Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 20 21 22 23 24 25 26 27 ... 39

ОСОБЕННОСТИ И ОСНОВНЫЕ

НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРОЙ

Как указывалось выше, одним из ключевых инструментов реализации г/правления социальной сферой является социальная политика государства, охватывающая довольно широкие слои населения. Речь идет о государственном управлении всеми социальными процессами, происходящими в обществе. И это естественно, если учесть, что в определении магистральных направлений развития как самого общества, так и государства, обеспечении общих условий жизнедеятельности экономики, общества и государства большую роль играет социальная инфраструктура, на содержание которой государство и общество тратят большие средства. В большинстве индустриально развитых стран социальная деятельность государства приобрела крупные масштабы и имеет самостоятельное значение, опираясь на стабильную законодательную базу, довольно внушительные финансовые ресурсы и широкую сеть учреждений, использующие разнообразных механизмы реализации социальных программ. Следует особо подчеркнуть, что социальная политика является важным звеном народнохозяйственной структуры, которое с помощью присущих только ему механизмов и методов способно решать задачи в данной сфере.

Основные направления изучения социальной политики

государства

Чтобы правильно разобраться в проблемах, затрагиваемых в данной главе, необходимо прежде всего выяснить, что именно понимается под социальной сферой и социальной политикой.

368

Глава 7. Особенности и основные направления государственного управления социальной сферой

Многоплановость и сложность социальной политики, под теми или иными названиями осуществляемой почти во всех индустриально развитых странах, привели к тому, что в научной литературе нет единого подхода к ее трактовке, нет единой точки зрения относительно путей и методов ее реализации. И это неудивительно, если учесть, что в разработке теории социальной политики участвовали представители как различных социальных и гуманитарных наук (экономики, политологии, социологии, философии и т.д.), так и различных идейно-политических течений и социально-политических сил (либерализма, социал-демократизма, консерватизма, марксизма). Немаловажное значение при этом имеет отношение представителей различных социально-политических сил к роли и функциям государственного управления и масштабам государственного вмешательства в социальную и экономическую сферы. Они варьируют от полного отрицания за государством какой бы то ни было роли в общественных процессах анархистами и либертаристами разного толка до признания активной роли государства в регулировании этих процессов левыми социал-демократами.

Но здесь следует отметить то, что государственному управлению социальными явлениями, процессами всей социальной сферы как в научной литературе, так и в политике придается важное значение. Разумеется, в одной главе монографии невозможно сколько-нибудь подробно рассмотреть все аспекты этой весьма сложной, многоплановой и масштабной темы. Поэтому главное внимание в данной главе мы концентрируем на государстве благосостояния и основных параметрах осуществляемой им социальной политики, делая ударение лишь на общих проблемах.

Исследования в области социальной политики в промышлен-но развитых странах начались с разработкой и осуществлением программ социальной политики в самом конце XIX и первые десятилетия XX в. Само понятие «социальная политика» впервые было введено в научный лексикон немецким ученым В.Х. Ри, опубликовавшим в 1853 г. книгу «Естественная история народа как основа социальной политики». Но тем не менее нельзя не отметить, что приоритет в постановке этой проблемы принадлежит американским исследователям. Сначала в Америке, а вслед за ней и в других индустриально развитых странах в этом плане

24 2187 369

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

особый интерес проявлялся к определению понятий «социальная политика» и «политический процесс». Так, Л. Мид рассматривал область исследований социальной политики как «подход к изучению политики, который анализирует деятельность правительства в свете важнейших общественных проблем»¹. Как писал Дж. Андерсон, политика — это «целенаправленная деятельность, проводимая одним или несколькими акторами в отношении проблем, требующих решения. Социальная политика разрабатывается правительственными организациями и чиновниками»².

Исследования в этой области берут начало в Америке, что, естественно, наложило определенный отпечаток на развитие и характер этой дисциплины. Но было бы не совсем корректно говорить, что в настоящее время как в отечественной, так и в зарубежной литературе существует общепринятое определение социальной политики.

И это неудивительно, если учесть, что многочисленные исследования свидетельствуют о несомненном влиянии на продолжительность и содержание социальных программ целого комплекса факторов, таких, как общий уровень экономического благосостояния, определяемый различными видами производства; формы политической и избирательной борьбы; место, роль и сила левых партий, масштабы их электоральной базы; сила парламентской оппозиции и т.д. Зачастую решения о разработке и принятии тех или иных социальных программ принимаются отдельными странами по примеру друг друга. Одна из особенностей социальной политики состоит в том, что исследователи этой отрасли знания публикуют многочисленные обзоры, отражающие не только развитие дисциплины в целом, но и положение дел в других, более мелких направлениях.

Как считал Б.Дж. Нельсон, «история социальной политики как самостоятельного направления в большей степени представляет собой историю рассмотрения проблем, чем обычную историю становления дисциплины или отрасли знания как суммы идей, институтов, журналов и контроля над основными ресурсами... Публикации специалистов по социальной политике рассре-

¹Me a d L. Public Policy: Vision, Potential, Limits//Policy Currents. 1995. February.
P. 1-4.

²Anderson J. Public Policy Making. Boston, 1990. P. 5.

3/0

Глава 7. Особенности и основные направления государственного управления социальной сферой

доточены по различным изданиям, что свидетельствует о многочисленных источниках происхождения этой дисциплины»¹. В связи с отсутствием общего печатного издания у политологов, специализирующихся в области социальной политики, они публикуют свои работы в журналах междисциплинарного характера, в частности, таких, как «The Journal of Health Politics» и «Policy and Law», которые привлекают к сотрудничеству опытных специалистов в области политических наук.

По мнению Б.Дж. Нельсона, существует несколько параметров изучения социальной политики как отрасли знания. Это прежде всего холизм, предполагающий изучение социальной политики как целого и пытающийся дать объяснение социальных отношений в обществе. В этом же направлении ориентированы теории заинтересованных групп, плюрализма, элит и классов и т.д. В трактовке социальной политики холизм ставит целью развивать те или иные теории управленческих процессов, увязывая их с более широким пониманием взаимоотношений между государством и обществом. Причем «холистский императив находит отражение в двух исследовательских направлениях. В рамках одного из них разрабатываются теории управленческих функций, а второго — типологии социальных проблем, на основе которых могут быть созданы паттерны управленческих действий»². Второе направление основывается на выводе Т. Лоуи о том, что «практика управления определяет политику»³. Здесь Лоуи имел в виду, что политический курс накладывает отпечаток на типы отношений между людьми, группами и государством, которые в совокупности и характеризуют то или иное политическое течение.

В последнее время во все более растущей степени внимание исследователей в области социальной политики привлекают источники возникновения и содержание политических требований, выдвигаемых представителями общественных движений. Так, С. Липсет и С. Роккан на западноевропейских материалах

¹ Нельсон Б.Дж. Социальная политика и управление: общие проблемы//Полити
ческая наука. Новые направления. С. 535.

²Там же. С. 544.

³L о w i TJ. American Business, Public Policy, Case-studies and Political Theory // World
Politics. 1964. Vol. 16. P. 677-715.

24* " 371

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

показали, что результатом разного рода социальных и политических конфликтов стало выдвижение на передний план комплексов предпочтений, вокруг которых сформировались европейские политические партии¹. В этом отношении интерес представляет тот факт, что в современных условиях как старых, так и новых демократических режимов прежние разногласия стали снова заявлять о себе. Это стало отчасти результатом того, что новые проблемы и потребности не могут быть должным образом решены в рамках партийной системы, созданной в эпоху формирования современной парламентской системы. В данной связи некоторые авторы пытаются показать, как организации, возглавляющие общественные движения, в противоположность более традиционным группам интересов пытаются воздействовать на практическую политику. Но предлагаемая ими тактика прямых действий не привела к определенным долговременным политическим результатам.

По мнению, например, Л. Мида, социальная политика как область исследования представляет собой «подход к изучению политики, который анализирует деятельность правительства в свете важнейших общественных проблем»². Часть авторов поставила вопрос об определении понятий «социальная политика» и «политический процесс».

Некоторые авторы напрямую связывают социальную политику с действиями правительства. Как утверждал, например, Б. Питере, «социальная политика есть сумма действий органов управления, действующих непосредственно или через своих агентов, оказывающая влияние на жизнь граждан»³.

Необходимость учета результатов особенно наглядно обнаружилась в исследованиях, посвященных расходам на социальные нужды. Еще в 1963 г. Р. Даусон и Дж. Робинсон пытались выяснить, почему в разных штатах США эти расходы существенно различаются. Ряд исследователей, проанализировав результаты, полученные Даусоном и Робинсоном, пришел к выводу, что при изучении проблемы расходов на социальные нужды политика

¹Lip set S.M., R о k k an S. Change Structures, Party Systems and Voter Alignments.
Introduction// Party Systems, and Voter Alignments. N.Y., 1967.

²Mead L.M. Public Policy: Vision, Potential, Limits//Policy Currents. 1995. February. P. 1.

³Peters B.C. American Public Policy. Chatham, 1986. P. 6.

372

Глава 7. Особенности и основные направления государственного управления социальной сферой

имеет существенно меньшее значение, чем экономика, если последнюю понимать с точки зрения уровня дохода и налогов. На основе этих исследований сложилось мнение о необходимости совершенствования моделей расходов на социальные нужды.

Значительный вклад в развитие социальной политики как самостоятельной дисциплины внес Ч. Мерриам, который в своих работах «Современное состояние исследования политики» и «Новые аспекты политики» очертил стоящий перед политической наукой круг проблем¹. Хотя в центре внимания обеих книг стояло поведение отдельного человека в сфере политики, Мерриам уделял немаловажное внимание воздействию на индивидуумов общества, членами которого они являлись. Особо важное значение книг Мерриама для развития социальной политики состояло в том внимании, которое он уделял принятию решений.

Б.Дж. Нельсон считает, что «Мерриам является центральной фигурой в истории социальной политики как самостоятельного направления политической науки и по ряду других причин. Свято веря в то, что наука должна служить человечеству, он внес большой вклад в развитие сферы социального управления, работая в Комитете Браунлоу, рекомендации которого были направлены на усиление профессионализма в работе федеральных гражданских служб и повышение компетентности их чиновников»². К тому же Мерриам выступал за введение в высших учебных заведениях курса обучения «Научная организация управления». Показательно, что в Американской ассоциации политических наук в 1971 г. была создана организация, носившая название «Policy Studies Organization» и представлявшая собой группу независимых политологов, занимавшихся проблемами социальной политики. В той же ассоциации в 1983 г. 1эыла создана Секция социальной политики.

При решении проблем социальной политики Мерриам не уделял особого внимания изучению истоков и причин социальных движений и их влиянию на ее разработку и реализацию. Как считают некоторые ученые, в первые десятилетия XX в. в исследованиях подобного рода основную роль играла не столько поли-

¹Merriam C.E. The Present State of the Study of Politics//American Political Science
Review. 1921. Vol. 15. P. 173-185;Jderh.New Aspects of Politics. Chicago, 1925.

²Нельсон Б.Дж. Указ.соч. С.537.

373

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

тическая наука, сколько социология и далее экономика. Лишь после оживления социальных движений в 60-е годы специалисты в области социальной политики стали при изучении политических процессов обращать на них более или менее заметное внимание.

При этом представляет интерес тот факт, что в США в большинстве высших и средних гуманитарных учебных заведений, где преподается курс политической науки, определенное внимание уделяется и социальной политике, однако, как утверждает Д.Е. Стоукс, принятию решений в публичной сфере студентов никто не обучает. Занятия, посвященные конкретным действиям, направленным на решение социальных проблем, стали про-во/щться с 20-х годов, однако в основном они проходят не на факультетах политической науки, а в рамках программ по подготовке управленческих кадров и в учебных заведениях, где обучают разработке политического курса¹.

Следует рассмотреть развитие и другой актуальной области знания, разрабатываемой представителями радикальной части политического спектра, — проблемы финансирования социальной сферы с позиций теории публичного выбора. Эта теория оказала большое влияние на характер и содержание деятельности государственного сектора. Как отмечал один из представителей этой теории У. Баумол, в своем труде «Экономика благосостояния и теория государства», «нас мало беспокоит, чем в действительности занимается правительство... Мы ни в коей мере не стремились отвечать на этический вопрос о том, чем должно было бы заниматься государство. Основная проблема, которой мы уделяли внимание, представляет собой анализ обстоятельств, в которых деятельность правительства... может принести выгоду тем, кем оно правит»².

В области исследований социальной политики определенное место занимает сравнительный политический анализ, суть которого состоит в выявлении различий и точек схождения в политике государств и в областях социальной сферы, а также результатов управленческой деятельности в зависимости от политических и ведомственных факторов. В центре внимания этого исследова-

¹ Stokes DE. The Changing World of the Public Executive N.Y, 1994

¹ В аи mo I WJ. Welfaie Economics and the Theory of the State. L, 1965. P. 108.

374

Глава 7. Особенности и основные направления государственного управления социальной сферой

тельского направления находятся такие проблемы, как выяснение степени различия политического курса режимов, правительств, придерживающихся различных идейно-политических ориентации. Его представителей интересуют такие вопросы: насколько различаются объемы общественных благ, предоставляемых своим гражданам более богатыми странами по сравнению с менее развитыми государствами? какие причины определяют политический курс разных стран в социальной, экономической и политической сферах? какое влияние на него оказывает структура управления? могут ли левые более активно проводить перераспределительную политику, направленную на повышение благосостояния населения, чем правительства правого толка? И т.д. Появившееся в 60-х годах направление научных разработок приобрело большое влияние с начала 70-х годов. Его исследователи интересовались также вопросами о том, существует ли связь между результатами управленческой деятельности и итогами выборов, каковы структура и эффективность политических партий и т.д.

Как отмечают Р.И. Хофферберт и Д.Л. Сингранелли, «представители этого направления стремятся с максимальной точностью объяснить причины и специфику пространственной и временной вариативности в проведении политического курса. Центральное место при решении этой задачи отводится причинно-следственным связям. Главная проблема аналитического характера при этом заключается в моделировании взаимодействия между экономическими и политическими условиями. Основное внимание уделяется зависимой переменной, т.е. исследованию разброса политических решений» .

В рассматриваемом плане интерес представляют статьи А. Кинга, в которых рассматривались проблемы общественного сектора в пяти развитых демократических государствах. Он поставил своей целью проанализировать и сопоставить влияние на государственную политику комплекса факторов, таких, как концентрация социальной власти, степень могущества заинтересованных групп, разделение властей, федерализм и идеология. Интересен вывод, к которому пришел А. Кинг. По его мнению, для

¹ Хофферберт Р.И, Сингранелли ДЛ. Социальная политика и управление: сравнительный политический анализ// Политическая наука Новые направления. С. 573

375

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

объяснения изменений, происходящих в социальной политике на национальном уровне, социальные и институциональные условия менее значимы, нежели долговременные идеологические различия между народами разных стран¹.

Ряд исследователей считают, что подход с позиций публичного выбора обогатил современную концепцию финансирования социальной сферы. Как отмечал, например, Б. Фрей, «правительство призвано быть эндогенной частью политико-экономической системы: оно действует не автономно, а под влиянием многочисленных разноплановых сил. Важную роль в этом процессе играют экономические и политические институты — прежде всего политические партии, государственное управление и частные группы интересов»².

А.Б. Аткинсон утверждает, что концепция публичного выбора, безусловно, отличается от теории финансирования социальной сферы послевоенного периода, основанной на идеях экономики благосостояния, однако эти два подхода отнюдь не следует рассматривать как полностью несовместимые. Представляется справедливым мнение, согласно которому подход с позиций публичного выбора вполне совместим с моделями оптимальных вариантов налогообложения. Убедительным тому подтверждением может служить анализ выплат целевых пособий, представляющих собой безвозмездную социальную помощь неимущим³.

Государство благосостояния

Определяющую роль в реализации социальной политики в большинстве (если не во всех) индустриально развитых демократических стран играет комплекс институтов, отношений, ценностей и норм, который объединяется под названием «государство благосостояния», представляющее собой центральную составляющую социальной инфраструктуры современной социально-экономической системы.

¹King A. Ideas, Institutions andthe Politics ofGovernments: A Comparative Analysis //
British Journal of Political Science. 1973. Vol. 3. P. 293-313, 409-423.

²Frey B.S. Democratic Economic Policy. Oxford, 1983. P. 2.

³Аткинсон А.Б. Политэкономия: вчера и сегодня//Политическая наука. Новые
направления. С. 688.

376

Глава 7. Особенности и основные направления государственного управления социальной сферой

Этот феномен, имеющий в каждой стране свою специфику (и соответственно называемый по-разному: в США — «смешанный капитализм», в Германии — «социальное рыночное хозяйство», в Швеции — «общество функциональной социализации», во многих других странах — «социальное государство»), возник в качестве альтернативы реальному социализму, с одной стороны, и как реакция на «провалы», «осечки» классической рыночной экономики в индустриально развитых капиталистических странах — с другой.

Общим для всех национальных вариантов государства благосостояния является то, что здесь рыночное начало в экономике дополнено социальным началом в иных сферах. Поэтому современную смешанную экономику нередко называют социальным рыночным хозяйством. Необходимо отметить, что любая экономика по самому своему определению социальна, поскольку она просто не может не быть социальным институтом хотя бы потому, что экономика есть функция гражданского общества и именно для его благосостояния она, собственно говоря, и существует и функционирует. То же верно и в отношении рыночной экономики. При этом под социальной рыночной экономикой понимается вполне конкретный тип хозяйственной системы, возникшей и институционализировавшейся в XX в., особенно после Второй мировой войны, в индустриально развитых демократических странах Запада.

Как уже указывалось, в Германии система государственного регулирования рыночной экономики получила название социального рыночного хозяйства. Собственно социальная рыночная экономика, как правило, большей частью отождествляется с германским вариантом государства благосостояния. Заслуга представителей германской школы социальной рыночной экономики состоит в разработке и введении политико-правового анализа экономических процессов, основанного на изучении проблем взаимосвязи между собственно экономической системой и политическими, государственными и правовыми порядками, существующими в данном государстве.

Разрабатывая модель восстановления экономики и последующего социально-экономического развития, германские экономисты, политики и государственные деятели взяли на вооруже-

377

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

ние идеи так называемого ордолиберализма, для которого был характерен комплексный подход к народному хозяйству как интегральной части более широкой социально-экономической и государственно-политической системы. Этот подход позволял изучать экономику как систему, функционирующую в неразрывном единстве с внеэкономическими институтами. При этом сторонники социальной рыночной экономики выступали за активное непосредственное участие государства в регулировании социальной и экономической сфер общества. Эта теория разработана А. Мюллер-Армаком как ученым и использована на практике Л. Эрхардом как политиком. Основная формула социального рыночного хозяйства базируется на признании равной значимости экономической и социальной сфер и их неразрывной взаимосвязи. Как считал А. Мюллер-Армак, «идея социального рыночного хозяйства заключается в соединении свободы рынка с социальным выравниванием»¹.

По выражению самого Мюллер-Армака, концепция социального рыночного хозяйства в экономической сфере предполагает «свободу на рынке». Индивидуальная свобода выступает при этом в качестве не только средства, «экономического рычага», но и независимой ценности. Реализация этой свободы в экономической области предполагает наличие децентрализованных субъектов, способных самостоятельно принимать необходимые решения. Государство же ответственно за создание необходимых условий для развития рыночных процессов. При этом сторонников социального рыночного хозяйства особенно беспокоит вопрос о том, на каком уровне находится тот «порог», переступив через который государственный сектор начинает представлять опасность для функционирования рыночного хозяйства. Это, по их мнению, происходит тогда, когда на важнейших рынках серьезно ограничивается частная предпринимательская инициатива. Экономика, будучи открытой, динамичной и высокоорганизованной системой, требует упрощения регулирующих норм, дабы не потерять способности к инновациям.

Социальное рыночное хозяйство предполагает, что рынок сам по себе не учитывает социальных аспектов общественной жизни

¹ Цит.по: Tuchtfeldt E. SozialtMarktwirtschaftalswirtschafts-undgesellschaftapoh-tische Aufgabe//Poht. Studien Munchen. 1986. N 290. S. 636.

378

Глава 7. Особенности и основные направления государственного управления социальной сферой

и самой экономики. И действительно, рынок обладает ограниченными возможностями для обеспечения необходимого уровня равновесия в экономической системе и поддержания занятости населения на должном уровне. Он не способствует сохранению невоспроизводимых ресурсов, защите окружающей среды, не может регулировать использование ресурсов, принадлежащих всему человечеству (например, рыбные богатства океана). Рынок всегда был ориентирован на удовлетворение запросов тех, кто имеет деньги.

Учитывая тот факт, что рынки не всегда функционируют эффективно и не могут обеспечить социально приемлемое распределение благ, была выработана так называемая концепция провалов рынка (market failures) в тех или иных сферах (например, во внешнеэкономической деятельности и в производстве общественных благ). Речь идет в сущности о негативных последствиях рынка, о неспособности рынка, взятого вне его связей с обществом и государством, решать множество проблем, имеющих ключевое значение для обеспечения жизнеспособности общества и государства. Государственное вмешательство рассматривается в качестве неизбежного и необходимого инструмента исправления негативных последствий рынка. Здесь решающую роль играет социальная политика государства, призванная гарантировать минимальный жизненный уровень людям, еще не вступившим в процесс труда, временно или же окончательно (по возрасту или состоянию здоровья) из него выбывшим. Производственная конкуренция и социальное обеспечение должны быть одновременными, взаимодополняющими факторами.

Следует отметить, что сами понятия «демократия», «демократический» используются, как правило, для характеристики политической или социальной системы, которая ставит целью свести к минимуму социальные и экономические различия, особенно те, которые вызваны неравным распределением материальных благ.

При такой постановке вопроса государство рассматривается в качестве важного инструмента корректировки социальных издержек и негативных последствий рыночной экономики и свободной конкуренции. Как .писал К.С. Гаджиев, «постулируется равная значимость экономической и социальной сфер и необхо-

379

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

димость органического соединения свободно-рыночных отношений с социальной политикой государства, сочетания рыночных принципов с социальными принципами, гуманизации рынка посредством разработки и реализации государством системы социальной политики, направленной на гарантирование минимального жизненного уровня непривилегированным слоям населения. Главная цель государства благосостояния усматривается в том, чтобы добиться синтеза экономической свободы, социальной защищенности и справедливости»¹. Социальные программы становятся неотъемлемой частью правового государства. На этой основе происходит расширение функций государства, во многом дополняющих, а в ряде случаев и заменяющих функции институтов гражданского общества.

И действительно, в условиях формирования демократического, правового государства, перехода к рыночной экономике на передний план вышел вопрос о социальной защищенности широких трудящихся масс. В правовом государстве личность, наделенная реальными правами и возможностями, стоит на первом месте. Социальные гарантии углубляют реальное содержание правового статуса личности на основе принципов гуманизма, справедливости, равенства, обеспечения условий для реализации ее потенциальных возможностей. Социальная защищенность человека в обществе предполагает прежде всего гарантию его права на определенный уровень благосостояния. Она служит своего рода препятствием перед жизненными невзгодами и трудностями.

Именно в этой сфере определяющее значение имеет социальное партнерство. Нигде взаимосвязанность экономики и общества не проявляется так отчетливо, как в процессе труда. Заинтересованность занятых в высокой заработной плате и хороших условиях труда так же законна, как и заинтересованность предпринимателя в производстве продукции с меньшими издержками и более высокого качества, так как от этого зависит ее конкурентоспособность. В этом и состоит смысл социального партнерства. Как отмечал А. Нестеренко, «социальное партнерство — это перерастание рыночных отношений за границы собственно

¹ Гаджие в К.С. Введение в политическую науку. М., 1997. С. 130.

380

Глава 7. Особенности и основные направления государственного управления социальной сферой

экономики в сферу социальных отношений: продавцы и покупатели рабочей силы договариваются об условиях «сделки» как равноправные участники (социального) контракта»¹. Одной из главных целей социального контракта, по мнению сторонников социального рыночного хозяйства, должна стать забота о предотвращении и сокращении безработицы, оказывающей большое негативное влияние на экономику, общество и политику. А в индивидуальном плане безработица представляет собой грубое нарушение человеческого достоинства. С точки зрения интересов всего общества безработица представляет собой глубочайшее нарушение фундаментальных социальных прав его членов. А в политическом плане она способна стимулировать радикализм и революционные умонастроения, дестабилизировать общество, результатом чего может быть «размывание» демократического, правового государства. Концепция социальной рыночной экономики предполагает синтез гарантированных правовым государством политических свобод, экономической свободы и идеалов социального государства, гарантирующего социальную защищенность граждан и социальную справедливость. Здесь понятие «социальное» означает, что рыночное хозяйство в силу своей эффективности создает материальные предпосылки для обеспечения того или иного уровня благосостояния для всех слоев населения. В то же время она гарантирует комплекс свобод и прав, в том числе свободу экономической деятельности или экономического выбора, конкуренции, равенство возможностей и т.д., и ограничение рынка там, где он приводит к нежелательным для жизнеспособности социального порядка и сохранения стабильности общества результатам. Как справедливо отмечал А. Мюл-лер-Армак, «социальное рыночное хозяйство может быть определено как идея политического упорядочения, цель которого состоит в соединении общества, построенного на конкуренции, частной инициативе, с социальным прогрессом, обеспеченным именно производительностью рыночной экономики. На основе рыночного экономического порядка может быть создана многообразная и всеобъемлющая система социальной защиты»².

Нестеренко А. Социальная рыночная экономика- концептуальные основы, исторический опыт, уроки для России//Вопросы экономики 1998 №8 С. 76.

*Mueller- Armack A. Soziale Marktwirtschaft // Handwoerterbuch der Sozialwis-senschaften. Bd 9. Stuttgart u.a., 1965. S. 36.

381

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Сторонники социального рыночного хозяйства считают, что свобода экономической деятельности с опорой на конкуренцию должна быть тесно увязана с комплексом других основополагающих целей общества. Конкуренция должна быть организована таким образом, чтобы исключить социальную напряженность. Ничем не ограниченный рынок может стать фактором социальной напряженности и разного рода конфликтов в обществе. Поэтому он подлежит ограничению во имя реализации более высоких целей, таких, как, например, обеспечение социальной справедливости, охрана окружающей среды, высокий уровень занятости и т.д. Государство налагает на предпринимателя определенные обязательства в промышленной и санитарной сфере по организации рабочего места и техники безопасности с целью сокращения и устранения несчастных случаев, профессиональных заболеваний, воздействия шума, загрязнения воды и воздуха.

Конкуренция оставляет за самим потребителем решение вопроса о том, как и с помощью каких благ в пределах своих доходов он может обеспечить свое экономическое благосостояние. Очевидно, что понятие «в пределах своих доходов» для разных категорий населения имеет разный смысл. Но в то же время в каждом обществе существует определенный минимальный уровень доходов, обеспечивающий каждому гражданину некоторый прожиточный минимум или минимальный уровень принятого в этом обществе материального благосостояния. Обязательства по обеспечению этого минимального уровня для нетрудоспособных, неимущих и малоимущих граждан, как правило, берет на себя государство.

В отличие от Германии, где феномен органического слияния рынка и государства получил название социального рыночного хозяйства, в большинстве индустриально развитых стран он стал известен под названием государства благосостояния или социального государства (а иногда социального правового государства). В содержательном и концептуальном плане между этими понятиями нет противоречий и расхождений принципиального характера. Но поскольку в научной литературе они существуют в качестве самостоятельных социально-экономических и политических феноменов, представляется целесообразным рассматривать их в отдельности.

382

Глава 7. Особенности и основные направления государственного управления социальной сферой

Сам термин «государство благосостояния» стал широко использоваться в научной литературе после Второй мировой войны, хотя сама концепция государства благосостояния начала складываться в конце XIX — первые десятилетия XX в. Как указывалось выше, господствовавший до этого времени свободно-предпринимательский капитализм основывался на идеях индивидуализма, свободного рынка, свободной конкуренции и т.д. Сами эти идеи были теснейшим образом связаны с правом каждого человека на жизнь, свободу и частную собственность.

По сути свобода отождествлялась с частной собственностью. И действительно, как показал исторический опыт, не может быть истинной свободы отдельного индивида там, где нет свободы экономического выбора. Такой выбор может быть обеспечен прежде всего ограничением огосударствления средств производства и всей экономической сферы при сохранении частной собственности. Воплощением индивидуализма и права частной собственности в экономической сфере являются принципы свободного рынка и свободной конкуренции, реализация которых, особенно на первых этапах развития капитализма, обеспечила небывалые темпы интенсивного и экстенсивного роста производительных сил.

Однако в силу целого комплекса причин, которые были более подробно проанализированы в предыдущей главе, правящие круги развитых капиталистических стран пришли к осознанию необходимости расширения роли государства в экономической и социальной сферах для обуздания эксцессов и сокращения негативных последствий свободного рынка. В результате капитализм стал государственно-корпоративным, предполагающим расширение регулирующей и контролирующей роли государства в этих сферах.

Следует отметить, что в разработку и реализацию концепций государства благосостояния внесли свой вклад представители всех основных идейно-политических течений Запада — либерализма, социал-демократии, консерватизма и марксизма. В этой связи нельзя не упомянуть, что ряд выдающихся консервативных деятелей Западной Европы, например (О. Бисмарк в Германии, Б. Дизраэли в Англии, и др.) по праву считаются отцами-основателями государства благосостояния. Однако в Западной

383

Феликс Шамкалов. Теория государственного управления

Европе наибольший вклад в его формирование внесла социал-демократия. Не случайно известный германский социолог и политолог Р. Дарендорф называл XX век веком социал-демократии. В США эту роль в значительной мере выполнила демократическая партия, ассоциирующаяся с именами таких реформистски настроенных политических и государственных деятелей, как В. Вильсон, Ф. Рузвельт, Дж. Кеннеди, Л. Джонсон и др.

В данной связи обращает на себя внимание тот факт, что в послевоенные десятилетия в развитых капиталистических странах между политическими партиями и силами разных ориентации — либералами, консерваторами и социал-демократами — сформировалось своего рода согласие по вопросу о необходимости и неизбежности государственного регулирования социальных и экономических процессов.

Совпадение позиций партий бундестага ФРГ — ХДС/ХСС, СДПГ и СвДП по важнейшим вопросам социальной и экономической политики западногерманский политолог К. Зонтхаймер назвал «опирающимся на конституцию и принципы демократического порядка консенсусом». По его словам, в социально-экономической сфере этот консенсус сводился к признанию «социального рыночного хозяйства» и «социального государства», предполагающего свободу частнопредпринимательской деятельности в сочетании с вмешательством государства в экономику, и признанию за государством ответственности за реализацию социальных программ. Аналогичное положение с теми или иными модификациями наблюдалось и в других развитых капиталистических странах. В этой связи нельзя не упомянуть о социальных реформах в США в рамках так называемого Нового курса Ф. Рузвельта в 30-х годах и программы Великого общества Л. Джонсона в 60-х годах XX в.

Особенно показательна в данном контексте политика администрации Ф. Рузвельта, которая в период Великого экономического кризиса 30-х годов разработала и осуществила широкую программу так называемых социальных работ (строительство дорог, озеленение населенных пунктов, уборка улиц городов и т.д.). Были введены и реализованы также широкомасштабные программы социальной помощи неимущим слоям населения и безработным. Эти программы помимо всего прочего имели

384

Глава 7. Особенности и основные направления государственного управления социальной сферой

одной из своих целей повышение покупательной способности населения и тем самым стимулирование производства. Была введена также гибкая система налогообложения, когда в зависимости от конкретной конъюнктуры в экономике налоги повышались или понижались, что давало возможность сдерживать или стимулировать рост расходов потребителей. А это, в свою очередь, позволяло стабилизировать спрос. Аналогичные по своему духу и содержанию социальные реформы были реализованы в Скандинавских странах, в результате которых сформировалась модель «шведского», или «скандинавского» социализма, а также в большинстве стран континентальной Европы и Канаде.

Весьма трудно сколько-нибудь четко обозначить контуры концепций государства благосостояния. Поэтому неудивительно, что, хотя государство благосостояния является реальным фактом современного мира, в научной литературе, как в зарубежной, так и в отечественной, еще нет единого мнения о его месте и роли в решении основополагающих социальных и экономических проблем. Хотя этот термин и стал общепринятым, согласия относительно вкладываемого в него содержания нет. Возможно, в силу отсутствия сколько-нибудь четко очерченной институциональной и идеологической последовательности относительно его границ и возможностей государство благосостояния в качестве модели социального порядка всегда составляло объект горячих споров и дискуссий.

Но тем не менее по мере утверждения принципов государственного регулирования и социальной помощи предпринимались попытки типологизации национальных вариантов государства благосостояния. Наибольший интерес представляет типологиза-ция, предложенная английскими исследователями Н. Фернисом и Т. Тилтовым. Они поставили перед собой задачу классифицировать типы «капитализма благосостояния» путем сопоставления уровня социальных расходов: Швеция (самый высокий уровень), Великобритания (средний уровень) и США (низкий уровень), считая, что эти различия отражают различия социальных философий. По их классификации, США представляют собой «позитивное государство», где любые социальные расходы имеют своей целью укрепление рыночной системы, обеспечивая социальное страхование, связанное с трудовым стажем, с одной

25 - 2187 ' 385

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

стороны, и оказывая помощь неработающим или частично работающим беднякам — с другой. Швеция, согласно их схеме, — это «государство социального равенства», где преобладает принцип перераспределения в соответствии с потребностями и где достижение еще большего равенства результатов является по крайней мере официально декларированной долговременной целью. Великобритания рассматривалась ими как «государство социального страхования», занимающее среднее положение между Швецией и США. Здесь практикуется принцип предоставления минимума материальных благ всем нуждающимся независимо от трудового стажа, профессионального статуса и т.д.

Небезынтересна также типология, предлагаемая сотрудником Института им. Планка И. Альбером. Он выделил несколько стра-новых, или региональных, типов государства благосостояния. Так, в Западной Европе он проводит различие между скандинавским и англосаксонским его вариантом (Дания, Финляндия, Норвегия, Швеция, Великобритания, Ирландия), с одной стороны, и континентальным вариантом (Бельгия, Нидерланды, Франция, Италия, Австрия, Западная Германия, Швейцария) — с другой. Первый делает ударение скорее на социальных услугах, нежели на социальных трансфертных выплатах, связанных с заработной платой и сохранением социального статуса.

Следует также отметить попытки выделения социал-демократической, либерально-реформистской и консервативной концепций государства благосостояния. Первые две строились на постулате, согласно которому одна из целей государства благосостояния состоит в расширении демократии, в предоставлении всем гражданам не только юридических и политических, но и социальных прав путем справедливого, с их точки зрения, перераспределения доходов. Их авторы и сторонники исходили из идеи, согласно которой каждый член общества имеет право на достойный человека уровень жизни, образования, жилища, медицинского обслуживания, социальных услуг и т.д. На основании подобного подхода были разработаны и осуществлены крупные программы социальной помощи, на которые были израсходованы довольно внушительные средства. По имеющимся данным, в настоящее время от 53 до 62% всех государственных расходов в ведущих

386

Глава 7. Особенности и основные направления государственного управления социальной сферой

индустриально развитых странах идут на финансирование социальных программ.

Предполагалось, что, обеспечивая гарантированные стандарты жизни под правительственным контролем, государство благосостояния способно сократить разрыв в доходах, уровне образования и занятости различных категорий населения. Все это рассматривалось как средство исключения из жизни общества социальных конфликтов и интеграции как можно более широких слоев населения в существующую систему.

Защитники государства благосостояния аргументируют свои позиции также доводами о том, что свободный, ничем не ограниченный рынок увеличивает неравенство и те, кто находится на нижних ступенях стратификационной лестницы, лишаются средств для реализации спроса на рынке и тем самым их свобода ограничивается, они становятся жертвами несправедливости. Их аргумент, таким образом, состоит в том, что государство благосостояния, которое стремится к той или иной степени перераспределения, представляет собой средство увеличения свободы самых непривилегированных и исправления несправедливостей, вытекающих из рыночной системы распределения материальных благ.

Центральное место в теории государства благосостояния занимает идея обеспечения приемлемых для данного общества жизненных стандартов. Личное благосостояние помимо чисто экономических критериев (таких, например, как занятость, уровень дохода и др.) зависит также от степени гарантии в государстве политических свобод (например, свобода и безопасность личности, свобода слова, свобода совести и т.д.), от таких показателей, как социальная защищенность, должным образом устроенная семейная жизнь, возможности продвижения по службе и т.д. Поскольку шансы человека зависят от стартовых условий, например от качества школьного и профессионального образования, ориентированного на социальную справедливость, политика имеет своей целью максимальное выравнивание этих шансов, особенно в сфере образования. Поэтому рыночная экономика может способствовать оптимальному благосостоянию максимального числа людей только в том случае, если она не ущемляет неэкономические детерминанты личного благосостояния.

•>* * 387

Феликс Шамхалов Теория государственного управления

Blog

Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления