Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления

Вид материала

Документы

Содержание Феликс Шамхалов. Теория государственного управления Bell D. The Coming of Post-industrial Society. A Venture in Social Forcasting. N. Y., 1973. P. 26. Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности Феликс Шамхалов. Теория государственного управления Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности Феликс Шамхалов. Теория государственного управления Феликс Шамхалов. Теория государственного управления Феликс Шамхалов. Теория государственного управления Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности Феликс Шамхалов. Теория государственного управления Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Подобный материал:

• Князь Феликс Юсупов. Мемуары Феликс Юсупов Феликс Юсупов Князь Феликс Юсупов. Мемуары, 4368.92kb.
• Вега Карпио Лопе Феликс де (1562 – 1635) Лопе Феликс де Вега Карпио, 84.34kb.
• Г. В. Атаманчук теория государственного управления курс лекций, 6062.25kb.
• Заместитель генерального директора по развитию сооо «феликс», 117.83kb.
• Рабочая программа дисциплины «теория и механизмы современного государственного управления», 829.16kb.
• Куликов В. И. История государственного управления в России. М. 2001 Лазарев В. В.,, 189.9kb.
• Ю. А., Захаров М. Ф. В. Ф. Войно-Ясенецкий – человек-легенда, 260.48kb.
• Формирование системы государственного управления недвижимым имуществом в Российской, 558.32kb.
• Венчурный капитал как источник финансирования инновационного процесса, 360.29kb.
• Концепция «научного управления» Ф. У. Тейлора: теория и практика. Концепция «административного, 24.62kb.

Многообразие, усложнение и трансформация системы государственного управления

Очевидно, что государственное управление носит многооб­разный и сложный характер. Оно охватывает административно-государственный, социокультурный, производственный, а также природные, экономические, технические и иные аспекты. Более того, в современных высокоразвитых обществах сложилась многоуровневая система управления, которая включает: 1) тра­диционные личностные отношения (семья); 2) профессиональ­ные отношения; 3) рыночные (конкурентные) отношения; 4) го­сударственное регулирование; 5) идеологические отношения и средства массовой информации.

Важно учитывать, что конкретные конфигурации, структур­ные очертания, определяющие характер вертикальных и гори­зонтальных взаимоотношений различных органов государствен­ного управления, определяются многими объективными и субъективными факторами. И неудивительно, что в разных госу­дарствах они имеют свою специфику. На систему государствен­ного управления существенное влияние оказывает выбор формы правления, функций, структуры и других параметров государственной власти. От устройства формы правления и ее деятельности в значительной степени зависит степень эффек­тивности функционирования разнообразных государственных органов.

Следует отметить также то, что на характер и оперативность принимаемых управленческой системой решений значительное влияние оказывает как существование многих органов, которые нередко дублируют друг друга, так и разделение властей, кото­рые обладают возможностью налагать вето на решения друг друга. В связи с этим еще Г. Спенсер писал: «Не ясно ли, что правительство, состоящее из многих индивидуумов, которые разнятся между собой по характеру, воспитанию и стремлению и принадлежат к различным классам, питающим взаимно враждеб­ные идеи и чувства притом находятся, каждый в отдельности, под влиянием образа мыслей своих избирателей, — не ясно ли,

233

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

что такое правительство представляет собой весьма неудобный аппарат для управления общественными делами?»¹.

И действительно, от масштабов влияния высших ведомствен­ных чиновников на процесс принятия государственного бюджета зависят масштабы их влияния на величину отдельных статей расходов. В таком случае бюджет будет отражать в большей сте­пени позиции исполнительной, нежели законодательной, власти. Но ни одно ведомство при этом не допустит увеличения круга своих функций, если это не обеспечено соответствующими до­полнительными денежными ресурсами из государственного бюджета. Не может не обратить на себя внимание тот факт, что каждое государственное учреждение заботится о получении мак­симального объема бюджетных средств, для чего каждый чинов­ник прилагает значительные усилия, чтобы указывать на новые потребности, которые должны быть удовлетворены в общих ин­тересах. Такая стратегия не всегда способствует достижению оп­ределенных государственных целей. К тому же собственные ин­тересы органов управления испытывают на себе влияние партий и политических организаций, которые не могут не воздейство­вать на управленческие решения.

В современных условиях возрастают сложность и объем пра­вового регулирования деятельности органов государственного управления, а соответственно и число нарушений правовых норм со стороны отдельных должностных лиц и административ­ных учреждений. Плюрализм оказывает воздействие и на харак­тер принимаемых решений, усиливая радикальность предлагае­мых мер и консервативность принимаемых решений. Он ведет к усилению политического влияния разного рода заинтересован­ных групп.

Можно сказать, что сущность государственного управления раскрывается в принципах его организации, целях, функциях, управленческом процессе, характере деятельности, статике и ди­намике, горизонтальной и вертикальной структуре. Каждый из этих элементов составляет более или менее сложную подсисте­му. Эти подсистемы тесно взаимосвязаны, и изменение или об­новление какой-либо из них может вызвать те или иные измене-

¹ Спенсер Г. Опыты научные, политические и философские. М., 1998. С. 1205.

234

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

ния и в остальных. Все они в совокупности составляют единую систему, каждый из элементов которой нельзя представлять и соответствующим образом анализировать и оценивать по от­дельности.

Поэтому, как справедливо подчеркивал A.M. Ковалев, в прак­тике государственного управления «следует учитывать не только законы, вытекающие из материально-производственной деятель­ности людей или социальных условий, но и законы внутренней природы человека, а также окружающей общество природы. Да это и естественно, так как общественная жизнь в конечном счете деятельность человека в определенных социально-природных условиях. Поэтому, чтобы не ошибаться в политике, следует учи­тывать всю совокупность данных законов и опираться на них в своей деятельности. При этом важно поступать в соответствии с требованиями социально значимых качеств человеческой приро­ды и создавать для их проявления оптимальные социальные и природные условия»¹.

Сложность и многообразность государственного управления еще более возрастают в связи с теми динамическими изменения­ми, которые происходят в настоящее время в мире. Последние три-четыре десятилетия характеризуются существенным по­вышением уровня индустриализации экономики, ее насыщением работниками умственного труда, что поставило на повестку дня проблему поиска новых форм и средств социального управле­ния, подготовки соответствующего высококвалифицированного персонала. Обращает на себя внимание и тот факт, что постепен­но уменьшается разрыв в уровне вознаграждения «верхов» и «низов».

Известно, что при осуществлении процесса управления пере­даваемая сверху команда (воздействие) вызывает ответную реак­цию внизу. Существенные изменения происходят и в этой сфере, суть которых состоит в переходе от административных к интел­лектуальным методам, что способствует установлению обратной связи подчиненного с руководителем, усилению внимания пос­леднего к качеству принимаемых решений, их приемлемости для подчиненных. Наиболее благоприятным сочетанием субъекта-

¹ Ковалев AM. Многомерность общественного процесса и политика// Вестник МГУ. Сер. 12 «Политические науки». 1997. №3. С. 82.

235

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

объекта управления характеризуется ситуация, когда каждое воздействие субъекта вызывает адекватную обратную реакцию объекта управления. В этом случае процесс управления будет характеризоваться наилучшими показателями, поскольку имеет место гармонизация интересов управляющего и управляемого, полное совпадение целей обеих сторон.

Эти проблемы приобретают растущую значимость и актуаль­ность в контексте информационной и телекоммуникационной революции, которая вносит изменения не только в экономику и социальную сферу, но и в систему государственного управления. В ходе этой революции во всех сферах жизни увеличивается роль информации. Некоторые авторы даже утверждают, что мы уже живем в информационном обществе. Информация становит­ся главным двигателем экономического и социального развития. Аксиомой звучит афоризм «кто владеет информацией, тот владе­ет миром». Сопровождающий эту революцию рост значимости отдельного человека предполагает расширение его политических требований и социальных прав, что в значительной степени оп­ределяет социальную жизнь общества. Дело усугубляется тем, что ускорение социальных перемен, ориентированность общест­ва на будущее разрушают традиционные нормы поведения и мо­рали. В этих условиях информация становится главным факто­ром общественной жизни, а в рамках отдельных организаций — и источником власти.

Естественно, эти тенденции вносят существенные изменения в сущность и характер государственного управления. В услови­ях, когда теоретическое знание и информация в растущей степе­ни становятся стратегическим ресурсом, важнейшим критерием мощи и возможностей государства выступает состояние его науки, основным показателем которого является уровень иссле­довательских работ. Поэтому, как справедливо утверждал амери­канский социолог Д. Белл, «государственная поддержка науки, политизация науки, социологические проблемы организации ра­боты научных коллективов стали центральным политическим вопросом»¹. Поэтому, по мнению Белла, главная проблема совре­менного общества — это проблема организации науки, в силу

¹ Bell D. The Coming of Post-industrial Society. A Venture in Social Forcasting. N.Y., 1973. P. 118.

236

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

чего «университет, исследовательские организации и интеллек­туальные институты, где кодифицируются и обогащаются интел­лектуальные знания, становятся центральными структурными элементами общества»¹.

Растет значение информации в органах государственного уп­равления, что существенно увеличивает его рациональность и эффективность. Информационное обеспечение механизмов уп­равленческой деятельности государственного аппарата стано­вится одной из приоритетных задач современного государства. И это неудивительно, если учесть, что именно на основе информа­ции, получаемой управляющей системой, производится кальку­ляция имеющихся материальных и финансовых ресурсов, опре­деляются организационные формы, выбираются различные варианты решения соответствующих вопросов и т.д. Можно ска­зать, что в управлении требуется органическое единство инфор­мации, знаний и опыта.

В самом широком смысле управление можно трактовать как механизм организации и реализации общественных связей. При таком понимании можно утверждать, что функции государствен­ного управления выполняют все государственные органы неза­висимо от их конкретного назначения. Взаимосвязь государства и общества определяется как общественными институтами, так и самим государством. Именно государство путем принятия соот­ветствующего законодательства устанавливает основные типы и нормы поведения людей во всех сферах общественной жизни.

Количественно выразить роль государства в управлении со­циальными и экономическими процессами — весьма трудное, если не невозможное, дело. Она настолько широка и многообразна, что ее невозможно выразить в каких бы то ни было количествен­ных или статистических единицах измерения. Правда, с опреде­ленной долей достоверности можно установить объем нацио­нального продукта, производимого под эгидой правительства, общий объем продукции, приобретаемой государством, удель­ный вес и абсолютные размеры государственных инвестиций, объем выделяемых из государственного бюджета средств на цели системы образования и научные исследования, здравоохранения

¹ Bell D. The Coming of Post-industrial Society. A Venture in Social Forcasting. N. Y., 1973. P. 26.

237

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

и социальной помощи неимущим слоям населения и т.д. Но вряд ли можно сколько-нибудь точно определить и измерить коэффи­циент полезного действия мер государства по защите окружаю­щей среды, охране здоровья и труда рабочих, защите интересов потребителей, обеспечению равного доступа к вакантным рабо­чим местам и контролю за практикой ценообразования в опреде­ленных отраслях экономики и т.д.

Важно отметить, что необходимость управления государст­вом социальными, экономическими и иными сферами и процес­сами вытекает из самой сущности либерально-демократической системы правления и правового государства, основанных на принципах политического равенства и признания наряду с поли­тическими правами социальных прав граждан на достойные че­ловека условия и стандарты жизни. Нельзя забывать, что поли­тики избираются и переизбираются на выборах простыми гражданами и их поведение у избирательных урн имеет опреде­ляющее значение для успеха или неуспеха на выборах того или иного кандидата. Их личный успех на политическом поприще зависит от состояния экономики, поскольку первейшей заботой избирателей является занятость и, следовательно, здоровая эко­номика. Не случайно известный социолог и экономист И. Шум-петер сравнивал политику с рыночной ареной. Он, в частности, утверждал, что борьба различных политических партий и поли­тических деятелей за места во властных структурах мало чем отличается от борьбы участников рынка за покупателей своих товаров и услуг. Политические партии точно так же «продают» свои политические программы избирателям, а те в свою очередь «покупают» те программы, которые им больше всего нравятся, получая за это дивиденды, т.е. те или иные привилегии от поли­тических партий. Более того, на этой основе была сформулиро­вана теория рыночной демократии.

В рассматриваемом отношении немаловажный интерес пред­ставляет тот факт, что государство, как будет показано в гл. 8, почти во всех индустриально развитых странах продолжает вы­ступать одним из крупных субъектов экономической деятель­ности и в этом качестве является работодателем. Так, не говоря о миллионах работников, занятых на государственных или в той или иной степени финансируемых государством предприятиях,

238

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

в федеральном правительстве США трудятся около 2,9 млн че­ловек. Из них лишь около 355 тыс., т.е. 12%, служат в Вашингтоне. При этом необходимо отметить, что еще несколько миллионов человек работает на федеральное правительство по контрактам. Общее число гражданских служащих на уровне штатов и муни­ципальном уровне составляет около 13,5 млн человек, в том числе в 50 штатах — 4 млн и в городских, окружных и сельских органах власти — 9,4 млн.

Нельзя не обратить внимание на тот факт, что, с одной сторо­ны, государство с помощью правовых норм и использования «ле­гитимного насилия» устанавливает и поддерживает в стране не­обходимый порядок, с другой — само подчиняется обществу, служит обществу и избирается обществом. Или, иначе говоря, в любом обществе между ним и государством существует взаимо­действие, качество и уровень которого определяются эффектив­ностью политики в сфере управления. Общество нуждается в го­сударстве прежде всего в силу того, что оно обеспечивает социальную стабильность, без которой оба они не могут гаранти­ровать эффективное функционирование, а экономика — более-менее стабильные прибыли. Современная спутниковая связь, наука, глобальная система накопления, обогащения и передачи знаний, в которых не последняя роль принадлежит государству, несут единую функциональную нагрузку обеспечения общих усло­вий жизнедеятельности общества, экономики, институтов государ­ственной власти и самой системы управления. Немаловажную роль играют характер и качество принимаемых государством стратегических решений, определяющих основные направления и приоритеты социального, экономического и политического развития страны.

Было бы некорректно, как это иногда делается, сводить роль государства к регулирующей роли центральных властей, при этом уделяя главное внимание использованию правительством бюджетно-финансовых рычагов и мерам по контролю уровня безработицы и инфляции. В действительности масштабы и роль государства, пронизывающего все уровни жизнедеятельности страны, значительно шире. Существует, как правило, три основ­ных уровня управления: общенациональный, региональный и местный. Первый уровень включает администрацию главы госу-

239

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

дарства (президента — в тех странах, где принята президентская форма правления, короля — в тех странах, где существуют мо­нархические или конституционно-монархические режимы), ап­параты правительства, парламента и высших судебных органов. Региональный уровень составляют органы государственно-ад­министративного управления республик, краев, областей, шта­тов, земель, провинций, департаментов и т.д., или субъектов фе­дерации в федеративных государствах и административные единицы среднего звена в унитарных государствах.

В связи с этим представляет интерес тот факт, что существен­ный вклад в инвестиции в социально-экономическую сферу вно­сят и местные органы власти, на которые в Соединенных Штатах приходится 46% всех правительственных капиталовложений. Штаты и местные органы власти финансируют более 90% всех расходов на систему высшего и среднего образования, 80% рас­ходов на строительство шоссейных дорог и т.д.

Об этом свидетельствует хотя бы тот факт, что за последние десятилетия особенно быстрыми темпами росла численность го­сударственных служащих регионального и местного уровней власти. Например, в США в 1962 г. на этих уровнях было занято в 2,6, а в 1995 г. — в 5,6 раза больше служащих, чем в центре. Следует отметить также, что из 2,1 млн служащих федерального правительства только примерно четвертая часть работает в Ва­шингтоне, а остальные — в учреждениях, разбросанных по всей стране. Показателен и такой факт. Политика «нового федерализ­ма», провозглашенная администрацией Р. Рейгана, предусматри­вала сокращение субсидий федерального бюджета штатам и местным органам власти. На практике же эта политика привела к повышению финансовой самостоятельности властей штатов и местных органов власти, резко стимулировала их маневренность в изыскании дополнительных финансовых средств для инвести­ций в социальную и экономическую сферы.

В Германии федеральные земли отвечают за развитие регио­нов. В этой функции они ближе к предприятиям, нежели феде­ральные органы власти. Земли в рамках собственной политики развития регионов принимают вспомогательные меры, содейст­вуя федеральным органам власти в создании новых предпри­ятий. Они учреждают фонды, предоставляющие растущим

240

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

малым и средним предприятиям дополнительный рисковый ка­питал. Земли дополняют роль федеративных органов, давая по­ручительства для кредитов малым и средним предприятиям. По­мимо этого власти земель регулируют множество других сфер, такие, как социальная, образовательная, научная, культурная и т.д. Аналогичное положение имеет место и в других индустри­ально развитых демократических государствах.

По этому пути идет и Российская Федерация. Показательно, что здесь государственная собственность разделена на две круп­ные и относительно автономные подсистемы: федеральную и субъектов РФ. Имущество, входящее в федеральную собствен­ность, принадлежит на праве собственности Российской Федера­ции в целом. Имущество, составляющее государственную собст­венность субъектов РФ, принадлежит на праве собственности соответствующим субъектам РФ. В итоге федеральная собствен­ность и собственность субъектов РФ представляют собой два самостоятельных объекта управления.

Следует отметить, что основополагающая цель всех реформ состоит в том, чтобы обеспечить условия для формирования еди­ного для всей России социально-экономического, научно-техно­логического, политико-культурного и политического простран­ства. В данном контексте особую значимость и актуальность приобретают поиск и разработка оптимальной системы взаимо­отношений между федеральным центром и субъектами Федера­ции, механизмов установления и осуществления разносторон­них экономических, финансовых, торговых, инвестиционных связей между ними как по горизонтали, так и по вертикали. При таком подходе одинаково значимы роль и ответственность как федерального правительства в определении общего направления процессов трансформации и разработке общенациональной стратегии реформ, так и каждого отдельно взятого субъекта в плане постоянной их корректировки с учетом региональных осо­бенностей.

В этом отношении представляет интерес новый феномен, ко­торый проявился в 90-е годы на политической арене России, и который в политической науке и широких политических кругах получил название «губернаторские партии власти». Это «поли­тические коалиции, возглавляемые губернатором, обеспечиваю-

16 - 2187 241

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

щие ему контроль над регионом, потенциал в выстраивании от­ношений с центром и благоприятные условия для переизбра­ния»¹. Он складывается, как правило, накануне губернаторских выборов, пользуясь поддержкой основных групп экономических интересов или используя контроль над ключевыми предпри­ятиями, и, естественно, ставят целью завоевать твердое боль­шинство в основных политико-властных структурах региона, при этом выступая партнерами общероссийских финансово-про­мышленных конгломератов, имеющих долгосрочные деловые интересы в регионе.

К тому же такие «партии» стремятся поставить под свой пол­ный контроль большую часть региональных СМИ, пытаются ог­раничивать свободу деятельности основных политических пар­тий региона. При этом они, естественно, стремятся как можно больше дистанцироваться от центра и приобрести статус своеоб­разного средневекового барона. Разумеется, подобные попытки не всегда, особенно в последние полтора-два года в силу проис­шедших в политической сфере страны перемен, могут увенчать­ся сколько-нибудь заметным успехом². Об этом свидетельствует, в частности, провал на губернаторских выборах целого ряда дей­ствующих губернаторов. Но это не значит, что следует игнориро­вать сам факт существования данного феномена.

Как считают специалисты, на губернаторских выборах осени 1996 г. — весны 1997 г. ускорилась консолидация элитных груп­пировок. Этому, в частности, способствовало отсутствие в боль­шинстве регионов нормы о запрете депутатам областных собра­ний совмещать законодательную деятельность с иной работой, что позволяет использовать властный ресурс для извлечения экономической выгоды. Как правило, на выборах побеждал став­ленник самой сильной коалиции³.

Справедливости ради следует отметить, что, преодолев своего рода анархию, характерную для взаимоотношений Центра и субъектов Федерации в первой половине 90-х годов, власти фе­дерального Центра и субъектов Федерации прилагают усилия

¹ Макаренко Б.И. Губернаторские «партии власти» как новый общественный
феномен//Полития. 1998. ЛС° 1. С. 5.

² Там же.

³ Там же.

242

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

для восстановления вертикали при оптимальном разделении предметов ведения, должного вертикального разделения власт­ных полномочий.

Показательно также, что в 1997 г. власти многих российских регионов самостоятельно вышли на международные рынки ка­питалов и начали привлекать инвестиции. Они ускоренными темпами разрабатывают собственную законодательную базу, обеспечивающую благоприятный режим и соблюдение прав ин­весторов на своей территории. Так, отдельные регионы (Ленин­градская, Ярославская, Нижегородская области, Республика Татарстан и др.) приняли нормативные акты, призванные смяг­чить налоговый режим и предоставить гарантии инвесторам.

Но в целом пока лозунг «сильные регионы — сильный центр» так и остался лишь благим пожеланием. Нормативно-правовое обеспечение финансово-экономического развития территорий еще не разработано, конкретные эффективные меры по переходу к сбалансированному бюджету не принимаются. Причина одна — отсутствие сильной государственной региональной политики. Здесь особую значимость и актуальность приобретают поиск и разработка оптимальной системы взаимоотношений между фе­деральным Центром и субъектами Федерации, механизмов уста­новления и осуществления разносторонних экономических, фи­нансовых, торговых, инвестиционных связей между ними как по горизонтали, так и по вертикали. Общенациональная программа реформ должна осуществляться с учетом специфических особен­ностей каждого конкретного региона.

Важно учесть и то, что, как будет показано ниже, в Россий­ской Федерации, как и в большинстве федеративных демократи­ческих государств, в соответствии с Конституцией местные орга­ны власти выведены за рамки системы государственной службы и отнесены к числу институтов гражданского общества, наделен­ных комплексом полномочий и прерогатив по управлению мест­ными делами. При этом именно государство несет основную от­ветственность за создание тех национальных инфраструктур, которые обеспечивают единую систему отчетности, делопроизвод­ства, сертификации, стандартизации, норм и правил обеспечения производственной безопасности, единство социальной и эконо­мической систем и т.д.

16' , 243

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Важно учесть, что система вертикальных связей между раз­личными уровнями власти, их подчиненность единой цели уп­равления общественными процессами на всех уровнях отнюдь не противоречат той или иной степени автономии или самостоя­тельности нижестоящих властных органов, их правам и полно­мочиям самостоятельно решать задачи, имеющие ключевое зна­чение для регионального и местного уровней. Небезынтересно отметить, что в федеративных государствах даже законодатель­ные акты могут быть приняты не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Федерации. Собственные управленчес­кие решения могут принимать органы местного управления, ко­торые во многих государствах не входят в структуру государст­венной власти.

Управляющая и корректирующая роль государства особенно усиливается в периоды экономических и иных кризисов. Дело в том, что в условиях кризиса ухудшается положение большинст­ва населения: растет безработица, уменьшаются доходы работни­ков и пенсионеров, углубляется социальная поляризация, усили­вается недовольство тех слоев населения, которые понесли наибольшие потери. Поэтому, как справедливо отмечал Ю.В. Яко-вец, «государство должно предусмотреть систему мер по смягче­нию социальных тягот жизни: переносить бремя потерь на богатые слои населения, уменьшать поляризацию доходов; осуществлять широкую программу создания рабочих мест и помощи безработ­ным, малоимущим; увеличивать расходы социального характера — на образование, здравоохранение, поддержку науки и культуры; проводить политику социального партнерства, вырабатывать ме­тоды согласования интересов и разрешения конфликтов; претво­рять в жизнь действенные меры по борьбе с преступностью, кор­рупцией»¹.

Под влиянием марксистской концепции экономического де­терминизма у нас в советское время под государственным управ­лением понималось прежде всего управление экономикой. Одна­ко нельзя не заметить, что это сверхупрощенный подход к проблеме, поскольку, хотя экономика и важна с точки зрения ресурсного обеспечения общества, государственное управление

¹ Я к о в е ц Ю.В. Кризис: Непредсказуемое зло или предвидимая реальность? // Вестник Российской академии наук. 1999. № 4.

244

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

не менее значимо и для других сфер общественной жизни. Здесь особо большую роль играет установление оптимальных взаимо­отношений между личностью, обществом и государством.

Существуют также сферы и институты, результаты деятельнос­ти которых нельзя соизмерить в терминах материальной окупае­мости или неокупаемости: это, в частности, системы образования и здравоохранения, социальная помощь нетрудоспособному насе­лению, фундаментальная наука, поддержание обороноспособ­ности страны, охрана правопорядка и т.д. Очевидно, что совре­менное общество нельзя представить без надлежащей роли государства в управлении этими сферами.

Особым объектом государственного управления в современ­ном мире выступают межнациональные отношения. Известно, что в современном мире большинство стран являются многона­циональными. Поэтому одним из важных направлений деятель­ности государства служит правовое, социальное, культурное, по­литическое регулирование межнациональных отношений. В современных условиях, когда этно-национальный фактор вышел на передний план и стал катализатором многих противоречий и даже вооруженных конфликтов, данная проблема приобретает все большее значение. Поскольку межнациональные отношения относятся к категории общественно-политических, то они тоже являются объектом государственного управления с учетом и со­блюдением общепринятых во всем мире норм и принципов меж­дународного права, политической демократии и правового госу­дарства. В этом контексте в современном мире на государство ложится особая ответственность за защиту и обеспечение инте­ресов прав и свобод не только отдельно взятого человека или гражданина, но и разного рода этно-национальных, конфессио­нальных, культурных и иных меньшинств. Эта проблема тем более актуальна, что в демократическом, правовом государстве недопустимо посягательство на равноправие нации. В этом отно­шении деятельность любых организаций, объединений, полити­ческих партий, направленная на возбуждение национальной и расовой вражды, на призывы к применению насилия на нацио­нальной почве, является противозаконной и подлежит судебно­му преследованию.

245

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Эта проблема требует особой деликатности и политической воли, поскольку сама историческая перспектива во многих многонациональных странах зависит от сохранения мира в сфере межнациональных отношений. Это касается как самой России, так и большинства постсоветских стран, где так называемые ти­тульные народы заняли господствующие позиции, а этно-нацио-нальные меньшинства не всегда могут отстаивать свои права и интересы. Следует отметить, что в политико-правовой литерату­ре бытует мнение, что многонациональное федеративное госу­дарство не способно решать национальный вопрос и межнацио­нальные противоречия.

В подтверждение этого тезиса приводят в пример, как прави­ло, Чехословакию, которая распалась на два государства, Юго­славию, которая в ходе кровавых вооруженных конфликтов перестала существовать и на развалинах которой образовалось несколько независимых государств. Наиболее весомым аргумен­том в рассуждениях сторонников этого тезиса является распад СССР и образование на его развалинах 15 новых, независимых государств. Однако подобные доводы можно принять с опреде­ленными оговорками. Дело в том, что одним из важных лозунгов последней трети XX в. в экономике стала децентрализация.

Как уже отмечалось, по этому пути пошли многие унитарные государства, предоставившие своим провинциям значительные властные полномочия. В Великобритании уэльсцы и шотландцы, добивающиеся автономии, достигли значительных успехов; Ис­пания, предоставившая своим четырем национальным областям статус автономии, по сути дела находится на пути к федерализа­ции, Бельгия из унитарной страны превратилась в федеративное государство, предоставив валлонцам и франкофонам статус субъекта федерации. Все это говорит о возможности решения проблем национальных меньшинств как в унитарных, так и в федеративных государствах. Это еще раз подтверждает, что зада­ча государства независимо от формы управления состоит в со­здании благоприятных условий для развития всех наций и этно-национальных групп, их интеграции в многонациональный процесс, недопущении любых проявлений национализма или ве­ликодержавности.

246

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

Государственное управление должно обеспечить гражданам комфортные условия существования в соответствии с теми уста­новками и обещаниями, которые придали государственному ре­гулированию в глазах населения легитимность. Нужно учесть, что здесь управление осуществляется не ради самого управле­ния. Оно предполагает материальные и финансовые ресурсы — и немалые — для обеспечения бесперебойного функционирования важнейших сфер социальной жизни. Не секрет, что подобные действия в ситуации ограниченности ресурсов (как кадровых, так и материальных) весьма затруднительны.

Задача обеспечения потребностей общества во всем мире, а в России в нынешней ситуации тем более, является трудноразре­шимой. Следует подчеркнуть, что для решения данной задачи государственные структуры во многом обладают все еще неаде­кватными системами управления. Организация взаимовыгодно­го и эффективного сотрудничества с частным сектором и обще­ственностью требует реорганизации или, вернее сказать, реструктуризации, возможно, всей системы государственного управления.

Разгосударствление средств производства и переход к много­укладной экономике коренным образом изменили приоритеты системы социального управления в стране. Радикальная транс­формация общественных структур нередко влечет неожиданные, непредсказуемые результаты и события в жизни общества. Одним из этих результатов является неспособность прежних уп­равленческих технологий давать желаемый эффект. Более того, они могут зачастую усугублять ситуацию. Но, как показал опыт России и других постсоветских стран, чисто либеральный под­ход к формированию новой системы управления, основанной на идее предельной минимизации вмешательства государства в дела гражданского общества, привел к глубокому социальному и экономическому кризису.

Люди страдали, страдают и будут страдать от неэффективнос­ти государственных организаций. Важнейшей предпосылкой ус­пеха рыночных реформ является создание эффективного госу­дарства. Государство должно быть эффективным, а не просто «сильным». В частности, оно должно быть готово делегировать ряд своих полномочий тем структурам, как органам местного уп-

247

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

равления, так и частным организациям, которые доказали свою способность лучше самого государства реализовывать эти пол­номочия.

Неоспоримым фактом является то, что в России пока что в должной мере не разработана идея организации структуры госу­дарственного управления или, вернее сказать, эффективного го­сударственного управления. Система управления, распределения властных полномочий, в конце концов наш Основной закон — Кон­ституция являются квинтэссенцией мирового опыта, но опыта, в полной мере не адаптированного к специфическим особеннос­тям нашей страны. Такой опыт можно охарактеризовать как обычную бездумную кальку. Парадоксом можно считать тот факт, что в Конституции РФ отсутствует само понятие «государ­ственное управление». Это дало повод некоторым исследовате­лям говорить о неправомерности признания государственного управления как государственно-правовой категории.

Руководство страны не смогло обеспечить во многих случаях реального контроля над соответствующими министерствами и ведомствами. В то же время новые министерства и ведомства, введенные в структуру органов государственного управления, были в ряде случаев не способны оказать достаточно ощутимое влияние на деятельность ни государственных органов в целом, ни их центрального аппарата. В итоге новая роль государства не привела к радикальным переменам ни в общей структуре прави­тельства, ни в структуре отдельных министерств и ведомств (особенно на начальном этапе). Органы государственной власти по-прежнему включают ряд конкурирующих и дублирующих друг друга структур: собственно правительство (министерства и ведомства), аппарат правительства и в определенной степени ад­министрацию президента. Существует мощный аппарат прави­тельства. Этот фактор ведет к ослаблению роли отраслевых ми­нистерств в определении политики, что также ослабляет их возможности по налаживанию эффективной горизонтальной ко­ординации с другими министерствами и ведомствами.

Нельзя забывать, что сама реформа политической и экономи­ческой системы требует управления. Дело в том, что нужно пла­нировать и разрабатывать комплекс институтов, норм и ценнос­тей предполагаемых реформ, регулировать возникающие при

248

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

этом социально-политические кризисы и публично-правовые проблемы юридически-правовыми средствами. Поэтому естест­венно, что при трансформации административной политической системы крайне важно сохранить функциональное назначение государственных институтов управления общественно-полити­ческими процессами, подчинив их формирующейся демократи­ческой политической системе.

Справедливости ради следует отметить, что в последние годы предпринимались попытки провести реальную реформу государ­ственного управления. Их главной целью были объявлены уст­ранение слабых сторон и недостатков функционирования суще­ствующей системы, а также улучшение результатов работы и повышение качества обслуживания населения. Стратегическое направление развития общества не может быть обеспечено толь­ко на основе «удачных» или «неудачных» постановлений или указов высших органов. Как отмечал в своем ежегодном Посла­нии 1998 г. Федеральному Собранию президент Б.Н. Ельцин, России нужны компетентное управление, построенное на освое­нии современных управленческих технологий; формирование правительственного аппарата на основании личных качеств и за­слуг; превращение государственной службы из «служения на­чальству» в настоящую гражданскую службу; установление гибкой и неиерархической системы для формирования и обновления ап­парата государственной службы; подбор персонала должен про­исходить на конкурсной основе, обеспечивающей продвижение по службе и закрепление самых опытных и трудолюбивых работ­ников; дифференциация карьеры государственных служащих и карьеры политических назначенцев; создание системы, позво­ляющей привлекать государственных служащих к ответственности и в то же время обеспечивающей им законодательную защиту от неправомерных или некомпетентных действий чиновников и средств массовой информации; оптимизация затрат на содержа­ние системы государственной службы; предоставление прямых материальных стимулов и исключение использования скрытых стимулов и «тайных» привилегий.

Аналогичные требования были выдвинуты в статье В.В. Пу­тина «Россия на рубеже тысячелетий», опубликованной в декаб­ре 1999 г.: «Россия нуждается в сильной государственной власти

249

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

и должна иметь ее... Сильная государственная власть в России — это демократическое, правовое, дееспособное федеративное госу­дарство». При этом он выдвинул следующие принципы организа­ции системы государственного управления: рационализация струк­туры органов государственной власти и управления; повышение профессионализма, дисциплины и ответственности государствен­ных служащих, усиление борьбы с коррупцией; перестройка госу­дарственной кадровой политики на основе принципа отбора лучших специалистов; создание условий, благоприятствующих станов­лению в стране полнокровного гражданского общества, уравно­вешивающего и контролирующего власть; повышение роли и ав­торитета судебной ветви власти и т.д.

Однако еще рано говорить о том, что в этой сфере уже достиг­нуты сколько-нибудь существенные изменения к лучшему. Весь­ма слабым остается контроль за исполнением решений прави­тельства. Система государственного управления демонстрирует сравнительно небольшую открытость теориям и практическим методам управления. В должной мере не разработана система об­ратной связи с пользователями, не налажена эффективная система управления исполнением. К тому же в настоящее время органы государственного управления недостаточно оснащены компьютер­ной техникой по сравнению с государственными структурами та­кого же масштаба и сложности в других странах. В частности, срав­нительно мало используются возможности Интернета в работе органов государственного управления и при оказании соответству­ющих услуг. Очевидно, что для решения всех стоящих перед обще­ством и государством проблем России необходима система госу­дарственного управления мирового класса.