Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 10 11 12 13 14 15 16 17 ... 39

203

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

инфраструктуру, на которой базируется вся жизнедеятельность общества, в том числе и экономической системы.

Одна из главных задач теории государственного управления состоит в научном обосновании оптимальной организации государственного управления для достижения общих для всего общества целей. Американский исследователь М. Даймок в своей работе «Философия администрирования» пришел к выводу, что современная теория государственного управления — это «новый научный синтез, имеющий необходимое отношение ко всем областям знания и всем вопросам, которые входят в осуществление официальной политики и программ»¹.

В демократическом государстве субъектами политического управления являются высшие органы государственной власти и должностные лица, прежде всего президент или премьер-министр (в зависимости от политического режима) и парламент, как правило избираемые в ходе всеобщих и тайных выборов, а также отчасти правительство страны, берущее на себя ответственность за политическую стратегию государства.

В последние десятилетия в литературе не уделялось должного внимания проблемам управления в публичной сфере, связанным с деятельностью крупных общественных организаций, в работе которых должны сочетаться нововведения и преемственность и которые характеризуются значительным привлечением граждан к политике и процессу разработки политических решений. В отличие от Ч. Мерриама, Т. Рида и других исследователей 20-30-х годов сторонники усиления гражданской вовлеченности в политические процессы (Б. Барбер, Р. Белла, С. Эванс, Г. Бойт и др.) не особенно полагаются на то, что обучение в средних учебных заведениях и на специальных курсах поможет установить необходимое соотношение между отдельными индивидуумами, государством и полнокровной общественной жизнью². Они отдают предпочтение подходу, при котором основную роль играет способность разрешать конфликтные ситуации демократическим путем.

¹D i т о с k M. Philisophy of Administration. N.Y., 1978. P. 21.

²Barber B. Strong Democracy. Berkeley, 1984; В ell ah R.N. etc. Habits of the Heart:
Individualism, Commitment in American Life. Berkeley, 1985; Evans S.M. etc. Wage Justice.
Chicago, 1986.

204

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

Дж. Дьюи разделил публичный процесс принятия решений на пять последовательно сменяющих друг друга этапов. По его словам, этот процесс начинается с ощущения растерянности, за которым следуют формулировка проблемы, определение возможных решений, анализ их последствий и, наконец, попытка претворения в жизнь избранного решения¹. В предложенном Г. Лассвел-лом понимании политический курс характеризуется как творческий процесс принятия решений, состоящий из рекомендации, предписания, призыва к исполнению, применения и завершения².

Ряд представителей теории принятия решений используют положения системной теории, особенно такие ее понятия, как «вход», «преобразование» и «выход»³. Как считают, например, Г. Бруер и П. де Леон, «практическая политика (policy) представляет собой наиболее важные решения и действия, опирающиеся на всеобщую поддержку и/или на угрозу карательных мер»⁴. По их мнению, практическая политика представляет собой многоуровневую систему, проходящую шесть стадий развития: инициацию, предварительную оценку, отбор, применение, оценку и завершение.

Выступая против определения политического процесса в отрыве от контекста, в котором этот процесс разворачивается, Д. Стоун подвергла серьезной критике определение политического процесса как поэтапного решения проблем. Она считает, что поэтапная модель политического процесса «напоминает когнитивные стадии в рациональной модели принятия решений... Модель, описывающая процессы в производственной сфере, не может объяснить того, что я понимаю как суть принятия политических решений в политическом сообществе: идейную борьбу. Процесс разработки и проведения политической линии... представляет собой постоянную борьбу по вопросам о критериях классификации, о рамках категорий и определении тех идеалов, на которые ориентируются люди в своем поведении»⁰.

¹D e w e у J. The Middle Works. Carbondale, 1978.

²Lassw ell H.D. A Pre-view of Policy Sciences. N. Y., 1971.

³E a s t о n D. The Political SystemiAn Inquiry into the State of Political System. N.Y., 1965.

⁴Brewer G.D., Leon de P. Foundations of'PolicyAnalysis.Homewood, 1983.P.9,17-21.

⁵Stone DA. Policy Paradoxes and Political Reason. Glenview, 1988. P. 7.

205

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Но, несмотря на наличие этих противоречий, все названные подходы объединяет то, что они подчеркивают значение целостного взгляда на выработку политического курса, разделяя убеждение в том, что отдельные люди, институты, отношения и идеологические течения одинаково важны независимо от их значимости.

Политические решения не могут быть произвольными, хотя принимаются и осуществляются конкретными людьми — субъектами политических процессов. Дело в том, что их деятельность подчиняется определенным законам общественной жизни, ограничена техническими и материальными возможностями, соотно-Егением внутренних и внешних сил. Характер и формы их организации, средства и методы деятельности также определены законом и решениями, принимаемыми в политической системе. Что касается самой технологии принятия решений и выработки политического курса по тому или иному вопросу, то она начинается с осознания того, что возникла соответствующая проблема или сложная ситуация. Например, для принятия программы реформирования экономики России в направлении перевода ее на рыночные рельсы было необходимо прежде всего осознание обществом и руководящей политической элитой необходимости осуществления такой реформы. При этом, как показал опыт приватизации в Российской Федерации, содержание политического курса определяется не только на стадии принятия решений. В большинстве случаев бывает так, что с течением времени оно неоднократно пересматривается с учетом изменений в определении проблем, законодательной базы, процесса регулирования и судебных решений, а также под воздействием решений, принимаемых чиновниками разных рангов. Социальные процессы, в ходе которых возникают те или иные проблемы, признанные обществом и заслуживающие государственного рассмотрения, имеют отношение к различным институтам — законодательным, исполнительным, судебным. Однако даже признание важности проблемы отнюдь не означает, что путь ее решения определен. При этом следует иметь в виду, что принятием решений заканчивается не любая проблемная ситуация, а только та, где возможны более чем одна линия поведения, в противном случае выбора не существует.

206

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

В структуре процесса принятия решений можно выделить следующие элементы:

цель или совокупность целей, отражающих потребности, интересы, ценности субъекта принятия решений;

информацию, поступающую субъекту принятия решений;

альтернативные пути достижения цели, критерии выбора альтернатив, поскольку для каждого субъекта принятия решений критерии могут быть разными в зависимости от стиля руководства, целей, поставленных перед субъектом принятия решений, субъективных и иных факторов;

оценку возможных последствий выбираемых альтернатив;

выбор оптимального решения, т.е. решения, которое по тем или иным параметрам или признакам окажется предпочтительнее других¹.

При разработке и принятии решений следует учитывать факторы социально-психологического характера: личные качества лиц, принимающих решения, социально-психологический уровень развития общества (уровень гражданского правосознания), способность общества к восприятию предстоящих изменений и пр.

Одной из важных характеристик процесса принятия решений является стиль принятия политических решений (или индивидуальные методы принятия решений). Стиль принятия решений определяют следующие моменты:

подход к получению новой информации;

характеристика мышления;

учет определенного риска;

когнитивная сложность;

информационные процессы и др.

Формально процесс принятия решений делится на четыре фазы.

1. Установление фактов. Первая фаза носит исключительно фактический и объективный характер; возможны различные варианты подходов к информации, но выделяют главным образом три: склонность воспринимать лишь ту информацию, которая совпадает с собственной точкой зрения; склонность получать максимальную информацию о всех сторонах вопроса, отсутствие

См.:Эддоуз М., Стэнсфилд Р.Методы приштиярешений.М., 1997.

207

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

боязни противоречащей его точке зрения информации; склонность получать любую, как позитивную, так и негативную, информацию, но в сжатой до предела, схематичной форме.

2. Оценка фактов. На этой фазе проверяются сами факты: их достоверность, актуальность и пр.

3. Поиск решений. На основании собранных и оцененных фактов вырабатываются несколько линий поведения для выхода из проблемной ситуации.

4. Принятие решений. На основании выработанных гипотез, оценки данных принимается решение¹.

Основная проблема принятия того или иного верного решения состоит в том, чтобы объективно установить факты, оценить их и из нескольких решений выбрать наиболее эффективное или хотя бы приемлемое.

На каждой из приведенных выше фаз принятия решения, будь то групповое или индивидуальное, существуют широкие возможности влиять на это решение. Наиболее эффективным приемом может быть присутствие «своего человека» . Если такового нет, то его нужно «создать»: «купить» или «приобрести» иным путем. Следует отметить, что «свой человек» может находиться не только в группе, принимающей решение, но и, что более эффективно, над ней, на более высокой ступени иерархической лестницы административного управления.

На первой фазе принятия решений — установление фактов — политика группы интересов может заключаться в выявлении и предоставлении лицам, принимающим решение, тех фактов, которые выгодны данной группе интересов, и замалчивании иных — невыгодных для распространения. На второй фазе принятия решения политика группы интересов аналогична действиям на первой фазе, за исключением того, что предоставленные факты выглядят достоверно и привлекательно для субъекта принятия решений. Решения, основанные на «достоверных» фактах, сфабрикованных на первых двух фазах, по идее должны удовлетворить соответствующую заинтересованную группу. На четвертой, заключительной фазе принятия решений «свой человек» проводит политику заинтересованной группы, к которой он принадле-

¹ Г о з м а н ЛЯ., Ше стонал Е.Б. Политическая психология. Ростов н/Д., 1996. С. 219.

208

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

жит. Основная проблема заключается в плюрализме заинтересованных групп, т.е. конкуренции, присутствии на политическом рынке нескольких групп, заинтересованных в принятии того решения, которое соответствует их целям и задачам.

Одним из наиболее эффективных методов влияния на процесс принимаемого решения можно назвать формирование эмоционального климата в группе лиц, принимающих решение путем создания, во-первых, определенных настроений в обществе, и, во-вторых, видимости таких настроений. И в том и в другом случае огромную роль играют средства массовой коммуникации, социологические опросы и иные методы. Разумеется, влияние на принятие решений отнюдь не ограничивается приведенными примерами.

Процесс принятия решений является ключевым моментом в управлении государством и обществом. Посредством принятия тех или иных решений политическая элита данного социума обеспечивает сохранение и воспроизводство существующего общественного порядка, а также контроль над различными видами ресурсов, которые находятся в ограниченном количестве.

Таким образом, в политических процессах констатируется конкуренция различных заинтересованных групп и элит. Р. Миллз в монографии «Властвующая элита» выделял для США три института, в которых сосредоточена «основная движущая сила в развитии страны»: государство, корпорацию, армию. В различные моменты истории данные институты по очереди занимали доминирующее положение в обществе. На этом основании Р. Миллз констатировал факт конкуренции элит¹.

Если подходить к этому вопросу более детально, то следует выделить наиболее важные группы конкурирующих элит:

политическую элиту;

топливно-энергетическую группу;

аграрную группу;

финансовую группу;

военно-промышленное лобби;

силовые структуры;

региональные группы;

теневые структуры и т.д.

¹ Миллз Р.Властвуюгцаяэлита.М., 1959. С.27.
Н-2187 209

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

У каждой из приведенных выше групп существуют свои интересы, следовательно, они заинтересованы в распределении различных видов ресурсов в свою пользу и принимают участие в процессе принятия решений тем или иным способом.

Когда говорят о государственном управлении в узком смысле слова, имеется в виду деятельность соответствующих исполнительных органов государственной власти всех уровней по регулированию и управлению повседневными делами в конкретных областях общественной жизни. В литературе ему соответствует понятие «government». В этом плане ключевая роль принадлежит исполнительной власти в лице правительства и государственно-административного аппарата.

Наиболее простой ответ на поставленный в начале главы вопрос состоит в том, что управление представляет собой координацию действий по достижению какой-либо цели, а система управления включает набор должностей, служащих для передачи распоряжений руководства организации непосредственным исполнителям. Но в широком смысле управление означает руководство коллективом людей, объединением, организацией, предприятием и т.д. Однако ограничиться такой констатацией недостаточно. Для правильного понимания этого феномена необходимо определить его содержание, место, роль и функции. Управление представляет собой важный структурный элемент организованных систем, выполняющий функции, обеспечивающие их сохранение, единство и целостность, поддержание режима их деятельности. Можно сказать, что это внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой являются субъект и объект.

Определяя государственное управление, следует привести весь перечень его признаков, что позволит рассматривать его как организующую, исполнительно-распорядительную деятельность органов государства, осуществляемую на основе и во исполнение законов и состоящую в повседневном практическом выполнении функций государства. Управление можно характеризовать как способ упорядочивающего, целенаправленного воздействия на социальные и экономические процессы, будь то внутри фирмы, общественной организации, учебного заведения, системы образования, сферы здравоохранения и т.д. Объектом управления

210

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

выступают как ресурсы названных и других сфер, так и их персонал. Цель управления — оптимальная организация деятельности управляемого объекта путем планирования, организации, регулирования и контролирования. Управлять той или иной организацией — значит отслеживать тенденции и направления развития в интересующей сфере, тенденции научно-технического прогресса, социальную и политическую ситуацию, возможные результаты в случае проявления позитивных и негативных тенденций в мире, стране и смежных областях, преодолевать или нейтрализовать внутренние и внешние негативные воздействия, проводить реалистическую политику, основанную на строгом учете объективных возможностей, соотношения сил.

Как справедливо отмечал известный французский экономист А. Файоль, «управлять, — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать, предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, то есть строить двойной — материальный и социальный — организм учреждения; распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежаще работать; координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям»¹. Частью понимаемого так управления является организация как способ упорядочения и регулирования, достижения согласованности действий персонала организации, ее структурных подразделений и филиалов, нацеленных на рост эффективности работы и т.д., а также контроль за всей жизнедеятельностью организации.

В этом плане можно согласиться с французским политологом Р. Грегуаром, по мнению которого государственно-административное управление представляет собой «особую социальную функцию, направленную на упорядочение развития в интересах всего общества, где государственный чиновник выступает специальным агентом власти»². Оно призвано обеспечивать исполнение полномочий и функций государственных органов, решение

¹Файоль А., Эмерсон Г., Тейлор Ф.,Форд Г. Управление — это наука и
искусство М., 1992. С. 12.

²Gregoire R. The French Civil Service. Brussels, 1974. P. 15-22.

M* 211

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

государственно-управленческих задач, выполнение всего комплекса решений, принимаемых правительством и другими директивными органами, прежде всего властями всех уровней. В их компетенцию входят взимание налогов и распределение доходов, строительство и содержание дорог и мостов, сбор и обработка статистических данных, осуществление связей с иностранными государствами, почтовое обслуживание, сбор, систематизация и хранение информации и т.д.

Управление предполагает субъекта и объекта управления, управляющих и управляемых. Его сущность во многом проявляется в характере взаимоотношений между субъектом и объектом. Именно от характера управляемых сфер общественной жизни в значительной степени зависят организационные структуры субъекта, его конкретные функции, характер и направленность этих функций, его взаимоотношения с другими субъектами управляемой системы и т.д. Когда говорят о субъекте управления, имеют в виду, что государство обладает специально созданным аппаратом, включающим систему органов, учреждений и организаций, которые призваны осуществлять реализацию широкого комплекса функций по управлению важнейшими сферами общественной жизни и отношений государства с остальным миром. Иначе говоря, в качестве субъекта управления выступают те или иные государственные органы, институты, организации, представляющие их или само государство в целом.

Под объектом управления понимается то, на что направлено управляющее воздействие. Конкретное содержание понятия объекта государственного управления в литературе трактуется по-разному. Наиболее обоснованной представляется точка зрения, в соответствии с которой под объектом государственного управления понимаются общественные отношения¹. Применительно к любому виду государственного управления системный характер объекта управления выражается в двух аспектах:

а) общественные отношения, составляющие объект управления определенного вида (видовой объект), всегда объединены общими, интегрирующими свойствами, обусловливающими их

¹ См., напр.: Am ам анчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997.

212

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

целостность и относительную функциональную обособленность в рамках родового объекта управления;

б) в структурном разрезе любое общественное отношение само по себе также представляет собой определенную систему элементов (субъекты отношений, сознательно-волевые связи между ними, поведение (действия, поступки) субъектов, материальные и нематериальные объекты, на которые направлено это поведение).

Состояние и свойства системы управления зависят от свойств ее элементов, от характера их взаимодействия как по вертикали, так и по горизонтали. Здесь на первом месте стоит характер взаимосвязи государства и конкретных субъектов государственного управления с управляемыми объектами, или конкретными сферами общества. Процесс управления считается состоявшимся при передаче команды со стороны субъекта и ее принятии объектом. В противном случае процесс управления считается несостоявшимся.

Отношения субъекта и объекта управления нельзя представлять себе как исключительно отношения господства и подчинения, поскольку они составляют два составных элемента одной и той же системы управления и их невозможно представлять друг без друга. Очевидно, что субъект государственного управления не может существовать без соответствующих управляемых объектов.

Система государственного управления поддерживает постоянные связи с обществом и подвергается трансформациям в соответствии с изменяющимися интересами и потребностями общества. В этом плане общество и система государственного управления находятся в постоянных прямых и обратных связях друг с другом. Если прямые связи осуществляются главным образом субъектом управления, то обратные связи в виде элементов сотрудничества, взаимодействия, инициатив идут главным образом снизу, со стороны объектов управления.

В данном контексте немаловажное значение имеет информация. Если собираемая информация полезна должностному лицу, принимающему соответствующее решение, необходим определенный критерий оценки ее полезности. Этим критерием может стать, например, степень соответствия функции достижения по-

213

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

ставленной цели. В качестве такой цели может рассматриваться повышение общего благосостояния общества или определенных социальных групп. «Государству следовало бы расширять свою деятельность лишь до тех пор, пока предельная социальная полезность не сравняется с предельными социальными издержками этой деятельности. Это верно как для государственной деятельности в целом, так и для отдельных мероприятий в областях обороны, воспитания, здравоохранения, транспорта и т.д.»¹.

Можно сказать, что в системе государственного управления руководитель выступает своего рода приемно-передающим информационным центром. Многообразная информация, поступающая к нему по различным каналам, собирается, систематизируется, анализируется, оценивается и, преобразованная в формы соответствующих установок, приказов, решений, распоряжений, адресуется исполнителям. Иными словами, информация выступает как предмет управленческого труда и одновременно как инструмент вовлечения исполнителей в процесс управления государственными делами. Именно с помощью информации осуществляется обратная связь между субъектами и объектами управленческой деятельности.

Как отмечал Л.А. Петрушенко, суть обратной связи состоит в том, что «любое отклонение системы управления от заданного состояния является источником возникновения в системе нового движения, всегда направленного таким образом, чтобы поддерживать систему в заданном состоянии»². Но здесь недопустим какой бы то ни было перекос в ту или иную сторону, поскольку концентрирование внимания всецело на прямых связях чревато опасностью перерождения системы управления в бюрократизм и авторитаризм, отдающие предпочтение исключительно командно-административным методам, а слишком большой упор на обратные связи может привести к резкому снижению эффективности государственного управления или к тем или иным формам анархии. Смысл обратной связи состоит в том, чтобы определить, с одной стороны, как выполняются нижестоящими субъектами управления распоряжения вышестоящих

Питере Б.С., Райт В. Социальная наука и управление: Вчера и сегодня// Политическая наука. Новые направления. С. 624.

² Петрушенко Л.А. Принцип обратной связи. М., 1967. С. 143.

214

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

субъектов, с другой — как воспринимаются эти распоряжения объектами управления.

Как справедливо отмечал Г.В. Атаманчук, «ведь каждому управляющему компоненту необходимо достоверно и своевременно знать, как же воплощается его активность в функционировании управляемых объектов и прежде всего доходят ли вообще до них его идеи, замыслы, цели, зафиксированные в решениях управляющие воздействия. Отсутствие или неполнота содержательных и правдивых объектных обратных связей не позволяет определять рациональность и эффективность организации и деятельности субъекта государственного управления (его подсистем, отдельных компонентов) и вырабатывать меры по их повышению. Плохо в таком случае представляются и потребности, интересы и цели управляемых объектов»¹. Подобные обратные связи особенно ценны в государстве, где существуют горизонтальное и вертикальное разделение власти, федеративное устройство, развитое местное самоуправление и т.д.

Обратные связи в той или иной форме и степени характерны как для субъектов, так и для объектов управления. Этот факт получил особенно подробную разработку в системной теории. Необходимо отметить тот факт, что в отечественной и зарубежной научной литературе нет какого-либо единого мнения относительно характера связей между субъектами и объектами управления. Если одни рассматривают их как проявление голого насилия и произвола со стороны государства, то другие видят в них взаимное сотрудничество и чуть ли не гармонию сторон. Разумеется, реальное положение вещей намного сложнее и его нельзя свести к какой-либо одной оценке.

Системы государственного управления разных стран характеризуются специфическими особенностями, обусловленными множеством факторов, таких, как уровень социально-экономического развития, соответствующая политическая культура, национально-исторические традиции, тип государственно-политической системы и т.д. Существуют немаловажные различия в характере и формах организации и функционирования центральных и местных органов власти. Большое значение с точки

¹ Атаманчук Г.В. Государственное управление: организационно-функциональные вопросы. М., 2000. Гл. 2.

215

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

зрения горизонтальной организации и структурной вертикали имеет тип политической системы, режима и государственно-административного устройства. Государственное управление характеризуется своими особенностями и нюансами в демократических, авторитарных и тоталитарных политических системах. То же самое верно применительно к президентскому и парламентскому режимам. Значительные расхождения характерны для унитарного и федеративного типов государственно-политического устройства и территориально-административных систем этих типов. Эти различия особенно заметны в разных политических режимах. В демократическом, правовом государстве эти взаимосвязи и взаимодействие сторон носят прежде всего нормативно-правовой характер, в то время как в авторитарном или диктаторском типе государства — административно-командный характер. Очевидно, что в демократическом государстве, где интересы и потребности общества, которые государство призвано защищать, формируются различными силами, группами, движениями, партиями самого общества, между субъектом и объектом управления существуют постоянные прямые и обратные связи, хотя преимущество находится на стороне субъекта.

С учетом всего этого можно сказать, что государство представляет собой особую организацию публичной власти, располагающей специальным аппаратом управления социальными и экономическими процессами, обеспечивающей единство и оптимальное функционирование всего общества. Каждый государственно-правовой режим имеет собственные, характерные только для него механизмы управленческих действий. При выполнении своего функционального назначения органы государства взаимодействуют друг с другом и с населением, используя определенный комплекс средств и способов управленческого воздействия.

Государственное управление может осуществляться разными методами и средствами: при помощи правовых норм, а также запрещения и принуждения или поощрения. Оно построено на принципе «дозволено все, что не запрещено законом». Характер используемых государственной властью средств и способов управленческих действий определяется формой государства. Они более или менее существенно различаются в демократическом,

216

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

авторитарном и тоталитарном государственно-политических режимах.

В демократической системе, как правило, соблюдаются и обеспечиваются признанные во всем мире демократические права и свободы, населению гарантируются реальные возможности влиять на персональный состав государственных органов и принятие ими общезначимых политических и административных решений, гарантируются политический плюрализм, разделение властей и принцип сдержек и противовесов как основа формирования государственного аппарата. При авторитарном и тоталитарном режимах ситуация прямо противоположная: игнорируются все основные права и свободы граждан. Существуют также переходные, или гибридные, режимы, сочетающие в той или иной доле элементы всех политических режимов.

Эти различия проявляются при всех важнейших управляющих действиях государства. Например, в системе государственного управления одно из центральных мест занимает целепола-гание. Эта проблема в разных типах государства решается по-разному. Если в тоталитарном или в любом диктаторском типе государства она может быть решена в узком кругу власть имущих, совершенно без учета мнения народа, то в условиях политической демократии и правового государства власть не может игнорировать его мнение. В идеале цели управления должны вытекать из интересов и потребностей общества, поскольку главное предназначение государства состоит в служении народу.

Немаловажное значение в управлении имеют не только цели, но и средства, и пути их достижения. Именно эти последние зачастую обеспечивают результат управленческой деятельности. В то же время нельзя забывать и тот факт, что пресловутый принцип «цель оправдывает средства» неприемлем в условиях демократического, правового государства. Но этот принцип часто использовался тоталитарными и авторитарными режимами, которые оправдывали свои действия сомнительными доводами о революционной, идеологической, политической или иной целесообразности.

Сущностной характеристикой управления является иерархия различных уровней, где более высокие уровни выступают в роли

217

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

субъекта управления по отношению к низшим уровням. Речь идет о наличии в системе управления отношений субординации, власти и подчинения, свободы и зависимости, сопряженности уровней управления, взаимодействия и взаимоотношений между субъектом и объектом управления. Такая структура предполагает проявление исполнительской дисциплины низовыми структурами в отношении решений, принимаемых верхними эшелонами властной структуры. «Верхи», со своей стороны, должны заботиться о налаживании необходимой информационной обратной связи с объектами управления. Многими исследованиями установлено, что нарушение этого принципа, не урегулированные должным образом межличностные отношения руководителей различных уровней негативно отражаются на системе управления в целом.

При наличии общих для всех форм управления организационных принципов можно выделить и целый ряд различий между ними. Как отмечают многие исследователи, менеджеры частного сектора, политики и политические аналитики накрепко повязаны в политической игре, отражающей их потребности и интересы. Но существует целый комплекс отличий государственного управления от системы управления или от менеджмента в сфере бизнеса по нескольким параметрам: характеру государственных и политических институтов, целям, ресурсам, ответственности руководящих деятелей, процедуре их назначения и т.д. Здесь Дж. Стиглиц, выделяет два важных различия. «Во-первых, при демократии лица, которые ответственны за управление государственными институтами, выбираются либо назначаются кем-то, кто выбирается... Законность лица, занимающего государственный пост, непосредственно или опосредованно является результатом всенародного выборного процесса. Напротив, те, кто несет ответственность за управление корпорации «Дженерал моторе», выбраны только ее акционерами, тогда как те, кто несет ответственность за управление частными фондами (такими, как фонды Рокфеллера и Форда), избираются самоучреждающимися советами попечителей.

Во-вторых, государство наделено определенными правами, которых частные институты лишены, такими, например, как право принудить граждан платить налоги, обязать молодых муж-

218

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

чин к службе в вооруженных силах, воспользоваться собственностью граждан для общественных нужд при условии, что оно выплачивает вам справедливую компенсацию, и т.д. Естественно, что частные лица такими правами не обладают»¹.

Естественно, цели и результаты деятельности государственных организаций и учреждений определяются характером политической системы и ее институтов — политических партий, организаций, заинтересованных групп, механизмов политического представительства, политических лидеров, их взаимоотношений со средствами массовой информации и т.д.

Управление как способ упорядочивающего, целенаправленного воздействия на процесс труда внутри фирмы и ее структурных подразделений осуществляется самим предпринимателем. Объектами управления выступают ресурсы фирмы и ее персонал. Цель управления — максимизация прибыли. Управлять фирмой — значит отслеживать конъюнктуру рынка, тенденции научно-технического прогресса, геоэкономические подвижки в мире и на этой основе направлять (планировать, организовывать, регулировать и контролировать) ее функционирование и развитие; своевременно вскрывать внутрифирменные противоречия и разрешать их; преодолевать препятствия на пути реализации цели; обеспечивать сохранение и укрепление органической целостности фирмы, ее способности преодолевать или нейтрализовывать внутренние и внешние негативные воздействия; проводить реалистическую политику, основанную на строгом учете объективных возможностей, соотношения сил на региональном, национальном и мировом рынках. Именно предприниматель обладает всей полнотой полномочий для формирования отвечающих требованиям времени адекватных организационных структур в соответствии с обозначившимися тенденциями концентрации, деконцентрации, специализации, кооперации, диверсификации и интернационализации производства, информатизации производственной и хозяйственной деятельности. Организация как способ упорядочения и регулирования, достижения согласованности действий персонала фирмы, ее структурных подразделений и филиалов, нацеленных на рост эффективности производ-

¹ Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. М., 1997. С. 19.

219

Ш1

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

ства, повышение конкурентоспособности предприятия, расширение рыночного пространства, а тем самым на максимизацию прибыли, также является прерогативой предпринимателя.

Государственное управление преследует множество целей, в частности обеспечение социальной и политической стабильности в стране, а также ее обороноспособности, поддержание право-законности, уменьшение социального неравенства, создание равных условий для всех субъектов рыночных отношений и т.д. В отличие от частного сектора, в котором хозяева лишены права использовать физическое принуждение к своим работникам, государство обладает монополией на применение законного насилия и принуждения, если тот или иной гражданин не подчиняется законам и правовым нормам государства. К тому же государство и его органы могут осуществлять принудительное перераспределение ресурсов. В государственном управлении основным финансовым источником выступает государственный бюджет, утверждаемый и распределяемый представительными и законодательными органами. Что касается частного сектора, то там финансовые источники обеспечиваются в результате предпринимательской деятельности. В системе управления бизнесом непродуманные и не вполне обоснованные решения, принимаемые менеджерами, могут привести к краху или банкротству соответствующей фирмы. Ценой таких решений становится возможная потеря ими своего рабочего места. Что касается государственного управления, то здесь ответственность не определена и разделена между многими учреждениями и органами вплоть до президента и парламента. Низкий уровень управления не может стать причиной банкротства государства, но тем не менее может привести к серьезным негативным последствиям для всей экономики и т.д.

Особенность государственного управления в отличие от других форм или видов управления состоит в том, что оно охватывает все общество, включая экономику, социальную сферу, культуру, образование, здравоохранение и др. Здесь в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные объединения (например, государство, общество, территориальное образование, общественные объединения, производственные и непроизводственные объекты, семья и т.п.). Причем, управленческие

220

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

связи реализуются через отношения людей. Функция управления в государстве обеспечивает оптимальную самореализацию системы путем поддержания ее единства и целостности, приоритета в ней общего интереса над частным. С помощью управления реализуются принципы гармоничного функционирования всего общества и развития наиболее жизненно важных его сфер.

Иначе говоря, государственное управление призвано обеспечить упорядочение, организацию и функционирование всей системы общественных отношений в соответствии с закономерностями существования и развития общества. Для управления всеми этими сферами создается государственно-административный аппарат, который является интегральной частью государства. Более того, можно сказать, что государство немыслимо без государственно-административного аппарата, о чем речь пойдет в гл. 5.

При этом важно отметить, что, как подчеркивал еще И. Шум-петер, существуют различия между трудом по управлению и управляемым трудом, хотя эти различия и не столь значимы, а также между ненаемным и наемным трудом. Труд по управлению занимает по отношению к управляемому труду господствующее положение, приобретая статус важного фактора производства. По мнению И. Шумпетера, его отличает от исполнительского труда и то, что труд по управлению включает творческую составляющую, он устанавливает цели для себя и осуществляет особую функцию. Более того, утверждал И. Шумпетер, «разницу между ненаемным и наемным трудом можно свести к различию... между управляемым трудом и трудом по управлению. Ненаемный труд как раз и является чем-то особенным лишь постольку, поскольку он осуществляет именно такие специфические функции; в остальном же он ничем не отличается от наемного труда. Следовательно, если самостоятельный хозяйственный субъект производит на собственный страх и риск и при этом занимается исполнительским трудом, то он тем самым воплощает в себе одновременно двух хозяйственных субъектов — управляющего и рабочего в обычном понимании этого слова» .

¹ Шумпетер И. Теория экономического развития. М., 1982. С 82.

221

Феликс Шамхалов Теория государственного управления

Управляющему или собственнику предприятия приходится чаще, чем, скажем, самостоятельно действующему сапожнику или простому электрику, принимать решения. Его учили, как именно принимать и реализовывать эти решения. С этой целью управляющий изучал прежде всего технические аспекты производства и все необходимые экономические показатели. Причем решения принимаются не произвольно, а исходя из потребностей и конкретных обстоятельств. Разумеется, эти потребности и обстоятельства могут меняться, и в таком случае его умение будет зависеть от того, насколько быстро и безболезненно он способен на них отреагировать. Управляющий принимает и осуществляет свои решения как профессионал, как хозяйствующий субъект, которого не особенно интересуют возможные политические, социальные или иные последствия этих решений. Главный ориентир для него — рыночные тенденции, проявляющиеся через спрос его клиентов, а не то, кем они управляют или кто ими самими управляет. Как утверждал И. Шумпетер, главная роль в управлении экономическими процессами принадлежит потребителю, поскольку те, кто управляет хозяйством, лишь выполняют то, что предписывают им потребности или спрос, а также данные средства и методы производства. В этом смысле, конечно, каждый хозяйственный субьект участвует в управлении производством . Но тем не менее определяющее значение для общества, особенно его социальной и экономической сфер, имеет система государственного управления, в значительной степени осуществляемая с помощью государственно-административного аппарата.

Очевидно, что основную функцию государства составляет регулирование общественных отношений. Для этого государство располагает целым арсеналом средств, механизмов, органов: это и право, и закон, и специально созданные для этого органы государственно-административного управления и т.д. На протяжении всей истории человечество выработало множество разнообразных социальных и политических регуляторов, средств и способов упорядочивания сложной и многоплановой системы общественных отношений как на уровне целостного человечес-

¹ Шумпетер И. Теория экономического развития, М, 1982 С. 82.

222

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

кого социума, так и в отдельных сферах общественной и политической жизни, включая поведение отдельных групп, коллективов, слоев, сословий, классов и даже отдельно взятого индивида.

Blog

Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления