Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления

Вид материала

Документы

Содержание Феликс Шамхалов. Теория государственного управления Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности L о w i TJ. The End of Liberalism. N. Y., 1979. P. 37. Маджоне Дж. Указ. соч. С.595. Феликс Шамхалов. Теория государственного управления Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

Подобный материал:

• Князь Феликс Юсупов. Мемуары Феликс Юсупов Феликс Юсупов Князь Феликс Юсупов. Мемуары, 4368.92kb.
• Вега Карпио Лопе Феликс де (1562 – 1635) Лопе Феликс де Вега Карпио, 84.34kb.
• Г. В. Атаманчук теория государственного управления курс лекций, 6062.25kb.
• Заместитель генерального директора по развитию сооо «феликс», 117.83kb.
• Рабочая программа дисциплины «теория и механизмы современного государственного управления», 829.16kb.
• Куликов В. И. История государственного управления в России. М. 2001 Лазарев В. В.,, 189.9kb.
• Ю. А., Захаров М. Ф. В. Ф. Войно-Ясенецкий – человек-легенда, 260.48kb.
• Формирование системы государственного управления недвижимым имуществом в Российской, 558.32kb.
• Венчурный капитал как источник финансирования инновационного процесса, 360.29kb.
• Концепция «научного управления» Ф. У. Тейлора: теория и практика. Концепция «административного, 24.62kb.

Политико-правовые аспекты государственного управления

Особо важное значение с этой точки зрения имеет правовое регулирование общественных отношений и деятельности самих общественных институтов, организаций, объединений, поведе­ния отдельно взятого человека и разного рода коллективов. В трактовке этих феноменов, как уже отмечалось, в научной лите­ратуре, как в зарубежной, так и в отечественной, нет единого мнения. Но тем не менее есть единый критерий — признание того факта, что главное предназначение права и закона состоит в обеспечении норм и правил управления всем комплексом про­цессов и явлений, происходящих в обществе. Правовая система не только защищает права собственности, но и закрепляет кон­такты между отдельными индивидами. Законы об ответствен­ности производителей оказывают влияние на качество произво­димых товаров, например, антитрестовские законы, как будет показано в гл. 8, направлены на поддержание конкуренции между фирмами.

В этом отношении государство и право, как уже отмечалось, неотделимы друг от друга. Именно право определяет механизм государственно-правового регулирования и нормирует дозволе­ния, запреты и обязывания. При этом необходимо отметить, что на правовые средства регулирования общественных отношений при всей их особой позиции, самостоятельности и независимос­ти существенно влияют социальные и иные факторы. При при­нятии тех или иных норм законодатель или законодательный орган не могут не принять во внимание этот факт, хотя правовые нормы непременно должны соответствовать принятым во всем мире нормам прав человека и гражданина, политической демо­кратии и правового государства.

В современном мире право и закон составляют основопола­гающую инфраструктуру „государственного управления. Они дают легитимность самой системе управления. Метод правового

223

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

регулирования — совокупность юридических приемов и средств, при помощи которых осуществляется правовое регулирование качественно однородных, обособленных общественных отноше­ний. Во взаимоотношениях государства и общественных органи­заций отражается общность их конечных целей и задач, единство принципов построения и функционирования, их подлинный де­мократизм, возникновение всех государственных и негосударст­венных объединений по воле народных масс, постоянная опора на их творческую инициативу и поддержку.

Касаясь вопроса о взаимоотношениях государства и общест­венных организаций, необходимо иметь в виду, что эти отноше­ния носят двусторонний характер. Большинство из них регули­руется соответствующими нормами права, приобретая в зависимости от этого различный характер (государственно-пра­вовой, гражданско-правовой, административно-правовой и т.д.). Правовое закрепление различных сторон деятельности общест­венных организаций и их взаимоотношений с государством спо­собствует их укреплению и развитию, стабилизации их связи с государственными органами, раскрытию всех заложенных в них потенциальных возможностей.

Общественные организации действуют в рамках правового режима, установленного государством, которое как главная вла­ствующая и организующая сила призвано обеспечивать нор­мальную деятельность всех негосударственных организаций в рамках их уставных задач, способствовать их развитию и совер­шенствованию. Это выражается прежде всего в предоставлении гражданам конституционного права на объединение в общест­венные организации, использование ими широких политических свобод: слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций.

Норма права — это общеобязательное, установленное и охра­няемое государством правило поведения, выражающее опреде­ляемые материальными условиями жизни общества волю и ин­тересы народа (политических сил, стоящих у власти) и активно воздействующее на общественные отношения в целях их упоря­дочения.

Сущность права заключается в регулировании общественных отношений в условиях цивилизации — в достижении на норма-

224

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

тивной основе такой стабильной организованности общества, при которой реализуются демократия, экономическая свобода, свобода личности. Следовательно, сущность права однотипна с сущностью государства, с тем лишь отличием от последней, что жизнедеятельность общества как системы осуществляется не путем использования власти, а путем нормативного регулирова­ния. Высшее общественное предназначение права — обеспечи­вать, гарантировать в нормативном порядке свободу в обществе, утверждать справедливость, создавать оптимальные условия для преимущественного действия в обществе экономических и ду­ховных факторов, исключая произвол и своеволие из обществен­ной жизни, из жизни людей.

Право в этом отношении неотделимо от справедливости. «Право», «правовое», «справедливое» — это один ряд близких по значению слов. Когда мы говорим «право», понимаем, что речь идет об общеобязательных юридических нормах, о законах, при помощи которых в наши отношения вносятся строгость, четкий порядок, законность, причем так, что торжествует справедли­вость.

Право направлено на то, чтобы упорядочивать интересы, уме­рять столкновения страстей на основе доброй воли, согласова­ния позиций в соответствии с установленными законом принци­пами, с твердыми критериями правового и неправового. Право, как и государство, призвано служить людям, обществу, обеспе­чивать его нормальную, «здоровую» жизнь.

При этом нельзя забывать, что инструментом реализации права и правовых норм является политика государства. Очевид­но и то, что для правильного понимания понятий «управление» и «система управления» нужно так или иначе разобраться в со­держании понятий «политика», «правовая норма», «власть» и т.д. Это и неудивительно, если учесть, что государство регулиру­ет различные сферы общественной жизни путем соответствую­щей политики, понимаемой в данном случае как деятельность, направленная на достижение определенных общественно значи­мых целей. При этом нельзя забывать, что понятие «политика», как отмечал М. Вебер, «имеет чрезвычайно широкий смысл и охватывает все виды деятельности по самостоятельному руко­водству. Говорят о валютной политике банков... о политике

15 - 2187 225

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

профсоюзов во время забастовки; можно говорить о школьной политике городской или сельской общины, о политике правле­ния, руководящего корпорацией, наконец, даже о политике умной жены, которая стремится управлять своим мужем. Но в действительности, — продолжает Вебер, — политика, судя по всему, означает стремление к участию во власти или к оказанию влияния на распределение власти, будь то между государствами, будь то внутри государства между группами людей, которые оно в себе заключает»¹.

Политика помимо всего прочего представляет собой форму деятельности людей, общества, государства, политических пар­тий, международных организаций, мирового сообщества, на­правленную на решение тех или иных стратегических и такти­ческих проблем. Политика — это деятельность, связанная с принятием решений людьми, наделенными для этого соответст­вующими полномочиями со стороны общества.

Политика охватывает сферу социальных отношений, связан­ных с государством и публичной властью. Именно с помощью политики государство определяет смысл существования об­щности людей в рамках государства, общую волю и общий инте­рес всех членов общества, осуществляет управление обществен­ными и экономическими процессами. Поэтому не случайно, что политику иногда называют искусством возможного или искусст­вом управлять. В этом смысле политика — это не только борьба и конкуренция за власть и влияние, но и форма взаимодействия людей в поисках оптимальных путей развития общества и госу­дарства. Политику помимо всего прочего можно рассматривать и как сферу, где осуществляется взаимодействие между различны­ми, иногда противоборствующими или конфликтующими соци­ально-политическими силами.

С политикой теснейшим образом связано понятие «полити­ческая жизнь общества». Под ней понимается сфера функциони­рования граждан общества, где происходят разнообразные про­цессы. В таких процессах участвуют государственная власть, разнообразные социальные силы, организации, партии, группы, огромные массы людей, преследующих свои социальные, эконо-

¹ Вебер М. Политика как призвание и профессия//Вебер М Избр произв М., 1990. С. 644, 646.

226

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

мические, культурные и иные интересы. Сложность и много­гранность политической жизни возрастает в зависимости от масштабов экономического, социального, этно-национального, конфессионального и другого плюрализма в обществе. Поли­тическая жизнь отражает диалектику внутренних и внешних ус­ловий и факторов развития общества и государства.

Формой функционирования политической системы и самой сферы политического является политический процесс, представ­ляющий собой результат определенного комплекса действий, осуществляемых различными субъектами политики и полити­ческих отношений для реализации своих интересов, прав и пре­рогатив в политической сфере, в конечном счете обеспечиваю­щих функционирование политической системы или же вызывающих противодействие ее функционированию. Полити­ческие процессы самым непосредственным образом зависят от формы государственного правления или типа политического ре­жима и от множества других факторов — национальных, истори­ческих, социально-экономических, культурных и т.д.

Разумеется, для целей эффективного управления обществом с помощью политики те, кто осуществляет его, должны обладать соответствующими ресурсами: материальными, финансовыми, людскими и т.д. Важное значение с этой точки зрения имеет ре­сурс власти. Без власти не может быть и нормальной, эффектив­ной политики. Правы те исследователи, которые считают, что любая общественная проблема приобретает политический харак­тер, если ее решение тем или иным образом связано с властью.

В этом контексте можно сказать, что государственное управ­ление выполняет властные функции. В данной связи интерес представляет то, что любая норма, призванная регулировать по­ведение человека или коллективов в обществе, имплицитно со­держит указание на определенную нравственную или физичес­кую санкцию, или принуждение. Уже само понятие «норма», означающее нормирующее правило, предполагает санкцию, по­скольку ограничивает поведение человека определенными рам­ками. В этом смысле норма есть форма принуждения. Е.А. Хе-бель указывал, что «подлинно фундаментальное sine qua non

¹ Здесь'общезначимость.

15* " 227

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

права в любом обществе... это легитимное применение физичес­кого принуждения со стороны общественно уполномоченного органа. Право иметь зубы, которые в случае необходимости могут кусать, хотя они не обязательно всегда видны»¹.

Как уже отмечалось, одним из важнейших составляющих го­сударства является власть. Государство — главный и единствен­ный носитель власти. Нормы права и законы, установленные или санкционированные государством, носят обязательный харак­тер, и их реализация обеспечивается его силой, властью и авто­ритетом. Без этих условий невозможно эффективное государст­венное регулирование. Без твердой и хорошо организованной власти не может быть и эффективного управления. Власть — это средство принуждения тех, кто игнорирует или по тем или иным причинам не желает выполнять те или иные решения государст­венных органов. Большинство политических ученых рассматри­вали государство как наиболее подходящий инструмент для ре­шения таких проблем, как обуздание при необходимости сил, стремящихся изменить или ликвидировать существующий строй, либо для достижения общественного прогресса. Из этого вытекает, что субъект управления формирует властную волю, которой должны подчиняться все без исключения управляемые, или объекты управления. Таким образом, власть обеспечивает подчинение управляемых воле управляющих. Именно власть дает государству возможность регулировать общественные отно­шения, вмешиваться в социальные и экономические процессы. Не случайно государство иногда именуют структурой господства. С этой точки зрения управление носит всеобщий и обязатель­ный для объектов характер. Это означает, что управленческие действия тех или иных органов государственного управления распространяются на весь объект управления.

Из изложенного можно сделать вывод, что узаконенное ис­пользование принуждения является неотъемлемой чертой про­цесса управления. По справедливому замечанию Т.Дж. Лови, «стремление к огосударствлению функций — иначе говоря, про­ведение государственного политического курса — обусловлено законным характером государственных санкций, благодаря кото-

¹ Я о е Ъ е I E.A. The Law of Primitive Man. N.Y., 1987. P. 26.

228

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

рым социальный контроль становится гораздо более эффектив­ным»¹. Например, своим указом правительство может (естест­венно, в рамках своего государства) почти ничего не стоящую национальную валюту сделать легальным средством обращения или же, используя принудительные меры, может узаконить по­литический курс, не пользующийся доверием граждан (опять же в рамках национальных границ). Но в условиях расширения эко­номической и политической взаимозависимости стран и народов и усиления прозрачности национальных границ становится все труднее применять силу принуждения вместо политического до­верия.

Следствием этих процессов является растущая зависимость внутренней политики той или иной страны от политики, прини­маемой и осуществляемой в других странах. Очевидно, что при таком положении вещей любая страна не может разрабатывать и реализовывать собственную политическую программу без учета действий других стран и международных условий в каждый дан­ный период. При этом достичь поставленных целей политика стра­ны может лишь в том случае, если будет вызывать доверие со сто­роны граждан. «Даже в области внутренней политики, — писал Дж. Маджоне, — растущая сложность социальной политики ос­лабляет эффективность традиционных командных методов и контроля со стороны правительственных чиновников. До самого недавнего времени задачи, выдвигавшиеся национальными пра­вительствами, по большей части были достаточно просты, чтобы решать их с помощью классических бюрократических методов. Как только принималась та или иная программа и формулирова­лись положения, характеризующие принципы ее реализации, цент­ральные органы власти выдавали местным учреждениям исполни­тельной власти соответствующие распоряжения. В отличие от такого подхода единственной и наиболее важной характеристи­кой новых форм экономического и социального регулирования является то, что их успех зависит от воздействия на отношения, привычки потребления и производственные модели миллионов людей и сотен тысяч фирм и учреждений местных органов влас-

¹ L о w i TJ. The End of Liberalism. N. Y., 1979. P. 37.

229

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

ти»¹. В этих условиях доверие становится основополагающим условием политической эффективности.

Операциональный анализ проблемы управления развивается в русле кибернетики, теории систем, теории автоматического ре­гулирования. Разработано строгое математическое доказательст­во того, что заданная цель управления достижима не при любых начальных условиях. Согласно «принципу необходимого разно­образия» (У. Эшби) управляющая система должна обладать не меньшим разнообразием состояний, чем управляемая, чтобы иметь возможность активного воздействия на нее.

Доказано также, что принципиальной особенностью любых искусственно созданных систем является существенно более низкий уровень разнообразия по сравнению с аналогичными ес­тественными, эволюционными. В создании искусственных сис­тем всегда участвует принцип «отсечения лишнего». Человек уп­рощает окружающий мир, чтобы получить возможность овладевать, управлять им. Поэтому в искусственных системах порядок и разнообразие противостоят друг другу. Управление в кибернетике построено на этой противоположности. Как только машина начинает работать, в ней появляется упорядоченность, которая начинает уничтожать царящую неопределенность. Эта особенность — появление информации — и позволяет управлять кибернетическими системами. Уменьшение разнообразия по­средством информации выступает одним из основных методов регулирования, потому что поведение системы становится более предсказуемым. Для биологических систем характерно действие других принципов управления. Эволюционное развитие в отли­чие от технического прогресса сопровождается приумножением не только порядка, но и разнообразия. Упорядоченность возникает как некая надстройка, дополнение к хаотическому движению.

Выделяют два уровня управляющей системы: организован­ный и поведенческий, первый из которых воспроизводится на­следственно и ориентирован на самосохранение вида, или эко­системы, а второй обеспечивает удовлетворение потребностей системы во взаимодействии с внешней средой. В социальных системах развивается особый уровень управления — уровень

¹ Маджоне Дж. Указ. соч. С.595.

230

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

культуры как системы инструментальных и символических средств, среди которых особую роль играют нормы, ценности, традиции и институты. В примитивных обществах социализация индивидов, формируя достаточно жесткую систему ценностей и социальных ролей, выполняет основные функции управления. Хранителем культурного наследия при этом выступает традици­онное групповое сознание. В феодальных обществах такой тра­диционный механизм управления в основном сохраняется, но возникают новые, специализированные системы управления — церковные, правовые, политические и пр.

Культура управления при этом носит сугубо элитарный ха­рактер, поскольку вертикальная и горизонтальная дифферен­циация ролей передается в основном по наследству. С возникно­вением товарного производства и началом промышленной революции получают самостоятельное значение не только пра­вовые формы регуляции социальных процессов, но и конкурент­ные механизмы управления (особенно в среде экономики и по­литики). За этим следует все более детальная административная и техническая регламентация режима управленческой деятель­ности.

На рубеже двух веков наука утратила оптимистическую веру в упорядочивающие возможности социального управления, за­ложенную в эпоху Просвещения. Две мировые войны, унесшие миллионы жизней, кровавые диктатуры всех образцов, ядерные испытания, аварии на атомных станциях — вот далеко не полный перечень «управленческих катастроф» XX в. В научных анали­зах и экспертных оценках стали преобладать идеи тотального кризиса управления, потери управления, стратегической неста­бильности. На смену оптимистическим взглядам на управляемое социальное развитие и историческую эволюцию пришла «теория катастроф». Многие ученые сделали вывод, что весь разработан­ный концептуальный арсенал классической общей теории сис­тем и кибернетики оказался достаточным только для того, чтобы описать системы, не изменяющиеся во времени, линейные по структуре (организации) и жестко детерминированные.

Очевидно, что государственное управление существует толь­ко там, где есть совместная деятельность людей. Управление представляет собой форму взаимодействия людей, где сущест-

231

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

венная роль принадлежит разного рода приемам, способам, сред­ствам, процедурам стимулирования, активизации и направления деятельности человека со стороны государственных органов и должностных лиц. Но сама по себе такая деятельность не в со­стоянии обеспечить необходимое взаимодействие ее участников, бесперебойное и эффективное выполнение стоящих перед ними общих задач, достижение общих целей.

Особо важное значение в рассматриваемом аспекте имеет уп­равление разного рода конфликтами, возникающими в обществе. Ориентация на достижение взаимоприемлемого для всех кон­фликтующих сторон решения является основополагающим ме­тодологическим подходом к конфликту, признающим, с одной стороны, его неизбежность, а с другой — возможность разреше­ния конфликта в оптимальном для всех заинтересованных сто­рон направлении. Главная цель управления конфликтами — это предотвращение, нейтрализация, урегулирование, разрешение, подавление и др. В тактическом плане существует разнообраз­ный набор средств, приемов, процедур, механизмов и средств, способных обеспечить требуемый управленческий эффект. Что касается стратегического управления конфликтом, то оно также предполагает целый комплекс мер, но главная его задача состоит в том, чтобы перевести конфликт с вертикального уровня, т.е. между властью и оппозицией, управляющими и управляемыми, на горизонтальный — между отдельными личностями, группами, коллективами, которые с теми или иными оговорками в целом признают существующую расстановку власти. В задачи страте­гического управления там, где это необходимо, могут входить разработка и осуществление мер по преобразованию фрагмен­тарной, поляризованной политической культуры в консенсус-ную, характеризующуюся более или менее высокой степенью единства взглядов подавляющего большинства населения по ключевым вопросам государственно-политического устройства. Однако подобные меры как стратегического, так и тактического характера могут иметь эффект лишь при обеспечении механизма пропорциональной передачи общественных настроений с ниж­ней части государственной пирамиды на ее верхнюю часть с пос­ледующим установлением обратной связи и т.д.

232

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности