Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 13 14 15 16 17 18 19 20 ... 39

Институт корпоративизма как инструмент государственного управления

В последние десятилетия важнейшим механизмом государственного управления стал институт корпоративизма или современной его версии, получившей название неокорпоративизма. В значительной степени неокорпоративизм возник под влиянием

250

Глава 4. Гоа/дарственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

исследователей, специализирующихся на проблемах управления. Его значимость состоит в том, что он превратился в одно из ключевых средств разрешения возникающих в современном обществе противоречий, особенно между трудом, капиталом и государством. В прошлом корпоративизм являлся формой социальной организации, в которой корпорации в качестве неправительственных организаций, пользующихся огромным авторитетом среди своих членов, играли посредническую роль между ними и государством. В средневековом городе, где большие торговые гильдии или корпорации контролировали активность ремесленников и торгового сословия, корпоративизм являлся олицетворением социального плюрализма. Высшим проявлением власти корпораций выступает их участие в первых представительных учреждениях в качестве представителей третьего сословия. Абстрагируясь от факторов, этапов и перипетий возникновения и эволюции этого феномена, вкратце остановимся на сущностных характеристиках и принципах функционирования корпоративизма в современном мире.

Значительную роль в возникновении современной версии корпоративизма, или неокорпоративизма, сыграла социал-демократия и отчасти христианская демократия. Соответственно корпоративизм входит составной частью в концепцию государственного регулирования. Социал-демократы в общем и целом находили идеи корпоративизма созвучными их образу мыслей, особенно когда осознали, что корпоративистские соглашения могут поднять роль профсоюзов в обществе на новый, более высокий уровень. Немаловажное значение имела также католическая социальная мысль, в которой совмещались ностальгия по средневековым гильдиям и целенаправленные поиски путей достижения гармонии в современном обществе. Именно эти два обстоятельства способствовали тому, что идеи корпоративизма были приняты как на левом, так и на правом флангах идейно-политического спектра.

В настоящее время во многих странах корпоративизм стал интегральной частью социально-политической системы. Его роль особенно важна в тех странах, где в политической жизни сильны позиции различных-заинтересованных групп. Это относится прежде всего к странам, в политической культуре которых

251

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

в той или иной степени присутствуют патерналистские, клиенте-листские, коллективистские ценности и установки. По мнению сторонников корпоративизма, в теории демократии преувеличивается роль групп давления и лоббизма в политическом процессе, а государство рассматривается исключительно в качестве объекта их давления. Неокорпоративисты расширили границы понимания политики и политического процесса, рассматривая в качестве одного из важных факторов посредническую роль разного рода союзов, причем в отношении не только требований «снизу», но и решений «сверху», на уровне государства. В корпоративизме также видят средство преодоления каких бы то ни было претензий одной группы на установление своего господства.

С учетом опыта взаимодействия государства и заинтересованных групп, особенно бизнеса и профсоюзов, можно сказать, что они нуждаются друг в друге и дополняют друг друга. Но влияние государства при достижении корпоративистских соглашений осуществляется скорее косвенно, нежели прямо. Это дает государству возможность переложить часть ответственности за соблюдение и более или менее строгое выполнение достигнутых соглашений на других контрагентов переговорного процесса.

В целом корпоративизм рассматривает частные заинтересованные группы в качестве столь же легитимной части общества, как и правительство. Он придерживается органической концепции общества, в котором коллективным интересам отдается приоритет перед частными интересами. Предполагается, что само государство представляет собой комплекс заинтересованных групп, а интересы отдельно взятого человека наилучшим образом можно реализовать в контексте реализации групповых интересов, интересов коллектива. Ключевая роль заинтересованных групп в обществе определяется тем, что правительство не может действовать в вакууме. Для эффективной реализации своих функций оно должно действовать в тесной взаимосвязи со всеми главными субъектами социального действия, включая бизнес, промышленность, труд, сельское хозяйство, религию, образование, средства массовой информации и т.д.

Со своей стороны в вопросах, связанных с разработкой и реализацией политического курса и требующих профессиональных, экспертных знаний, правительство в значительной степени опи-

252

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

рается на разного рода заинтересованные группы. Такое взаимопереплетение обеспечивает взаимосвязь между правительственными структурами и частными социальными интересами. Здесь важное значение имеет тот факт, что заинтересованные группы и их руководители способны действовать, игнорируя идеологические и чисто политические аспекты. Предпочтение отдается прагматическим соображениям, средствам и методам решения проблем. Не случайно теория и практика неокорпоративистского решения проблем получили название социального партнерства. В данной связи в нашей литературе справедливо указывалось на то, что теория и практика социального партнерства противостоят идеологии и практике классовой борьбы.

В противоположность идеологии классовой борьбы социальное партнерство характеризуют преимущественно переговорный характер разрешения разногласий; согласование социально-экономической политики и в первую очередь политики доходов; согласование ряда критериев и показателей социальной справедливости и установление мер гарантированной защиты интересов субъектов социального партнерства; утверждение системы общечеловеческих ценностей в производстве и других сферах общественного труда; участие наемного труда в управлении.

Все это, вместе взятое, как свидетельствует практика развитых стран, реально обеспечивает взаимную заинтересованность наемных работников и предпринимателей в эффективном экономическом росте, в повышении конкурентоспособности производства (в том числе и в общегосударственном масштабе), в социальном мире и в укреплении демократии; рост трудовой и предпринимательской активности; оздоровление процесса конкуренции; улучшение условий труда и быта; снижение уровня и смягчение остроты социальных конфликтов, перевод решения конфликтов в режим конструктивного диалога взаимодействующих сторон¹.

Центральное место в неокорпоративизме занимает стремление разрешить противоречия между трудом и капиталом, между различными конфликтующими классами, между правительством и управляемыми. Типичная задача здесь состоит в том,

¹ См.: Россия и социальное партнерство// Человек и труд. 1993. № 7. С. 77. ; к.-

253

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

чтобы посадить за стол переговоров конфликтующие стороны и найти приемлемое для всех заинтересованных сторон решение или же вовлечь заинтересованные группы прямо в процесс правительственного управления. В результате политический процесс, особенно процесс принятия политических решений, приобретает форму согласования интересов и позиций различных заинтересованных групп и властных структур. Общепринятым правилом в процессе такого, согласования позиций являются многочисленные соглашения и компромиссы, часто временные, между руководителями различных заинтересованных групп и правительственных агентств.

В контексте изложенного нельзя не согласиться с теми авторами, по мнению которых привлекательность корпоративизма состоит в том, что он предлагает возможность превращения процесса управления обществом и экономикой в «игру-не-с-нуле-вой суммой». Здесь все стороны, участвующие в соглашении, выигрывают, хотя, возможно, одни больше, а другие меньше.

При таком положении вещей способность заинтересованных групп и представляющих их элит достигать соглашений и компромиссов друг с другом по конфликтующим проблемам регионального, религиозного, этнического и социально-классового характера становится важной особенностью политической жизни стран с этно-национальной, конфессиональной, культурной, региональной и иными формами плюрализма. Именно к таким странам относится и Россия.

Наиболее ярким примером неокорпоративизма является механизм урегулирования вопросов в области политики заработной платы или политики доходов в целом между профсоюзами, союзами предпринимателей и государственными органами, осуществляющими политику социально-экономической стабилизации. В различных странах неокорпоративизм выступает в следующих конкретных формах: «национальное соглашение» в США, «концертное действие» в ФРГ, «социальный контракт» в Великобритании, «социальное программирование» в Бельгии и т.д.

С неокорпоративизмом тесно связан институт так называемого трипартизма, означающий участие в механизме принятия решений трех заинтересованных сторон: капитала, труда и правительства. С формальной стороны участие государственных структур

254

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

в самом переговорном процессе может быть и необязательно, как например, ФРГ, где действует принцип так называемой тарифной автономии. Однако в любом случае присутствие государства зримо ощущается посредством определения «правил игры» партнеров, выполнения функций арбитра и гаранта достигнутых соглашений. В результате их совместных усилий достигается компромисс и подписывается генеральное тарифное соглашение, регулирующее трудовые отношения на срок его заключения. Это соглашение всегда является компромиссным и отражает реальное соотношение сил между его участниками, состояние национальной экономики. Эта система, получившая название «социальное партнерство», построена на принципах учета взаимных требований и ответственности, уважительного отношения к интересам друг друга, разрешения споров и конфликтов за столом переговоров, готовности к компромиссам, последовательного выполнения достигнутых договоренностей и подписанных соглашений. Можно сказать, что социальное партнерство отражает исторически обусловленный компромисс интересов главных субъектов современного социально ориентированного рыночного хозяйства и объективную необходимость достижения социального мира как одного из основных условий политической, социальной и экономической стабильности.

Корпоративистская система принятия решений и в более широком плане система социального партнерства в России делает лишь первые шаги, хотя его нормативно-правовая база стала формироваться еще в самом начале перехода на рельсы демократических и рыночных реформ. С 1992 г. в системе социально-трудовых отношений стала постепенно утверждаться практика заключения на федеральном уровне генеральных тарифных соглашений между правительством, представителями профсоюзов и работодателей.

Однако и по сей день данный процесс во многом носит формальный и к тому же юридически необязательный характер в смысле законодательно закрепленной ответственности сторон за заключение и выполнение включенных в соглашение положений. Наиболее ярким свидетельством тому служит превратившаяся по сути дела в доминировавшую социально-экономическую и социально-политическую проблему практика невыплаты

255

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

заработной платы как в государственном, так и в негосударственном секторах экономики. Сюда же следует отнести и явную незаинтересованность предпринимателей, осуществляющих свою деятельность в сфере торгово-посреднических, кредитно-финансовых и банковских услуг, в том, чтобы решать социально-трудовые проблемы посредством коллективных договоров и соглашений, число которых в этих секторах экономики имеет тенденцию к уменьшению. Иначе говоря, до сих пор в полной мере не сформировалось и не утвердилось осознание важности института социального партнерства и обязательности соблюдения его принципов.

Функции государства в контексте теории государственного

управления

Что же представляет собой функция вообще? В математике и физике, например, под функцией понимается зависимость одной величины от другой. Естественно, что в политической науке и правоведении в это понятие вкладывается иное содержание. В теории государства функция означает предмет деятельности государства, ее содержание и обеспечение. Функции государства составляют основные направления его деятельности, которые выражают сущность и социально-политическое назначение государственного управления обществом. Очевидно, что государство создается для выполнения целого комплекса задач по управлению социальными, экономическими и иными процессами в обществе. Или, иначе говоря, государство как выразитель интересов всех своих граждан, как правовая организация публичной власти осуществляет множество функций по отношению к гражданскому обществу. В данном контексте государство можно рассматривать в качестве управляющей системы по отношению к гражданскому обществу, которое, в свою очередь, можно рассматривать как систему управляемую, хотя во многих отношениях оно обладает довольно сильными механизмами саморегулирования.

Государство призвано обеспечить реализацию стоящих перед ним задач для достижения комплекса целей, определяемых инте-

256

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

ресами всего общества. Именно в этом смысле мы говорим о функции государства, правительства, министерств, государственных органов и институтов.

Эти функции и методы их реализации нельзя считать раз и навсегда данными и не подлежащими изменениям, поскольку они представляют собой исторический феномен и могут изменяться в зависимости от общественно-исторических, социально-экономических, политических, геополитических и иных условий данного государства. Это особенно верно в периоды крупных сдвигов в организационно-политических и структурных аспектах общества, масштабных социальных, экономических и политических сдвигов.

С течением времени одни функции государства утрачивают свое значение, другие, наоборот, выходят на передний план. Например, вплоть до недавнего времени одной из главных функций великих колониальных держав был захват территорий других стран и народов. В наши же дни эта функция почти полностью отошла на задний план, уступив место новым, более цивилизованным, мирным формам решения возникающих между государствами противоречий.

В XIX и XX вв. в экономической и социальной областях наблюдались разные явления: от невмешательства государства в эти области в демократических странах до полного огосударствления экономики в тоталитарных государствах. К примеру, управление экономическими объектами требует совсем иных методов и средств, чем управление духовными, научными, образовательными и иными сферами. Даже такие специфические функции управления, как финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование труда и заработной платы и другие в каждой из управляемых сфер получают свое конкретное преломление.

В современном мире понятие «функция» используется в основном для характеристики и описания деятельности государства в различных сферах общественной жизни. Различаются функции постоянные и временные, внутренние и внешние, основные и неосновные, стратегические и тактические. По признаку государственных органов, выполняющих те или иные задачи, выделяются функции правотворческие, законодательные, исполни-

17 - 2187 257

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

тельные, судебные, правоохранительные и т.д. В юридически-правовой и политологической литературе различают признаки классификации функций государства по сферам деятельности, по продолжительности действия, по социальной значимости, по правовым формам осуществления. Различия функций государства касаются приемов, масштабов, конкретных целей охраны частной собственности на орудия и средства производства.

Анализ функций государства в социальной и экономической сферах показывает, что одни из этих функций совпадают по целям своего осуществления; другие имеют противоположную направленность своего действия, т.е. вступают в противоречие друг с другом; третьи дополняют друг друга в ситуациях появления осложнений в гражданском обществе, с одной стороны, и в государстве — с другой; четвертые осуществляются в различных плоскостях, т.е. и не противоречат, и не дополняют, и не совпадают друг с другом, и т.д.

Реализация функций государства означает вмешательство государства в общественно-политические и социально-экономические процессы. В политической и политико-правовой науке нет единого мнения относительно пределов этого вмешательства. Так, сторонники монетаризма и экономического либерализма, или либертаризма, высказываются за так называемое минимальное государство, функции которого должны сводиться к функциям «ночного сторожа», обеспечивающего сохранение социального порядка в стране. Такой подход предполагает минимальное вмешательство государства как в социальные, так и в экономические процессы, полагая, что лучшим инструментом регулирования этих процессов является «невидимая рука» рынка. Сторонники кейнсианства и этатизма, придерживаясь прямо противоположной линии, как будет показано ниже, выступают за широкое вмешательство государства в социальные и экономические вопросы для выполнения тех функций, которые не под силу свободному рынку. Что касается приверженцев авторитаризма и тоталитаризма, то большинство из них являются сторонниками тотального огосударствления экономики и полного подчинения институтов гражданского общества государству. Существует и так называемый патерналистский подход, сторонники которого получили большое влияние в период нахождения

258

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

у власти в Англии тори в XIX в. и президента Ш. де Голля во Франции в 50-60-х годах XX в. и ратовали за отеческую заботу государства о своих гражданах, обеспечение им более или менее сносных условий жизни.

Экономика и общество представляют собой динамичный организм, функции которого подвержены постоянным изменениям. В этом смысле общество и экономика совместно выполняют множество функций. То же можно сказать и о государстве. Причем во всех случаях можно выделить общие функции, присущие любому обществу, любой экономике и любому государству, и специфические функции, характерные для каждого национального, регионального или местного их типа, функции, формы и содержание которых определяются историческими, системными, национально-культурными характеристиками каждого отдельно взятого государства.

Разделяются политическая стратегия и политическая тактика. В строго научном плане стратегия представляет собой теорию и программу достижения основополагающей долгосрочной социальной и политической цели. На практике же стратегия есть комплекс широкомасштабных решений, призванных определить основные, магистральные направления социального и экономического развития страны на тот или иной отрезок исторического времени. Для нее характерно более или менее четкое определение основных направлений деятельности государства, обеспечивающих достижение его главных целей. Естественно, понимаемая так стратегия включает весь необходимый набор методов и средств реализации деятельности по достижению поставленной цели, основные этапы этого процесса и реальные сроки его завершения. Тактика же означает определение задач и целей на конкретный период, совокупность форм и методов их реализации. Разумеется, основные параметры тактики всецело подчинены политической стратегии, ее цели и задачи формулируются и ставятся в рамках стратегических задач, которые поставлены перед государством.

В целом система государственного управления выполняет следующий комплекс функций: планирование и разработку основных направлений экономического, социального и технологического развития страны; организацию или создание благопри-

'?* 259

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

ятных условий взаимодействия людей; регулирование их деятельности в различных сферах общественной жизни; контроль и регулирование трудовых отношений; обеспечение научно-технического развития, бесперебойного функционирования социальной сферы; поддержание системы образования всех уровней и т.д.

Большое значение имеет определение иерархии целей государственного управления. Выделяются функции управления универсальные, пригодные для любого процесса управления, и конкретные, специфические функции кадровой службы, выражающие содержание и характер ее управления. Если к универсальным относятся планирование, организация, координация, регулирование, контроль, поддержание и оптимизация системных характеристик, сознательное воздействие на внутренние и внешние (по отношению к системе) процессы: создание разнообразия, целеполагание и т.д., то к специфическим функциям кадровых служб и служб управления персоналом относятся административная, прогнозирования, социальная, повышения качества служебной деятельности, мотивации и др.

С данной точки зрения задачи и функции государства разделяются на стратегические, или общезначимые, социальные, экономические, политические и иные, и тактические, или конкретные, временные. В первом случае главная функция государства состоит в обеспечении общих условий функционирования и развития основных сфер жизнедеятельности общества, в том числе создании и поддержании инфраструктуры, на которой базируется деятельность как гражданского общества, так и экономической системы в целом. Здесь к важнейшим направлениям деятельности государства относятся его действия по поддержанию естественных условий существования общества. Большое значение имеет функция государства по обеспечению целостности и стабильности общества. Здесь ключевую роль играют политические и социальные аспекты государственной политики. Собственно говоря, государство и возникло как средство преодоления раскола, разброда, хаоса и борьбы всех против всех в обществе.

Одна из главных целей управления, будь то государственного, социального, производственного и т.д., состоит в организации совместной деятельности людей, регулировании и согласовании

260

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

их отношений во всех сферах общественной жизни. Большую роль играют планирование, координация, контроль деятельности коллективов, работающих в различных областях. Государственное управление выполняет главную функцию регулятора поведения и деятельности людей, организации общественных отношений.

В этом контексте немаловажно определение средств, методов и основных направлений выполнения государством этих задач и ролей, поскольку каждая функция государства имеет конкретную предметно-политическую характеристику. Здесь основополагающими моментами выступают разработка и обеспечение государством благоприятных условий реализации основных направлений развития общественно-политической, социальной, экономической, культурной и иных сфер общественной жизни. Определяющее значение в данном отношении имеет способность государства выявлять, планировать, организовывать и контролировать выполнение этих основополагающих задач.

Как известно, суверенитет государства подразделяется на внутренний и внешний. Соответственно различаются функции внутренние и внешние, носящие стратегический характер. В первом случае высшее общественное предназначение государства — гарантировать на властной основе свободу в обществе, создавать благоприятные условия, при которых целостность общества и его надлежащее функционирование достигаются главным образом в силу социальных, политических, экономических и духовных факторов, обеспечивать условия для реализации прав и свобод народа выбирать своих руководителей всех уровней, предотвращения любых попыток внутренних пертурбаций, способных подорвать основы существующей политической системы.

Внутренние функции представляют собой основные направления деятельности государства по управлению важными сферами внутренней жизни общества. Среди них можно выделить экономическую, финансовую, социальную, экологическую, охраны правопорядка, культурную, научную и т.д., каждая из которых, в свою очередь, разделяется на множество функций в зависимости от стоящих перед обществом задач в соответствующей сфере. Особо значимы здесь функции охранительные, системоутверж-

261

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

дающие, системовоспроизводящие и, естественно, регулятивные. В этом смысле одна из важнейших задач государства состоит в заащте прав и свобод гражданина. В этом плане как в экономической сфере, так и в гражданском обществе государство выполняет две основополагающие функции: это, во-первых, функция обеспечения баланса интересов субъектов экономической и социальной деятельности (к примеру, производителей и потребителей, городского и сельского населения, работодателей и наемного труда и т.д.) посредством бюджетной, налоговой, региональной и тому подобной политики; во-вторых, функция обеспечения общих условий эффективного функционирования и развития каждой из названных сфер и составляющих их элементов.

Следует отметить, что эффективная реализация общей функции обеспечения баланса интересов в обществе логически предполагает известные ограничения на действие всех общественных сил, включая и предпринимательство. Это касается отношений между производителями и потребителями, трудом и капиталом, внутренних взаимоотношений в предпринимательской среде, в частности между предпринимательством, представляющим различные сферы и отрасли экономики, малый и крупный бизнес, между государственным и частным предпринимательством, между государством и гражданским обществом и т.д.

В известной мере это относится и к государственным функциям обеспечения нормативно-правовой базы рыночного хозяйства, защиты конкуренции и стабилизационной функции в части контроля за уровнем занятости и инфляции. Ведь нормативно-правовая база хозяйственной деятельности в рыночной экономике предполагает наличие не только прав предпринимателей, но и их определенных обязанностей, ответственности в отношениях как с партнерами по бизнесу, так и с потребителями.

О значимости данной функции государства свидетельствует тот факт, что она закреплена в законодательстве многих индустриально развитых стран. Так, в США Закон о занятости 1946 г. возложил на федеральное правительство правовую ответственность за обеспечение максимальной занятости, максимального уровня производства и максимальной покупательской способности (т.е. сохранение темпов инфляции на низком уровне).

262

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

В Германии Закон о содействии стабилизации и экономическому росту 1967 г. обязывает государство сглаживать соответствующими мероприятиями экономической политики конъюнктурные колебания, т.е. обеспечивать стабильность уровня цен, высокий уровень занятости, внешнеэкономическое равновесие, постоянный экономический рост.

Не случайно, что центральное место в конституциях правовых государств, в том числе и Российской Федерации, занимает гарантия прав и свобод человека и гражданина. Немаловажное значение имеют охрана прав собственности, создание благоприятных условий для экономической деятельности производителей и культурного развития граждан; оказание социальной помощи неимущим и малоимущим слоям, нетрудоспособным, инвалидам, старикам и т.д. В качестве самостоятельных функций можно выделить обеспечение народовластия, налогообложение и взимание налогов, формирование государственного бюджета, выделение необходимых средств на здравоохранение, систему образования, строительство дорог, жилья, работу транспорта и связи и т.п. Разумеется, одно из центральных мест в деятельности государства занимают проблемы кадрового обеспечения всех важнейших сфер жизни общества: экономики, науки, систем образования, здравоохранения, социальной политики и т.д.

Следует также обратить внимание на формирование государственной научно-технической политики, ориентированной на содействие развитию передовых технологий, НИОКР прорывного характера. Эта деятельность государства во многих странах получила законодательное оформление. Так, в ФРГ это «Программа содействия новым технологическим проектам в области энергосберегающей технологии», во Франции — Закон «Об ориентации и программировании научных исследований и технологического развития и стимулирования НИОКР в рамках пятилетнего плана (1984-1988)», в США этот вид государственного регулирования получил название «политика технического прорыва»¹.

В современных условиях для государства особенно важно осознание на общенациональном уровне необходимости напра-

¹ См.: Швырков Ю.М. Государственное воздействие на процесс формирования и Функционирования российской экономики//Государственное регулирование национальной

экономики. М, 1996. С. 19-21.

Blog

Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления