Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 14 15 16 17 18 19 20 21 ... 39

263

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

вить процесс структурных преобразований в социальной, экономической, политической, научной, образовательной сферах в русло общемировых тенденций. Во внешнеполитической сфере государство призвано обеспечить сохранение единства и физическое выживание, защиту государства, национальных интересов от внешних опасностей и национально-государственную безопасность с помощью всех ресурсов, находящихся в его распоряжении. Иными словами, государство всецело возлагает па себя функции защиты страны от внешней опасности и действий подрывных элементов внутри страны. В этом случае большое значение имеет деятельность государства на международной арене, его отношения с зарубежными государствами. Среди них можно назвать реализацию государственно-национальных интересов, обеспечение неприкосновенности территориальных границ государства и национальной безопасности, международного сотрудничества и т.д. Государство осуществляет международное сотрудничество по двум основным направлениям — внешнеполитическому и внешнеэкономическому. При этом важно отметить, что в обеспечении национальной безопасности и реализации национальных интересов России, как большинства других стран, появились новые нюансы: выдвижение на передний план международного терроризма, наркобизнеса, экологических проблем, СПИДа и т.д. Разумеется, при реализации как внутренних, так и внешних функций государство обязано неукоснительно соблюдать все нормы международного права, такие, как соблюдение суверенного равенства всех стран, территориальной целостности, невмешательство во внутренние дела других стран, отказ от применения силы при решении межгосударственных споров и т.д.

Функции государства подразделяются по продолжительности. В этом плане различаются функции постоянные и временные. Если в нервом случае речь идет о функциях, которые присущи государству на всех этапах его существования, то во втором — о конкретных функциях, которые государство выполняет для реализации задач, порождаемых конкретными социальными, экономическими, политическими, культурными и иными условиями и потребностями общества. Они осуществляются по мере надобности в течение того или иного короткого времени. Постоянные — это стратегические, основополагающие функции, ради выполне-

264

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

ния которых и создано само государство. К ним относятся прежде всего обеспечение физического выживания государства и основные из тех, которые входят во внутренние и внешние функции. Они выполняются, как правило, всеми основными институтами и органами власти государства. Вторые (временные) осуществляются конкретными государственными органами, специально созданными для этой цели, или же данная задача временно поручается тем или иным постоянным государственным органам. Конкретные функции реализуются в основном в различных сферах — социальной, экономической, образовательной и т.д.

Успешная реализация всего комплекса стратегических функций объективно требует целенаправленного задействования всего имеющегося в обществе общественно-политического и социально-экономического, ресурсного, человеческого потенциала. Причем в современных условиях носителем соответствующих потенциалов является не только государство, но и такие общественные институты, как профсоюзы, политические партии и общественные движения, союзы предпринимателей и т.д.

Отсюда вытекает объективная необходимость обеспечения этого потенциала качественно новыми средствами. Выработка и реализация новых средств (форм, методов) консолидации социально-политического и хозяйственного потенциала как раз и образуют содержательное наполнение этих функций государства, что особенно важно в странах с переходной государственно-политической системой и экономикой. Нельзя не отметить и тот факт, что функции государства, их структура, сущностные характеристики, приемы и методы выполнения регулируются правовыми нормами.

Выше уже отмечалось, что государство теснейшим образом связано с теорией организаций. Как и любая сформировавшаяся организация государство стремится к самосохранению, самовоспроизводству и саморасширению. Соответственно функции государства трансформационного периода, каковым является Россия, непосредственно связаны с формированием условий, Достаточных для необратимости трансформационного процесса, Для функционирования гражданского общества и новой рыночной системы хозяйствования на собственной материальной основе. Важнейшими из них являются функции структурной

265

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

трансформации на основе укрепления рыночных принципов в экономике; обеспечения высокой степени открытости национальной экономики в отношении мировой экономики, конкурентоспособности отечественной экономики как на внутреннем, так и на внешних рынках; учета изменившегося геополитического положения российского государства в мировом сообществе и — что не менее важно — укрепления институтов, принципов и ценностей политической демократии и правового государства.

Как свидетельствует мировой опыт, в переходном обществе инфраструктурная трансформация имеет исключительно важное значение с точки зрения как подведения под рыночную экономику и политическую демократию его собственного фундамента, так и определения для этого общества его собственного места «под солнцем» мирового сообщества. Особую актуальность государственное вмешательство в эти процессы преобразований приобретает в такой стране с органической политической культурой, где государство всегда играло большую роль во всех сферах общественной жизни, в том числе и в экономике. Поскольку в России структуры, институты, ценности и отношения рыночной экономики и гражданского общества только формируются и еще не способны в должной мере обеспечить быстрый рост экономики и институционализации гражданского общества и политической демократии, государство может выступать как фактор, стимулирующий преодоление существующих недостатков и быстрое продвижение страны вперед по всем направлениям.

Если рассматривать приоритеты деятельности российского государства, то вероятно, что после функций поддержания правопорядка, политической и социальной стабильности, преобразования форм собственности роль государства в содействии структурной трансформации экономики является приоритетной.

Особую актуальность и значимость приобретает функция содействия приведению в соответствие организационных структур, механизмов управления как приватизированных (акционированных), так и государственных предприятий требованиям рыночной организации производства. Есть все основания рассматривать ее в качестве важнейшей функции поддержки отечественного предпринимательства.

266

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

Государство призвано активно реализовывать функцию поддержания занятости и покупательной способности населения, осуществления прогрессивных структурных сдвигов в экономике, крупномасштабного освоения инноваций, укрепления своих позиций в мировом хозяйстве, разработки эффективных методов и механизмов антикризисного регулирования и прогнозирования кризисов. В этом плане государство должно выполнять функции прежде всего по защите собственности — государственной, частной, личной — от посягательств будь то воров, мошенников, олигархов или тех или иных корпораций, обеспечивать правовые гарантии такой защиты. В его задачу входят регулирование трудовых отношений, защита интересов наемных работников, разрешение трудовых конфликтов.

Эффективное выполнение государством своих функций существенно влияет на формирование и укрепление институтов как гражданского общества, так и политической демократии. Поэтому в России функции государства в ходе трансформационного процесса не ограничиваются рассмотренными выше, поскольку необходимо не только преобразовать старую систему, но и сделать этот процесс необратимым — это не должно и не может быть самоцелью. Конечная цель — придание социально-экономическому и общественно-политическому развитию устойчивости и обеспечение в результате этого высоких темпов продвижения вперед. Это и является предметом реализации системовоспроизво-дящих функций, т.е. функций формирования условий, необходимых и достаточных для устойчивого развития сложившейся системы в данной стране, а также утверждением, упрочением и расширением ее поля в мировом экономическом и политическом пространстве.

Не требует доказательств тот факт, что без развитых, отвечающих требованиям времени, производства и сбыта транспортной сети, надлежащего энергоснабжения, систем связи, соответствующей организации общего и специального образования, учреждений здравоохранения, науки и культуры эффективная предпринимательская деятельность попросту невозможна. Поскольку субъектом хозяйственной власти в новых условиях в определяющей мере становился предпринимательство, то первейшей системовоспроизводящей функцией государства становится

267

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

функция обеспечения эффективного взаимодействия политической и хозяйственной власти. Или, иначе говоря, с точки зрения самосохранения общества и государства успешная деятельность государства в этих сферах приобретает первостепенную важность.

Успешное выполнение других функций, к примеру определение и реализация приоритетов в промышленной, научно-технической, структурной и тому подобной политике государства, государственных программ социально-экономического развития и т.д., объективно не может быть осуществлена без достаточно полной реализации первой, изначальной системовоспроизводя-щей функции. Поэтому совершенно естественно, что со стороны предпринимательства прослеживается глубокая заинтересованность и в осуществлении государством его стабилизационной функции, поскольку стабилизация экономики выступает важнейшим условием обеспечения благоприятного предпринимательского климата.

Подобным же образом и государство как носитель интересов всего общества объективно не может нормально функционировать, обеспечивать поступательное социально-экономическое развитие, не опираясь на носителей ресурсного потенциала — субъектов хозяйственной деятельности. Политическая власть в любых условиях объективно не может реализовать себя без опоры на власть хозяйственную, без соответствующего взаимодействия с ней.

Таким образом, взаимодействие государства и бизнеса определяется объективной необходимостью нормального функционирования хозяйственной и политической власти. И если отсутствуют легальные механизмы такого рода взаимодействия, оно так или иначе, в той или иной форме замещается нелегальным, теневым, коррупционным механизмом. Именно эту функцию и берут на себя государственная власть и органы местного самоуправления. Они устанавливают правила игры на рыночном пространстве и уже изначально выполняют функцию «ночного сторожа», т.е. служат гарантом и носителем правопорядка в обществе в целом и в хозяйственной жизнедеятельности в частности.

268

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

С одной стороны, властные структуры в лице органов государственной и муниципальной власти сталкиваются с неуклонно возрастающей необходимостью задействования значительной части ресурсного потенциала для реализации своей экономической и социальной политики, а на государственном уровне и для решения определенных геополитических задач. С другой стороны, предпринимательские структуры рассматривают в этих условиях политическую власть (государство) не только как арбитра и регулятора общих условий (в том числе и материальных, обеспечивающих их жизнедеятельность, в виде объектов производственно-хозяйственной и социальной инфраструктуры), но и как мощного хозяйствующего субъекта, располагающего в разных странах от уз до ²/з производимого в них валового национального продукта и, следовательно, важнейшего партнера по бизнесу, потенциального заказчика — потребителя производимых товаров и услуг.

Очевидно, что понятие «функции государства» применяется для обозначения основополагающих направлений деятельности государства, его законодательных, исполнительных и судебных органов. Их главная задача состоит в обеспечении эффективной жизнедеятельности общества. Именно в функциях проявляется сущность государства, его реальная роль в решении основных вопросов, стоящих перед обществом.

Если отдельные государственные органы призваны реализовывать те или иные конкретные функции в конкретных сферах общественной жизни, то государство выполняет основополагающие функции, значимые для всего общества, для всех его граждан, касающиеся магистральных, жизненно важных направлений социально-экономического и политического развития страны. Для реализации своих функций государство использует различные формы и методы, в том числе убеждение, поощрение и принуждение в различных сочетаниях.

В целом комплекс задач, решаемых современным государством, можно свести к следующим: обеспечение функционирования таких базовых отраслей, как энергетика, металлургическая и топливная отрасли промышленности, стимулирование развития новых отраслей и т.д.; долгосрочное прогнозирование народного хозяйства в целом, развития науки и техники; оценка социально-

269

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

экономических последствий научно-технического прогресса с точки зрения национальных интересов; координация усилий общества по охране и оздоровлению окружающей среды; сохранение и обслуживание социальной инфраструктуры: транспорта, связи, культуры, образования, здравоохранения и т.д. Другими словами, государство играет решающую роль в создании и защите социальной и экономической инфраструктуры, защите всех институтов гражданского общества и обеспечении надлежащих условий их жизнеспособности и эффективного функционирования.

Из изложенного выше можно сделать вывод, что государственное управление концентрирует свои усилия на таких приоритетных направлениях, как разработка экономической политики; развитие систем образования и здравоохранения; строительство и содержание транспортной сети; поддержание закона и порядка; обеспечение защиты окружающей среды и т.д. Государство призвано играть активную роль в регулировании экономических процессов и принятии мер по социальной защите населения. Речь идет не о том, должно ли государство вмешиваться в социальную и экономическую жизнь общества, а в том, каким образом и в каких масштабах это нужно делать.

Вместе с тем опыт XX в. продемонстрировал, что чрезмерное расширение сфер вмешательства государства и соответственно чрезмерный рост государственно-административного аппарата при определенных условиях могут привести к снижению их эффективности, поскольку зачастую это означает, что государство берет на себя непосильные задачи, тем самым все более императивно проникая в сферы ответственности институтов гражданского общества. Продолжение подобных тенденций может привести к размыванию линии разграничения между государством и обществом, «снятию» между ними различий. В этом контексте уместно напомнить, что главный смысл утверждения дуализма государства и общества, государства и экономики состоял прежде всего в разграничении власти и собственности, экономики и политики, поскольку их слияние и сосредоточение в одних и тех же руках чревато возникновением различных форм авторитаризма, абсолютизма и тоталитаризма. Политическая демократия и правовое государство по сути дела немыслимы без такого разгра-

270

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

ничения, и с этой точки зрения одна из главных задач современного государственного управления состоит в содействии поддержанию и сохранению дуализма между государством и обществом.

Поэтому естественно, что в последние два-три десятилетия в индустриально развитых странах в условиях глубоких изменений в социальной и экономической сферах наблюдаются тенденции к пересмотру регулирующей и контролирующей роли и функций государства. Эти тенденции подталкиваются реалиями социально ориентированной экономики, быстро изменяющимися под воздействием постоянно возрастающего притока научно-технологических инноваций. Частью этой переоценки являются расширение представлений о самой государственной экономике, социально-экономических функциях государства, признание необходимости сближения подходов к рационализации как рыночных, так и нерыночных сфер.

Очевидно, что в одной работе невозможно раскрыть и должным образом проанализировать все обозначенные в этой главе сферы государственного управления. Поэтому главный упор здесь делается на социальной и экономической сферах, где принципы государственного управления проявляются в наиболее четкой и выпуклой форме.

Глава 5

МЕХАНИЗМ И ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Ключевое значение для осуществления функций управления государством имеет его механизм. Такой механизм государства выступает в качестве основного субъекта реализации государственной власти. Он призван осуществлять публичную власть в обществе и включает целый комплекс институтов и органов, теснейшим образом связанных между собой и составляющих единую систему. Эта система создана специально для реализации основных функций, которые возложены на государство и закреплены в его конституции и законах. Естественно, частью этой системы является комплекс конкретных полномочий, прав и обязанностей каждого органа государственной власти.

Структурные составляющие механизма государственного

управления

Составной частью государственного механизма является государственный аппарат, состоящий из множества органов, каждый из которых имеет собственную структуру и наделен в соответствии с законом определенными правами и полномочиями по управлению конкретными сферами общественной жизни. Это самостоятельный элемент государственного аппарата, действующий специализированно в тесной взаимосвязи с другими органами. Аппарат строится и функционирует в соответствии с социально-политическими и организационными принципами на основе принятых в государстве законов и правовых норм.

На протяжении всей истории человечество создавало такие государственные органы, которые были призваны обеспечивать нормальное функционирование общества. Одним из самых эф-

272

Глава 5. Механизм и органы государственного управления

фективных в этом отношении как раз и стал механизм государства, представляющий собой совокупность органов и учреждений, осуществляющих управление обществом и защиту его основных интересов и потребностей. Эти органы находятся в тесной взаимосвязи и с точки зрения управления обществом дополняют друг друга. Главная их роль в плане выполнения функций управления состоит в гарантировании и защите интересов, прав и свобод всех без исключения граждан. Естественно, ключевое место в этом процессе принадлежит персоналу государственных органов. Если с этой точки зрения взглянуть на государства прошлого, то мы увидим, что многие из них имели более или менее стройный механизм государства, позволявший эффективно управлять государственными делами.

Так, в Римской империи основными органами государственного управления были действовавшие довольно успешно в течение многих веков сенат, народные собрания и магистраты. Одним из высших органов государственной власти империи был сенат, который выполнял довольно широкий комплекс функций — от назначения высших должностных лиц государства до утверждения бюджета и военного строительства и сношений с другими государствами. Высшие законодательные и управленческие функции осуществляли народные собрания и комиции. Магистраты, избираемые сроком на один год главным образом из числа крупных землевладельцев, также выполняли управленческие функции, в том числе и руководство армией. Они обладали такими важными полномочиями, как права заключения перемирий, созыва сената и народного собрания, издания эдиктов, наложения штрафов и т.д. В зависимости от конкретных задач, выполняемых ими, магистраты подразделялись на консулов, диктаторов, преторов, цензоров, квесторов и др. Верховными магистратами являлись консулы. Возглавлял всю эгу систему император, который делил власть с только что названными должностными лицами. Примечательно то, что в период упадка Римской империи в разных ее регионах одновременно властвовали несколько императоров, а в одно время их число достигало шести. Следует еще раз подчеркнуть, что эта система успешно действовала в течение многих веков.

18 - 2187 273

Феликс Шамхалов Теория государственного управления

Эффективные механизмы государственного управления были созданы с появлением национального государства в Новое время. Большое значение с этой точки зрения имело возникновение системы политической демократии и правового государства, при которых механизм государства создавался с соблюдением некоторого комплекса общих для всех стран принципов.

Иначе говоря, современные механизм и аппарат государства представляют собой исторические феномены, возникшие с появлением национального государства и современной демократической политической системы. Постепенно, по мере разграничения политической, социальной и экономической сфер происходило вертикальное и горизонтальное разделение труда между различными звеньями государственного аппарата и соответственно усложнение процессов принятия разного рода решений, имеющих жизненно важное значение для общества. В разных странах в специфически национальных формах складывается своеобразная иерархия государственных учреждений и должностей по государственно-административной вертикали с главой государства или правительства на вершине властной структуры.

Выше уже указывалось, что государство представляет собой политическую самоорганизацию общества, состоящую из комплекса институтов, учреждений и органов, каждый из которых выполняет свои специфические задачи и функции законодательного, исполнительного и судебного характера. Соответственно выделяются органы законодательной власти, непроизводные от других и составляющие основу для остальных органов; органы исполнительной власти, ведущие повседневную оперативную работу по государственному управлению общественными процессами в интересах общества, и органы судебной власти, призванные осуществлять контроль за соблюдением законности как государственными органами, так и всеми без исключения гражданами.

Составной частью государственного аппарата являются правоохранительные органы, обеспечивающие и поддерживающие стабильность общества и осуществляющие карательные меры и разного рода наказания в отношении лиц, не соблюдающих обязательные для всех граждан правовые нормы и законы. Здесь центральное место занимают суд, прокуратура, полиция, тюрьмы

274

Глава 5- Механизм и органы государственного управления

и т.д. Они призваны обеспечивать и поддерживать стабильность, неприкосновенность общественных отношений, включая организационный и материальный аппарат принуждения (армия, полиция, разведка, службы безопасности, тюрьмы). О каждом из этих органов речь шла выше.

Причем такие органы присущи для всех без исключения форм государственного устройства. Однако если в правовом государстве они действуют строго в рамках права и закона, т. е. являются частью монополии на легитимное использование государством физического или иного насилия, то в авторитарных или диктаторских режимах они могут приобретать самодовлеющий характер и применяться без оглядки на право и законы данного государства.

Механизм государства охватывает все государственные органы, непосредственно олицетворяет государство, представляет собой его реальное материализованное воплощение. Это комплекс государственных органов, основанный на единстве принципов организации и деятельности, закрепленных в соответствующих законах государства. Государственный аппарат — один из ключевых элементов механизма государства, представляющий собой совокупность государственных органов, наделенных властными полномочиями для реализации государственной власти. Вне и без государственного механизма и аппарата нет и не может быть государства. Для обеспечения выполнения возложенных на него задач и функций управления делами общества механизм государства располагает необходимыми материальными средствами, на которые опираются в своей деятельности отдельные государственные органы и без которых не может обходиться ни одно государство. Конечно, аппарат сам по себе не может работать без специально подготовленных для этой цели людей. Более того, можно сказать: каковы эти люди, таков и государственный аппарат, таково и государство.

Как только что отмечалось, механизм государства состоит из комплекса органов, составляющих в совокупности государственный аппарат, являющийся главным субъектом управления. Само понятие «государственный аппарат» употребляется в широком и узком смыслах. В широком смысле понятие государственного аппарата как совокупности государственных органов в целом со-

18* 275

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

впадает с определением механизма государства. В узком смысле под ним подразумевается аппарат государственного управления. Именно в этом значении понятие «государственный аппарат» рассматривается и в данной работе. От выполняемых им задач и функций зависит структура государственного механизма и государственного аппарата. Можно сказать, что сущность государства в значительной степени определяется тем, что для обеспечения реализации своих целей и функций оно создает свой аппарат, наличие или отсутствие связи которого с обществом, масштабы и иерархическое построение, качество персонала и многие другие параметры имеют определяющее значение для самого государства, общества и государственного управления.

В структуру государственного аппарата входят органы законодательной власти, исполнительной власти, включающие, в свою очередь, исполнительно-распорядительные органы, ведущие повседневную оперативную работу по государственному управлению общественными процессами. Они располагают вспомогательными государственными учреждениями, аппаратом управления, т.е. организационным и материальным аппаратом подготовки, принятия и реализации актов управления.

Каждый государственный орган — это структурно обособленное звено, относительно самостоятельная часть госаппарата, государственного механизма, его основная ячейка, обладающая определенными специфическими признаками. Среди этих признаков можно назвать осуществление от имени государства отдельных его задач и функций; обладание определенными властными полномочиями и компетенциями, т.е. юридически закрепленными возможностями осуществлять государственную власть, принимать от имени государства юридически значимые решения и обеспечивать их реализацию; наличие определенной структуры, т.е. строение по видам отдельных служб и численному составу (штатам); территориальный масштаб деятельности и т.д. Важное значение имеет и то, что государственный орган наделен правом издания юридически-правовых актов, содержащих обязательные общие и индивидуальные правовые предписания, которые обеспечиваются прежде всего мерами убеждения, воспитания, поощрения, будучи одновременно им охраняемыми от нарушений возможностью применения принудительной силы государ-

276 !

I

Глава 5- Механизм и органы государственного управления

ства. Порядок формирования и деятельности органа, его структура и компетенция закрепляются нормами права. Разумеется, для выполнения своих полномочий государственный орган обеспечивается необходимыми средствами из государственного бюджета, а также разного рода материальными ресурсами, предприятиями, учреждениями и т.д. Самым главным ресурсом любого государственного органа являются люди, персонал, государственные служащие, приводящие его в движение и обеспечивающие его функционирование.

Помимо государственного аппарата выделяется также аппарат политический, под которым подразумевается комплекс взаимосвязанных и взаимодействующих органов и элементов в структуре власти, обладающих соответствующими компетенциями и полномочиями, а также кадрами, имеющих своей целью решение задач, поставленных политическим руководством страны. Политический аппарат отличается от сугубо государственного аппарата тем, что его могут создать политические партии для решения стоящих перед ними политических проблем, общественно-политические движения, организации, объединения и т.д. Особенно широко политический аппарат используется в международных организациях, таких, как ООН, Совет Европы, Социн-терн, ЮНЕСКО и др. К примеру, в Совете Европы работают 1200 чиновников. Но надо иметь в виду, что к политическому аппарату принадлежат только те лица, которые избраны или назначены в руководящие органы этих организаций и от которых зависит разработка политических программ и принятие политических решений.

Каждый государственный орган, будучи интегральной частью государственного аппарата, одновременно обладает определенной экономической и организационной обособленностью и самостоятельностью. В соответствии со своими полномочиями и компетенциями он выполняет возложенные на него задачи и функции и тем самым участвует в реализации различных функций государства. Можно сказать, что посредством государственного аппарата осуществляются властные функции государства.

Аппарат государства строится в соответствии с конкретным содержанием его основных задач и функций. И естественно, он самым непосредственным образом зависит как от формы госу-

277

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

дарственного устройства, так и от формы правления, а также от исторического типа государства. Так, существенно различались государственные аппараты в рабовладельческом, феодальном, капиталистическом и так называемом социалистическом государствах. В современном государстве независимо от формы правления система военных, полицейских, налоговых, финансовых и иных правоохранительных учреждений приобретает широко разветвленный, всеохватывающий характер, дающий ему возможность контролировать всю массу населения.

Механизм современного государства во главе с правительством характеризуется сложной структурой, отражающей определенное место, которое занимают в ней различные виды и группы государственных органов, их соотношение и взаимосвязи. В настоящее время во всех индустриально развитых странах государственный аппарат представляет собой мощную разветвленную систему разнообразных органов, министерств и ведомств, служб управления государственными предприятиями, разного рода специализированных комитетов и комиссий и т.д. Многообразие и сложность деятельности государственного механизма обусловливают существование большого числа его органов. Они различаются по способу формирования, функциям, задачам, структуре, компетенции, сферам деятельности.

По способу формирования государственные органы делятся на избираемые и назначаемые. Избираемые органы, являющиеся по своему характеру законодательными и представительными, формируются путем их избрания гражданами государства в ходе прямых и тайных выборов или каким-либо иным образом на определенный, строго установленный законом срок. В большинстве демократических стран всеобщим, прямым и тайным голосованием избираются также главы государств — президенты, а в некоторых и главы правительств. То же можно сказать и о главах администраций субъектов Федерации и главах администраций муниципалитетов. В ряде стран, особенно с парламентской формой правления, главы государств в лице президентов избираются косвенным путем — парламентом или специально созданным для этого органом. Что касается назначаемых должностных лиц, то их выбор зависит от воли и желания нанимающего их органа или руководителя этого органа. В теории определяющим факто-

278

Глава 5. Механизм и органы государственного управления

ром их назначения являются высокий профессионализм и знания по соответствующей их профилю сфере.

Классифицировать государственные органы можно также по количеству занятых в них людей. По данному принципу различают единоличные и коллегиальные органы. При этом особо следует отметить, что определяющее значение здесь имеет не количество занятых в том или ином конкретном органе должностных лиц, а способ принятия решений. Например, Администрация Президента Российской Федерации независимо от числа занятых в ней людей считается единоличным органом, поскольку здесь то или иное ключевое решение принимается путем самостоятельного волеизъявления руководителя администрации. Что касается правительственного аппарата, то здесь решения принимаются коллегиально, т.е. большинством голосов лиц, наделенных для этого соответствующими полномочиями.

Нельзя не отметить также классификацию по месту, которое тот или иной орган занимает в иерархии государственной власти. В этом плане выделяются центральные, региональные и местные власти. Другими словами, аппарат управления государством отнюдь не ограничивается центральными властными структурами. Как в унитарном, так и особенно в федеративном государстве немаловажную роль в этом отношении играют власти среднего уровня: в унитарном государстве — это власти области, провинции, кантона, департамента и т.д., а в федеративном государстве — субъекты федерации: земли в ФРГ, штаты в США и Индии, провинции в Канаде и т.д. Согласно п. 3 ст. 136 Конституции РФ исполнительным органом субъекта Российской Федерации в лице края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения является соответственно администрация краевая, областная, автономной области, автономного округа, города федерального значения. Их полномочия, порядок формирования, организации и деятельности устанавливаются законом Российской Федерации. Для координации их деятельности с федеральным Центром, в особенности с Администрацией Президента РФ, созданы семь федеральных округов, в состав каждого из которых по территориальному принципу входит определенное количество субъектов Федерации. По мнению многих аналитиков, такая структура облегчает контроль над дея-

279

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

тельностыо властей субъектов Федерации, одновременно предотвращая возможные сепаратистские вылазки их руководителей.

Применительно к России в соответствии с указами Президента Российской Федерации от 30 сентября и 12 ноября 1992 г. № 1147 и 1355 установлено, что организационно-правовыми формами центральных органов федеральной исполнительной власти являются: 1) министерство Российской Федерации; 2) государственный комитет Российской Федерации; 3) комитет Российской Федерации; 4) федеральная служба России; 5) российское агентство; 6) федеральная инспекция; 7) федеральный надзор России.

Основы организации и деятельности краевой и областной администрации, ее компетенция регламентируются Законом РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» от 5 марта 1992 г. Краевая, областная администрация, будучи исполнительным органом государственного управления и осуществляя управление всеми входящими в ее компетенцию сферами жизни, подотчетна краевому, областному законодательным органам соответствующих субъектов Федерации. Структура, принципы, функции и полномочия по управлению субъектом Федерации, права и обязанности администрации закрепляются в его конституции или уставе, составленных на основе Конституции и законов Российской Федерации.

Кроме того, различаются органы постоянные и временные. Если постоянные органы, как правило, за исключением установленных законом случаев, не подлежат ликвидации и составляют инфраструктуру государственного механизма, то временные связаны с решением конкретных конъюнктурных задач и с их реализацией подлежат ликвидации.

Принцип разделения властей, присущий политической демократии, позволяет говорить об еще одной классификации в зависимости от того, к какой именно ветви власти данный конкретный орган относится. Соответственно мы имеем законодательные, исполнительные и судебные органы, каждый из которых выполняет специфические, присущие только им, законодательно фиксированные задачи и функции. Как отмечали американские политологи Ф. и Л. Нигро, «современное государственное администрирование означает скоординированные групповые дейст-

280

Глава 5. Механизм и органы государственного управления

вия в государственных делах: 1) связанные с тремя сферами власти — законодательной, исполнительной, судебной — и их взаимодействием; 2) имеющие важное значение в формировании государственной политики и являющиеся частью политического процесса; 3) значительно отличающиеся от администрирования в частном секторе; 4) тесно связанные с многочисленными частными группами и индивидами, работающими в различных компаниях и общинах»¹,

И действительно, в силу выполнения ею множества разнообразных функций деятельность государственно-административной системы и государственной службы структурно дифференцирована и специализирована. Речь идет прежде всего о дифференциации по основным ветвям власти — законодательной, исполнительной и судебной. В Соединенных Штатах это конгресс, президент и Верховный суд, в Канаде — парламент, генерал-губернатор, правительство и Верховный суд, В ФРГ — бундестаг, правительство и Федеральный суд и т.д. В Российской Федерации первая представлена аппаратами палат Федерального Собрания РФ — Советом Федерации и Государственной Думой. Судебная власть обладает собственным разветвленным аппаратом (Министерство юстиции и подразделения, входящие в его систему, Конституционный Суд, Верховный Суд и др.).

Главное предназначение законодательных органов — это принятие законов и подзаконных актов. Данная прерогатива отдана законодательному собранию, в силу того что оно одновременно является представительным органом, в котором наиболее широко представлены интересы граждан общества. Для него характерны выборность всех членов и коллегиальность принятия решений, а также отсутствие властной иерархии и административного подчинения одного депутата другому или одной партийной фракции другой партийной фракции. В разных странах представительный и законодательный орган называется по-разному. Так, в Великобритании, Канаде, Индии, Японии и ряде других стран он именуется собственно парламентом, в то время как в США это конгресс, в ФРГ — бундестаг, в Дании — фолькетинг, в

Nigro F, Nigro L. Modem Public Administration N.Y., 1970. P. 25.

281

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Норвегии — риксдаг, в Израиле — кнессет, в России — Совет Федерации и т.д.

Законодательная власть, ее палаты имеют собственный аппарат, и это вполне естественно, если учесть громадные масштабы деятельности этого органа и значимость выполняемых им функций. Во всех парламентах мира работа депутата насыщенна, многообразна и не сводится к присутствию на заседаниях, участию в обсуждении и принятии законов. Значительная часть времени уходит на подготовку законопроектов и поправок к ним, проведение заседаний рабочих групп, комитетов и комиссий, участие в заседаниях депутатских объединений и согласительных комиссий. Депутаты участвуют в многочисленных политических акциях, встречах с парламентскими делегациями других государств. Предметом особой заботы является деятельность в избирательных округах, работа с письмами и обращениями избирателей. Хорошо, если все это происходит в условиях стабильного и процветающего государства.

Аппарат как раз и призван обеспечить нормальные условия деятельности депутатов, исполнения ими представительных, законодательных и контрольных функций. Он осуществляет правовое, информационное, экспертное и организационное сопровождение процесса подготовки законопроектов, их правовую и лингвистическую экспертизу, организационное обеспечение заседаний парламента и парламентских слушаний, сбор и анализ оперативной информации, поступающей из правоохранительных и других государственных органов, правовое и организационное обеспечение взаимодействия с другими ветвями и органами государственной власти, проведение организационно-кадровых мероприятий и управление государственной службой в аппарате и т.д. В этом отношении в большинстве стран аппарат парламента и его сотрудники работают в тени законодателей, о их деятельности знают только немногочисленные специалисты.

Показательно, что за весь послевоенный период наблюдалась тенденция к расширению аппарата законодательных органов индустриально развитых демократических стран. Так, по подсчетам специалистов, в сенате Конгресса Соединенных Штатов было больше аппаратных наемных работников, чем самих сенаторов. По имеющимся данным, с 1950 г. по настоящее время

282

Глава 5. Механизм и органы государственного управления

штат аппаратов различных комитетов Конгресса возрос с 300 до 1100 человек, а штат личного аппарата сенаторов и членов палаты представителей — с 600 до 3600 человек. Если в 1960 г. каждый из двух сенаторов от Калифорнии пользовался услугами примерно 20 работников, то в настоящее время его обслуживают уже 60 работников. Эти данные позволяют сделать вывод, что Конгресс США превратился в гигантскую бюрократическую организацию.

Именно парламент как представительный орган всего народа данной страны лучше всех знает его запросы, потребности и интересы в различных регионах, субъектах федерации и муниципалитетах. Соответственно каждый депутат отстаивает интересы населения своего избирательного округа. Поэтому парламент представляет собой место, где, с одной стороны, происходит открытое противоборство между различными интересами и, с другой — осуществляется публичная защита интересов различных социальных слоев и групп общества. Знание реального положения вещей в стране и в отдельных ее регионах делает парламент ареной преодоления противоречий между отдельными ветвями власти, между центром и периферией, а также между государством и гражданским обществом. Одна из главных функций парламента — это контроль над действиями правительства и при необходимости корректировка его курса. Такой контроль осуществляется путем принятия соответствующих федеральных законов, объявления вотума недоверия правительству, утверждения бюджета и контроля за его исполнением, установления уровня и структуры федеральных налогов, регулирования денежной эмиссии и т.д.

Но в то же время необходимо отметить, что в задачи аппарата парламента не входят принятие законов или нормативно-правовых актов, непосредственная реализация политических установок избирателей, разработка или решение задач государственного управления. Главная его задача — это правовое и научно-информационное обеспечение законотворческого процесса, организация заседаний и пресс-конференций, обустройство рабочих мест парламентариев и т.д. Государственная служба в органах законодательной власти предполагает профессиональную администра-

Blog

Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления