и приемы исследования. Констатируя эти тенден­ции, А.Б. Аткинсон подчеркивал, что «сегодня в важнейших на­учных изданиях можно найти значительно больше, чем прежде, публикаций экономистов о политике, а политологов — об эконо­мике». В этом плане Аткинсон обращал внимание на некоторые важнейшие особенности научных публикаций последних лет. По его мнению, «к числу этих особенностей относятся моделирова­ние поведения правительства и рост влияния теории игр. Кроме того, к ним также относится осознание роли экспектаций, в част­ности в отношении будущей политики правительства, и повы­шенное внимание к связанной с ними проблеме доверия властям. В этом отношении соображения более широкого плана, касаю­щиеся подходов публичного выбора к макроэкономическим про­блемам, привели к результатам, которые могут оказать обратное воздействие на концепцию финансирования социальной сферы»².

Другой важной особенностью «новой политэкономии», как считают Дж. Альт и А. Алезина, является то, что в ней «исполь-

¹ Politics and Economics in the Eighties/Ed. by A. Alesina, C. Carliner, 1991.

² Аткинсон А.Б. Политэкономия: Вчера и сегодня.// Политическая наука. Новые
явления. С. 689.

176

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

зуется экономический подход, оперирующий терминами ограни­ченной максимизации и стратегического поведения движимых личными интересами агентов», участвующих в экономических процессах¹. По их мнению, такая позиция в сочетании с идеей рациональных экспектаций составляет основу теории рацио­нального выбора, который явно получает в политической науке все большую поддержку.

Но тем не менее опыт изучения деятельности правительства дал некоторым исследователям основания утверждать, что поли­тический курс самым тесным образом связан как с благими, так и с пагубными последствиями для экономики и социальной сферы, что в действительности политика играет немалую роль, часто представляя собой способ выражения экономических ин­тересов различных слоев населения. Как отмечал Б.Дж. Нельсон, «совокупные результаты проведенных этими учеными исследо­ваний показали следующее: в деполитизированных управленчес­ких структурах (таких, как органы городского управления) соци­альная политика рассматривается в отрыве от экономических сил; повышение уровня профессионализма в органах законода­тельной власти привело к увеличению расходов на социальные нужды; в содержании партийных программ говорится о той со­циальной политике, которую партии намерены проводить, придя к власти; при определении уровня социальных расходов взгляды правой политической оппозиции оказались более важными, чем контроль со стороны левых сил; паттерны отношений между представителями различных интересов (в частности, корпора­тивных и либеральных) способствовали установлению уровня расходов на социальные нужды. Таким образом, правительствен­ные субсидии, выделяемые на социальные нужды, представляют собой результат тесно связанных между собой политических и экономических процессов и институтов. Вопросы типа «что важ­нее — политика или экономика?» искажают природу тех сил, которые оказывают влияние на действия правительства»².

¹ Альт Дж., Алезина А. Политическая экономия: общие проблемы//Политическая
наука. Новые направления. С. 640.

² Нельсон Б. Дж. Социальная политика и управление: общие проблемы//Полити­
ческая наука. Новые направления. С. 553.

12-2187 , 177

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Касаясь вопроса о том, в чем именно состоит политический аспект политической экономии, К. Оффе предпринял попытку дать ответ на этот вопрос, «основываясь на всех трех измерени­ях, которые политологи выделяют при характеристике полити­ческой жизни. Во-первых, основной «вклад» и система «мест распространения» прав и ресурсов, которые предоставляются этой системой, составляют «политику» (polity), или «режим», по отношению к которому акторы являются пассивными «получа­телями». В рамках этого режима они вступают в конфликты ин­тересов, или «политику» (politics), и индивидуально или коллек­тивно пытаются рационально воспользоваться доступными им возможностями, в том числе в сфере экономики. И последнее: как создатели политического курса, или «творцы режима» (pol­icy-makers), они формируют новые институциональные соглаше­ния в рамках режима (через сотрудничество и т.д.), а также со­знательно или за счет стихийного воздействия накопившихся внешних обстоятельств изменяют будущую структуру самого ре­жима»¹.

В рассматриваемом контексте немаловажное значение имеют отношения между политической экономией и социологией как академическими дисциплинами. До настоящего времени область ряда тематических совпадений и спорных проблем между полит­экономией и социологией оставалась достаточно узкой, посколь­ку многие основные устоявшиеся направления социологических исследований, такие, как социологические проблемы религии, преступности, культуры, семьи, профессиональной деятельнос­ти, науки, этнических проблем, образования, урбанистических общностей, еще не стали объектом достаточно пристального вни­мания со стороны политэкономии. Очевидно, что в этом вопросе нет еще какого бы то ни было единства. Существуют многочис­ленные взаимные претензии и жалобы исследователей разных профилей, непонимание друг друга. Особенно серьезные споры идут относительно вопроса о том, допустимо ли экономическое «вторжение» в область других социальных наук, некое слияние двух моделей человека — homo economicus и homo sociologicus,

¹ Оффе К. Политэкономия: социологические аспекты//Политическая наука. Новые направления. С. 661.

178

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

рассматриваемых как определяющие комплексы представлений каждой из двух дисциплин¹.

При этом характерно, что некоторые представители социоло­гии пытались применять экономические подходы для создания новых исследовательских парадигм, особенно в тех областях, ко­торые более или менее тесно соприкасаются с политэкономией: в социологии организаций, экономической социологии, полити­ческой социологии, изучении проблем неравенства, социологи­ческой теории институтов и т.д.²

Что касается самого термина «политическая экономия», или «политэкономия», то он подразумевает множество научных под­ходов. Его сторонники стремятся к более глубокому уровню ис­следований или изучению более важных проблем по сравнению с собственно экономистами, с которыми их объединяет интерес к таким вопросам, как стоимость, эффективность, размещение и распределение ресурсов и т.д., с политологами, занимающимися помимо прочего проблемами динамики интересов и урегулиро­вания конфликтов, и социологами, с которыми их сближает про­блематика рационального действия.

Рассуждая в таком духе, Ф. Перру выступал против трактов­ки экономики как замкнутой, самодовлеющей системы. Он дока­зывал, что на самом деле экономика неразрывно связана с соци­альными отношениями, а также с политикой и идеологией. По мнению Ф. Перру, разрабатываемые экономистами неокласси­ческого направления рыночные модели, отражая только часть элементов, из которых складывается экономика, ограничивают исследование рынком «совершенной конкуренции», в то время как необходимо учитывать монополистическую конкуренцию, государственное предпринимательство, конфликты между капи­талистами и лицами наемного труда. Нельзя сбрасывать со сче­тов такой важный факт, что рынок подвергся структурным пре­образованиям, проведенным с помощью крупных корпораций и других институтов.

С учетом изложенного можно утверждать, что для экономи­ческой науки, социологии и политологии существует некое общее проблемное поле, которое служит для этих дисциплин

¹ ОI s о п М. The Logic of Collective Action. Cambridge, 1969. P. 35.

² MarchJ.G. Decision and Organizations. N.Y., 1988. P. 82.

179

Феликс Шажхалов. Теория государственного управления

предметом спора и взаимных претензий. Можно согласиться с теми исследователями, которые считают, что «социальный капи­тал» определяет внеэкономические параметры экономической деятельности. По-видимому, правы и те исследователи, которые считают, что недостаточная эффективность экономики постсо­ветских стран во многом определяется недостаточной регулируе­мостью экономики.

Зачастую границы между тем, что является государственным учреждением, и тем, что таковым не является, остаются неясны-мы. Например, когда правительство создает корпорацию, госу­дарственное предприятие, возникает вопрос о том, является ли это предприятие частью государства или же частным предпри­ятием. Например, американская компания «Амтрак», которая была учреждена федеральным правительством для обслужива­ния национальных пассажирских железнодорожных перевозок между штатами, получает субсидии от федерального правитель­ства, но во всех других отношениях действует как частное пред­приятие. В большинстве индустриально развитых стран как го­сударственные, так и частные предприятия решают во многом сходные задачи, определяемые функциями, которые возлагают на них заказчики.

Экономика как наука — это учение о том, как общество дела­ет выбор в использовании своих ограниченных ресурсов. Возни­кает ряд вопросов: что производить? как производить? для кого производить? как принимаются решения? И в поисках опти­мальных ответов на них, как будет показано ниже, весьма трудно провести линию разграничения между частным и государствен­ным секторами. При этом нельзя забывать, что управление круп­ными организациями как в государственном, так и в частном сек­торе, где правилами являются иерархия и бюрократизация, подчиняется одним и тем же тенденциям и использует близкие методические подходы. Как не без оснований отмечал К. Оффе, «политэкономов всегда интересовали проблемы порядка и бес­порядка, побудительные мотивы и механизмы, которые обеспе­чивали бы поддержание относительного порядка в периоды ос­ложнений ситуации, обусловленных причинами внутреннего характера». Кроме того, ученых, посвятивших себя этой науке, объединяет идея, согласно которой проблема социального по-

180

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

рядка заложена в рациональности действий акторов, одновре­менно и разрушающих, и созидающих социальный порядок. Вместе с тем они решительно расходятся в оценках тех факто­ров, которые составляют неотъемлемые институциональные компоненты, входящие в понятия хорошо действующего или хо­рошо организованного общества, особенно «в тех его аспектах, которые имеют отношение к проблемам свободы в противовес равенству или справедливости в противовес эффективности»¹.

Но при этом необходимо учесть, что для объяснения данных процессов нельзя использовать ни одну отдельно взятую инсти­туциональную структуру, поскольку в разных странах различ­ные типы политического поведения определяются значительно более широким комплексом причин. Например, как справедливо отмечал А.Б. Аткинсон, «неодинаковая величина государствен­ной задолженности не может определяться разницей в правилах формирования и использования государственного бюджета, по­скольку те государства, которые не намерены брать займы, ско­рее всего, принимают законы, ограничивающие размер государ­ственного долга»².

Из изложенного выше можно сделать вывод о тесной взаимо­связи важнейших сфер общества — экономической, социальной и политической, которая по сути не позволяет адекватно изучать их в отдельности. Не случайно получила широкое распростране­ние так называемая концепция социального выбора, суть которо­го состоит в перенесении принципов рыночной экономики на остальные сферы общественной жизни.

Так, группы акторов в той или иной сфере общественной жизни, преследующие цель извлечения определенной выгоды, в состав которых может входить вся совокупность ресурсов и ог­раничений (материальных, военных, юридических, институцио­нальных, демографических, технологических, временных, гео­графических и т.д.), в конкретный период, как правило, определяют те сферы распространения и возможные варианты, в рамках которых осуществляется деятельность этой группы. Эти

¹ Оффе К. Политэкономия: социологические аспекты//Политическая наука. Новые
направления. С. 658.

² Аткинсон А.Б. Политэкономия: вчера и сегодня//Политическая наука. Новые
явления. С. 690.

181

Феликс Шамосалов. Теория государственного управления

акторы могут объединять в своем составе самый широкий спектр субъектов — от членов местного законодательного комитета до целых стран «третьего мира», от лиц, занятых в той или иной отрасли промышленности, до целой этнической группы¹.

Иначе говоря, эти акторы составляют ту или иную структуру, стремящуюся к достижению некоторых осязаемых преимуществ, таких, как богатство, доход, власть, увеличение продолжитель­ности срока пребывания в должности, военные ресурсы и т.д. Они стремятся к реализации таких интересов и целей, которые им неизбежно придется защищать от соперников или акторов, преследующих те же, что они сами, цели. Они втянуты в своего рода «игры», которых выделяются три типа . К их числу отно­сятся координация, которая проявляется, в частности, в том, что все члены некой коллективной общности говорят на одном языке или ездят по одной стороне дороги; кооперация, прояв­ляющаяся в том, что та или иная общность людей совместно уча­ствует в забастовке, разного рода конфликтах, в том числе в войне, либо закупает определенный вид продуктов питания. Ко­ординация основана на совместных договоренностях и не требу­ет затрат: все только выигрывают, и никто не проигрывает, по­скольку возможности альтернативных соглашений ничего не стоят. Здесь любое соглашение по определению не лучше и не хуже альтернативных. Кооперация приносит прибыль, но вместе с тем требует затрат со стороны тех, кто получает выгоды: напри­мер, необходимо платить членские взносы и налоги или оплачи­вать определенные товары и услуги. Однако при этом люди, во­влеченные в кооперацию, получают взамен то, что, по их убеждению, представляет большую ценность по сравнению с по­несенными расходами. Если участники сделки не будут рассчи­тывать (и получать) вознаграждение, на которое рассчитывали, кооперация прекращается.

В ситуации чистого конфликта тоже имеют место потери и приобретения, однако и те и другие, как правило, не связаны друг с другом: победа или поражение достанется «либо нам, либо им», а будут ли вообще иметь место и сколько составят выигры-

¹ Оффе К Политэкономия: социологические аспекты//Политические науки. Новые
направления. С. 659.

² Наг din G.The Tragedy of the Commons//Science. 1968. Vol. 162. P. 1243-1248.

182

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

ши или проигрыши сторон, в свою очередь, может зависеть от степени эффективности сотрудничества, в которое вовлечены «мы» или «они»¹.

Особенно отчетливо этот принцип проявляется в политичес­кой сфере. Рыночные принципы выбора в политической сфере анализируются в работах Тэллока, Бьюкенена, Шумпетера, Да-унса и др. Эти авторы рассматривают правительство, парламент, партии и исполнительные органы как институты и организации, состоящие из индивидов, преследующих в политической сфере свои цели по принципу рыночной конкуренции в сфере эконо­мики. При этом их главная цель — избрание на политическую должность. Победа, как говорится, является главным призом в борьбе с соперниками. Чтобы осуществить собственные цели, они предлагают привлекательные программы. «Избиратели под­держивают кандидата, позиция которого наиболее близка их соб­ственным взглядам. Если программа одной партии отстоит даль­ше от позиции среднего избирателя, чем программа другой, то первая может повысить свои шансы на успех на выборах, заняв более центристскую позицию. Такая логика подводит нас к вы­воду о том, что в условиях двухпартийной системы конкуренция между двумя партиями неизбежно должна будет сближать их программы, поскольку в противном случае поражение будет почти неизбежно»².

Избиратели оцениваются и как индивиды, стремящиеся по­лучить наивысшую выгоду. Иначе говоря, политические деятели и кандидаты, участвующие в выборах, предлагают в качестве то­вара свои политические программы, в то время как избиратели покупают этот товар, полагая, что он обернется выгодой. При этом нельзя не согласиться с Дж. Бьюкененом, который утверж­дал, что трактовка политики как обмена имеет большое значение для выработки прикладной теории экономической политики. По его мнению, применяя модель рыночного поведения индивида к анализу политики, следует брать в расчет разницу между потреб­ностями индивида и мотивами его поведения. Так, не всегда под-

¹ О ф ф е К. Политэкономия: социологические аспекты//Политическая наука. Новые
направления. С. 659-660.

² Гр о фман Б. Теория Даунса и перспективы развития политэкономии//Полити­
ческая наука. Новые направления. С. 675

183

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

тверждаются на практике сомнения, высказываемые многими критиками «экономической теории политики». Одно из ее ос­новных положений заключается в том, что важнейшим мотивом поведения политического деятеля является стремление к лично­му обогащению. Оценивая такой подход, нельзя представлять дело таким образом, будто соображения экономической выгоды преобладают над всеми остальными интересами и будто полити­ческими деятелями изначально движут недобрые или преступ­ные мотивы. Но фактом остается то, что «причина различия ре­зультатов функционирования рыночной и политической систем кроется в их неодинаковой структуре, а не в разных побуждени­ях людей, занятых в этих сферах»¹. Согласно Дж. Бьюкенену, «человек, делающий выбор, отождествляет свои экономические интересы с благами, имеющими для него субъективную цен­ность. Такое поведение характерно не только для рынка, но и для политики. Применение концепции обмена к анализу политики опровергает известное философское заблуждение, что люди уча­ствуют в политической деятельности, движимые общим стрем­лением к поиску добра, справедливости и красоты. В свете идеа­листической философии политика всего лишь инструмент для достижения этих великих целей»².

Для многих людей участие в голосовании представляет собой акт личного и общественного выбора. Исходя из подобных уста­новок политику зачастую отождествляют с борьбой за власть и конкуренцией между различными социально-политическими силами, группами, партиями или отдельно взятыми индивидами за власть и за возможность распределять существующие в обще­стве блага и привилегии. Что касается такого самоочевидного признака рынка, как конкуренция, то при близком рассмотрении обнаруживается, что политика также является ареной ожесто­ченной конкуренции между различными конфликтующими между собой политическими силами, партиями, объединениями, идейно-политическими течениями, претендентами на тот или иной государственный пост. Как справедливо отмечал И. Шум-петер, во время избирательных кампаний многочисленные кан­дидаты пытаются продавать избирателям свои программы, точно

¹ Бъюкенен Дж. Указ. соч. С.22-22.

² Там же. С. 22.

184

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

так же как, например, производитель автомобиля пытается про­давать свою продукцию потребителям на рынке. К тому же в любом государственном учреждении существует конкуренция между служащими за продвижение. Следовательно, конкурен­ция присуща не только рынку, но и государственному сектору.

Как принятые решения отражают различные подходы, так и люди делают свой выбор, исходя из определенных комплексов ценностей и предпочтений. Как писал в связи с этим Дж. Быоке-нен, «предположение о наличии определенных предпочтений при принятии решений, предложенных рынком, является исклю­чительно важным для развития самой экономической теории. Однако распространение такого предположения на индивиду­альные ценности в процессе голосования не учитывает одну из самых важных функций голосования как такового. Определение демократии как «правления на основе обсуждения» подразуме­вает, что индивидуальные ценности могут влиять и влияют на процесс принятия решений»¹. Хотя нужно признать и то, что, когда дело доходит до голосования за кандидатов политических партий, предлагающих различные программы, избиратель, при­нимающий или делающий выбор относительно того, кому отдать свой голос, отчасти может руководствоваться мнениями других людей. Здесь мы имеем факт слияния личного интереса с интере­сами коллектива, делающего коллективный выбор, осознания того, что благосостояние отдельного человека зависит от благо­состояния других членов общества.

Чисто экономический подход объясняет экономическое пове­дение отдельно взятых индивидов, движимых личными интере­сами, в терминах максимизации материальных благ. Однако в политэкономической литературе, особенно той, которая посвя­щена проблеме социального выбора, экономическое поведение людей трактуется как их стремление к максимизации материаль­ных благ путем взаимного обмена на рынке, а политическое по­ведение — как участие их в процессе голосования на периодичес­ки проводимых выборах и присоединение к разного рода заинтересованным группам и политическим партиям.

Buchanan J.M. Fiscal Theory and Political Economy Chapel Hill, 1960. P. 85. t

185

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

При этом считается, что в политической сфере человек делает такой же выбор, как и в экономической, причем на рыночных принципах. Решение голосовать на выборах за того или иного кандидата представляется аналогичным принятию решения о покупке того или иного нужного товара на экономическом рынке.

Однако изложенное выше отнюдь не означает полного ото­ждествления экономической и политической сфер, поскольку между ними есть и существенные различия, хотя различие между рыночным и политическим обменом заключается в том, что участники политического процесса стремятся к разным целям. Но поведение различается не в силу целей индивидов, а из-за природы этих двух сфер. Государственные решения рас­сматриваются в этой модели только как средства достижения целей по аналогии с фирмой, которая ставит своей целью полу­чение прибыли. Законодатели и представители исполнительной власти пытаются не столько выполнить требования, интересы и предпочтения избирателей, сколько воплотить в жизнь собствен­ные предпочтения.

Свои корыстные цели политики и кандидаты осуществляют с помощью политических партий. Для политиков партии пред­ставляют собой средства информировать своих избирателей с наименьшими затратами. Чтобы обеспечить интересы своих чле­нов, партии стремятся к сохранению или завоеванию политичес­кой власти путем одержания победы на выборах. Как отмечал Д. Брюммерхофф, «политические партии являются не только ор­ганизациями для получения и использования власти, это коали­ции, в которых посредством обмена голосов выдвигаются пар­тийные программы. Они служат различным целям их членов, в их числе власть, влияние, частный доход, вероятность победы на выборах и идеология».

С этой точки зрения интерес представляет позиция шведско­го экономиста XIX в. К. Викселля, который утверждал следую­щее: «Основное различие между рынком и политической систе­мой заключается не в отличающихся типах ценностей и интересов людей, а в условиях, в которых они исповедуют свои многообразные убеждения. Политика есть сложная система об­мена между индивидами, в которой последние коллективно стре-

186

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

мятся к достижению своих частных целей, так как не могут реа­лизовать их путем обычного рыночного обмена. Здесь нет других интересов, кроме индивидуальных. На рынке люди меняют ябло­ки на апельсины, а в политике соглашаются платить налоги в обмен на необходимые всем и каждому блага: от местной пожар­ной охраны до суда»¹.

Развивая эту мысль, Дж. Бьюкенен говорил о том, что в поли­тике нет такого децентрализованного обмена, как в рыночной экономике. Субъекты политического процесса не могут руковод­ствоваться обычными правилами торговли, поскольку потреби­телем общественных благ является не отдельный индивид, а об­щество в целом. Тем не менее, утверждал он, в политике все же существует аналог свободной торговли — это согласие между людьми, присущее любому виду обмена. Единогласие, достигну­тое участниками коллективного выбора в политике, аналогично добровольному обмену индивидуальных товаров на рынке.

Но вместе с тем рыночный подход используется для объясне­ния сущности политических процессов и институтов, а также для разработки и реализации социальной политики государства. Как установлено многими исследователями, политические и экономические институты в совокупности могут, с одной сторо­ны, направлять, а с другой — ограничивать поведение разнород­ных субъектов экономических и политических отношений. Как справедливо отмечали Дж. Альт и А. Алезина, «немаловажное значение имеют политические условия, в которых развиваются и осуществляются рыночные процессы. В то же время для реализа­ции политических процессов не менее важное значение имеют состояние и условия функционирования рынка. Поэтому при изучении таких коллективных действий, как производство, раз­мещение ресурсов и социальная политика, государству нельзя обойтись без учета экономики и политики как частей единой социальной системы»².

Соглашаясь с таким подходом, П. Милгром и Дж. Роберте писали о том, что возникновение любого института влечет за собой появление определенных ценностей, полномочий и проце-

¹ Бъюкенен Дж. Указ. соч. С.23.

² Альт Дж., Алезина А. Политическая экономия: общие проблемы//Политическая
наука. Новые направления. С. 627.

187

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

дур. Оно предполагает затраты средств на переговорные процес­сы и процессы принятия решений. В то же время если в течение определенного времени существует регулирование промышлен­ности, она будет развиваться в таком направлении, что ряд ее ведущих предприятий превратится в политических защитников государственного регулирования¹.

Институциональными средствами исследования экономичес­ких результатов политэкономических циклов, а также проблем внешней задолженности и бюджетного дефицита являются по­литические партии и выборы. На выборах избиратели голосуют, как правило, за определенные программы и соответственно за те партии или тех политических деятелей, которые предлагают эти программы. Здесь, как и на рынке, избиратель делает свой выбор, полагая, что избранный им политический деятель будет отстаи­вать и осуществлять определенный политический курс. Сущест­вуют различные методы голосования. Единогласие достигается очень редко и лишь при условии существования в обществе ми­нимальных различий в позициях различных групп населения. В демократических государствах выбор большинством голосов яв­ляется господствующим методом. Это обеспечивает избрание того количества депутатов, которому предпочтение отдает сред­ний избиратель. Значимость этого последнего состоит в том, что его голос может превратить меньшинство в большинство и на­оборот. Необходимое равновесие при принятии решения боль­шинством голосов определяется потребностями среднего изби­рателя.

Здесь немаловажное значение имеет достижение той или иной формы выборного равновесия, которое достигается при принятии решений по нескольким проблемам. Примером может быть взаимный обмен голосами между партиями, которые пред­почтут менее плохие альтернативы и тем самым получат под­держку при голосовании по более важным для них вопросам. Такая ситуация особенно полезна для меньшинства, хотя его по­тери при выборе большинством голосов могут быть больше, чем выгоды большинства. При такой ситуации для меньшинства вы­годно предложение обмена голосами. Благодаря этому оно

¹ Milgrom P., Roberts}. Bargaining Costs, Influence Costs and the Organization of Economic Activity // Perspectives on Positive Political Economy. N.Y., 1990.

188

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

может добиться более выгодных для себя решений при обсужде­нии определенных программ. Таким образом можно уменьшить опасность господства большинства, одновременно обеспечивая интересы меньшинства. Более того, меньшинства могут оказы­вать взаимную поддержку, тем самым создавая коалиции. Обмен голосами в реальных условиях является важной основой поли­тики, позволяющей принимать государственные решения, созда­вать при этом возможность для оказания влияния на результаты голосования. Этот метод широко используется депутатами в пар­ламенте, делегатами от партий, членами правительства и коали­циями партий.

Определенное количество субъектов принимает устраиваю­щие их всех решения по нескольким государственным програм­мам, если часть субъектов голосует определенным образом за одни программы, чтобы получить поддержку при голосовании за другие. В результате приемлемое решение может быть принято, если имеются даже значительные расхождения в интересах и предпочтениях. Но при этом издержки достижения соглашений в условиях прямой демократии очень высоки (особенно при большом числе избирателей), так как сложно проконтролиро­вать соблюдение соглашения (Д. Брюммерхофф). При этом не­обходимо учесть, что с принятием каждого коллективного реше­ния возникают издержки, которые состоят помимо всего прочего в последствиях решения для проигравших в голосовании. Из­держки возникают и при необходимости разработки альтернатив и голосовании по ним. Речь идет об издержках на получение информации об альтернативах и ее передачу избирателям, а также издержках самого процесса выборов или переговоров. Очевидно, что финансово-политические институты и организа­ции работают небесплатно, они требуют затрат ресурсов.

В современной политической и экономической системах пря­мые выборы можно использовать лишь решения для единичных вопросов. Их преимущество состоит в том, что все граждане, ин­тересующиеся определенной проблемой, могут принять участие в выборах и раскрыть свои предпочтения. Масштабы издержек при принятии решения зависят от размера группы, участвующей в голосовании. Очевидно и,, то, что в зависимости от масштаба группы возникает необходимость в делегировании полномочий

189

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

институтам, партиям, депутатам. Данный аспект особенно важен для представительной демократии, основанной на системе всеоб­щих выборов, где борьбу за голоса избирателей ведут на принци­пах взаимной конкуренции две или более политических партий. Здесь нельзя не затронуть еще один вопрос. Дело в том, что если избирательное право ограничивается выбором депутатов на оп­ределенный срок, то решения о предоставляемых благах прини­маются парламентом совместно с правительством и другими го­сударственными властными органами.

Процессы голосования предполагают наличие законодатель­ных органов власти, а также процедур, позволяющих выражать волю большинства. Эффективный способ, с помощью которого законодатели могут контролировать правительство, состоит в имеющейся у них возможности пригрозить ему роспуском или действительно распустить его. Но тем не менее как законодате­ли, так и представители исполнительной власти имеют возмож­ность получать преимущества от своего положения значительно быстрее, чем избиратели. Избиратели же могут проиграть от того, что действующая законодательная коалиция на вполне ле­гальных основаниях может в той или иной степени сократить те выгоды, на которые они рассчитывали, отдавая свои голоса пред­ставителям партий, вошедших в эту коалицию. Этот вопрос в определенной степени важен и для законодателей, поскольку на следующих выборах они рискуют потерять часть избирателей, которые на предыдущих выборах отдали свои голоса за них.

М. Хорн полагает, что законодатели обычно определяют тип организаций, которые будут использоваться в той или иной си­туации (например, ими скорее окажутся государственные фи­нансовые учреждения, чем налоговые управления; или суды, а не комиссии по урегулированию), руководствуясь принципом ми­нимизации суммы операционных затрат, с которой они сталки­ваются в каждой конкретной ситуации¹. К числу таких затрат относятся расходы на принятие решения, представительство, обязательства и неопределенность. Ключевые параметры, в со­ответствии с которыми осуществляется институциональный выбор, должны содержать указание на тот уровень, до которого

¹ Horn M. The Political Economy ofPublic Administration. N.Y., 1995.

190

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

делегируются права на принятие решений; структуру власти ад­министративной представительской организации; правила, опре­деляющие процедуры, которые должны следовать за администра­тивным принятием решений; характер и уровень осуществления законодательного контроля и возможность использования поощ­рений и санкций, а также «правила» руководства распределени­ем и использованием капитала и рабочей силы¹.

В то же время законодатели, как известно, руководствуются различными целями, отражающими их озабоченность перевы­борами, личными взглядами на социальную политику, институ­циональными амбициями, а также влиянием соперников. Суще­ствует множество работ теоретического и эмпирического характера, в которых дается анализ вопроса о том, как американ­скому Конгрессу удается обеспечивать условия для оптимально­го обмена, справляться с огромной информацией, которая не всегда характеризуется точностью, более или менее четко коор­динировать деятельность различных комитетов и самих конгрес­сменов и последовательно решать проблемы, выдвигаемые от­дельными государственными структурами².

Законодатели сознают, что, действуя в одиночку, они не смо­гут добиться законодательно установленных выгод для своих ок­ругов, а потому создают соответствующие механизмы, призван­ные обеспечить им потенциальные выгоды. Во многом этим объясняется необходимость создания разного рода институтов, в том числе партий и партийных организаций, которые составля­ют основу законодательной ветви власти. Обращает на себя вни­мание тот факт, что хотя интересы и установки законодателей различны, тем не менее по многим проблемам им удается до­стичь широкого согласия. Как пишут Дж. Альт и А. Алезина, «партия большинства, если все ее представители стремятся к до­стижению единой цели, может целиком сосредоточить в своих руках законодательную власть и изменить (или создать заново) законодательные институты и практику (такие, как система ко­митетов) с целью выполнения своих политических задач. Таким образом, партии, представители которых избраны в Конгресс, со-

¹ Horn M. Op.cit.

² S h е р s I e К., Weingast В.,The Institutional Foundations of Committee Power//
American Political Science Review. 1987' Vol. 87. P. 85-104.

191

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

ставляют своего рода законодательный картель»¹. Для оптимиза­ции выгод члены партии создают механизмы для разрешения возникающих как в самой партии, так и в законодательном со­брании коллективных споров. Состав комитетов законодатель­ного собрания, разработка и определение календарных сроков обсуждения выдвигаемых законодательных проектов, как и ку­рирование членов парламента, находятся под партийным кон­тролем.

В своем исследовании Н. Шофилд анализирует условия формирования управления, а также структурно стабильных группировок большинства в законодательных органах, где пред­ставлены различные по численности политические партии. Он, в частности, показывает, что в многомерном политическом про­странстве для любой партийной коалиции, обладающей мини­мальным перевесом в межпартийной борьбе, существует ком­плекс компромиссных условий, отход от которых: ?может нанести больший или меньший вред по крайней мере одной из входящих в коалицию партий. Здесь основополагающее значение имеет по­литическая позиция, заложенная в комплексе компромиссных условий каждой коалиции. Именно политическая лозиция явля­ется тем стержнем, осью компромисса, вокруг которой все вра­щается².

Ключевой является та партия, которая выдвиггает основопо­лагающую программную политику. Именно ей принадлежит главная роль в формировании правительства - коалиционного либо однопартийного. Политика такого правительства будет от­ражать определяющую позицию ведущей партии. При этом пар­тии ожидает снижение поддержки избирателей б з ависимости от того, насколько далеко они отошли от своих предвыборных обе­щаний ради стремления сформировать коалицию. Очевидно, в государстве в целом осуществляется более или менее сбаланси­рованная коллективная политика, складывающаяся на основе достижения некоего равновесия и распределения влияния пар­тий в парламенте. По мнению Дж. Альта и А. Аяезины, «можно также рассматривать правительство не в качестве жсоллективного

¹ Альт Дж., Алезина А. Указ. соч. С. 633.

² Scho field N. Political Competition and Multiparty Coalition Governments//European
Journal of Political Research. 1993. Vol. 23. P. 1-33.

192

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

органа власти, несущего ответственность за совокупный резуль­тат совместной деятельности, а как группу министров, каждый из которых обладает индивидуальными полномочиями. В этом случае результат работы правительства представляет собой не часть некоего усредненного политического курса, а комплекс от­дельных политических линий, осуществляемых членами той или иной партии, представитель которой получил портфель в каби­нете министров. Полученные полномочия позволяют партиям выполнять обещания, данные избирателям в ходе предвыборной кампании, только в том случае, если ее представители получат в правительстве соответствующие министерские портфели». Рас­пределение министерских должностей в определенной степени направляет действия партий, поскольку партия, получившая тот или иной портфель, лишается каких бы то ни было оснований для самооправдания в случае невыполнения данных ею обеща­ний, а вместе с тем и возможности пересмотреть приоритеты своего курса. Такой подход к министерской специализации в принципе дает возможность рассматривать модели формирова­ния правительства с позиций затрат и выгод, получаемых от спе­циализации и делегирования полномочий¹.

С этой точки зрения интерес представляет позиция М. Мак-каббинза, Р. Нолла и Б. Вейнгаста, которые предприняли попыт­ку доказать, что создание новой структуры или постановка новых задач перед ней представляет собой часть проблемы «ру­ководитель-исполнитель», возникающей при взаимодействии находящейся у власти коалиции, стремящейся к долгосрочному применению принятого решения, с одной стороны, и бюрокра-

с\

тии, претворяющей это решение в жизнь, — с другой . Поскольку при несовершенном руководстве исполнители могут получать некоторую свободу действий, а возможность расхождения пред­почтений исполнителей с установками и намерениями руководите­лей означает определенные потери представительских расходов, эти авторы пытаются найти пути снижения, но не устранения

¹ А л ь т Дж., Алезина А. Указ. соч. С. 637.

² М с С и b b г п s М., N о 11 R., We i"n g a s t В. Administrative Procedures as Instruments
of Political Control //Journal of Law, Economics and Organization. 1987. Vol. 3. P. 243-277.

13 -2187