Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 15 16 17 18 19 20 21 22 ... 39

283

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

тивную или аппаратную деятельность по обеспечению исполнения полномочий этих органов.

Особое положение в системе публичной власти занимает судебная власть, выступающая в качестве своего рода противовеса двум предыдущим ветвям власти. Именно судебная власть призвана обеспечивать соблюдение законности как исполнительной и законодательной властями, так и всеми гражданами государства. Она имеет целью также защиту прав и свобод человека и гражданина. Но при этом необходимо отметить, что разделение власти на три ветви отнюдь не означает предоставления каждой из них полной самостоятельности и независимости. Дело в том, что все они функционируют как интегральные части единой системы и не исключают, а дополняют друг друга. Их задача в отношениях друг с другом состоит в том, чтобы не допустить сосредоточения всей власти в руках одного органа или одной ветви власти, чем обеспечивается механизм сдержек и противовесов.

Принципы организации и деятельности механизма государства подразделяются на общие принципы, относящиеся к механизму государства в целом, и на частные принципы, относящиеся лишь к некоторым звеньям государственного механизма, отдельных органов или группы органов. С точки зрения юридически-правовых оснований различаются государственные органы, учреждаемые конституциями, федеральными законами, уставами субъектов федерации для выполнения задач и функций, имеющих для государства ключевое значение. Это прежде всего президент республики, правительство, министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, суды, прокуратура, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Эти первичные органы в свою очередь учреждают в установленном законодательством порядке собственные, вторичные аппараты для непосредственного выполнения комплекса стоящих перед ними задач и функций. Здесь речь идет, например, об администрациях президента и правительства, аппаратах парламента, его комитетов и комиссий и т. д.

Здесь отметим, что в плане ведения повседневных дел в государстве ключевая роль принадлежит исполнительной власти в его лице правительства, деятельность которого осуществляется посредством функционирования работающих под его руководст-

284

Глава 5. Механизм и органы государственного управления

вом различных органов исполнительной власти: центральных министерств (в федеративном государстве — федеральных министерств), государственных комитетов (в Российской Федерации — по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, по печати и т.д.), иных органов исполнительной власти (в Российской Федерации — Федеральная авиационная служба, Федеральная архивная служба, Государственная налоговая служба и др.). И это совершенно естественно, поскольку государственное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяют субъекты управления. В качестве главного такого механизма выступает аппарат государственного управления, или государственно-административный аппарат.

Именно исполнительная власть в лице правительства и создаваемых им государственных органов осуществляет на практике законы, подзаконные акты и решения, принимаемые законодательным собранием. В совокупности органы исполнительной власти представляют собой наиболее сложную и многогранную часть государственного аппарата, которая концентрирует в своих руках практически всю управленческую информацию и важнейшие средства государственного управления. Неотъемлемым признаком исполнительной власти являются властная вертикаль и вертикальная иерархия государственных органов, или подчинение нижестоящих органов вышестоящим. Вполне резонно в Конституции РФ в главе «Федеративное устройство» (ч. 2 ст. 77) введено положение о том, что «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации». При этом правительство вправе издавать собственные нормативно-правовые акты, носящие подзаконный характер.

Говоря об управлении делами общества, следует выделять такую его самостоятельную область, как управление государственными делами, которое осуществляется всеми органами государства. Среди них законодательство выделяет особую группу —

285

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

органы государственного управления, которые специально созданы для осуществления этого вида государственной деятельности.

Государственный аппарат выступает как стержень современного государства, органически соединяющий в единое целое различные институты и органы по горизонтали и вертикали. Он играет главную роль в реализации функций государственного регулирования и управления экономическими и социальными процессами. Он призван обеспечивать систематическую целенаправленную деятельность по управлению государством и различными сферами общественной жизни. Аппарат управления — неотъемлемая часть государственного аппарата, имеющая собственную структуру, полномочия и прерогативы по управлению теми или иными сферами общественной жизни. Он теспо связан с другими элементами и структурами государственного аппарата. Его возглавляет правительство страны. В его задачу входит проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов, принятых законодательным и представительным органом власти. Каждая составная часть и каждый служащий аппарата управления находятся между собой в правовых отношениях. Естественно, аппарат управления наделен определенными полномочиями, или он обладает определенными властными полномочиями, установленными в законодательном порядке. Это значит, что аппарат управления, его структура и полномочия закреплены в конституции или ином законодательном акте.

В Российской Федерации в государственном аппарате с точки зрения общего управления общественными и государственными делами ключевое место занимает исполнительная власть в лице центрального правительства. А в контексте управления отдельными сферами общественной жизни такое же место занимают соответствующие министерства, имеющие собственный аппарат управления и властную иерархию сверху донизу. Государственный комитет Российской Федерации является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим на основе коллегиальности межотраслевое регулирование. Председатель государственного комитета, как и министр, входит по должности в состав правительства РФ. Его члены утверждаются и освобождаются правительством РФ. В его задачу входит госу-

286

Глава 5. Механизм и ор?аны государственного управления

дарственное регулирование и межотраслевая координация по вопросам, находящимся в его ведении. Федеральная служба, российское агентство, федеральная инспекция осуществляют специальные исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции. Федеральный надзор России осуществляет государственное нормативное регулирование вопросов обеспечения безопасности, входящих в его компетенцию, а также специальные разрешительные, надзорные и контрольные функции.

Компетенции, полномочия и ответственность конкретных государственных органов устанавливаются общими, типовыми и индивидуальными положениями об этих органах, а также специальными законодательными и иными нормативными актами, которые определяют их права и обязанности. Так, в системе МВД России компетенция милиции определяется Законом «О милиции внутренних войск МВД России» и Законом «О внутренних войсках МВД РФ»; Государственной противопожарной службы — Федеральным законом «О пожарной безопасности» и Положением об этой службе и т.д.

Их компетенции обусловливаются конкретными задачами, которые ставятся перед теми или иными аппаратными структурами. Каждый служащий аппарата управления ведет определенную сферу деятельности, выполняя связанную с ней работу и неся ответственность за ее добросовестное и эффективное выполнение. Принимаемые аппаратом управления подзаконные акты имеют общеобязательный характер, т.е. обязательны для всех объектов управления. В противном случае государство вправе использовать все находящиеся в его распоряжении принудительные меры для принуждения всех объектов управления к выполнению распоряжений аппарата управления.

Аппарат государственно-административного управления призван обеспечивать исполнение полномочий и функций государственных органов. Он имеет целью реализацию государственно-управленческих задач и функций, обеспечение исполнения всего комплекса решений, принимаемых правительством и другими Директивными органами, прежде всего правительствами всех уровней. Аппарат ведет свою деятельность в двух направлениях: обеспечение исполнения законов и правовых актов, принятых органами государственной власти, и осуществление предостав-

287

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

ленных им распорядительных прав в целях реализации предписаний законов и иных правовых актов. В его функции входят взимание налогов и распределение доходов, строительство и содержание дорог и мостов, сбор и обработка статистических данных, осуществление связей с иностранными государствами, почтовое обслуживание, сбор, систематизация и хранение информации и т.д. Одна часть государственного аппарата выполняет функции собственно государства, такие, как защита его суверенитета и территориальной целостности, реализация национальных интересов и обеспечение национальной безопасности, сохранение общественного порядка и т.д.; другая занимается управлением социальной, экономической и иными сферами общественной жизни.

Следует отметить, что ключевую роль в иерархии управленческих функций играет государственно-административное или административно-территориальное устройство государства, определяющее характер и особенности взаимоотношений между его составными частями, между центральными и местными органами государственного управления. В данной связи уместно напомнить, что любое государство — это территориальное образование. Именно в соответствии с территориально-административным делением государства и определяются функции важнейших органов государственной власти. Государственно-административное устройство определяет формы, структуру, конфигурацию государственно-административного аппарата, являющегося главным субъектом реализации решений высшего руководства страны по управлению экономическими, социальными и политическими процессами в обществе. Форма государственно-административного устройства обусловливает, из каких именно конкретных частей или элементов состоит внутренняя структура государства; какова система взаимоотношений между этими частями и как распределяются между ними управленческие или иные функции; как строятся отношения между центральными и местными государственными органами и т.д.

Выше мы уже касались вопроса о том, что государство теснейшим образом связано с теорией организаций. В этой связи указывалось и на то, что само государство иногда называют политической самоорганизацией того или иного сообщества людей на

288

Глава 5. Механизм и органы государственного управления

определенной территории. В данном контексте систему государственно-административного управления можно было бы назвать и формой организации для управления социальными и экономическими процессами в пределах данного государства. Весьма убедительную теорию этого вопроса предложили Т. Берне и Д. Столкер. Они, в частности, пытались доказать, что решающее значение для организаций имеет скорость изменений в их окружении¹. По их мнению, организации, которые сталкиваются с быстрыми изменениями на рынке или в сфере технологии и в силу этого вынуждены оперативно вводить новшества, должны иметь иную структуру по сравнению с организациями, действующими в более стабильных условиях. Это так называемая органическая модель, способная в противоположность «механической» модели, функционировать в стабильных условиях. Это две крайности, между которыми расположен довольно широкий спектр моделей. В силу этого возникает некий баланс, который систематически изменяется в соответствии с изменениями среды, в которой действует организация, и скоростью таких изменений.

Интерес представляет также идея, предлагаемая Дж. Вудворд. Она, в частности, показала, что скорость изменений в той или иной отрасли промышленности определяется не только изменениями на рынке и в технологии, но также и характером производимой продукции. Например, фирма, производящая продукцию по заказу индивидуальных клиентов, нуждается в более гибкой организационной структуре по сравнению с фирмой, в которой налажено конвейерное производство².

Но тем не менее организация — особая проблема, требующая специального рассмотрения, поэтому здесь мы ограничимся лишь констатацией самого факта тесной связи организации и системы государственно-административного управления.

Государственно-административное управление является неотъемлемой частью политической системы современного демократического государства. Необходимо отметить также то, что структура, конфигурация, количество элементов, составляющих государственно-административный аппарат, зависят от многих

¹ Burns Т., Stalker G.M. The Management of Innovation. L, 1961.

²Woodward J. Industrial Organization. Oxford, 1965. t i ;

19 - 2187 289

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

факторов, и не в последнюю очередь от формы правления и государственного устройства. Особенность государственного аппарата состоит в том, что каждый из его элементов обладает определенным комплексом властных прерогатив и полномочий, что дает ему возможность в рамках политической стратегии государства решать те или иные задачи в соответствующих сферах общественной жизни.

Аппарат государственного управления разных стран характеризуется специфическими особенностями, обусловленными множеством факторов, таких, как уровень социально-экономического развития, соответствующей политической культуры, национально-исторические традиции, тип государственно-политической системы и т.д. Существуют немаловажные различия в характере и формах организации и функционирования центральных и местных органов власти. Большое значение с рассматриваемой точки зрения имеет тип политической системы, режима и государственно-административного устройства.

Например, государственно-административное устройство характеризуется своими особенностями и нюансами в демократических, авторитарных и тоталитарных политических системах. То же верно применительно к президентскому и парламентскому режимам, унитарной и федеративной формам государственного устройства. Особенно очевидно эти различия проявляются в унитарных, федеративных и конфедеративных формах государственного устройства.

Административные методы государственного управления применяются для осуществления прямого контроля государства над монопольными отраслями, такими, как транспорт, связь, энергетика и др.; регулирования рынков товаров неэластичного спроса, которые отнесены к монополии государства, с помощью планирования цен, введения жестких ставок акцизных налогов и т.д.; введения стандартов осуществления производственной и экономической деятельности и контроля за их выполнением; определения и поддержания принятого в обществе минимального уровня жизни неимущих слоев населения; защиты национальных интересов в сфере международных отношений и т.д.

Однако воздействие государства на экономику и на общество в целом не может носить произвольного характера. Оно ограни-

290

Глава 5. Механизм и органы государственного управления

чено определенными рамками, поскольку гражданское общество и рынок со своей стороны «диктуют» политике государства в сфере экономики собственные требования. Игнорирование этих требований и жесткое применение внешних регуляторов могут иметь своим результатом ослабление рыночных стимулов и соответственно конкурентоспособности национальной экономики, расстройство денежной системы и государственных финансов, рост безработицы и инфляции.

С точки зрения эффективности системы государственного управления немаловажное значение имеют механизмы, формы, приемы принятия тех или иных решений на различных уровнях властной системы, методы разрешения кризисных ситуаций в различных сферах общественной жизни, политические технологии взаимоотношений государственной администрации и средств массовой информации, государственно-административное управление социальными процессами, экологией, финансами и т.д. Это вполне объяснимо, если учесть, что политика в большей или меньшей степени является результатом функционирования механизмов и процессов принятия решений. «Процесс принятия решений, — писали Р. Снайдер, X. Брак и Б. Сейпин, — есть процесс, имеющий результатом выбор из социально определенного, ограниченного количества проблематичных альтернативных планов одного плана, который намечает осуществление определенного положения дел, предусмотренного принимающим решение»¹.

Решения по определению основных направлений социально-экономического и общественно-политического развития страны, стратегические программы обеспечения жизнеспособности и эффективного функционирования общества принимаются высшим политическим руководством страны и высшими органами государственной власти в лице главы государства и его аппарата, правительства, парламента и судебных органов. Это решения общенационального значения, обязательные для исполнения всеми без исключения органами и звеньями государственного аппарата и гражданами. Важнейшая функция государства в этом контексте состоит в обеспечении целостности и единства институтов и

¹ Snydei R., Bruck П., Sap\.n В The Decision-making Approach//Die Lehre von den International™ Bezieuhungen. Darmstadt, 1969. P. 136-168

19* 291

Феликс Шамхалов Теория государственного управления

органов, выполняющих разнообразные функции управления. И это неудивительно, если учесть, что государство представляет не какие-либо отдельно взятые партии, группировки, классы, слои и т.д., а все общество. Вокруг государства и государственной власти разворачивается большинство политических процессов, если не все из них. Поэтому естественно, что политическая борьба между различными партиями, группами, конфликтующими и противоборствующими социально-политическими силами происходит прежде всего за завоевание государственной власти и рычагов государственного управления.

Политические решения не являются произвольными актами, хотя они принимаются и осуществляются конкретными людьми — субъектами политических процессов. Дело в том, что их деятельность подчиняется определенным законам общественной жизни, ограничена техническими и материальными возможностями, соотношением внутренних и внешних сил. Политическое решение является одним из составных элементов управленческой деятельности, важной органической частью политического процесса. В этом контексте оно выполняет ряд управленческих функций, таких, например, как организационная, контрольная, регулятивная. От всех других управленческих решений политическое решение отличается тем, что затрагивает сферу отношений, связанных с властью. По мнению В.В. Огневой, политические решения можно типологизировать «а) по степени эффективности (рациональные, иррациональные); б) по принципу иерархичности (общегосударственные, региональные, местные); в) по институциональному признаку (политические решения государственных органов, политических движений, партий и др.); по характеру содержащейся информации (открытые, закрытые); д) по временным параметрам (кратко-, средне- и долгосрочные, тактические и стратегические); е) по масштабности (внутриполитические, внешнеполитические)»¹.

Разумеется, возможны и другие типологизации. Очевидно, что принятие политических решений входит в прерогативу субъектов политической власти, которые несут ответственность за их соответствие стоящим перед страной задачам и реальной соци-

¹ Политическая энциклопедия М, 1999 С 362

292

Глава 5 Механизм и органы государственного управления

ально-политической обстановке, научную обоснованность, возможность их реализации, степень их ресурсного обеспечения и т.д. Основополагающие политические решения, имеющие для страны стратегическое значение, как уже отмечалось, принимаются высшими властными структурами государства — законодательным собранием, исполнительной властью и судебными органами. Тактические политические решения могу г быть приняты субъектами политики более низшего звена, наделенными для этого соответствующими прерогативами. Среди множества разнообразных политических решений, принимаемых в государстве, можно назвать разного рода законы, постановления, указы, распоряжения исполнительных органов, итоги всенародных голосований на парламентских, президентских и иных выборах и т.д. Очевидно, что политические решения представляют собой важнейший инструмент политического управления обществом, и в этом плане они должны отвечать интересам всего общества и стать реальным воплощением ключевого принципа политики как искусства возможного. Именно при таком подходе политика может стать средством сведения к единому знаменателю множества индивидуальных, групповых и коллективных интересов.

Одной из немаловажных задач при принятии политических решений является установка на недопущение неблагоприятных последствий их реализации для общества. Речь идет прежде всего о создании таких условий, которые бы свели к минимуму или полностью исключили политические риски, которые возникают, как правило, при несоответствии поставленных целей реальным возможностям их реализации, при их разработке без учета способностей и потенций государственных органов, которым поручается их реализация. Особо важное значение при принятии политического или управленческого решения имеет правильный выбор цели, для достижения которой оно принимается. Причем их реализация может быть обеспечена при наличии достаточных материальных, людских и иных ресурсов. Результатом такого положения вещей может стать материальный или иной урон субъекту политики в лице соответствующей организации, коллектива, партии, общества, государства.

Не менее важное значение имеет урон моральный, когда власти и соответствующие государственные органы теряют доверие и

293

Феликс Шамхолов. Теория государственного управления

уважение со стороны простых граждан. При этом следует отметить, что практически ни одно политическое решение не застраховано от риска. Но политик должен обладать целым комплексом качеств, таких, как предприимчивость, смелость, способность оперативно реагировать на непредвиденные ситуации и т.д., которые позволят ему преодолеть негативные последствия политического риска. Стимуляторами политических рисков могут быть разные факторы, как внутренние, так и внешние. Среди первых можно назвать какие-либо действия оппозиции, тех или иных политических сил, непредвиденное ухудшение экономических показателей, рост инфляции и безработицы и т.д. А к внешним относятся прежде всего обострение международной обстановки, неожиданный экономический кризис в той или иной стране и т.д. Разумеется, здесь определенную роль могут играть и субъективные факторы, например некомпетентность и профессиональная непригодность, а также коррумпированность субъекта принятия политических решений, несоответствие этих решений действующим законам и т.д.

При принятии стратегических решений высшим руководством государства большое значение приобретают политические приоритеты, стоящие перед этим государством. Под политическими приоритетами подразумеваются особо выделенные установки и ориентиры, которым придается первостепенное значение и которые ставятся во главу угла при выработке основных направлений социально-экономического, технологического и культурного развития страны. Именно исходя из них определяются стратегические интересы государства на международной арене. Очевидно, что политические приоритеты изменяются с изменением социальной, экономической и политической ситуации в стране и мире. Например, после распада СССР для большинства постсоветских стран, в том числе и России, канули в прошлое те проблемы которые диктовались реальностями их вхождения в единое многонациональное государство, и приоритетными стали новые проблемы — создания и укрепления новой государственности, вхождения в мировое сообщество на новых началах, создания рыночной экономики, институтов гражданского общества и правового государства и т.д. С окончанием холодной войны и установлением двухполюсного миропорядка для

294

Глава 5. Механизм и органы государственного управления

большинства стран мира изменились внешнеполитические ориентиры. Например, Россия и США (или Запад в целом) отказались от политики гонки вооружений и перешли на рельсы мирного сосуществования на началах сотрудничества во всех сферах при неуклонном сокращении вооружений.

Естественно, решения принимаются и в государственно-административных структурах, но они полностью подчинены тем решениям, которые принимает политическое руководство страны, и имеют своей целью их реализацию на практике.

Следует обратить внимание и на такой факт. При всем единстве основополагающих целей правительство, будучи отражением самого общества, сталкивается с множеством противоречий и конфликтов. Это вытекает из того, что оно имеет сложную структуру, включая в состав первых вице-премьеров, вице-премьеров и министров, имеющих до конца не определенные, но во многом схожие или дублирующие функции. В результате бывали случаи, когда один вице-премьер определял политику или принимал конкретные директивы в той сфере, которая фактически находилась в ведении другого вице-премьера. Положение вещей существенно не изменилось в результате проведенных в 1995-1996 гг. значительных сокращений. Продолжающиеся сокращения в органах управления в сочетании с частыми перестановками в высшем эшелоне власти выдвигают на передний план проблему подбора и удержания кадров, по мере того как большое число более молодых и квалифицированных государственных служащих оставляют государственную службу. Результатом этого является то, что в центральной государственной администрации до сих пор имеются участки с чрезмерно громоздким штатом, в то время как на некоторых других участках имеет место значительный недобор кадров.

Противоречия и конфликты существуют как внутри отдельно взятых департаментов и министерств, так и между ними. Хотя министры работают под руководством президента или премьер-министра, который их назначил, трудно и бесполезно ожидать от них единства мнений или согласия по всем вопросам. Даже если абстрагироваться от их личных симпатий и вкусов, нельзя игнорировать тот факт, что каждое из министерств занимается определенной сферой жизнедеятельности общества.

295

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Например, Министерство труда и социального развития Российской Федерации занимается проблемами занятости трудоспособного населения, создания рабочих мест, помощи безработным, обеспечения пенсиями и пособиями нетрудоспособных, малоимущих граждан, и пенсионеров и т.д. Важнейшая задача министерства и его сотрудников состоит в том, чтобы максимально расширить социальные программы как для повышения объема социальных выплат, так и для расширения круга охватываемых ими категорий населения. Соответственно они стремятся увеличить долю государственных бюджетных средств на социальные программы.

Такая постановка задевает интересы, например, Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, которое с советских времен не перестает просить исполнительную и законодательную власть выделять как можно больше средств аграрному сектору. Другие министерства также выдвигают свои требования, которые не могут быть приняты двумя названными министерствами. В свою очередь, претензии каждого из них сталкиваются с установками и намерениями Министерства финансов Российской Федерации, стремящегося сократить бюджетные расходы и добиться принятия и реализации сбалансированного бюджета. Аналогичное положение наблюдается и внутри каждого министерства, между различными департаментами.

Другими словами, на характер и оперативность принимаемых решений значительное влияние оказывает как существование многих органов, которые нередко дублируют друг друга, так и разделение властей, которые обладают возможностями наложить вето на решения друг друга. Возрастают также сложность и объем правового регулирования деятельности органов государственного управления и соответственно число нарушений правовых норм со стороны отдельных должностных лиц и административных учреждений.

Поэтому особо важное значение для обеспечения объективности принимаемых решений приобретает определенная единая система стандартов и критериев их принятия и оценки. С этой точки зрения интерес представляют предлагаемые А. Капланом следующие семь принципов выбора при принятии политических решений:

296

Глава 5. Механизм и органы государственного управления

• беспристрастность, исключающая какие бы то ни было осо
бые преимущества отдельным лицам или группам;

• индивидуальность, в соответствии с которой ценность того
или иного решения в конечном счете измеряется его значимос
тью для отдельно взятого индивида, а не для групп или государ
ства в целом. «Сильное» или «богатое» государство является
ценностью лишь постольку, поскольку оно способно обеспечить
безопасность и нормальный уровень жизни для отдельного че
ловека;

максимизация, отдающая предпочтение реализации тех цен
ностей и принципов, которые разделяются всеми общественны
ми группами и максимально отвечают их интересам;
справедливое распределение благ, обеспечивающее удовле
творение интересов большинства членов общества;

непрерывность, предусматривающая не принятие и осу
ществление изменений ради самих изменений, а сохранение пре
емственности;
автономность, предполагающая определенную степень само
стоятельности органов, принимающих решения;
безотлагательность, означающая оперативное и своевремен
ное принятие и реализацию необходимых решений¹.

В гл. 2 особо подчеркивалась мысль о том, что сущностными характеристиками современного государства являются абстрактность и безличность. Государство приобретает конкретные очертания лишь в связи с деятельностью его механизма, под которым понимается комплекс разного рода государственных органов, созданных для претворения в жизнь возложенных на государство задач и функций. В этом контексте интерес представляет тот факт, что в правовом государстве само государство и государственный аппарат отделены от работающих в них чиновников и служащих в том смысле, что государство и правительство, государственный аппарат не являются собственностью тех, кто обеспечивает их функционирование. Политики, чиновники, должностные лица государства являются наемными работниками, привлеченными для выполнения определенных задач и функ-

¹ Kaplan A. On the Strategy ofrSocial Planning//Policy Sciences. N.Y., 1973. Vol. 4. N1. P. 41-62.

297

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

ций. Здесь идеологические, моральные, конфессиональные, политические или иные позиции, ценности и установки не принимаются во внимание, приоритет отдается критериям профессиональной пригодности и способности оперативно выполнять возложенные на них функции. Это определяется тем, что в современном светском демократическом государстве религия и идеология отделены от государства и составляют феномены гражданского общества. Демократическая политическая система, постулирующая этно-национальный, культурный, социальный, конфессиональный и иные формы плюрализма, не приемлет ни государственной религии, ни государственной идеологии. Названные формы плюрализма, плюрализм интересов и партий, обосновывают необходимость плюрализма идеологий или идеологических течений. Этим обеспечиваются принципы абстрактности и безличности государства, о которых более подробно говорилось в гл. 3.

При этом нельзя не обратить внимание на тот факт, что в результате превращения исполнительной ветви власти, и прежде всего государственного аппарата, в огромную административную организацию, которая решает сложные проблемы современной жизни, она сумела постепенно завоевать определенную степень независимости от законодательной и судебной властей и нередко оказывается в состоянии самостоятельно формулировать и практически осуществлять политический курс в тех или иных сферах жизни. Более того, она приобрела возможности определять ключевые направления социально-экономического и политического развития страны, тем самым в явочном или неявочном порядке взяв на себя политические прерогативы и полномочия для принятия важнейших политических решений, связывающих и законодателя. Она может заниматься политическим планированием, вторгаться в сферу законодательства, разрабатывая и формулируя многие законопроекты, которые затем проходят через парламент. Развитие событий в этой области привело к тому, что возникло совершенно новое образование анонимной власти — современное бюрократическое государство, о чем речь пойдет в следующей главе.

В результате этого и других факторов происходит слияние коррумпированных государственных чиновников различного

298

Глава 5. Механизм и органы государственного управления

уровня и мафиозных структур, усиливается их стремление влиять на принятие экономических и политических решений и даже прорваться к рычагам государственной власти. Масштабы организованной экономической преступности в России, обусловливаемые процветанием коррупции на всех этажах государственной власти, столь велики, что поставили под угрозу не только нормальное осуществление трансформационных процессов, но и основополагающие устои государственности как таковой.

Коррупция (от лат. corruptio — подкуп, порча, упадок) означает развращенность, испорченность политических и государственных деятелей и особенно чиновников и служащих государственного аппарата. Ее характер и масштабы определяются формой, особенностями государственно-политической системы и местом, ролью и масштабами бюрократизации государственно-административного аппарата. Под коррупцией часто понимают положение, когда должностное лицо, используя свои властные возможности и служебное положение, принимает противоправное решение в пользу того или иного лица, предприятия, фирмы, организации, извлекая из этого для себя выгоду в виде незаконного материального или иного вознаграждения. В результате обе стороны, идя на нарушение законов, принятых в обществе морально-этических норм, по обоюдному согласию получают незаконные выгоды и преимущества. К коррупции нередко относят также покупку голосов избирателей по время выборов, поскольку от их голосов зависит возможность претендента получить искомую должность и тем самым обрести властный ресурс.

Феномен коррупции восходит к древнейшим государствам, в частности к Древнему Египту и Древнему Риму. Он был характерен как для средневековой Европы, так и для стран Востока. Факты коррупции в России упоминаются в летописях XIII в. Впервые в России законодательные ограничения на коррупцию пытался ввести Иван III, а Иван Грозный ввел смертную казнь в качестве наказания за коррупцию. Но тем не менее она оставалась бичом российского государственного аппарата на протяжении всей последующей истории. Коррупция отнюдь не исчезла с возникновением современного национального государства и политической демократии. Более того, с появлением современной бюрократии, ставшей неотъемлемой частью государственно-ад-

299

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

министративного аппарата, коррупция в коридорах власти приобрела новые черты. В современном мире коррупция так или иначе присутствует буквально во всех странах мира независимо от политического устройства и уровня экономического развития, а во многих из них стала обычным, заурядным явлением. Масштабы и последствия коррупции зависят от особенностей бюрократической организации государственного управления. В ряде отсталых стран Востока она даже рассматривается как скрытая форма налога в пользу чиновников, получающих мизерную зарплату.

Как правильно отмечали М. Левин и Г. Сатаров, «коррупция появляется там, где существует власть, т.е. право принимать решения и распоряжаться ресурсами. Это могут быть бюджетные средства, государственные заказы или льготы либо, наоборот, штрафы, запреты, те или иные наказания. К властным ресурсам относятся право разрешения или запрета, право принять решение или уклониться от него. Не следует полагать, что речь должна идти только о государственной власти. Должностное лицо в фирме или общественной организации также обладает властью и возможностью распоряжаться ресурсами. Значит, и здесь есть возможность для коррупции»¹.

С этой точки зрения интерес представляет позиция экспертов Всемирного банка, которые полагают, что волна коррупции захлестывает общество тогда, когда и государственные чиновники, и частные субъекты хозяйственной деятельности получают возможность обогащаться без особого риска. Именно такая ситуация складывается в странах с переходной экономикой. Традиционные формы контроля ослабевают прежде, чем начинают действовать новые правовые ограничения. Кроме того, государство по-прежнему владеет огромным богатством — предприятиями, недвижимостью, природными ресурсами и сохраняет за собой регулирующую функцию, даже несмотря на легализацию частной собственности, предпринимательства и капитала.

Соблазн коррупции особенно велик на фоне низкой заработной платы. Поэтому побудительным мотивом значительного числа чиновников оставаться на государственной службе в суще-

¹ Независимая газета 1997 2 окт.

300

Глава 5. Механизм и органы государственного управления

ственной мере является возможность злоупотреблять своим служебным положением. Несмотря на периодически принимаемые меры по борьбе с коррупцией, риск, сопряженный с должностными правонарушениями, несопоставим с теми материальными преимуществами, которые приобретает чиновник в результате своих противоправных действий.

Естественно, что с увеличением заработной платы государственных служащих взяточничество может в определенной степени утратить теперешнюю привлекательность и соответственно масштабы. Однако следует отметить, что коррупция и другие противоправные действия определяются не только величиной заработной платы и боязнью потерять ее как основной источник доходов в случае увольнения, но и всей системой экономических и социальных гарантий, которыми располагает данный чиновник в настоящее время и будет располагать при уходе на пенсию. Иначе говоря, экономический риск чиновника должен быть связан не только с потерей стабильной заработной платы, но и с риском утраты социальных гарантий в настоящем и будущем, т.е. аннулированием (как это имеет место в ФРГ) тех взносов, которые осуществляет государство во всевозможные (пенсионные, страховые и им подобные) фонды. В результате чиновник, уволенный с государственной службы, снова оказывается на старте своей трудовой деятельности, т.е. с нулевыми показателями на своих пенсионных, страховых и прочих социальных счетах. В таких условиях брать взятки становится не только сомнительным, но и экономически невыгодным делом.

Следует отметить, что коррупция характерна не только для России, она в тех или иных формах и масштабах присуща большинству индустриально развитых демократических государств. Нечетко сформулированные правила, чрезмерное регулирование и повсеместный контроль дают должностным лицам исключительную власть, создают широкие возможности для взяточничества и присвоения принадлежащих обществу материальных ценностей. Как отмечается в книге «Эффективность государственного управления», «общественное мнение США непрерывно подогревается скандальными историями, связанными с коррупцией государственных чиновников, расточительным или просто неэффективным расходованием средств налогоплательщиков. Это, а

301

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

также традиционное отношение среднего американца к государству как к неизбежному злу, вытрясающему приличные налоги, порождает в обществе устойчивую «идеосинкразию» к огосударствлению различных сфер жизни, берущему начало от антикризисного «нового курса» администрации президента Рузвельта в 30-е годы»¹.

Но в тех же Соединенных Штатах есть и другие примеры. Такой пример приводится, например, в Отчете о мировом развитии за 1996 г. Всемирного банка. В нем, в частности, констатируется, что в паспортных отделах США коррупция практически отсутствует, так как граждане имеют право обращаться за паспортом в любое из многочисленных отделений, а общенациональная система регистрации исключает возможность повторного получения паспорта. Чтобы избежать взяток за более быструю выдачу паспортов, паспортные отделы сами предлагают ускоренное оформление за отдельную плату. И такое дублирование в определенной мере сводит на нет возможность подкупа должностного лица клиентами. Таким образом, расходы взяточников превышают возможную выгоду².

Неразвитость в некоторых странах гражданского общества — политических партий, общественных организаций, групп, представляющих различные интересы, означает, что столь важная сила, уравновешивающая государственную власть, практически отсутствует³.

И действительно, обладание административной властью предоставляет широкие возможности для злоупотребления ею в форме протекционизма, незаконного приобретения различных социальных благ и разного рода привилегий, коррупции и т.д. Это вытекает из самой сущности административной власти, характеризующейся анонимностью, безличностью, огромным влиянием почти во всех областях общественной жизни, зачастую сращиванием с экономической властью, обладанием информацией но самым животрепещущим проблемам, стоящим перед обществом, арсеналом принудительных средств.

¹Эффективность государственного управления. М., 1998. С. 25.

²От плана к рынку: Отчет о мировом развитии. М., 1996. С. 135.

³Там же. С. 133.

302

Глава 5. Механизм и органы государственного управления

К наиболее типичным проявлениям коррупции относят, как вправило, подкуп чиновников и государственных деятелей всех рангов, взяточничество за предоставляемые блага или преимущества, протекционизм работников по принципу личной преданности, родственных связей, приятельских отношений. Коррупция получает наибольшее распространение, когда в обществе и государстве бюрократия превращается в особый корпоративный социальный слой, наделенный широкими полномочиями. При этом чем больше взаимная разобщенность членов общества, тем менее возможен их контроль за деятельностью бюрократического аппарата, тем больше возможностей для подмены общих интересов частными, особыми интересами этого аппарата, тем больше у представителей последнего оснований выдавать выполнение формальных управленческих процедур за содержание управленческой деятельности, подчинять институты управления своим корыстным, кастовым целям. Как отмечал К. Маркс, «чем менее сплочены социальные и классовые силы в обществе, тем сильнее власть бюрократии, так что в целом политическое влияние бюрократии обратно пропорционально зрелости и силе основных социальных классов, составляющих государство»¹.

Преследуя частные интересы, представители бюрократического аппарата управления рассматривают соответствующие институты и процедуры как источник своего существования и обогащения. При этом, естественно, они не могут не считаться с интересами и потребностями общества, но всякий раз, когда для этого представляется возможность, они способны подчинять их своим эгоистическим интересам и потребностям. Так, выполнение формальных актов зачастую становится для бюрократов-управленцев действительным содержанием их деятельности². Здесь, на наш взгляд, коренится взаимосвязь государственной бюрократии и коррупции.

Иначе говоря, коррупция — это не только и не столько форма преступного обогащения бюрократического государственного аппарата путем персонифицированного теневого взаимодействия с хозяйственными и иными структурами жизнедеятельности общества, но и основной источник и гарант криминализации об-

¹Маркс К., Энгельс Ф. Cm. T.8. С.211-213.

²Хозяйственный бюрократизм и пути его преодоления Л., 1989. С. 35-37.

Феликс Шамхалов Теория государственного управления

щественной жизни, ее деградации. Во все времена она была, есть и будет. Не случайно умудренные собственным плачевным опытом древние римляне включили в это понятие столь емкое содержание, раскрывающее логическую взаимообусловливаемую связку явлений: подкуп — порча — упадок. Именно поэтому коррупция является как условием, так и следствием функционирования теневой экономики, усиления имущественной дифференциации общества, падения нравов и деградации общественно-политической жизни.

Не потому ли в настоящее время волна криминализации всех сфер жизнедеятельности общества буквально захлестнула страну? Даже по официальным данным, на долю теневой экономики в стране приходится 20%, а по расчетам Мирового банка — 40% внутреннего валового продукта .

Однако все это не означает, что общество должно мириться с ее наличием. Коррупция — это злокачественная опухоль, которая так или иначе, рано или поздно приведет к деградации государственности, демократических институтов ее функционирования и развития.

При всех возможных здесь оговорках, государство, во всяком случае в идеале, призвано обеспечивать интересы всего общества, всех без исключения его граждан. Поэтому и говорят, что государство выражает всеобщую волю народа или нации. Вполне естественно, что оно разрабатывает и осуществляет такой политический курс, который не всегда и не во всем может совпадать с интересами отдельных бизнесменов, корпораций и даже целых отраслей экономики.

Blog

Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления