Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 29 30 31 32 33 34 35 36 ... 39

Тенденции к переоценке

регулирующей роли государства в экономике в контексте информационно-телекоммуникационной революции

Последние два-три десятилетия ознаменовались крупномасштабными изменениями в технологической структуре современного общества. Речь идет прежде всего о так называемой информационно-телекоммуникационной революции, которая перевернула многие традиционные представления о функционировании социальных отношений и экономической деятельности, взаимоотношениях государства и бизнеса. Термин «информационное общество» занимает все более прочное место в лексиконе как зарубежных, так и отечественных социальных и гуманитарных наук. Наиболее отчетливо это наблюдается в наиболее развитых индустриальных странах, прежде всего в США, странах Западной Европы, Японии, Канаде. Европейское сообщество с 1994 г. поставило задачу построения информационного общества в число наиболее приоритетных. Достигнут значительный успех в реализации Плана действий¹, который определил стратегию движения Европы к информационному обществу. Европейская комиссия стала важным инструментом выработки общих правил, которые необходимы для перехода к глобальному информационному обществу, В феврале 1995 г. она учредила Форум для обсуждения общих проблем становления информационного общества. 128 его членов представляют пользователей новых технологий, различные социальные группы, поставщиков содержания и услуг, сетевых операторов, государственные и международные институты. Инициаторы Форума считают, что если Европа не примет в этой области соответствующих мер, то ее ждет не только потеря конкурентоспособности в отношении США и азиатских экономик, но и рост социального отчуждения внутри европейских стран. В комплексном виде проблемы развития информационного общества представлены в Первом ежегодном докладе Форума «Сети для людей и сообществ»². Одновременно

¹ Europe and the Global Information Society. Recommendations to the European Council.
1994. May.

²Networks for People and their Communities. Making the Most of the Information Society in
the European Union. First Annual Report to the European Commission from the Information
Society Forum. 1996. June.

517

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

разрабатываются национальные программы создания информационной инфраструктуры. Пытаются не отставать в разработке соответствующих программ и концепций развития информационных и телекоммуникационных технологий так называемые новые индустриальные страны. На этом фоне сформировалась концепция информационного общества, к которому, как считают ее сторонники, уже пришли или продвигаются наиболее индустриально развитые страны.

Наука эпохи НТР и информационно-телекоммуникационной революции представляет собой один из самых динамичных факторов общественного производства. Проникая во все области человеческой деятельности, она оказывает революционизирующее влияние на развитие всех элементов производительных сил — орудий, средств и предметов труда, а также важного элемента — рабочей силы. Она способствует выдвижению на передний план и увеличению удельного веса наукоемких, энергосберегающих и трудосберегающих отраслей экономики, возрастанию наукоем-кости производства, резкому увеличению затрат на научные исследования, конструкторские и исследовательские разработки.

При всех различиях и нюансах сторонники концепции информационного общества ключевую роль в экономических и социальных процессах отводят информации, которая по своей значимости и весу превзойдет материальную продукцию, энергию и услуги. Самовозрастание информации, по их мнению, придет на смену самовозрастанию капитала.

Новые технологии дают возможность регулирования крупных экономических, экологических и социальных проблем с меньшими издержками. Они позволяют перейти к разнообразному и мелкосерийному производству товаров по низкой себестоимости, вытеснить из тех или иных отраслей крупносерийное и единообразное производство, являющееся атрибутом промышленной механизации докомпьютерной экономики. Переход к гибкому производству позволяет производить товары «по индивидуальной мерке» в зависимости от многообразных все более возрастающих запросов потребителей. Компьютеризация создает предпосылки для децентрализации производства, поскольку технологически передовая продукция сопряжена с меньшим рас-

518

Глава 8. Функции государства в сфере экономики

ходом сырья и материалов, с меньшими транспортными и иными расходами.

Эти и ряд других факторов в совокупности ведут к уменьшению необходимости максимального приближения производства многих товаров к рынкам их сбыта. Более или менее широкая информационная система в масштабах всей страны или региона позволяет приблизить рабочее место к потенциальному работнику, избавить последнего от необходимости сменить место жительства в случае изменения профессии или смены работы. По некоторым данным, уже к концу 80-х годов в промышленно развитых странах каждое рабочее место было оснащено дисплеем.

Все более интенсивное его внедрение создает благоприятные условия для перехода к модели дробления рабочего дня по желанию самого работника на то или иное число отрезков времени и широкого внедрения системы работы на дому. Новые технологии предъявляют новые повышенные требования к квалификации работников. Речь идет о своего рода новом мышлении, необходимом для программирования и обслуживания оборудования, заменяющего человека на стандартных однообразных операциях. Труд в новых условиях приобретает более гибкий, аналитический и абстрактный характер. В некоторых аспектах новые технологии способствуют гуманизации труда. Открываются возможности более гибкого регулирования рабочего времени. Организация труда становится менее централизованной, более гибкой и индивидуализированной.

Гибкое регулирование рабочего времени не только повышает рентабельность капитального оборудования, что важно для повышения конкурентоспособности экономики, но и расширяет свободу действий каждого работника. Наряду с сокращением рабочего времени, которое возможно при условии роста производительности труда в единицу рабочего времени, гибкое его планирование позволит каждому работнику уделить больше внимания семье, рациональнее и с большей пользой расходовать свое свободное время. Возрастает самостоятельность и ответственность каждого работника.

Некоторые авторы в своих прогнозах идут настолько далеко, что предсказывают исчезновение в результате информационной революции традиционных организационных форм производства,

519

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

характерного для индустриального общества, таких, как заводы, предприятия и т.д., полагая, что им на смену придут мелкие фирмы и даже индивидуальные производители, работающие у себя дома на ЭВМ, подключенной к центральному банку данных. Работник получает соответствующие задания или заказы и необходимую информацию на персональном теледисплее и тем же путем передает сделанную работу заказчику. Аналогичным образом осуществляются закупки товаров широкого потребления. Таким образом достигается экономия средств и времени на транспортировку доставки работников к месту работы и обратно.

Всевозрастающее число производств, составляющих основу экономики, трансформируются в более гибкие, диверсифицированные производства, способные оперативно реагировать на изменения запросов потребителей и, соответственно, переориентироваться на удовлетворение этих новых запросов.

Все отмеченные выше тенденции способствуют подрыву структуры государственного регулирования экономики в ее традиционном понимании. А это, в свою очередь, ставит перед политиками и государственными деятелями новые проблемы, что, в частности, проявляется во все более растущей популярности теории и практики дерегулирования. Еще в середине 60-х годов чипы и компьютеры способствовали ускоренному подрыву позиций естественных монополий, что стало отправным пунктом для распространения и популярности идей о конце или во всяком случае начале конца кейнсианской эры и, соответственно, исчерпании позитивных возможностей системы государственного регулирования экономики. Именно в данном контексте во многом можно правильно понять сущность неоконсервативной волны второй половины 70-80-х годов, одним из важнейших элементов которой, как выше уже отмечалось, являлись попытки реализации кардинальных изменений в системе государсвенного регулирования, даже ее демонтажа, практического воплощения идей и концепций дерегулирования экономики и социальной сферы. В этой поистине исторической по своему характеру трансформации важное место отводилось дерегуляции телекоммуникационного сектора стран-членов ОЭСР и других индустриально развитых стран.

520

Глава 8. Функции государства в сфере экономики

С рассматриваемой точки зрения немаловажное значение имеет то, что тенденции развития и формы проявления научно-технического прогресса, масштабы и темпы, степень эффективности использования его достижений в народном хозяйстве в немалой степени зависят от политических факторов. В данном контексте профессор Франкфуртского университета Г. Ропол выделял две тенденции в технологической политике, которые в определенной степени противоречат друг другу. Первая из них, которую Ропол назвал «политикой инноваций», состоит в том, чтобы способствовать интенсивному развитию новейших технологий. Вторая тенденция, связанная с оценкой технологии, напротив, стремится ограничить масштабы и темпы технологического развития. Если политика инновации предусматривает ускорение, то оценка технологии представляет собой фактор его торможения. «Хотя политика инновации и оценка технологии как бы направлены в противоположные стороны, — писал Ропол, — обе они имеют то общее, что принимается как само собой разумеющийся факт, что технологическое развитие целиком или частично можно регулировать»¹.

Новые, особенно информационные и телекоммуникационные, технологии раздвигают границы конкуренции. Однако в этих областях традиционные подходы к регулированию с их жестким противопоставлением регулирования и дерегулирования, конкуренции и монополии оказываются не слишком подходящими. Новые технологии не могут требовать полного дерегулирования, поскольку не все отрасли экономики одинаково конкурентоспособны. Тем более в обозримой перспективе сохраняются роль и значимость такого фактора, как обуздание стихии рынка и предотвращение или во всяком случае амортизация его негативных последствий. Но тем не менее очевидна необходимость внесения соответствующих изменений в механизмы регулирования, чтобы они могли адекватно отвечать на новые вызовы времени.

Очевидно, что государство должно предпринять соответствующие меры для контролирования и направления в нужное

¹ Ropol G.A. Critic of Technological Determinism—Philosophy and Technology. Dotrechet etc., 1983. P. 83.

521

Феликс Шамхшюв. Теория государственного управления

русло происходящих крупномасштабных преобразований, связанных с внедрением информационно-телекоммуникационных технологий практически во все сферы жизни. Этим объясняется тот факт, что многие страны сейчас принимают новые законы, перестраивают деятельность государственных органов, ответственных за формирование и проведение информационной и телекоммуникационной политики. Причем, под государственной политикой в сфере информационно-телекоммуникационных технологий подразумевается регулирующая деятельность государства, имеющая своей целью развитие данной сферы, охватывающей не только телекоммуникации, информационные системы или средства массовой информации, а всю совокупность производств и отношений, связанных с созданием, хранением, обработкой, демонстрацией, передачей информации во всех ее видах — деловой, развлекательной, научно-образовательной и т.п.

В данной связи не лишены основания позиции тех исследователей, которые говорят о воссоединении экономики и политики в современную эпоху глобализации, универсализации и космополитизации. Обосновывая мысль о несостоятельности проведения демаркационной линии разграничения между политикой и экономикой американский исследователь Р. Бенджамин не без оснований утверждал, что такой взгляд в нынешних реальностях представляет лишь исторический интерес, если он вообще когда-либо был верен. «В мире замедляющегося экономического роста и возрастающей взаимозависимости, — писал он, — экономический выбор представляет собой и политический выбор. Например, где начинается государство и где кончается экономика?.. Проблемой становится вопрос об относительной самостоятельности государства от экономики. И считается ли государство самостоятельным или нет, прямо зависит от того, как понимается внешнеполитический процесс»¹.

Эти изменения обусловливают необходимость переформулировать границы политики. Как утверждал, например, Р. Бенджамин, можно говорить «об упадке правительства и одновременно о восхождении политики. В то время как стабильность прави-

¹ Information Technology and Global Interdependence. N.Y., 1983. P. 48.

522

Глава 8, Функции государства в сфере экономики

тельства и, возможно, политических партий уменьшается, разного рода споры, забастовки, конфронтация между различными группами растут». Все это в совокупности ведет к росту требований к правительству¹.

Новые информационные и телекоммуникационные технологии, подрывая или делая устаревшими существующие правила и нормы регулирования экономических процессов, с той или иной степенью императивности ставят вопрос об их изменении или разработке новых правил и норм. Например, новые фотокопировальные машины и ксероксы способствуют подрыву секретности, что, в свою очередь, требует пересмотра форм и правил хранения и передачи деловых документов. Особо важное значение с рассматриваемой точки зрения имеет то, что информационная и телекоммуникационные технологии, с беспрецедентной легкостью пересекая национально-государственные границы, способствуют ослаблению эффективности тех или иных законов, некогда успешно действовавших в национальных границах.

Все это диктует необходимость разработки и осуществления новых форм государственного вмешательства и взаимодействия между государством и бизнесом. Важнейшие отрасли экономики оказываются во всевозрастающей зависимости от этих технологий как на внутристрановом, так и на международном уровнях. Введение любых новых международных правил в области регулирования телекоммуникационных и информационных услуг оказывает существенное влияние на широкий круг отраслей международного бизнеса. Как справедливо указывал американский исследователь Дж. Башкин, «спутниковые системы, а также телекоммуникационные сети и услуги, которые они поддерживают и стимулируют, приобретают экономическое значение, выходящее за рамки собственной значимости в телекоммуникационном секторе»². Поэтому не удивительно, что использование телекоммуникаций для воздействия на международную торговлю уже само по себе превратилось в крупную проблему международной торговли.

¹Information Technology and Global Interdependence. N.Y., 1983. P. 49.

²Ibid. P. 151-152.

523

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Законодательные или иные решения, затрагивающие информационный и телекоммуникационный технологии, должны охватывать как общественный, так и частный сектора. До недавнего времени сколько-нибудь значительные законодательные инициативы в целом затрагивали общественный сектор. Это вполне объяснимо, поскольку именно здесь создается львиная доля информации, оказывающая влияние на жизнь всех граждан. Но всевозрастающее влияние на жизнь людей приобретают крупные, в том числе транснациональные корпорации, которые часто не подотчетны национальному законодательству и не подпадают под контроль национального правительства. Этот факт диктует необходимость распространения законов, действующих в общественном секторе, на частные корпорации, в том числе и на международном уровне.

Многое в этом направлении уже делается ОЭСР. ЮНЕСКО приступила к разработке и реализации крупной программы по информатике. Межправительственное бюро по вопросам информатики в Риме создала комиссию, призванную содействовать развитию диалога по вопросу о принятии закона об обмене данных между развитыми и развивающимися странами.

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что такие достижения нашего времени, как расщепление атома, биотехнология, телекоммуникационные и информационные технологии властно требуют отказа от чисто местнических и национальных подходов к решению порожденных ими проблем. Поскольку эти технологии универсальны, они порождают проблемы международного характера.

Более того, не лишены основания доводы тех исследователей, политических деятелей и представителей самого бизнеса о том, что в индустриально развитых странах изменяется сама идеология, на которой традиционно основывался бизнес. Формируется новая идеология, провозглашающая примат социально-политических вопросов над правом собственности и интересов общества над интересами потребителя и индивидуального члена общества. Дополнительные аргументы в обоснование этого тезиса дают изменения, происшедшие как на уровне мирового сообщества, так и отдельно взятых стран. Эти изменения диктуют даль-

524

Глава 8. Функции государства в сфере экономики

нейшее расширение регулирующей и контролирующей роли государства в экономической и социальной сферах.

Это, в свою очередь, создает определенные проблемы для деловых фирм и корпораций, поскольку новое законодательство, учитывающее названные изменения, предписывает, какую именно продукцию следует производить, а какую нет, дает оценку товарным спецификациям, определяет стандарты экологической чистоты продуктов питания, параметры безопасности промышленного производства и защиты окружающей среды от загрязнения промышленными отходами, приемлемые условия труда, справедливую зарплату, пенсионное обеспечение и т.п. Постепенно проблемы здоровья населения и чистоты окружающей среды перемещаются в центр внимания деятельности законодательных органов индустриально развитых стран. Об этом свидетельствует создание в промышленно развитых странах множества агентств и служб, занимающихся этими проблемами. В США, например, это Комиссия по контролю за качеством потребительских товаров, Национальное управление безопасности на транспорте, Агентство по охране окружающей среды и др.

В 70-80-х годах правящие круги США в лице руководителей государства и бизнеса пытались уменьшить зависимость государства и частного бизнеса друг от друга. В целом, эти попытки провалились. В период президентства Р. Рейгана, который пришел к власти под лозунгами существенного сокращения регулирующей роли государства, американскому правительству в конечном счете не удалось переломить тенденцию к дальнейшему наращиванию масштабов государственного вмешательства в экономику.

О том, что многие корпорации нуждаются в государственном регулировании свидетельствует, например, тот факт, что, когда в период президентства Р. Рейгана американское правительство перешло к политике дерегулирования, крупнейшие авиакомпании, национальные линии грузовых автодорожных перевозок, «Америкэн телеграф энд телефон», крупные банки и другие корпорации, прочно обосновавшиеся на рынке США, выступили против этой политики, усматривая в дерегулировании угрозу своему господствующему положению.

525

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Необходимо учесть и то, что в современных условиях, когда экономические процессы пересекают национальные границы, возникают новые проблемы, связанные с наукой, экологией, воспроизводством рабочей силы и т.д., которые не под силу решать рынку или отдельно взятым субъектам экономической деятельности. Рынок не в состоянии разрешить все проблемы экономического роста, с которым теснейшим образом связаны перспективы современного постиндустриального общества.

С учетом всего сказанного можно утверждать, что в будущем сотрудничество между бизнесом и правительством не только не уменьшится, но в значительной степени возрастет. Об этом свидетельствует продолжающаяся в последние годы тенденция к усилению роли государства в социальной сфере и экономике, несмотря на, казалось бы, противоположную тенденцию к денационализации, дегосударствлению и дерегулированию.

Глава 9

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Как уже отмечалось, государство как главный субъект власти теснейшим образом связано с важнейшими сферами общественной жизни, и прежде всего с социальной и экономической. В этом отношении оно представляет собой главный инструмент реализации всеобщей воли и интересов всего общества. Здесь определяющую роль играет функция государства как управляющей системы. Для того чтобы добиться успеха и постоянно подтверждать свою легитимность у своих граждан, государство должно стремиться к достижению успеха в обеспечении всего населения товарами и услугами в точном соответствии со своими обещаниями или своего рода соглашениями между избирателями и избранными ими должностными лицами всех уровней управления и властных структур. Собственно говоря, то же верно и для частных предприятий, где акционеры и менеджеры заключают с работниками этих предприятий такие же соглашения с целью обеспечения их эффективной деятельности. Другими словами, государственное управление, равно как и управление частными предприятиями, должно стремиться к максимальной производительности и эффективности.

Что такое производительность и эффективность в государственном управлении

Проблемы производительности и эффективности государственного управления интересовали мыслителей и государственных деятелей с древнейших времен. Приходится признать, что

527

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

если под производительностью в широком смысле слова понимать увеличение объема производимых и приобретаемых в обществе ресурсов, то это действительно очень старое понятие. Исходя из такого понимания предпринимались попытки исследовать проблемы производительности с древнейших времен и определить, какое влияние они оказывали на отдельные цивилизации и мировые государства. Как утверждал, например, Г. Нэш, одной из причин упадка Египта после 1100 г. до н.э. было «снижение эффективности административной системы», поскольку жрецы-управляющие исповедовали «жесткий, сухой религиозный формализм», не прибегая к гибким методам управления¹. Согласно Е. Гладдену, у шумеров, ассирийцев и других народов древности каждая общественная группа занимала отведенное ей место в социальной иерархии, владея современными для той эпохи методами ведения хозяйства и мудростью, передаваемыми будущим поколениям, хотя сам Гладден ни разу не применял терминов «производительность» или «эффективность» при описании этих цивилизаций².

В данном вопросе, как представляется, более близок к истине Р. Тоуни, который обосновывал мысль о том, что средневековые авторы исходили из следующих двух посылок: «Экономические интересы стоят гораздо ниже реального дела жизни, которым является спасение, и экономическое поведение является одним из аспектов личного поведения, на которое, как и на другие стороны жизни, распространяются нормы морали»³. В средневековой экономике, которая по большей части основывалась на моральных принципах, в строгом смысле слова не могло идти речи о производительности и эффективности. В эпоху, когда господствовала вера, общество было весьма строго настроено к тем, кто для умножения своих богатств, для обогащения использовал деньги или иные ресурсы, рассматривая это как бессовестное ростовщичество. Такой подход, как уже указывалось, существенно изменился с возникновением капиталистической системы, стержневым элементом которой стала прибыль. Помимо самого

¹Nash G.D. Perspectives on Administration: the Vistas of History. Berkeley, 1969. P. 8.

²Gladden E.N. History of Public Administration. London, 1972.P.2.

³Tawney R. Religion and the Rise of Capitalism. N. Y., 1926. P. 28.

528

Глава 9. Эффективность государственного управления

капитала, рабочей силы в перечень факторов производства был включен и труд управленцев.

Для правильного понимания производительности и эффективности стало необходимо органически сочетать исследования на макроэкономическом и на микроэкономическом уровнях. Другими словами, стала очевидна необходимость перехода от анализа на уровне отраслей или на уровне экономики в целом к анализу на уровне отдельных компаний или государственных учреждений. С данной точки зрения немаловажную роль сыграло появление на протяжении всего XIX в. работ, посвященных микроэкономике. В их числе можно назвать, например, «Теорию политической экономии» У. Джевонса, вышедшую в 1871 г. в Англии, «Основания политической экономии» К. Менгера, увидевшую свет в том же году в Австрии, работу французского экономиста Л. Вальраса «Элементы чистой политической экономии, или Теория общественного богатства», опубликованную в 1874 г., «Принципы экономической науки» А. Маршалла, опубликованные в 1890 г., и др. Важно было также проведение более или менее четкой линии разграничения между государственным и частным секторами. Свою роль сыграло и то, что Ж.Б. Сэй стал относить управление (в лице «авантюриста-предпринимателя») к средствам производства, хотя начали понимать это раньше Сэя, поскольку, по имеющимся данным, уже в 60-х годах XVII в. проводилось различие между структурами государства, правительства и администрации.

В целом можно сказать, что как сами феномены производительности и эффективности, так и отражающие их понятия в современном смысле этих слов возникли лишь в условиях рыночной экономики и капиталистических отношений. Термин «производительность» (productivity), означающий способность производить, появился в словарях Larousse (1875) и Littre (1883). К началу XX в. экономисты использовали его для описания и оценки связи между ресурсами и произведенной продукцией, хотя в то время были шире распространены такие термины, как «результативность» (efficiency) и «экономия» (economy).

Анализировать проблему повышения производительности органов государственного управления и давать ей адекватную оценку — задача весьма не простая, поскольку этим занимаются

34 - 2187 529

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

самые разные организации, использующие различную терминологию и методологию и ведущие исследования по нескольким уровням управления. Ученые изучают одни и те же проблемы разными методами, не поддерживая должных связей друг с другом. Зачастую дело доходит до того, что представители, например, одной группы даже не подозревают, какие исследования проводятся в других группах. Терминология, методология и практическая работа различаются не только между дисциплинами, но и в рамках одной и той же дисциплины. Это создает серьезные проблемы взаимопонимания между исследователями.

К этим вопросам можно подходить с позиций различных областей знания и методологических точек зрения, находящихся в постоянном развитии, подвергающихся определенным содержательным и методологическим изменениям. С данной проблемой теснейшим образом связаны вопросы макроэкономики и микроэкономики, теория организаций, государственное управление и сугубо технические вопросы. Разработке какой бы то ни было единой теории производительности и эффективности государственного управления мешает отсутствие связей между дисциплинарными и методологическими срезами. В то же время многообразие терминологии, используемой исследователями, затрудняет взаимодействие между различными научными областями.

Подход к повышению эффективности и производительности системы государственного управления в растущей степени рассматривается как междисциплинарная методологическая проблема, основанная на целом комплексе теорий, таких, как макро-и микроэкономические теории, теории организации, идеи государственного администрирования, научной организаций труда и т.д. В данной связи показательно, что в движении за повышение эффективности системы государственного управления участвуют разнообразные организации и мозговые тресты, государственные, и частные, такие, как Брукингский институт, университеты, профессиональные ассоциации, Международная ассоциация городских руководителей, Национальная академия государственного управления и др., государственные учреждения от муниципального до федерального уровня.

530

Глава 9. Эффективность государственного управления

Как указывалось выше, английский термин «public administration» на русский язык переводится как государственное администрирование и подразумевает обширную область практической деятельности по вопросам государственного управления. Прежде всего имеются в виду методы управления, с помощью которых решаются задачи, стоящие перед государством, его структурами различного уровня и обществом.

С точки зрения эффективности системы государственного управления немаловажное значение имеет комплекс проблем, относящихся к механизмам, формам, приемам принятия тех или иных решений на различных уровнях властной системы, методы разрешения кризисных ситуаций в различных сферах общественной жизни, политические технологии взаимоотношений государственной администрации и средств массовой информации, административно-государственное управление социальными процессами, экологией, финансами и т.д. Это вполне объяснимо, если учесть, что механизмы и процессы принятия решений в большей или меньшей степени составляют суммарный итог этого процесса.

В рассматриваемом контексте главной заботой органов государственного управления должны быть прежде всего поиски путей повышения производительности, эффективности, качества и результативности деятельности государственных организаций и учреждений. Как отмечается в книге «Эффективность государственного управления», «тщательно проработанные и квалифицированно управляемые программы повышения производительности в государственном секторе сулят несомненные выгоды всем заинтересованным сторонам. Работники выиграют от более равномерного распределения рабочей нагрузки и четкой фиксации их успехов и достижений. Управленческий персонал выиграет от использования более совершенных методов контроля за распределением работ и качеством их выполнения, от новых возможностей достижения именно тех результатов деятельности организации, которых от нее ожидают. Выборные официальные лица выиграют от повышения экономичности и эффективности работы государственных служб, чего всегда ждут и что могут по достоинству оценить избиратели. Клиенты государственных организаций выиграют от роста результативности и

34* 531

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

оперативности предоставляемых им услуг и уменьшения беспорядков и неразберихи в работе этих организаций. И наконец, что самое важное, общество в целом получит выигрыш от более экономного и эффективного использования средств налогоплательщиков»¹.

Очевидно, что теория государственного управления включает критерии эффективности. К таковым относят, как правило, степень соответствия содержания и результатов деятельности управленческих структур и работников тем ее параметрам, которые определены вышестоящими руководителями; степень соблюдения управляющими правовых и иных установленных норм; степень влияния управленческой деятельности на состояние и развитие управленческих объектов; степень изменения объекта управления в позитивную или негативную сторону; насколько управляющая деятельность направлена на улучшение реального положения людей, на реализацию их интересов и потребностей; объемы издержек управляющей деятельности с точки зрения окупаемости вкладываемых в управление ресурсов; авторитетность решений и действий управленческих структур и работников и др.

Далее, для определения фактического объема государственной деятельности и его относительного значения в экономике необходимо исследовать развитие государственной деятельности как части общеэкономической деятельности, определить соотношение государственной деятельности и частной, его изменения в долго- и среднесрочном периоде, сферы, в которых государство проявляет наибольшую активность. При этом необходимо определить соответствующие индикаторы для измерения государственной активности.

Особо важное значение для повышения производительности и эффективности национальной экономики имеют способность и желание данного народа производить наивозможно большие объемы материальных богатств. В этой связи не лишним представляется сослаться на работу известного германского экономиста Ф. Листа «Национальная политэкономия», которая появилась на свет в 1843 г. и в которой обосновывалась мысль о

¹ Эффективность государственного управления. С. 44. 532

Глава 9. Эффективность государственного управления

том, что величие и благоденствие того или иного государства определяются не столько богатством самим по себе, которыми оно располагает, сколько способностью его граждан производить, создавать новые богатства. Верность этого тезиса продемонстрировала вся последующая история, наиболее яркой его иллюстрацией является пример России и Японии.

Сначала Советский Союз, а после его распада Россия при всех своих колоссальных природных богатствах оказались обреченными на экономическую отсталость и догоняющее развитие, бедность широких слоев населения, постоянные социальные и политические неурядицы. Япония же, практически лишенная сколько-нибудь значимых природных ресурсов, благодаря предприимчивости, воле и устремленности своих граждан в будущее чуть ли не на голом месте сумела создать одну из самых удачливых и процветающих экономических систем.

Первый из этих примеров служит подтверждением того, что при всем обилии природных ресурсов народу страны не дано достичь высоких стандартов материального благополучия, если он лишен возможности эффективно пользоваться ими и на их основе создавать новые богатства. Второй пример свидетельствует о том, что народ, которому предоставлены все условия для реализации своих потенциальных способностей, даже при скудости природных ресурсов может продемонстрировать чудеса экономического и технологического прогресса. Одним из таких условий и является рыночная экономика с ее принципами свободной конкуренции и свободного предпринимательства.

При всех имеющихся разночтениях большинство авторов понимает под производительностью выполнение работы с наименьшими затратами труда и материалов. При таком понимании эффективность управленческого или административного труда оценивается путем определения соотношения между полученным результатом и затраченными ресурсами. Оценка объема произведенного продукта по отношению к объему затрат очень важна с точки зрения прежде всего отчетности и подотчетности. Однако применительно к государственным службам многие исследователи настаивают на включении в это понятие оценки эффективности и качества услуг, а не только соотношения между результатом и затратами. Причем производительность определя-

Blog

Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления