Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления

Вид материала

Документы

Содержание Феликс Шамхалов. Теория государственного управления Глава 8. Функции государства в сфере экономики Феликс Шамхалов. Теория государственного управления Основные направления государственного регулирования Феликс Шамхалов. Теория государственного управления Глава 8. Функции государства в сфере экономики Феликс Шамхалов. Теория государственного управления Глава 8. Функции государства в сфере экономики Гэлбрейт Дж Указ соч Сг186 Глава 8. Функции государства в сфере экономики Феликс Шамхалов. Теория государственного управления Глава 8. Функции государства в сфере экономики

Подобный материал:

• Князь Феликс Юсупов. Мемуары Феликс Юсупов Феликс Юсупов Князь Феликс Юсупов. Мемуары, 4368.92kb.
• Вега Карпио Лопе Феликс де (1562 – 1635) Лопе Феликс де Вега Карпио, 84.34kb.
• Г. В. Атаманчук теория государственного управления курс лекций, 6062.25kb.
• Заместитель генерального директора по развитию сооо «феликс», 117.83kb.
• Рабочая программа дисциплины «теория и механизмы современного государственного управления», 829.16kb.
• Куликов В. И. История государственного управления в России. М. 2001 Лазарев В. В.,, 189.9kb.
• Ю. А., Захаров М. Ф. В. Ф. Войно-Ясенецкий – человек-легенда, 260.48kb.
• Формирование системы государственного управления недвижимым имуществом в Российской, 558.32kb.
• Венчурный капитал как источник финансирования инновационного процесса, 360.29kb.
• Концепция «научного управления» Ф. У. Тейлора: теория и практика. Концепция «административного, 24.62kb.

43»

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

В свете изложенного выше было бы величайшей ошибкой противопоставлять регулирующую роль государства рыночным преобразованиям. Как представляется, государство и рыночная экономика не только не исключают, но и дополняют друг друга. Именно государство играет решающую роль в упорядочении стихийных рыночных сил, корректировке и исправлении нега­тивных последствий функционирования рыночной экономики, беспрецедентном повышении жизненных стандартов, противо­действии произволу корпораций и т.д.

Нельзя забывать и тот факт, что государство, как коллектив­ный предприниматель, само является участником рынка и ры­ночных отношений. Как и частные фирмы, оно производит това­ры и услуги, в силу чего приобретает производственные ресурсы, стоимость которых определяется их рыночной стоимостью. Осо­бенно велика роль государства в сферах производства с длитель­ным сроком окупаемости капитала, без которых общество не может обойтись.

Этот тезис, как будет показано ниже, тем более верен приме­нительно к переходной экономике. Поэтому вполне естественно, что переход к рынку нельзя понимать как полное устранение государства из экономической жизни и установление в чистом виде стихийно функционирующей, саморегулирующейся систе­мы связей между хозяйствующими субъектами. Дело в том, что рыночная экономика не может нормально функционировать без активных действий со стороны государства, которое нельзя рас­сматривать в качестве пассивного участника социальных и эко­номических процессов.

Именно государство призвано обеспечить гарантию свободы предпринимательской деятельности, защиту прав собственника и прав потребителей, рыночной конкуренции и пресечение не­добросовестных ее проявлений, а также недобросовестной пред­принимательской деятельности. Об обоснованности этого тезиса свидетельствует, в частности, тот факт, что на протяжении всего XX в. во всех индустриально развитых странах утвердилась так называемая смешанная экономика, для которой помимо всего прочего характерны многообразие форм собственности, органи­ческое сочетание рыночного механизма самоорганизации, сво­бодной конкуренции и государственного регулирования эконо-

440

Глава 8. Функции государства в сфере экономики

мики, а также разнообразие форм предпринимательской дея­тельности, таких, например, как частная, государственная, ак­ционерная, кооперативная и т.д. В результате в индустриально развитых странах в экономике весьма трудно провести сколько-нибудь четкую линию разграничения между сферами действия исключительно частного и исключительно государственного предпринимательства.

Можно сказать, что вся история развития экономики XX в. — это история ослабления дуализма государства и рынка. Эконо­мика и государство являются самыми могущественными инсти­тутами современного общества. Каждый из них сдерживается разнообразными факторами, одни из которых имеют конститу­ционно-правовой характер, а другие — социально-политический, ресурсный и иной. В силу этих факторов во взаимоотношениях между ними действует своеобразная система сдержек и противо­весов, которая не дает ни одной из них устанавливать единолич­ный контроль над обществом.

Правда, в последние два-три десятилетия в мировых социаль­ных и гуманитарных науках обозначилась тенденция переоценки места и роли государства в общественной жизни. Особенно от­четливо эта тенденция обнаружилась в экономической сфере. Заметными ее проявлениями стали кризис кейнсианства и так называемая консервативная волна конца 70-х — начала 80-х годов.

И действительно, кейнсианские рецепты и методы, достигшие к началу 70-х годов пика эффективности, к рассматриваемому периоду уже начали давать сбои, что свидетельствовало о факти­ческом кризисе (именно кризисе, а не конце или тем более крахе) кейнсианства. Речь шла по сути дела о том, что отдельные элементы кейнсианской модели, выполнив свою задачу, устаре­ли и нуждаются в пересмотре и обновлении или полной замене.

На этом основании многие западные обществоведы стали обосновывать идею о том, что наступили новые времена, возник­ли совершенно новые условия, в которых традиционный кейнси-анский подход к государственному регулированию безнадежно устарел и необходимо резкое сокращение роли государства в ре­шении социальных и экономических проблем. «Где-то между 1965 и 1973 годами, — писал, например, П. Друкер, — мы минова-

441

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

ли один из таких водоразделов и вступили в «следующий век». Мы расстались с убеждениями, обязательствами и блоками, ко­торые определяли политику на протяжении одного или даже двух столетий, и оказались на политической Terra incognita почти без каких бы то ни было знакомых ориентиров. Сегодня уже никто, кроме жалкой горстки сталинистов, не верит в воз­можность спасения при помощи общества — а ведь начиная с XVIII в., с эпохи Просвещения, эта вера была доминирующей силой и главным двигателем политики. Сегодня иссякла также одна из самых мощных противодействующих сил — политичес­кая интеграция в блоки интересов»¹.

Особую настойчивость и активность в этом направлении про­являли сторонники монетаризма, выступавшие с требованиями возврата к свободной, ничем не ограниченной конкуренции и не­регулируемому рынку. При этом они пытались обосновать идею о необходимости существенного сокращения масштабов вмеша­тельства государства в экономику.

Хотя и нельзя согласиться с теми авторами, которые исходя из чисто идеологических соображений считают монетаризм ис­ключительно консервативной системой научных воззрений, не­способной воспринимать какие бы то ни было новые достижения мировой экономической науки и смежных дисциплин, нельзя не признать, что в условиях кризиса кейнсианства некоторые идеи монетаристов не были лишены рационального зерна. Но здесь проблема состояла в том, что из их воззрений были сделаны слишком далекоидущие выводы. В частности, отдельные россий­ские либералы, приступая к реформированию национальной экономики, были убеждены в том, что уход государства из эконо­мики и переход к рыночным принципам автоматически приведут к возрождению и последующему процветанию экономики, что магистральный путь увеличения эффективности национальной экономики лежит в направлении прогрессирующего сокращения роли государства в экономической жизни. Однако, как известно, в 80-х — начале 90-х годов в большинстве западных стран про­изошла широкомасштабная кампания денационализации и при-

¹ Друкер П. Новые реальности, М., 1994. С. 11. 442

Глава 8. Функции государства в сфере экономики

ватизации. Но при этом государство сохранило за собой важные рычаги регулирования экономических и социальных процессов. Из всего изложенного выше можно сделать вывод, что совре­менная рыночная экономика немыслима без эффективного меха­низма ее взаимодействия с государством, органами его законода­тельной и исполнительной власти. Более того, такой механизм стал одним из сущностных признаков высокоразвитого демокра­тического общества. И это неудивительно, если учесть, что для нормального и эффективного функционирования рыночной эко­номики требуются благоприятная социальная, организационная, правовая среда, политическая стабильность и приемлемые для всех заинтересованных сторон правила игры, поддерживаемые силой и авторитетом государства.

Основные направления государственного регулирования

экономики

Частью управленческой системы является поддержание эко­номики разными мерами: созданием и поддержанием инфра­структуры экономической системы; содействием новым и разви­вающимся отраслям экономики; проведением и поддержкой научно-исследовательских и конструкторских работ (НИОКР); государственными закупками продукции частных компаний; стимулированием продаж; сбором и хранением информации. Правительство оказывает помощь бизнесу путем осуществления расходов, например, на финансирование научно-исследователь­ских и конструкторских работ или через программы кредитова­ния и налоговые льготы.

Исторически все важнейшие отрасли экономики были пред­метом особого внимания со стороны государства. Научно-техни­ческий прогресс, обогатив и усложнив производственно-хозяй­ственный инфраструктурный комплекс сначала за счет железных дорог, телефонной и телеграфной связи, а затем энер­гетических систем, авиации, современных средств накопления и передачи информации, существенным образом не изменил, а лишь модифицировал государственное начало в его эффектив­ном функционировании.

443

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Независимо от принадлежности объектов инфраструктуры к государственной или иным формам собственности их деятель­ность находится в сфере особого внимания государства. Так, в большинстве (если не во всех) индустриально развитых стран существует множество государственных учреждений и агентств, деятельность которых нацелена прежде всего на упорядочение функционирования и развития национального производственно-хозяйственного, финансового и социального инфраструктурного комплекса. В них общие условия функционирования энергети­ческого хозяйства регулируются законами об энергохозяйстве, правовыми нормами по предупреждению кризисов и созданию запасов, законами по охране окружающей среды и др.

Одна из инфраструктурных функций государства состоит в той роли, которую оно играет в валютной и финансовой сферах, поскольку гарантии надежности национальной валюты, стабиль­ность денежной системы имеют решающее значение для эффек­тивного функционирования экономики. В противном случае весьма трудно мобилизовывать сбережения населения или эф­фективно распределять финансовые ресурсы. Именно государст­ву принадлежит монополия по эмиссии денег и выпуску их в обращение. Так, зависимость центрального эмиссионного банка от правительства указывает на стремление государства сосредо­точить в своих руках всю полноту экономической власти и доби­ваться свободы от контроля со стороны общества и закона. На­против, независимость центрального эмиссионного банка от правительства и подчиненность его только закону, ограничение возможностей эмиссии денег законодательными рамками служат доказательством того, что государство признает правовые прин­ципы разделения властей и отказывается от использования денег в качестве источника экономической власти.

Необходимо отметить, что государство пытается регулиро­вать все сегменты национальной экономики: крупный, средний и малый бизнес, частное, коллективное и государственное пред­принимательство. Крупное предпринимательство в лице транс­национальных корпораций реально ощущает государственную поддержку по нескольким направлениям.

Государство осуществляет помощь бизнесу как непосредст­венно, так и косвенно, за счет, например, военных расходов и

444

Глава 8. Функции государства в сфере экономики

огромных расходов на закупки производимой корпорациями продукции. Многие, особенно военно-промышленные, корпора­ции существуют и процветают благодаря тому, что именно пра­вительство оплачивает их продукцию. Нередко в благополучной экономике Соединенных Штатов Америки именно вмешательст­во правительства спасало от неминуемого краха всемирно из­вестные корпорации, которые пользовались репутацией неуяз­вимых. Одним из наиболее драматических примеров служит программа займов правительства, в буквальном смысле спасшая «Локхид», «Крайслер» и Первый континентальный банк Чикаго. Но главным направлением являются государственные заказы и закупки. Закупки за счет средств государственного бюджета со­здают для корпораций устойчивый и весьма выгодный рынок сбыта. По существующим данным, например, в США более трети всего валового национального продукта расходуется федераль­ным правительством, правительствами штатов и муниципалите­тами. Одно только федеральное правительство тратит на закуп­ки у американских компаний около 200 млрд долл. в год. Большие суммы на эти цели расходуют правительства штатов и муниципалитеты. В результате крупный бизнес существенно экономит на маркетинговых исследованиях, получает дополни­тельную выгоду от доступа к дефицитным материальным ресур­сам, результатам НИОКР государственных научно-исследова­тельских структур в данной области.

Именно крупный бизнес больше всех пользуется благами со­вместного частно-государственного предпринимательства, в том числе и в научно-технической области. В странах смешанной экономики за последние годы возникло несколько научно-ис­следовательских консорциумов со смешанной частно-государст­венной формой собственности. В США к их числу относится «Sematech» (исследования в полупроводниковой промышлен­ности), USABC (исследования и разработки в области аккуму­ляторных батарей) и др., в Японии — «Сортек» (центр создания синхронной орбитальной радиационной технологии, консорци­ум по исследованию в области оптоэлектроники), в Западной Европе — «Эспри» (исследования в области информационных технологий), «Раис» (исследования в области новейших средств

445

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

связи), «Эврика» (исследования в области общепромышленной технологии).

В условиях интернационализации и глобализации мировой экономики, формирования нового феномена в мировой экономи­ке, получившей название «геоэкономика», способствующей бес­прецедентным масштабам открытия мировых рынков, растущее значение приобретает внешнеэкономическая политика государ­ства, направленная на поддержание позиций национальной эко­номики в конкурентной борьбе с зарубежными субъектами внешнеэкономической деятельности. В значительной степени этой цели подчинена внешняя политика ведущих индустриально развитых стран. Таможенные «войны» США с Японией, страна­ми ЕС служат тому ярким подтверждением. Всем россиянам памятны внешнеполитические демарши администрации Б. Клинтона в адрес российского руководства по поводу планиро­вавшихся сокращений закупок в США куриных окорочков. Особо отчетливо установка США на защиту своих товаропроизво­дителей проявилась в деле повышения таможенных тарифов в начале 2002 г. на импортируемый в страну стальной прокат из России, стран Европейского союза и Юго-Восточной Азии. Не идя на уступки по данному вопросу, правительство США доби­лось отмены введенного в тот же период Российской Федера­цией запрета на импорт куриных ножек, обоснованного несоот­ветствием американской продукции российским санитарным стандартам.

Неразрывная взаимосвязь и взаимозависимость государства и бизнеса, политической и экономической систем особенно от­четливо проявляется в феномене военно-промышленного ком­плекса, для которого государство является одним из крупных и даже единственным покупателем и потребителем. Фирмы и кор­порации военно-промышленного комплекса всецело держатся на государственных заказах. Военная продукция поглощает внуши­тельную долю государственного бюджета. Невозможно предста­вить без государственной поддержки существование аэрокосми­ческой промышленности и освоение космоса. Именно в сфере военно-промышленного комплекса руководство бизнеса и госу­дарственная бюрократия взаимно поддерживают, дополняют и усиливают друг друга, они слиты в неразрывное единое целое.

Глава 8. Функции государства в сфере экономики

Можно говорить о существовании в сфере военно-промышлен­ного комплекса своеобразного симбиоза государственной бюро­кратии с руководством корпораций, производящих военную тех­нику.

Так, командование некоторых родов войск зачастую не без помощи конкретной военно-промышленной корпорации опреде­ляет свою потребность в тех или иных видах производимого ею вооружения или другой военной техники, после чего эта же кор­порация принимается за их разработку и производство. Естест­венно, что выигрывают обе стороны. Как писал Дж. Гэлбрейт, в сфере производства вооружений «первоначальное решение при­нимается фирмой, производящей оружие, и командованием того рода войск, для которого предназначается какой-либо из ... видов оружия. Сделка утверждается президентом, который хотя и не­бессилен, но в значительной мере является пленником той бюро­кратической машины, которую возглавляет. Комиссия по делам вооруженных сил конгресса, члены которой являются надежны­ми ставленниками военных фирм в упомянутых родах войск, ут­верждает почти автоматически все таким образом принятые ре­шения»¹.

При этом корпорации претендуют на независимость от госу­дарства, энергично стремятся к ней, постоянно говорят об этом, но тем не менее не отказываются от его помощи и, более того, считают, что государство просто обязано поддерживать их всеми средствами, поскольку они служат прежде всего обществу.

Государство не оставляет без внимания также малый и сред­ний бизнес, представляющие собой составную и неотъемлемую часть рыночной экономики. Малое и среднее предприниматель­ство обеспечивает производственно-хозяйственную деятель­ность в тех сферах и регионах, которые не представляют интере­са для крупного бизнеса, но жизненно необходимы для общества. Они обеспечивают расширение поля конкуренции и экономичес­ки препятствуют монополизации в отраслях и сферах деятель­ности крупных корпораций; обеспечивают расширение занятости, предоставляя до 80% новых рабочих мест; выполняют стабили-

Гэлбрейт Дж Указ соч Сг186

447

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

зирующую роль в социально-политической жизни общества, расширяя слой собственников-предпринимателей.

О значимости малого и среднего предпринимательства свиде­тельствует такой факт: в Германии, например, 2 млн мелких и средних фирм производят 50% ВВП и обеспечивают 66% заня­тости населения. Поскольку малое и среднее предприниматель­ство действуют в более неблагоприятных условиях в части фи­нансирования, сбора информации, подготовки персонала, научно-технического уровня и т.п., государство всячески содей­ствует повышению их конкурентоспособности на рынках путем формирования благоприятных условий финансирования, ин­формационного обеспечения, введения научно-технических нов­шеств, подготовки персонала, выхода на мировой рынок. Кроме того, их устойчивость обеспечивается и через систему участия в государственных и муниципальных заказах.

Особенно актуальна роль государства в управлении экономи­ческими процессами в периоды спадов и кризисов, когда на пер­вый план выходят проблемы мобилизации всех ресурсов для восстановления экономики, возрастает необходимость активно­го вмешательства государства, призванного принимать неотлож­ные меры, в том числе и непопулярные, для поддержания и со­хранения на плаву ведущих отраслей экономики. На стадиях оживления и подъема экономики приоритет отдается мерам по стимуляции наиболее перспективных отраслей и предприятий, а также научно-технических инноваций, всемерное поощрение ин­вестиций путем предоставления государственных и иных гаран­тий потенциальным инвесторам, создания новых рабочих мест и т.д., в совокупности обеспечивающих конкурентоспособность национальной экономики как внутри страны, так и на междуна­родной арене.

Поскольку периодически наступающие кризисы являются не­отъемлемым признаком рыночной экономики, одной из важных задач государства выступает их предотвращение, а в случае их наступления — принятие адекватных мер, призванных, во-пер­вых, создать условия для как можно более быстрого преодоления их, во-вторых, смягчить их последствия для жизненного уровня простых граждан. Немаловажное значение имеет также разра-

448

Глава 8. Функции государства в сфере экономики

ботка прогнозов времени наступления кризисов, их длительнос­ти, возможной остроты и глубины и т.д.

В задачу государства входят разработка и реализация анти­кризисных программ, которые направлены на обеспечение заня­тости, стимулирование совокупного спроса населения и под­держку конкурентоспособности производства. Если в периоды бума такие программы ориентируются на увеличение доходов и сокращение расходов, то в периоды кризисов — на уменьшение налогов, страховых и других платежей, чтобы поддержать спрос, расширение расходов на государственные программы, общест­венные работы и т.д., т.е. на осуществление тех мер, которые при­званы обеспечить сохранение рабочих мест и доходов населения.

Одна из главных задач государства состоит в том, чтобы раз­вязывать возникающие узлы противоречий и конфликтов, как можно безболезненнее снимать их. Речь идет, в частности, об обеспечении баланса интересов между работодателями и наем­ными работниками (капиталом и трудом), малым и крупным бизнесом, промышленным и сельскохозяйственным производст­вом и т.д. Поэтому неудивительно, что правительства постоянно принимают самые разные программы поддержки и поощрения бизнеса. В настоящее время многие из этих программ восприни­маются большинством людей как само собой разумеющаяся не­обходимость.

Значительное место в деятельности государства занимает де­нежно-кредитная и бюджетно-налоговая (фискальная) полити-каГ.'Денежно-кредитная политика — это система мер, направлен­ная на смягчение, ослабление периодически возникающих кризисов перепроизводства, инфляционных процессов, а также обеспечение выравнивания платежного баланса и т.п. Ее основ­ной целью является достижение такого состояния общего уров­ня производства, который дает возможность обеспечить в идеале полную занятость и отсутствие инфляции. В этих целях цент­ральный банк регулярно осуществляет всевозможные мероприя­тия, нацеленные на ограничение или стимулирование кредитных операций банковской системы.

В фазе спада эта политика направлена на стимулирование кредитных операций банковской системы в расчете на то, что льготные условия кредитования будут способствовать оживле-

29 - 2187

449

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

нию деловой активности и росту производства. Такая политика получила название кредитной экспансии, т.е. стимулирования кредита или политики «дешевых денег». И наоборот, в период подъема экономической конъюнктуры государство, предвосхи­щая «перегрев» экономики, проводит политику кредитной ре­стрикции, ограничения кредита, «дорогих денег». Ее главная цель — затруднить использование кредита и затормозить про­мышленный бум, грозящий «перегревом» экономики и кризисом перепроизводства товаров.

Целенаправленная денежно-кредитная политика по стабили­зации экономики в современных условиях сочетается со столь же целенаправленной бюджетно-налоговой (фискальной) поли­тикой государства. Она также направлена на достижение конъ­юнктурной стабильности, высокого уровня занятости и поддер­жание низких, стабильных темпов инфляции посредством стимулирования или ограничения деловой активности. Основ­ными инструментами ее реализации служат государственные (правительственные) расходы и налоги.

В периоды спада в целях его преодоления государство прово­дит стимулирующую фискальную политику. Ее суть заключает­ся в увеличении государственных расходов или снижении нало­гов, что формирует благоприятные условия для расширения спроса на потребительские и инвестиционные товары, а значит, и для преодоления спада или депрессии. На практике это сопряже­но, как правило, с сознательным допущением бюджетного дефи­цита, который может финансироваться лишь за счет двух источ­ников: правительственных займов и дополнительной денежной эмиссии, что чревато ростом инфляции.

Меры по регулированию рыночных отношений могут быть эффективными лишь в том случае, если в руках государства со­средоточены мощные экономические рычаги управления, когда оно обладает сильными экономическими позициями. С данной точки зрения особенно важно то, что большую роль в экономике современных индустриально развитых стран играет государст­венная собственность. Собственность можно определить как со­вокупность общественных отношений, складывающихся в про­цессе владения, пользования и распоряжения имуществом. При всем многообразии отношений государственной собственности

450

Глава 8. Функции государства в сфере экономики

их объединяет один важнейший признак — объекты, на которые направлены эти отношения, являются объектами права государ­ственной собственности. Данный признак предопределяет спе­цифику всех остальных элементов отношений государственной собственности, а также пределы и характер государственного уп­равления этими отношениями. Этот правовой статус государст­венного имущества предоставляет государству самый широкий объем полномочий но управлению своей собственностью и регу­лированию отношений с другими субъектами собственности. Го­сударственная собственность представляет собой сложнейшую, комплексную и иерархическую систему отношений, структури­руемую по множеству признаков, отражающих ту или иную сто­рону, тот или иной срез этой системы. В экономической литера­туре государственная собственность совершенно обоснованно характеризуется как самый сложный по структуре вид собствен­ности, что обусловливается главным образом уникальной приро­дой субъекта права государственной собственности.

В государственной собственности находятся прежде всего природные ресурсы — земля, леса, недра, а также многие пред­приятия. При этом следует учесть, что на долю государственной собственности во многих развитых странах приходится 20-25% национального достояния.

Не случайно поэтому в экономической литературе высказы­вается точка зрения, в соответствии с которой понятием «госу­дарственная собственность» охватывается предельно широкий круг отношений: от непосредственной реализации прав владе­ния, пользования и распоряжения государственным имуществом до отношений внутри государственного аппарата, возникающих в связи с реализацией права государственной собственности . В широком экономическом смысле такая трактовка государствен­ной собственности оправданна, так как охватывает весь функци­онально единый цикл осуществления права государственной собственности. Однако с правовой точки зрения очень важно разграничивать, с одной стороны, непосредственную реализацию правомочий владения, пользования и распоряжения государст­венным имуществом в гражданских правоотношениях (т.е. соб-

¹ Управление государственной собственностью М, 1997. С. 22.
29*