Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления

Вид материала

Документы

Содержание D ow n s G.W., Larky P.O. The Search for Government Efficiency: from Hubris to Helplessness. N.Y., 1986. Питере Б.Г., Райт В. Указ. соч. С. 621. Питере Б.Г., Райт В. Указ.соч. С.622. Человеческий фактор в контексте эффективности государственного управления Глава 9. Эффективность государственного управления Weiss C.H. Evaluating Educational and Social Action Programs // Evaluating Action Programs. Boston, 1972. Глава 9. Эффективность государственного управления Маджоне Дж. Указ соч. С.595.

Подобный материал:

• Князь Феликс Юсупов. Мемуары Феликс Юсупов Феликс Юсупов Князь Феликс Юсупов. Мемуары, 4368.92kb.
• Вега Карпио Лопе Феликс де (1562 – 1635) Лопе Феликс де Вега Карпио, 84.34kb.
• Г. В. Атаманчук теория государственного управления курс лекций, 6062.25kb.
• Заместитель генерального директора по развитию сооо «феликс», 117.83kb.
• Рабочая программа дисциплины «теория и механизмы современного государственного управления», 829.16kb.
• Куликов В. И. История государственного управления в России. М. 2001 Лазарев В. В.,, 189.9kb.
• Ю. А., Захаров М. Ф. В. Ф. Войно-Ясенецкий – человек-легенда, 260.48kb.
• Формирование системы государственного управления недвижимым имуществом в Российской, 558.32kb.
• Венчурный капитал как источник финансирования инновационного процесса, 360.29kb.
• Концепция «научного управления» Ф. У. Тейлора: теория и практика. Концепция «административного, 24.62kb.

о 1 Т"¹

равления или конкретных отраслей производства . Ьсли под тех­нической эффективностью подразумевается достижение целей, поставленных государственными службами, то экономическая эффективность оценивается с точки зрения отношения произве­денных затрат к финансовым результатам. Здесь речь идет в ос­новном об уровне услуг, который возможно обеспечить при дан­ных ресурсах. Она связана с деятельностью государственных служб и имеет в виду способность этих последних производить достаточный объем товаров и услуг на каждую вложенную де­нежную единицу.

Экономическая эффективность государственных служб свя­зана с внутренним положением дел, с их собственной деятель­ностью и имеет в виду, достаточный ли объем услуг они оказывают в расчете на каждый вложенный доллар. Техническая эффектив­ность имеет дело с внешними условиями, оказывающими более или менее существенное влияние на деятельность государствен­ных служб, на характер услуг, оказываемых последними, а также на состояние общества.

¹ D ow n s G.W., Larky P.O. The Search for Government Efficiency: from Hubris to Helplessness. N.Y., 1986.

562

Глава 9. Эффективность государственного управления

Как утверждал М. Хенсон, само слово «производительность» несет в себе столько отрицательных эмоций для профсоюзов, что многие специалисты в области трудовых отношений заменяли его термином «организационная эффективность»¹. Показатель­но и то, что большинство профсоюзных лидеров отрицательно относится к рыночному подходу в вопросах производительнос­ти, который позволил бы общественности решать, какие услуги для нее предпочтительнее. Общественность могла бы выбирать и наиболее приемлемое для себя время получения таких услуг.

Если главная цель всякого производства состоит в удовлетво­рении потребностей общества, разумеется, нет никакого эконо­мического смысла в том, чтобы принимать такие меры, которые мешают достижению данной цели. При такой постановке вопро­са при возникновении противоречий между чисто техническими и экономическими соображениями первые должны отступать на задний план, поскольку экономическая цель господствует над техническими методами в их практическом применении. Иными словами, каждый используемый в данный момент метод произ­водства должен служить экономической целесообразности.

Как отмечал И. Шумпетер, с точки зрения удовлетворения наших потребностей речь идет о том, чтобы получить нечто иное, нежели то, что было у нас вначале, о том, чтобы изменять взаи­мосвязи между различными вещами и силами, находящимися в нашем распоряжении, чтобы создавать между ними новые взаи­мосвязи и на этой основе новые вещи. При таком понимании очевидно, что с технической или экономической точки зрения производить — значит комбинировать имеющиеся в нашем рас­поряжении вещи и силы. Здесь методы производства могут раз­личаться только по характеру и способу, каким они составляют комбинацию.

Но экономические и технические комбинации, учитывающие существующие потребности и средства, и комбинации, в основе которых лежат идеи, методы, не совпадают друг с другом, по­скольку техника всего лишь разрабатывает методы производства соответствующих материальных благ и услуг. При выборе техни­ческих средств и методов приоритет непременно отдается эконо-

¹ Hanson M. Creating a Culture/or Public Sector Productivity//National Civil Review. 1987. Vol. 76. № 108.

•46* " 563

Феликс Шажхалов. Теория государственного управления

мическим аспектам. Результатом процесса производства, осу­ществляемого с помощью комбинаций производительных сил, являются материальные или иные блага. При оценке производи­тельности показатели объема выполненной работы оказались для ученых предпочтительнее. Оценка результатов деятельности организации значительно упростилась с введением метода ана­лиза экономической политики, который стал общепризнанной частью процесса принятия решений и планирования в организа­циях. Постепенно стало очевидно, что важным показателем раз­вития национальной экономики служит объем ее валового наци­онального продукта (ВНП), который дает более или менее правильное представление о величине всего, что производится страной за год с помощью имеющихся средств и ресурсов.

Важное значение имеет обеспечение и при возможности по­вышение приспособляемости государственного программирова­ния, поскольку устаревшая и не способная к высокой производи­тельности программа должна быть заменена на программу, суля­щую большую производительность и эффективность. Это тес­нейшим образом связано с целеполаганием.

Наряду с не особенно требовательным в аналитическом плане методом среднесрочного финансового планирования некоторые исследователи предлагают более широко использовать в государст­венном секторе технику менеджмента. Как отмечали В.Г. Питере и В. Райт, это относится к системе, которую они называют «плани­рование-программирование-бюджетирование» (PPBS), или программное планирование и анализ «издержки-выгоды». По их мнению, значение этих систем «состоит в том, что они должны сделать возможным и институционализировать получение охва­тывающей информации как предпосылки для принятия опти­мальных решений... В то время как традиционный бюджетный процесс ориентирован на расходы, в PPBS речь идет о результа­тах государственной деятельности. Расходы классифицированы по программам, которые максимально ориентированы на цели государственной политики. Во многих случаях они могут охва­тывать несколько министерств или различных ведомств»¹.

¹ Питере Б.Г., Райт В. Указ. соч. С. 621.

564

Глава 9. Эффективность государственного управления

Цели программного планирования, по В.Г. Питерсу и В. Райту, состоят в спецификации государственных целей, согласовании в программах государственных действий с этими целями, предо­ставлении информации о том, каким образом используются ре­сурсы в настоящий момент, должны ли быть достигнуты постав­ленные цели и в какой степени; разработке альтернатив и выявлении наиболее эффективной из них (анализ «издержки-выгоды»); систематической проверке планов и программ с точки зрения новых разработок, анализов и т.д. Эта система дала им­пульс систематическому анализу целей и средств и в особеннос­ти исследованию деятельности государства в сфере оказания услуг. Эта система объясняет возможные рамки схемы «цель-средство» с многими уровнями государственных расходов и услуг. «Проводится различие между общими целями, конкрети­зированными (операционализированными) целями, государст­венными услугами или государственными продуктами и расхо­дами (денежными). Общие цели (goals) — это, например, улучшение здоровья или путей сообщения, конкретизированные цели — уменьшение числа определенных заболеваний, сокраще­ние времени на переезды, снижение частоты несчастных случаев. В то время как расходы на здравоохранение, транспорт или обра­зование являются менее проблематичными, они создают значи­тельные проблемы при предоставлении государственных услуг. Так, в этих сферах не может рассматриваться в качестве опреде­ленной величины государственных услуг количество больниц, врачей, новых километров дорог определенного качества или учителей. Они представляют собой неудовлетворительные инди­каторы. Так, увеличение количества больниц или учителей не означает улучшения здравоохранения или воспитания (или об­разования), потому что между этими индикаторами и количест­вом и качеством услуг может не существовать непосредственной связи»¹.

С этой точки зрения показательно, что введение новейших технологий в систему государственного управления неоднознач­но воспринимается как работниками государственного сектора, так и государственными служащими, поскольку они сознают,

Питере Б.Г., Райт В. Указ.соч. С.622.

565

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

что машины несут угрозу сохранению их рабочих мест. Нагляд­ный пример в этом отношении дает почтовая служба, где в ре­зультате внедрения новейших технологий в области сортировки и адресации писем произошла своего рода техническая револю­ция. Однако было бы опрометчиво оценивать эту революцию лишь положительно. В частности, Почтовое управление США объявило, что машины не в состоянии определить стоимость или достоинство марок, в результате чего государство, возможно, не­дополучило многие миллионы долларов прибыли. Здесь нужно учесть и такой момент. Нет сомнений в том, что ЭВМ — прекрас­ный инструмент для хранения и анализа данных, но работники не приемлют того факта, что с помощью компьютера можно кон­тролировать их работу и уровень производительности.

Человеческий фактор в контексте эффективности государственного управления

В контексте повышения эффективности государственного уп­равления многие авторы не без оснований придают приоритет­ное значение человеческому фактору, тем более что политики и государственные органы испытывают постоянно растущее давле­ние со стороны общественности, требующей более активного привлечения граждан к решению тех или иных жизненно важ­ных для общества проблем. В этом аспекте своеобразным средст­вом выявления политиками мнений граждан относительно своей деятельности являются выборы. Переизбрание или поражение на очередных выборах означает одобрение или, наоборот, не­одобрение результатов работы соответствующего должностного лица. Хотя поддержка со стороны общественности весьма важна для политиков, тем не менее за нее необходимо платить опреде­ленную политическую цену, поскольку граждане часто рассмат­ривают приглашение участвовать во власти как возможность участвовать в управлении. Вопрос состоит в том, что возможные разногласия между профессионалами и гражданами не способст­вуют повышению эффективности управления.

Немаловажную роль в этом процессе играют организованные группы граждан и налогоплательщиков. К их участию в обсужде-

566

Глава 9. Эффективность государственного управления

ниях, связанных с расходами и производительностью, в высших эшелонах власти относились с одобрением. Новыми участника­ми процессов повышения производительности стали программ­ные аналитики. Хотя они включились в эту деятельность с начала XX в., но внесли заметный вклад лишь в последние десятилетия. При этом нельзя не заметить тот факт, что многие государствен­ные служащие и руководители подразделений встретили про­граммных аналитиков без особого восторга, рассматривая их как карьеристов, а не как честных посредников. Существование мно­жества участников, преследующих собственные профессиональ­ные или личные интересы и цели, естественно, оказывало замет­ное влияние на уровень производительности в государственном секторе. Они, как утверждал К. Вейсс, политизировали понятия эффективного и продуктивного¹.

Большинство государственных учреждений и организаций затрачивает на заработную плату и иные выплаты работникам от 50 до 85% ассигнуемых им средств. И в то же время они, как правило, уделяют сравнительно мало внимания современным методам управления человеческими ресурсами, по привычке ис­пользуя авторитарный, бюрократический стиль управления или предпочитая вкладывать средства в новые технологии, а не в че­ловеческий капитал.

При оценке эффективности деятельности каждого отдельного работника главная роль принадлежала кадровой службе, с кото­рой каждый обговаривал условия своего труда. В обязанности кадровых работников входила регистрация того, кто и как рабо­тает. Ценность работника определялась по критериям пункту­альности, послушности и трудолюбивости. От работника требо­валось поддерживать марку и уровень производительности в организации, выполнять возложенные на него начальником за­дачи и быть лояльным по отношению к своей организации. Забо­ту о заработной плате, лучших условиях труда, пенсионном обес­печении и т.п. брало на себя руководство организации.

Симптоматично, что государственные служащие, как прави­ло, редко открыто критиковали работу своих учреждений и не реагировали на плохие отзывы со стороны политиков. Такой

¹ Weiss C.H. Evaluating Educational and Social Action Programs // Evaluating Action Programs. Boston, 1972.

567

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

подход, естественно, вел к ограничению роли политики в вопро­сах производительности. Государственным служащим в принци­пе было безразлично, кто именно определяет должный уровень производительности. В результате получалось так, что приемле­мая для общества производительность была в принципе мало связана с политикой. Необходимо отметить, что с каждым годом методы, связанные с оценкой деятельности индивидуального ра­ботника, все более усложняются. При этом очевидно, что на оценку будь то индивидуальной или коллективной производи­тельности значительное воздействие начинает оказывать поли­тический фактор.

Здесь немаловажное значение имеют удовлетворение потреб­ностей служащих, сокращение или полное прекращение текучес­ти кадров, моральное состояние коллектива, количество прогу­лов и преданность работников общему делу. Констатируя этот факт, М.Е. Грей, которая в целом руководствовалась концепцией человеческих отношений, полагала, что наиболее надежными средствами повышения эффективности являются развитие у каждого работника желания и умения трудиться с максимальной отдачей, сильных и слабых сторон работников. По ее мнению, с этой целью особенно большое внимание следует обратить на «управление людьми», а не на методическую сторону технологий управления. Одним из важных аспектов этой работы является разъяснение работникам целей и задач организации и выполняе­мой работы, что может пробудить у них интерес и энтузиазм.

Выделив четыре ключевых элемента, составляющих фунда­мент производительной деятельности, М. Грей предприняла по­пытку определить, каким образом можно обеспечить сочетание этих четырех элементов. В качестве этих элементов она назвала следующие: люди, технологии, организационная структура и процедуры взаимодействия. Согласно ее точке зрения, чтобы со­здать стимулирующую рабочую обстановку, необходимо пони­мание взаимозависимостей между всеми четырьмя элементами. В число факторов, обеспечивающих создание такой обстановки, Грей включает организационную культуру; умение создавать ра­бочие команды, которые, умножая сильные стороны работников, в то же время компенсируют их слабости; формирование откры­тых каналов обмена информацией; гибкость наряду с предсказу-

568

Глава 9. Эффективность государственного управления

емостью; сочетание интересов организации с интересами работ­ников.

Рассуждая в таком же духе, П.Д. Эпштейн, Э. Гринберг и М.Дж. Тьер пришли к выводу, что при управлении работой спе­циалистов в организациях (особенно государственных) основными факторами обеспечения их высокой отдачи являются соответст­вующая уровню квалификации работников самостоятельность, умение правильно ставить цели, создание обстановки сотрудни­чества, доступность соответствующих требованиям времени тех­нологий и вспомогательных услуг. Под правильной постановкой целей, стимулирующей производительный труд специалистов, подразумевается, что эти цели должны быть масштабными, но в то же время понятными и реально достижимыми. Слишком большое число мелких целей чревато перегрузкой работы специ­алиста.

Поэтому многие специалисты убедительно обосновывают мысль о том, что важнейшим фактором обеспечения эффектив­ности организации является практический учет новейших тен­денций развития рабочей силы. Это особенно верно в свете глав­ных изменений в природе трудовых отношений в рамках глобального развития экономики. Как считают, например, К. Бэн, С.Р. Фаерман и Н.М. Риккуччи, в силу дефицита ресурсов, а также с учетом изменяющейся природы трудовой деятельности и демо­графических характеристик рабочей силы государственным орга­низациям необходимо обеспечить взаимоувязывание таких состав­ляющих кадровой политики, как планирование, подбор и наем, подготовка и переподготовка кадров и др. Этот подход предус­матривает: 1) разработку формальных процедур планирования рабочей силы; 2) активный подбор соискателей рабочих мест; 3) переработку существующих кадровых тестов или разработку методов, альтернативных письменному тестированию; 4) увязку программ подготовки и повышения квалификации кадров с важ­нейшими целями организации; 5) пересмотр различных состав­ляющих кадровой политики с учетом интересов работников. Такое сочетание факторов, по их мнению, жизненно необходимо для формирования и поддержки трудовых коллективов .

Public Administration Review. 1986. Vol. 46. № 4. P. 35.

569

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Разумеется, для обеспечения эффективности деятельности государственного управления немаловажное значение имеет ма­териальное поощрение стимулирования трудовой деятельности работников. Касаясь этой проблемы, Дж. Т. Габрис ставит под сомнение общепринятую точку зрения, суть которой состоит в том, что финансовые стимулы являются универсальным средст­вом мотивации работников. Он утверждает, что оптимально раз­работанная методика материального стимулирования исходя из личных заслуг работников соответствует целям повышения про­изводительности труда. Главный его аргумент состоит в том, что работники заинтересованы прежде всего в стабильной компенса­ции роста стоимости жизни, в силу чего наибольшим авторите­том пользуются системы материального стимулирования, ориен­тированные на стаж, квалификацию и должностное положение сотрудников. Работники сетуют на то, что реально существую­щее неравенство в уровне оплаты труда порождает у них чувство неудовлетворенности размерами заработной платы, которая не­обязательно оказывает реальное мотивирующее действие .

Оптимальное решение этой проблемы в государственных ор­ганизациях заключается в создании системы, обеспечивающей стабильные и существенные ежегодные выплаты, дополняющие обезличенное стимулирование по формальным характеристи­кам. Далее, для государственного сектора весьма перспективны­ми в качестве альтернативы стимулированию отдельных работ­ников, основанному на весьма иллюзорных представлениях о качестве и уровне индивидуального вклада, могут оказаться сис­темы, ориентированные на материальное стимулирование про­изводительной групповой работы.

Собрано, систематизировано и проанализировано множество материалов, указывающих на то, что немаловажное значение в рассматриваемом контексте имеют нематериальные стимулы, на­правленные на долгосрочные перспективы повышения произво­дительности. Большим преимуществом в этом отношении явля­ется использование организациями политики, основанной на обратных связях работника и администрации, а также на жела­нии последней утвердить и практиковать дух партнерства в от-

¹ Gabris G.T. Recognising Management Techingue Disfunctions//Public Prefuctirty Review. 1986. Vol. 10. № 2. P. 44.

570

Глава 9. Эффективность государственного управления

ношениях со своими подчиненными. Некоторые авторы придают этому фактору настолько большое значение, что считают сотруд­ничество и партнерство работников и администрации, возможно, самым оптимальным путем повышения производительности. Очевидно и то, что для стимулирования государственных служа­щих к разработке и реализации новых инициатив и программ необходимо, чтобы они получили должную поддержку со сторо­ны руководителей государства и политиков, рассматривая их при этом как менеджеров-профессионалов наравне с их коллега­ми из частного сектора. Несомненно, что требуется также их ос­вобождение от разного рода ограничений в области стимулиро­вания хорошей работы, предоставление им возможности руководствоваться собственными идеями и т.д.

С рассматриваемой здесь точки зрения интерес представляют результаты отчета так называемого Комитета Браунлоу, обнаро­дованного в 1937 г., при президенте Ф. Рузвельте. В нем, в част­ности, говорилось следующее: «На эффективность управления влияют два фактора: согласие управляемых и хорошее управле­ние ... Эффективность органа управления не сводится к одним только скрепкам, продолжительности работы и стандартизации действий. Это далеко не самые значительные мерки. Действи­тельная эффективность определяется более существенными факторами. Она должна быть встроена в структуру управления точно так же, как она встроена в любой механизм»¹.

Традиционно считалось, что производительность можно повысить, если служащие, на которых смотрели как на бессло­весных подчиненных, получающих удовлетворение от хорошо выполненной работы и гордящихся более высокой производи­тельностью своего подразделения, будут работать лучше. В на­стоящее время многое изменилось. В частности, работники госу­дарственных учреждений требуют, чтобы с ними советовались по вопросам производительности еще до принятия соответству­ющих распоряжений. Причем они настаивают на том, чтобы в самом процессе принятия распоряжений и решений участвовали и профсоюзы. В результате профсоюзы были признаны в качест­ве полноправного участника игры в производительность. Более

¹ Цит. по: С о пап tj. Reorganization and Bottom Line//Public Administration Review. 1986. Vol. 46. №1. P. 3.

571

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

того, законодатели нередко вынуждены смотреть на администра­торов и профсоюзных лидеров как на равных партнеров в этой игре. Эти тенденции наряду с движением за повышение произво­дительности и комплексом других факторов во многом стимули­ровались наличием коррупции среди государственных чиновни­ков, возникающими на этой почве скандалами и подрывом авторитета государственной власти.

Как отмечал Дж. Маджоне, «следует отметить любопытную теоретическую связь между эффективностью и доверием. Эффек­тивная политика имеет тенденцию к большей степени стабильнос­ти и, следовательно, вызывает большее доверие, чем неэффек­тивная. Это объясняется тем, что эффективный политический курс по определению способствует улучшению положения всех или почти всех людей и групп в обществе. Если в ходе реализа­ции политического курса не будет достигнуто эффективного ре­зультата, те, кто несет ответственность за его проведение, долж­ны будут предложить какое-то альтернативное решение, которое устроило бы подавляющее большинство населения. Таким обра­зом, эффективный политический курс имеет тенденцию к ста­бильности, в то время как неэффективный всегда подвержен уг­розе перемен»¹. К примеру, пока выборные должностные лица проводят перераспределительный политический курс, им грозит опасность того, что на следующих выборах сформируется некая коалиция избирателей, которая выдвинет иную модель перерас­пределения.

По мнению многих специалистов, важным средством улучше­ния положения вещей в этой сфере является организация со­вместных комитетов из представителей профсоюзов и админи­страции, что выступает реальным путем формирования и обеспе­чения такого сотрудничества и взаимного уважения. Такие ко­митеты полезны и в том смысле, что они способствуют расширению возможностей администрации в решении ключевых проблем путем привлечения собственных работников в качестве экспертов и консультантов. Тем более неотъемлемой составляю­щей современного менеджмента является развитая система уп­равленческого консультирования. Как не без оснований утвержда-

¹ Маджоне Дж. Указ соч. С.595.

572

Глава 9. Эффективность государственного управления

ют Д. и Ф. Гувер, внутреннее консультирование служит эконо­мически выгодной альтернативой привлечению внешних кон­сультантов к разработке соответствующих проектов и проведе­нию исследований в области повышения производительности.

Во многих успешно работающих фирмах и на предприятиях одной из конкретных форм сотрудничества работников и адми­нистрации являются кружки качества, немаловажной функцией которых служит обеспечение участия работников в управлении. Широко используются высокий уровень профессионализма ра­ботников (поскольку непрофессионализм оборачивается неэф­фективностью, профессионализм равнозначен эффективности), анализ и пересмотр должностных обязанностей, методы органи­зации групповой работы, гибкий рабочий график, признание и поощрение заслуг и др.