Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 21 22 23 24 25 26 27 28 ... 39

Сущностные характеристики и основные составляющие социальной политики

Если государственное управление экономическими процессами сказывается в основном на тех, на кого оно направлено, то социальное регулирование затрагивает широкие слои населения независимо от их отношения к экономике. При неразрывной связи социальной и экономической деятельности государства именно в ходе проведения социальной политики решаются принципиальные экономические задачи. Например, распространение социальных программ объясняется не только тем, что они отвечают интересам наименее обеспеченных социальных слоев общества, но и объективной экономической потребностью. С этой точки зрения одна из немаловажных задач государственного вмешательства в социальную сферу во всех индустриально развитых странах состоит в предотвращении и снятии неизбежно возникающей в циклически развивающейся рыночной экономике социальной напряженности.

Очевидно, что государственное вмешательство в социальную сферу выполняет важную функцию стабилизатора общества. Во многом этот тип регулирования выходит за пределы требований о предотвращении или компенсации недостатков рыночной эко номики. Как писал П. Уивер, «в действительности государственное регулирование стремится не просто исправить недостатки рынка, а выйти за его рамки, т.е. оно представляет собой политику не экономическую, а социальную. Это попытка выдвинуть концепцию общественных интересов вне рамок рынка, а зачастую и в противовес не только конкретному рынку, но и самой идее рыночной экономики»¹. Иначе говоря, государство играет не меньшую, чем в экономике, роль в других сферах общественной жизни, и прежде всего в социальной сфере.

При этом необходимо отметить, что государственное управление социальной сферой охватывает весьма широкий спектр общественной жизни. Государство выступает гарантом социальной направленности рыночных отношений, в том числе и пред-

¹ Weaver Р Regulation, Social Policy and Class Conflict// The Public Interest 1978 Vol 50 №45 P 35

388

Глава 7 Особенности и основные направления государственного управления социальной сферой

принимательства, в интересах всего общества. Принцип свободной конкуренции и свободного рынка, взятый в чистом виде, по сути дела предполагает своеобразную игру с нулевой суммой, согласно которой выигрыш одной стороны оказывается проигрышем для другой стороны и наоборо!. Без соответствующей корректировки, осуществляемой прежде всего государством, такое положение вещей может стать фактором социальных конфликтов и нестабильности в обществе, что, естественно, не может не отразиться на состоянии как отдельных предприятий, корпораций, фирм, отраслей, так и экономики страны в целом.

Это естественно, если учесть, что главным принципом организации социально-рыночных отношений является сочетание принципа свободы предпринимательства с принципом социальной помощи неимущим слоям населения. С данной точки зрения одним из важных направлений деятельности государства является осуществление программ поддержки на должном уровне совокупного спроса населения, обеспечения высокого уровня занятости, обслуживания социальной сферы, предоставления специальных налоговых льгот и гарантий инвесторам и т.д.

Частный сектор, который всецело руководствуется соображениями получения как можно более высокой прибыли, не может дать каких-то серьезных гарантий производства и предоставления населению в достаточном количестве общественных благ. Например, аналитический инструментарий для принятия решения по таким вопросам, как разработка и реализация важного для общества крупного проекта правительством, существенно отличается от того, которым пользуется частная фирма. Последняя оценивает собственные коммерческие выгоды от осуществления проекта, а затем сравнивает их величину с величиной издержек, т. е. принимает решение на основе анализа влияния проекта на объем ее прибыли.

Здесь решающая роль принадлежит государству, которое руководствуется совершенно иными принципами. Особенно она велика в тех сферах, где необходимо определить так называемые общественные блага. Здесь воочию обнаруживаются слабости рынка, который не способен в полной мере удовлетворять потребности его участников. К общественным благам мировая экономическая наука и хозяйственная практика относят те товары и

389

Феликс Шалисалов. Теория государственного управления

услуги, «которые рыночная система вообще не намерена производить, поскольку их особенности резко противоположны особенностям товаров индивидуального потребления»: будучи потребленными одним субъектом, они остаются достаточными для потребления другими .

Как отмечал Д. Брюммерхофф, в случае с частными благами различия в количестве благ не играют решающей роли, потому что каждый гражданин может выбрать желаемое им количество блага. «В случае с общественными благами может быть принято решение только об определенном объеме благ, которыми могут пользоваться все, и сходные предпочтения должны быть приведены в соответствие. Так как потребность в общественных благах не может быть выяснена посредством покупки желаемого количества блага по определенной цене, необходимо достичь соглашения относительно количества благ, которое будет предоставлено всем». Определяющую роль при распределении общественных благ играет государство.

Задача государства не достижение прибыльности производства, а обеспечение населения частью необходимых товаров и услуг, хотя прибыльность и остается желательной целью. Вместе с тем, если в задачу государства входит предоставление общественных благ населению, то не обязательно, чтобы все эти блага производились именно самим государством. Оно выпускает в основном те блага, которые не под силу создавать рынку. Например, рынок не в состоянии обеспечить оборону страны от внешней и внутренней опасности, правоохранительную деятельность, защиту окружающей среды и т.д. Львиная доля товаров и услуг этой категории производится и распределяется государством. И это вполне естественно, поскольку государство имеет более широкий взгляд на вещи, принимая решения в общественную пользу осуществления проекта с общественными издержками.

Поэтому представляются ошибочными предлагаемые рядом исследователей модели, в соответствии с которыми предусматривается сначала создать (или, еще лучше, сохранить без изменений существующие) «сильные» государственно-политические и правовые институты и только после этого взяться за либерализа-

¹ Маккоииелл К., Брю С. Экономикс: принципы, проблемы и политика Т 1 М, 1992.

390

Глава 7. Особенности и основные направления государственного управления социальной сферой

цию экономики. На наш взгляд, реформы могут достичь сколько-нибудь приемлемого успеха лишь в том случае, если будут реализовываться комплексно, таким образом, чтобы преобразования в одной сфере, например экономической, стимулировали преобразования в социальной сфере, а они, в свою очередь, в политической сфере и наоборот. Иначе говоря, создание сильной государственно-правовой структуры должно сопровождаться формированием развитых рыночных институтов и системы социальной помощи, которые будут дополнять и усиливать друг друга.

Что касается России, то перед ней в рассматриваемом контексте стоит задача радикальной трансформации не только экономики, но и всей системы общественных отношений, по сути необходимо перестраивать или заново создавать институты, ценности, отношения гражданского общества, новую политико-правовую систему, новую государственность, вырабатывать новый образ жизни и даже новый менталитет.

Судьба демократии в России неразрывно связана с возникновением социально ориентированной экономики рыночного типа. Важно учесть, что в России экономика, как бы ее ни называть, не может не быть социальной, т.е. основанной на обеспечении принципов социальной справедливости. Но с сожалением приходится констатировать, что в данном вопросе российское государство, а точнее, правительство фактически предало забвению свою фундаментальную функцию обеспечения баланса интересов в обществе, устойчивости уровня и качества жизни населения страны, без которых необратимость трансформационных процессов может оказаться проблематичной.

Социальная политика государства представляет собой комплекс мер, предпринимаемых и реализуемых государством для обеспечения благосостояния широких слоев населения, сносных условий жизни неимущих и малоимущих, стариков и инвалидов, ликвидации чрезмерных диспропорций в доходах различных групп, уменьшения и смягчения социального равенства и т.д.

Первоначально социальная политика возникла в контексте решения проблем социального неравенства, но постепенно она интегрировала множество других проблем и претерпела довольно существенную эволюцию от этой узкой трактовки до широко-

391

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

го ее понимания как совокупности мер по воздействию государства на социальные отношения, процессы воспроизводства различных слоев населения, обеспечения нормальных условий жизни всем слоям, группам, классам, здоровья и нормального функционирования всего общества, установления минимальных размеров заработной платы, пособий по безработице, фиксирования цен с целью повышения доходов тех или иных групп населения, установления дифференцированных ставок налогов на личные доходы населения различных категорий. Таким образом, государство берет на себя задачу регулирования распределения доходов путем прямого вмешательства в функционирование рынка и косвенного — с помощью системы налогов и других платежей. Через механизм налогообложения и государственных расходов по социальному обеспечению все большая доля национального дохода переводится от относительно богатых к относительно бедным.

Социальная сфера, или социальная инфраструктура, охватывает почти все аспекты, составные элементы, институты, отношения гражданского общества. Но в первую очередь с точки зрения теории государственного управления речь идет о системах образования, здравоохранения, сферах науки, жилищного строительства, системе социальной помощи малоимущим и нетрудоспособным слоям населения, пенсионном обеспечении, повышении жизненных стандартов, страховании на случай болезни, инвалидности, выхода на пенсию, безработицы, регулировании отношений между трудом и капиталом, смягчении тех или иных деструктивных процессов, характерных для общества, таких, как бедность, бездомность, алкоголизм, наркомания, содействии экономической активности населения, регулировании социальной и территориальной мобильности населения, воздействии на демографические процессы, мерах, направленных на развитие системы образования, здравоохранения, науки, культуры, защиту окружающей среды, и т.д. Очевидно, что в настоящее время социальная политика представляет собой весьма сложное явление, охватывающее весьма широкий круг вопросов, касающихся почти всех сфер общественной жизни и подавляющее большинство граждан данного государства.

392

Глава 7. Особенности и основные направления государственного управления социальной сферой

Очевидно, что социальная справедливость предполагает не только справедливое распределение доходов, но и более или менее равномерное распределение услуг, прав и обязанностей. Именно государственное регулирование рынка, ограничение конкуренции рамками закона и порядка способны обеспечить социальную справедливость и заложить основу более или менее прочной системы социальной защищенности людей. Все это позволяет сделать вывод, что социально ориентированный порядок, регулирующий конкуренцию в духе рыночной экономики, является необходимым дополнением к политическому устройству, гарантирующему максимум гражданских свобод.

В социальной сфере одно из центральных мест в деятельности современного государства занимает обеспечение социально справедливого распределения доходов. Механизм рыночного саморегулирования отнюдь не предусматривает достижение социальной справедливости в обществе. Более того, рынок способствует углублению социальной дифференциации, расширению разрыва между богатыми и бедными. Он индифферентен к возрасту, физическим и умственным возможностям человека и, естественно, ставит в привилегированное положение тех, кто уже от природы наделен более высокими потенциальными способностями, имеет возможность получить соответствующее образование, располагает полученными по наследству материальными ресурсами. Иначе говоря, здесь рынок дает явную социальную «осечку», недоучет которой закономерно приводит к социально-политической неустойчивости и катаклизмам.

Существуют различные субъекты, на которых распространяется процесс распределения материальных благ. При этом необходимо иметь в виду, что при распределении речь идет не только об имущих и неимущих, «богатых» или «бедных», но и о делении по половому признаку, расовой принадлежности, поколенческо-му признаку, работающих и безработных, лиц с различным образованием, по регионам и т.д. Здесь не существует сколько-нибудь четко установленных правил, какие именно категории будут основополагающими.

Г. Инграм и А. Шнайдер предложили схему, в которой в качестве критерия оценки политических программ было взято их соответствие интересам тех, ради кого они проводятся. Такой кри-

393

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

терий приобретает особо важное значение в эпоху развития средств массовой информации. По мнению этих авторов, социальная политика направлена на удовлетворение потребностей четырех типов людей: людей преуспевающих, стремящих к достижению успеха, зависимых и девиантов. Поскольку постановка политических целей носит социальный характер, они могут быть пересмотрены¹.

«Интересы социальной политики, — писал в данной связи Б.Дж. Нельсон, — сосредоточены не на территориальных проблемах и не на властных прерогативах. Эта область знания определяется четырьмя интеллектуальными императивами: интересом к целостной модели, объединяющей политическую систему и происходящие в ней процессы, верой в важность тех последствий, которые влекут за собой действия правительства, стремлением к достижению как полезных, так и глубоких теоретических и эмпирических знаний, а также убеждением в важности демократии»². Эти зачастую противоречивые, двойственные и порой недостижимые императивы сложились на основе определенной интеллектуальной и политической истории.

В реальной действительности встречаются три разновидности социальной помощи в рамках социальной политики государства. Это, во-первых, система государственного социального обеспечения соответствующих групп населения, в рамках которой гарантии социального обеспечения предоставляются всем гражданам, как правило, независимо от их социально-экономического статуса и вклада в общественное богатство. Эта система действует в основном в Скандинавских странах. Во-вторых, система социального страхования, в соответствии с которой выплаты нуждающимся группам граждан осуществляется в зависимости от их взносов и социально-экономического статуса, достигнутого индивидуальными усилиями. Она характерна для таких стран, как Германия, Австрия, Франция, Италия. В-третьих, так называемая избирательная система страхования, которая носит добровольный характер, осуществляется большей частью через частные страховые институты и в тех или иных объемах допол-

^{Ingram H., Schneider A. Constructing Citizenship: the Subtle Messages of Policy}^{Design//Public Policy for Democracy, Washington,}^1993.^P.^68-94.
He ль сон Б.Дж. Указ. соч. С. 528.

394

Глава 7. Особенности и основные направления государственного управления социальной сферой

няется государственными программами помощи наиболее нуждающимся слоям населения. Эта система действует в Канаде и Австралии. При этом следует отметить, что ни одна из этих моделей не встречается в чистом виде, поскольку в той или иной форме и степени элементы каждой из них используются в большинстве стран.

Что касается США, то здесь существуют два основных вида перераспределительных программ: программы государственной помощи бедным для получения материальной помощи для приобретения квалификации; программы социального страхования для оказания помощи пенсионерам по возрасту, инвалидам, безработным и больным. Программа помощи также существует в двух видах. По первой программе помощь оказывают наличными деньгами, а по второй предоставляют только определенные услуги или товары, так называемые натуральные пособия. По словам Дж. Стиглица, «из денежных программ самые крупные — Программа помощи семьям с детьми-иждивенцами (ПСДИ) и Дополнительная программа социального обеспечения (ДСО), которая предоставляет денежные пособия бедным, престарелым, слепым или инвалидам. Крупнейшая государственная программа натуральной помощи — Программа медицинской помощи, которая покрывает расходы бедных на медицинское обслуживание. В 1986 г. эта программа составляла 44% суммы государственной помощи и равнялась 45 млрд долл.»¹.

Программа социального страхования, в котором примерно с 30-х годов растущую роль играет государство, также существует в двух видах. Отличие социального страхования от государственной помощи состоит в том, что страховые выплаты частично зависят от индивидуальных взносов. «Первая, называемая социальным страхованием, включает социальное обеспечение (пенсии по старости и страхование иждивенцев, переживших застрахованного), бесплатное медицинское обслуживание (медицинское страхование престарелых), страхование по безработице, страхование по инвалидности и компенсацию рабочим (страхование в случае производственных травм). Социальное страхование достигло 18% совокупных государственных расходов и 28% расхо-

Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. М., 1997. С. 43.

395

Феликс Шажкалов. Теория государственного управления

дов федерального правительства». Второй вид государственных страховых программ концентрирует внимание на коммерческом риске. Задуманные как самоокупающиеся, в последние годы эти программы стали приносить довольно заметные потери, порой превышающие их доходы¹.

В США на федеральном уровне реализация сугубо социальных целей поглощает свыше 46% расходов бюджета, что почти в 2 раза выше доли оборонных ассигнований. В дополнение к этому на аналогичные цели выделяется 60% общего объема бюджетных расходов штатов и местных органов власти. Как отмечается в книге «Роль государства в социально-экономическом развитии США», «столь крупные объемы ассигнований на финансирование социальных программ объясняются тем, что они призваны обеспечивать расширенное воспроизводство всей системы существующих в обществе социальных отношений, а также регулирование и контроль над ними. Причем главную роль в развитии социальной политики, пожалуй, играют не соображения экономии, а социально-политические факторы»².

Для финансового обеспечения оптимального функционирования этих факторов в США свыше 60% всех государственных доходов находятся в распоряжении федерального правительства и примерно 40% — правительства штатов и органов местного управления. Но при этом нельзя забывать тот факт, что федеральное правительство передает крупные суммы субфедеральным уровням управления, прежде всего штатам, на реализацию множества социально-экономических программ, оставляя себе 54% общей суммы поступлений. В результате получается, что штаты и местные органы власти расходуют больше средств из собственных источников. Показательно, что, хотя доходы штатов и выше доходов местных органов, расходы последних выше расходов штатов, они составляют свыше 26% совокупных государственных расходов, а расходы правительств штатов — чуть больше 18%. Федеральные трансферты обеспечивают практически всем категориям населения США с низким достатком приемлемый уровень государственных компенсаций и услуг в качестве необходимого минимума.

¹С тигли ц Дж. Указ. соч. С. 41.

²Роль государства в социально-экономическом развитии США. М., 1997. С. 45.

396

Глава 7, Особенности и основные направления государственного управления социальной сферой

Необходимо отметить и то, что с помощью субсидирования и дотирования решаются задачи по выравниванию возможностей штатов, округов и городов, проблемы занятости, подготовки кадров и обеспечения достаточно высокого уровня образования молодежи. Они дают также возможность сокращать либо стабилизировать налоговые ставки.

В то же время нельзя не признать, что общественное благосостояние вовсе не складывается из арифметической суммы чисто экономических показателей уровня благосостояния индивидуальных членов общества. Весьма значимую функцию по обеспечению общих условий жизнедеятельности общества, социального и экономического роста выполняет здравоохранение. Его качественное состояние и доступность для широких слоев населения страны можно и нужно рассматривать, с одной стороны, как существеннейшую составляющую его качества жизни, а с другой — как необходимое условие эффективного функционирования национальной экономики. Ведь временная потеря трудоспособности, вызываемая болезнями, как следствие ведет к прямым экономическим потерям на макро- и микроуровне. Они складываются из выплат денежных пособий больному, стоимости медицинских услуг за счет соответствующих страховых фондов; снижения в связи с этим инвестиционных возможностей последних; затрат, связанных с временным привлечением дополнительной рабочей силы или повышением интенсивности труда постоянного персонала; упущенной выгоды для предпринимателя, связанной с отсутствием данного специалиста и простоем соответствующих производственных мощностей. Это означает, что поддержание на надлежащем уровне здоровья нации является проблемой не только каждого ее отдельно взятого представителя, но и общества в целом, а следовательно, она не может быть успешно решена без активного государственного вмешательства.

Показательно, что в индустриально развитых странах этот аспект находит выражение прежде всего в обязательном, по закону страховании по болезням и от несчастных случаев. К примеру, в той же Германии с заработной платы до определенного уровня взносы в рамках системы страхования платят поровну работодатели и наемные работники. Здесь по бюллетеню о временной нетрудоспособности все граждане имеют право на медицинское об-

397

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

служивание одинакового качества независимо от разницы во взносах в эту страховку.

При этом нельзя обойти тот факт, что на протяжении последних двух-трех десятилетий, несмотря на все разговоры о сокращении роли государства в социальной и экономической сферах, наблюдалась тенденция к возрастанию масштабов государственного управления в различных сферах общественной жизни. Шел двуединый процесс: в одних сферах роль и функции государства в той или иной степени действительно сокращались, а в других сферах, наоборот, увеличивались. Речь идет, например, о деятельности государства по борьбе с разного рода болезнями, не знающими национальных границ (например, со СПИДом), наркомафией, международным и внутристрановым терроризмом, решению все более обостряющихся экологических проблем и т.д. Расширяются функции государства и в решении комплекса социальных по своей сущности проблем, без которых невозможно рациональное и эффективное функционирование экономики.

И действительно, зададимся элементарным вопросом: возможно ли в современном мире овладение высокими технологиями в странах, где отсутствует база для подготовки специалистов соответствующего уровня и профиля? Не нужно быть специалистом, чтобы ответить на этот вопрос отрицательно. Кроме того, наличие такой базы не может носить локального характера, т.е. ограничиваться пределами пусть даже крупной корпорации или целого региона. Ведь высокая технологичность конечной, готовой к потреблению продукции является величиной интегральной, т.е. зависящей от высокой технологичности всех без исключения кооперирующихся на ее изготовлении производств. К примеру, в современных условиях не может быть высокотехнологичным автомобиль, в котором используются шины качества и дизайна тридцатилетней давности.

При этом следует иметь в виду, что высокая технологичность в существенной мере обеспечивается равно высоким качеством рабочей силы всех без исключения кооперирующихся между собой предприятий. Следовательно, высокая технологичность конечной продукции, как и технологичность производства страны в целом, решающим образом определяется общенациональным уровнем подготовки специалистов всех без исключения от-

398

Глава 7. Особенности и основные направления государственного управления социальной сферой

раслей народного хозяйства. Но достижение этой цели возможно лишь при условии координации процесса подготовки и повышения квалификации рабочей силы в масштабах всей страны, что фактически невыполнимо без соответствующего государственного воздействия.

Противоречие между высоким уровнем развития материально-технической базы и производительных сил, с одной стороны, и значительно отстающими от предъявляемых требований условиями воспроизводства рабочей силы — с другой, привело к осознанию необходимости существенного увеличения доли валового национального продукта, инвестируемого в нематериальные сферы, такие, как наука, образование, здравоохранение и др. Финансируя эти сферы, государство создает условия для нормального функционирования экономики и общества в целом. В частности, система образования независимо от субъективных пожеланий тех или иных группировок власть имущих, призвана обеспечить объективные потребности общества, которые по мере дальнейшего развития технологической базы социальной инфраструктуры требуют достаточного при данных условиях уровня образования, общей культуры, дисциплины труда и т.д. Тем более в современных условиях работники умственного труда не только приобретают возрастающее значение в процессе производства прибавочной стоимости, но и выполняют важные функции по обеспечению воспроизводства рабочей силы. Они становятся главной движущей силой общественно-политического и экономического развития.

Поэтому особенно велика роль государства в формировании человеческого капитала и разработке новейших технологий. Согласно оценкам ряда специалистов, повышение продолжительности образования в США на один год ведет к увеличению ВВП на S-15%¹. Этот показатель еще выше в развивающихся странах: инвестиции в начальное образование в странах Центральной Африки обеспечивают рост ВВП на 24%, а в группе стран с низким доходом в целом — в среднем 23%². Поэтому неудивительно, что новые индустриальные страны Юго-Восточной Азии сделали

¹Willis R. Wage Determinants: A Survey and Reinterpretation ofHuman Capital Earnings
Functions// Handbook of Labor Economics. Amsterdam, 1986.

²Psachrapulos G. Returns to Investment in Education: A Global Update// World
Development. 1994. Vol. 22. № 9.

399

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

упор на всеобщее образование в качестве первостепенного фактора экономического роста.

При этом очевиден и тот факт, что рынок сам по себе не способен удовлетворить потребности человеческого капитала в инвестициях, поскольку, во-первых, очень трудно привлекать или заимствовать необходимые средства под предполагаемые в будущем доходы, во-вторых, невозможно заложить человеческий капитал в качестве гарантии возврата кредитов. Поэтому естественно, что именно на государстве лежит основное бремя по финансированию системы образования и в случае, если государственные инвестиции в человеческий капитал окажутся недостаточными, рынок не сможет восполнить их нехватку. Об этом свидетельствует факт неуклонного увеличения средств, выделяемых государством на систему образования. Например, в США эти средства увеличились с 87,9 млрд долл. в 1980 г. до 221,3 млрд долл. в 1993 г.¹. При всех стоящих перед страной социальных и экономических трудностях по пути увеличения расходов на нужды образования идет и Российская Федерация. Так, в федеральном бюджете на 2001 г. было предусмотрено финансирование расходов на нужды образования в размере 48,8 млрд руб., что составляло на 53% больше плана 2000 г. Был предусмотрен рост доли этих расходов в составе валового национального продукта, который в 2001 г. составил 0,62% против 0,49% в 2000 г. Возрастает удельный вес федеральных расходов на образование. Так, если в расходной части бюджета 1998 г. доля расходов на образование составляла 3,45%, в 1999 г. — 3,63, в 2000 г. — 3,75, то в 2001г. -4,09%².

Этим, в частности, объясняется тот факт, что на протяжении XX в. система высшего образования в индустриально развитых странах претерпела далеко идущие изменения, беспрецедентно возросли масштабы и роль высшей школы. Эти изменения оказывают глубокое влияние на условия и характер труда профессорско-преподавательских кадров, на их мотивацию, чувство удовлетворенности работой, уровень заработной платы, занятость и т.д. Возникло множество новых университетов, институтов, колледжей при одновременном расширении и обновлении старых.

¹Statistical Abstract of the United States. Washington, 1995. P. 310.

²Материалы к заседанию Коллегии Минобразования России по итогам деятельности

за 2000 год. М., 2001. С. 134.

400

Глава 7. Особенности и основные направления государственного управления социальной сферой

Особенно разительные перемены в данной сфере произошли в период после Второй мировой войны, который характеризовался все более растущим признанием роли и значения системы высшего образования и укреплением ее финансовой базы. В настоящее время система высшего образования в индустриально развитых странах превратилась в масштабную сферу деятельности, сферу приложения значительных людских и финансовых ресурсов, в важную отрасль народного хозяйства. Государство через сеть собственных учебных заведений либо посредством обеспечения единства требований к учебному процессу в негосударственных структурах формирует необходимые и достаточные в этой части условия для высокой технологичности национального производства, а следовательно, и высокой конкурентоспособности продукции отечественного предпринимательства.

Наконец, без науки, являющейся важнейшей составляющей и производственно-хозяйственной, и социальной инфраструктуры как в прежние времена, так тем более в современном мире, невозможен ни экономический, ни социальный прогресс. То же верно в отношении научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок, отдача которых превышает 50%. По существующим данным, 87,5% прироста часовой производительности труда в 1909-1949 гг. было достигнуто за счет научно-технического прогресса¹. Но тем не менее и здесь, как и в системе образования, трудно убедить потенциального инвестора вложить средства под предполагаемые в будущем дивиденды.

Масштабность и значимость задач, решаемых научными учреждениями, значительный временной лаг от момента решения проблемы на фундаментально-теоретическом уровне до ее практического воплощения существенно сдерживают частные инвестиции в эту сферу. В силу этих причин без активного государственного воздействия данная сфера, обеспечивающая стратегические предпосылки развития, эффективно функционировать и развиваться попросту не сможет².

¹ См.: So low R. Technical Change and the Aggregate Production Function//Review of
Economics and Statistics. 1957. August.

²He случайно в этой связи в ФРБ федеральное Министерство исследований и техно
логий получило в кругах общественности второе название — «министерство будущего».

26 - 2187 401

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Отсюда и то внимание, которое уделяют индустриально развитые государства сфере науки в целом и фундаментальным исследованиям в особенности. Оно выражается как в прямом бюджетном финансировании соответствующих учреждений и организаций, так и в создании благоприятных условий функционирования аналогичных негосударственных, преимущественно институциональных, структур — научных фондов и обществ. В США государство тратит на финансирование научно-исследовательских и конструкторских работ более 50 млрд долл. в год.

Как известно, наряду с наукой культура, искусство, литература, творческая сфера в целом — это та область, где государственное управление или регулирование просто противопоказано. Но, как показывает исторический опыт, такая постановка вопроса по большому счету верна лишь применительно к современным демократическим, правовым государствам. Из истории можно привести массу примеров, когда величайшие произведения искусства и литературы создавались придворными поэтами и художниками по заказам и за деньги властителей. Существует множество примеров — и в этом отношении XX в. не является исключением, — когда государство полностью подчиняло себе всю творческую сферу, превращало ученых, писателей, поэтов, журналистов, кинематографистов в государственные профессии, главная задача которых усматривалась в обосновании, оправдании и защите существующей государственно-политической системы. Именно так обстояло дело во всех тоталитарных государствах XX в., где именно государству принадлежали основополагающие функции политической социализации людей, развития науки, искусства, литературы и т.д.

В демократическом, правовом государстве, во всяком случае в теории, идеалом является полная свобода и независимость творческой сферы от государства и государственных органов. Но реальность свидетельствует об обратном, поскольку (особенно в кризисных ситуациях) государство осуществляет комплекс мер по оказанию финансовой, материальной, организационной поддержки творческой сфере и представителям творческой интеллигенции. Более того, в определенных ситуациях демократическое государство и государственные органы просто обязаны принимать меры по поддержанию и содействию развитию куль-

402

Глава 7. Особенности и основные направления государственною управления социальной сферой

туры и искусства, созданию и обеспечению благоприятных условий для проявления творческих способностей человека.

В последние три-четыре десятилетия на передний план вышли экологические проблемы, в решении которых ключевая роль принадлежит государству. Осознанию значимости и актуальности этих проблем во многом способствовало вступление на общественно-политическую авансцену различных экологических движений, которые ставят целью защиту окружающей среды, разумное использование экосистемы, предотвращение ее разрушения в интересах всего общества, да и всего человечества. Очевидно, что рынок и гражданское общество, если даже они сознают опасность разрушения окружающей среды и экологической катастрофы, не способны в должной мере справиться с этой проблемой, и поэтому задача государства нести бремя расходов и усилий для решения данной проблемы в сотрудничестве с экономической системой и гражданским обществом, а также с другими государствами.

В задачу государства входит не только оказание финансовой и материальной помощи органам и организациям, занимающимся решением связанных с экологией задач, но и принятие и осуществление административных, запретительных и правоохранительных мер по пресечению незаконных и вредных для экосистемы действий со стороны хозяйственных и иных субъектов. Об актуальности и значимости данной проблемы свидетельствует тот факт, что в большинстве индустриально развитых демократических стран создано и функционирует множество экологических организаций, которые принимают активное участие в политической жизни, тем самым оказывая растущее влияние на политику государства. Во многих странах созданы специальные министерства и иные государственные органы, занимающиеся решением экологических проблем.

Весьма широкие распорядительные функции в области социального регулирования в области защиты окружающей среды и интересов потребителей, вопросов здравоохранения и безопасности на работе, предоставления равных прав работающим мужчинам и женщинам и т.д. переданы Европейской комиссии. Так, например, сегодня регулирование в области защиты окружающей среды в Европейском союзе происходит на основе более 200

26* * 403

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

законодательных актов, которые во многих случаях превалируют над законодательными актами, разработанными в рамках национальных государств.

Аналогичные вышеизложенным задачи стоят перед государством и в других сферах общественной жизни. Так, государство уделяет большое внимание защите интересов потребителей товаров и услуг. В Соединенных Штатах оно принимает активное участие в обеспечении требуемого уровня качества многих видов продукции, и прежде всего продуктов питания, медикаментов, некоторых бытовых промышленных товаров. Реализацию целого комплекса программ, призванных обеспечить решение такого рода проблем, осуществляют специально созданные для этой цели федеральные органы. Впервые они появились еще в начале XX в. В 60-70-е годы к ним прибавились такие организации, как Комиссия по безопасности потребительских товаров, национальные администрации по безопасности движения автомобильного транспорта, по охране здоровья и безопасности труда, Агентство но охране окружающей среды.

В Германии целью государственной потребительской политики является «высвечивание рынка для потребителя и оказание ему помощи в том, чтобы при выборе покупок исходить из объективных оценок качества и сопоставления цен»¹.

Кроме того, потребителям нужна информация о своих правах, к примеру, при заключении договоров на страхование, получение кредитов, вложении денег, туристических поездках или при покупке товаров широкого потребления. Необходима также информация и по вопросам, касающимся экологической чистоты, степени доброкачественности или недоброкачественности продуктов питания. В этих целях правительство ФРГ в 1964 г. учредило Фонд испытания товаров. В его задачу входит проверка и оценка потребительских товаров и услуг всех видов — от шариковой ручки до персонального компьютера — на качество, соотношение цены и стоимости, а также соответствие требованиям защиты окружающей среды. Ежегодно проводится около 100 сравнительных испытаний товаров, которым подвергаются около 1700 предприятий.

¹ Германия. Факты. Франкфурт-на-Майне, 1994. С. 246.

404

Глава 7. Особенности и основные направления государственного управления социальной сферой

Фонд испытания товаров работает только с компетентными независимыми аудиторами и аудиторскими учреждениями. Он завоевал репутацию солидной организации не только у потребителей, но и у изготовителей. Фирмы охотно используют в рекламе своих товаров такие положительные оценки фонда, как «хорошо» или «очень хорошо».

Результаты испытаний регулярно публикуются как в собственных изданиях фонда (журнал «Тест», выходящий ежемесячно тиражом около 1 млн экземпляров, и журнал «Finanz Test»), так и в примерно 160 газетах и журналах. О них сообщается также в многочисленных передачах по радио и телевидению.

Рабочие органы союзов потребителей в землях помогают населению советом и делом в своих более чем 250 консультациях. Они отвечают на вопросы о качестве, ценах и услугах. В своей деятельности союзы потребителей получают государственную помощь. Прежде чем издать законы о защите потребителей, законодатели консультируются с экспертами союзов потребителей. В этом плане большую роль играет так называемое Рабочее объединение союзов потребителей, членами которого являются 38 организаций, такие, как Немецкий союз квартиросъемщиков, Немецкий союз домохозяек и др., выражающие интересы различных категорий потребителей.

Государственное воздействие в этой области осуществляется также через контроль за безопасностью лекарственных средств. Законом о лекарственных средствах установлено, что любые лекарства могут быть признаны годными к продаже и соответственно получают государственную лицензию на реализацию лишь после прохождения тщательной проверки в рамках государственной процедуры на качество, эффективность и надежность. Важные функции по надзору и регулированию предложения и сбыта лекарственных средств в стране выполняют Институт лекарственных средств при федеральном ведомстве здравоохранения и контрольные органы земель.

Защита потребителей нормативно закрепляется в соответствующих законах. Так, Закон об общих условиях заключения сделок защищает покупателей от второстепенных, набранных мелким шрифтом оговорок; Закон о потребительских кредитах обеспечивает возможность отзыва и требует информации о кре-

405

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

диторе; правовые нормы по продовольственным товарам предохраняют от вредных для здоровья продуктах; Закон о договорах по организации путешествий обязывает бюро путешествий выполнять свои обещания; Закон об ответственности за продукты регламентирует ответственность изготовителей за недоброкачественную продукцию.

В рамках Европейского союза акцент в потребительской политике все больше смещается в сторону защиты потребителей на общеевропейском уровне. ЕС принимает установки и директивы, которые так или иначе должны стать частью национального законодательства. В Комиссии ЕС функционирует Консультативный совет потребителей. Главным представительством союзов потребителей на европейском уровне является Европейское бюро совета потребителей — головное объединение 24 национальных организаций потребителей¹.

Все эти организации наделены широкими полномочиями и осуществляют жесткий контроль за деятельностью соответствующих компаний, привлекая их в случае необходимости к юридической и финансовой ответственности (с компенсацией причиненного ущерба). В своей деятельности они опираются на сеть филиалов и отделений, расположенных по всей стране.

Стремясь предотвратить огромные убытки (штрафы, угроза потери потребителей, ухудшение репутации фирмы или даже прекращение ее деятельности), компании, в свою очередь, осуществляют комплекс мероприятий, конечная цель которых снижение брака, обеспечение качества и безопасности продукции, высокой степени ее экологической чистоты .

К сожалению, и прежние, и современные государственные институты России явно слабо выполняли и выполняют обязательную функцию защиты интересов граждан-потребителей от произвола производителей товаров и услуг. Существовавшие системы Госстандарта, Комитета цен, Санитарно-эпидемиологического надзора и т.п. выполняли эту роль весьма приблизительно и с учетом интересов прежде всего государства, а не конкретных потребителей. Поэтому уже сейчас, на стадии становления соци-

¹Германия. Факты. С. 246-248.

²Василевский Э. США: социальная ориентированность производства //Вопросы
экономики. 1993. № 12. С. 46.

406

Глава 7. Особенности и основные направления государственного управления социальной сферой

ально ориентированной рыночной экономики, требуется формирование потребительской политики государства, нацеленной на защиту интересов потребителей посредством разработки соответствующего законодательства, создания специализированных государственных структур и эффективной поддержки деятельности формирующимся общественным союзам потребителей. Эксцессы с «МММ», «Тибетом», продажа импортного продовольствия и медикаментов с просроченной датой реализации, отравления винно-водочными изделиями, порочная практика фактического невыполнения обязательств по гарантийному ремонту бытовой техники торгующими организациями и изготовителями и т.д. свидетельствуют о том, что откладывать это дело в долгий ящик государство, переходящее на рыночные рельсы, попросту не имеет права.

К общественным благам относят, как правило, услуги национальной обороны, органов безопасности, структур по профилактике и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природно-климатического и техногенного характера. К ним примыкают услуги, предоставляемые автомагистралями, учреждениями и организациями здравоохранения, народного образования, культуры, которые хотя и могут быть предоставлены посредством рыночных механизмов, однако не способны в полной мере обеспечить удовлетворение общественных потребностей в них. Здесь государственное вмешательство носит вспомогательный характер с целью гарантировать необходимое с точки зрения общества предложение товаров и услуг, которые по тем или иным причинам на рынок не поступают или поступают в недостаточном объеме. Причем государство отнюдь не обязательно должно брать на себя груз их производства. У него достаточно рычагов прямого и косвенного воздействия на предпринимательскую сферу через механизм государственных заказов, налогов, субсидий и цен в целях регулирования процесса распределения ресурсов в нужном направлении.

В целом общественное благо зависит от степени гарантированное™ таких общезначимых для страны и общества параметров, как внешняя и внутренняя безопасность, наличие и нормальное функционирование институтов социальной инфраструктуры: учреждений системы образования, здравоохранения, социально-

407

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

го вспомоществования, соотношение конфликта и консенсуса в обществе и т.д. Другими словами, конкуренция не должна ставить под угрозу цель достижения необходимой степени экономической и социальной стабильности, исключая, например, постоянные резкие колебания занятости и тем самым высокий уровень безработицы.

В научной литературе, посвященной теориям благосостояния, утвердилось мнение, согласно которому под эффективным перераспределением понимается так называемый оптимум по Парето. Речь в данном случае идет о том, что такое перераспределение считается достигнутым, если никто не вправе и не может улучшить свое положение, не ухудшив положение других членов общества. Очевидно, что если такое положение можно осуществить в теории, то оно нереализуемо на практике, поскольку для того, чтобы провести в жизнь ту или иную социальную программу, одни должны платить, т.е. страдать, чтобы другие за их счет получали соответствующие материальные блага. При этом следует отметить, что взимаемый государством налог на доходы является частью совокупной трансфертной или перераспределительной системы. Государственный закон о финансовой помощи получающим образование, налог на доходы, социальная помощь затрагивают иных субъектов, преследуют иные цели и действия, чем прочие государственные доходы и расходы. Поэтому при оценке системы перераспределения необходимо учитывать все аспекты государственных мероприятий в данной сфере.

Важно учесть и то, что реальное совокупное воздействие государственной политики распределения остается неизвестным. Оно не всегда и не в полной мере учитывается при принятии решений государственными чиновниками, поскольку эти решения принимаются при недостатке информации и с учетом необходимости достижения компромисса разнообразных интересов и потребностей, а также политических предпочтений тех субъектов, которые подпадают под систему перераспределения.

В рассматриваемом контексте необходимо учесть еще один вопрос. Дело в том, что, как установлено многими исследованиями в США, программы помощи подросткам, бросившим школу, мероприятия в пользу белых в целом оказываются более эффективными, чем мероприятия, осуществляемые в пользу черноко-

408

Глава 7. Особенности и основные направления государственного управления социальной сферой

жих, оценка проектов помощи мужчинам чаще оказывается лучшей, чем оценка мероприятий помощи женщинам, меры по улучшению качества воздуха в бедных перенаселенных кварталах при одинаковых издержках в общем является менее эффективными, чем мероприятия в более благополучных районах городов. Программы, ориентированные на эффективность в сфере перераспределения, могут быть более выгодными для слоев населения со средними или высокими доходами, чем для слоев населения с низкими доходами.

Поэтому очевидно, что оценка благ, предоставляемых государством, посредством разного рода опросов и полевых исследований представляет собой весьма сложное дело. Если эти услуги не реализуются на рынке, то не существует каких-либо четких критериев их оценки. Те, кто получает эти услуги, не в состоянии перевести их в денежные величины. В случае с получаемыми ими общественными благами люди, как правило, не желают правильно выражать свои стоимостные оценки благ. Это и неудивительно, если учесть, что общественные услуги предоставляются безвозмездно и получающие их не несут никаких издержек. Причем характерно, что тем проектам, которым они отдают предпочтение, они выскажут высокую стоимостную оценку. Эта оценка будет заниженной, если опрашиваемые должны платить за услуги. Поэтому при оценке общественных благ необходимо учитывать возможность ложной информации. Как отмечал Д. Брюм-мерхофф, «если не существует рыночных цен, которые могли быть использованы в качестве индикаторов готовности к оплате, или они не могут быть использованы, нужно искать теневые цены, т.е. фиктивные цены, которые позволяют осуществить целостную оценку. Теневые цены выступают в качестве условной предельной оценки какого-либо ресурса или произведенного блага в состоянии оптимума».

Считается, что в благополучном с социальной точки зрения обществе разрыв в денежных доходах 20% самых богатых и самых бедных слоев населения не должен превышать больше чем 12 раз. Превышение этого предела сопряжено с серьезной социально-политической дестабилизацией общества. Именно этот факт далеко не в последнюю очередь и вызвал необходимость перераспределения дохода и богатства. Об этом свидетельствует,

409

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

к примеру, практика регулирования соответствующих процессов в США. Так, в 1981 г. без учета государственного воздействия разрыв в доходах 20% самых богатых и 20% самых бедных составил бы 52,4 раза, а с учетом государственного воздействия (т.е. после вычета налогов, включая трансфертные платежи) оказался на порядок ниже и составил 9,7 раза¹.

Причем, как свидетельствуют К. Макконнелл и С. Брю, «сравнение с другими странами показывает, что в США доход распределяется менее равномерно, чем в большинстве других промышленно развитых стран» . Если в США на 20% самых богатых семей приходилось 43,7% доходов, а на 20% самых бедных — 4,6%, то в Швеции соответственно 37,5 и 12%³.

В России в 1994 г. 10% самых богатых присваивали 30% совокупных денежных доходов, а 10% самых бедных — всего лишь 2%. Соотношение между доходами этих двух крайних социальных групп составило 12,3 раза (в марте 1993 г. — 8,4 раза), а в июне 1994 г. возросло до 14 раз⁴. Несомненным фактом общественной жизни России является заметное усиление социальной дифференциации и поляризации. Очевидно, что, если бы на первой фазе реформирования государство не полагалось всецело на «чудодействие» стихийных сил, а сохраняло рычаги контроля над становящимся рыночным процессом, можно было бы смягчить развернувшийся системный социально-экономический кризис, уменьшить меру падения производства, ослабить остроту социальных противоречий и сократить период депрессии.

Другой наглядной иллюстрацией состояния дифференциации доходов может служить коэффициент Джини. В данном случае в соответствии с методикой ООН считается, что критический предел дифференциации доходов наступает при достижении величины коэффициента Джини, равной 0,410-0,420. Для сравнения отметим, что в 80-е годы этот коэффициент составлял: в Японии - 0,270, в Швеции - 0,291, в ФРГ - 0,295, в США -0,329, в Бразилии — 0,346⁵. По данным А. Лившица, коэффици-

¹См.: Макконнелл К., Брю С. Экономикс. С.280.

²Там же. С. 278.

³См.: Волков A.M. Швеция: социально-экономическая модель. М., 1991. С. 89.

⁴См.: Лившиц А. Экономическая реформа в России и ее цена. М., 1994. С. 101.

⁵См.: Экономическая школа. Вып. 2. СПб., 1992. С. 224.

410

Глава 7. Особенности и основные направления государственного управления социальной сферой

ент Джини для США в 1994 г. составлял 0,490*. Для России коэффициент Джини равнялся в 1991 г. 0,256, в 1993 г. — 0,370, в 1994г.-ОД12².

Очевидно, что в рассматриваемом плане Россия достигла критического предела дифференциации доходов. Справедливости ради следует отметить, что эксперты на этот счет дают более или менее оптимистические прогнозы. Так, разработчики проекта Концепции среднесрочной программы социально-экономического развития России на 1997-2000 гг. полагали, что отношение дохода 10% наиболее состоятельных граждан к 10% наименее состоятельных снизилось за счет снижения инфляции с максимального показателя в 15 раз в начале 1995 г. до 12,9 раза во второй половине 1996 г.

Поэтому очевидно, что у бизнеса есть веские основания, с одной стороны, быть недовольным опекой правительства, критиковать и чуждаться его и, с другой — полагаться на него и искать его поддержки. Другими словами, отношения бизнеса и государства — это система притяжения и отталкивания, в силу чего эти отношения являются результатом постоянных компромиссов между двумя сторонами. В целом все названные меры призваны обеспечить социальную и политическую стабильность в обществе, без которой невозможно гарантировать более или менее эффективное функционирование экономики.

Blog

Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления