Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления

Вид материала

Документы

Содержание Феликс Шамхалов. Теория государственного управления Balk W. Improving Government Productivity. Beverly Hills, 1975. Можно ли отделить политику от государственного управления См.: Эффективность государственного управления С. 83. Good now F. Politics and Administration. N.Y., 1990. P. 75-82. Питере Б В, Райт В Социальная политика и управление: вчера и сегодня //Политическая наука'новые направления С. 620. Феликс Шамхалов. Теория государственного управления Эффективность государственного управления. С. 53—54.

Подобный материал:

• Князь Феликс Юсупов. Мемуары Феликс Юсупов Феликс Юсупов Князь Феликс Юсупов. Мемуары, 4368.92kb.
• Вега Карпио Лопе Феликс де (1562 – 1635) Лопе Феликс де Вега Карпио, 84.34kb.
• Г. В. Атаманчук теория государственного управления курс лекций, 6062.25kb.
• Заместитель генерального директора по развитию сооо «феликс», 117.83kb.
• Рабочая программа дисциплины «теория и механизмы современного государственного управления», 829.16kb.
• Куликов В. И. История государственного управления в России. М. 2001 Лазарев В. В.,, 189.9kb.
• Ю. А., Захаров М. Ф. В. Ф. Войно-Ясенецкий – человек-легенда, 260.48kb.
• Формирование системы государственного управления недвижимым имуществом в Российской, 558.32kb.
• Венчурный капитал как источник финансирования инновационного процесса, 360.29kb.
• Концепция «научного управления» Ф. У. Тейлора: теория и практика. Концепция «административного, 24.62kb.

533

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

ется такими терминами, как «затраты», «работа», «выпуск» и «эффективность». При этом не всегда уделялось должное внима­ние результатам и итогам. Считался сам собой разумеющимся факт того, что, чем выше эффективность учреждения, тем лучше результаты и итоги его деятельности.

По мнению, например, сотрудника Католического универси­тета (Бельгия) Г. Бухарта, термин «производительность» охва­тывает такие понятия, как «планирование-программирование-составление бюджета», «управление по целям», а также «составление бюджета на нулевой основе», экономия, результа­тивность и эффективность¹.

В целом же производительность выражается посредством со­отношения «затраты-выпуск». Как отмечается в книге «Эффек­тивность государственного управления», «подход к эффектив­ности органов государственного управления характеризуется двумя основными аспектами. Во-первых, анализируется уровень учреждения (следовательно, соотношение затраты-выпуск), а итоги деятельности как бы остаются в тени. Во-вторых, все вни­мание направлено на результаты деятельности учреждения, практически без учета вопроса об эффективности. Оба подхода подчеркивают большое значение четкого описания затрат. Одна­ко оценивать эффективность путем измерения уровня затрат — в высшей степени примитивный метод, по определению не учиты­вающий производительности. Поэтому перенос внимания на объем производства или на объем выполненной работы — это шаг вперед, поскольку именно так можно учесть интересы граж­дан, потребителей и налогоплательщиков»². При этом необходи­мо отметить такой важный факт, что конечной целью производ­ства товаров и услуг в государственном секторе являются не сами эти товары и услуги как таковые, а то, в какой степени они способны удовлетворять интересы и потребности граждан, или потребителей.

В данной связи показательно, что в работах Института урба­нистики методы оценки эффективности были в значительной мере модифицированы в том смысле, что издержки и объем вы­полняемых работ перестали служить основными показателями

¹ Эффективность государственного управления. М., 1998. С. 47.

² Там же. С. 68.

534

Глава 9. Эффективность государственного управления

эффективности. Они были дополнены оценками специально подготовленных наблюдателей и опросами населения относи­тельно его удовлетворенности произведенными товарами и услу­гами соответствующей фирмы или организации. Достоинством этого подхода является стремление исследователей концентри­ровать внимание на конечном назначении государственных услуг — эффективности, хотя и приходится признать, что весьма трудно разделить понятия результативности и эффективности. Недостатком такого подхода является наличие множества¹ кри­териев оценки результативности и эффективности. Например, для оценки эффективности пожарной службы разработаны и применяются 18 критериев, каждый из которых соответствует своей подцели. В то же время недостаточное внимание уделяет­ся конкретным материальным результатам деятельности как та­ковым.

Производительность можно рассматривать на уровне как от­дельной организации или предприятия, так и целой отрасли. Это означает, что объемы выпуска товаров и услуг зависят от произ­веденных затрат. О техническом прогрессе в сфере экономики можно говорить лишь в том случае, если при одних и тех же затратах достигаются более высокие объемы выпуска товаров и услуг. Рост или снижение затрат приводит к уменьшению или увеличению выпуска. Естественно, что возникает необходимость рассчитать это соотношение и соответственно производствен­ную функцию. Очевидно, что это весьма сложная задача из-за отсутствия необходимых данных и надежных математических методов расчета.

Поэтому вполне естественно, что в качестве главной задачи исследований в области производительности считается создание чисто экономической модели, позволяющей изучать зависи­мость «затраты-выпуск» и включающей методику оценки. Разу­меется, такую модель необходимо постоянно корректировать с учетом изменений, происходящих в системе государственного управления, значения эффективности и производительности для органов государственного управления. Проблемой проблем здесь является то, что исследования производительности в госу-

Balk W. Improving Government Productivity. Beverly Hills, 1975.

535

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

дарственном секторе должны быть ориентированы на практичес­кое использование результатов. Как показывают соответствую­щие исследования, существует целая область управления эффек­тивностью, показатели которой можно использовать для оценки качества выполняемой работы, в процессе принятия решений или представления отчетности¹.

Можно ли отделить политику от государственного управления

Здесь важно отметить, что имеется в виду, когда говорят о технологии принятия и реализации решений на разных уровнях государственного управления — от небольшого муниципального образования до какого-либо важного института центрального правительства. Или, иначе говоря, каковы методы управления, способные обеспечить эффективность и качество деятельности как структур государственного управления, так и самого госу­дарственного сектора экономики?

Актуальность и значимость данной проблеме придает тот факт, что система государственного управления представляет собой огромный механизм, проникающий в той или иной степе­ни и форме во все сферы общественной жизни. Об этом свиде­тельствует, например, то, что, по имеющимся данным, в настоя­щее время в США около 40% всех занятых в стране работают в государственном секторе, который составляют объекты инфра­структуры, такие, как федеральные дороги, крупные аэропорты, службы, занимающиеся дорожно-коммунальным хозяйством, и т.д., органы государственного управления всех уровней — феде­рального, штатного и муниципального, вся сфера социальных услуг, таких, как службы занятости, поддержки отдельных соци­альных групп — малоимущих, инвалидов, ветеранов, националь­ных меньшинств и т.д., государственные учреждения образования, здравоохранения, армия, полиция, тюрьмы, пожарная охрана и многое другое. Деятельность всех этих структур финансируется из средств бюджетов различного уровня (федерального, штата,

¹ См.: Эффективность государственного управления С. 83.

536

Глава 9. Эффективность государственного управления

местного). Из государственного бюджета, как уже указывалось в гл. 8, финансируются также государственные закупки вооруже­ния и другого оборудования для военного ведомства.

Причем все они находятся в прямом административном под­чинении органов государственного управления различного уров­ня. Поэтому неудивительно, что в последние годы почти во всех индустриально развитых странах наблюдалась постоянная тен­денция к неуклонному росту занятости в сфере услуг, системе образования и науке, здравоохранении, социальной сфере, что, в свою очередь, свидетельствует о возрастании значения как само­го государственного сектора, так и системы государственного уп­равления.

При этом целесообразно обратить внимание на следующий факт. Речь идет о том, что в работах западных аналитиков, в которых основное внимание уделяется вопросам экономии, про­изводительности и эффективности, с самого начала разверну­лись и не прекращаются поныне попытки более или менее четкого разделения политики и государственного управления. Некото­рые авторы даже настаивают на несовместимости связи между политикой и государственным управлением. В этом отношении особенно характерна позиция Ф. Гуднью, который, проанализи­ровав причины низкой эффективности управления, пришел к выводу, что вмешательство политики в деятельность органов ис­полнительной власти снижает их эффективность управления. Здесь, по его мнению, решение может быть только одно, а именно: отделить политику от государственного управления. Он утверж­дал, что политика не может не оказывать отрицательное влияние как на процесс государственного управления, так и на саму орга­низацию системы государственного управления. Контроль поли­тиков над государственным управлением — это прямой путь к неэффективности его деятельности и коррумпированности зако­нодателей. Для преодоления подобного зла Гудноу предлагал со­блюсти строгое разделение законодательных и исполнительных функций, исключение строго установленных сроков пребывания в должности государственных служащих, выключение полити­ческих вопросов из компетенции административных служб орга­нов местного самоуправления и т.д.<sup>1

1</sup> Good now F. Politics and Administration. N.Y., 1990. P. 75-82.

537

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Этой же позиции придерживался Д. Гричлоу, по глубокому убеждению которого политика ни при каких обстоятельствах не должна смешиваться с государственным администрированием. В противном случае государственное управление, ставящее целью повышение производительности и эффективности, окажется не­свободным от оценочных суждений, симпатий, антипатий и раз­ного рода пристрастий¹.

В свете подобных убеждений государственное управление стали рассматривать в основном как нейтральный деполитизи-рованный инструмент решения технических вопросов. Как писал тот же Гричлоу, «за убеждениями людей старшего поколе­ния о необходимости деполитизации государства путем переда­чи рычагов управления в руки беспартийных специалистов» скрываются «сильные антимажоритарные ценности, сдобренные негативным отношением к партиям вообще», выдаваемые за за­боту об экономии и эффективности².

Показательно, что в 1906 г. в Нью-Йорке была создана неза­висимая научно-исследовательская организация, работавшая под девизом «Независимость как от политики, так и от общест­венного мнения», которая позже была переименована в Бюро по изучению муниципальных проблем³. По этой модели подобные организации были созданы во многих других городах США. Ис­следования, проводившиеся на муниципальном уровне, охваты­вали вопросы не только производительности, но и эффективнос­ти. Постепенно движение за повышение производительности с муниципального уровня поднялось на общенациональный уро­вень, что нашло отражение, в частности, в создании общенацио­нального Бюро эффективности.

Собственно говоря, эта линия соответствует позиции боль­шинства американских исследователей и политиков, которые видели будущее политической системы США в создании госу­дарства с беспартийной деполитизированной администрацией, где общеполитическую линию или общегосударственные цели разрабатывали и контролировали бы политики, а их конкретной

¹ Gritchlow D. The Brookings Institution, 1916-1952. Expertise andthe Public Interest
in a Democratic Society. De Kalb, 1985.

² Ibid. P. 17,23.

³ Ibid. P. 25.

538

Глава 9. Эффективность государственного управления

реализацией занимались бы беспартийные и политически и идеологически нейтральные администраторы в лице государст­венных служащих, рекрутированных из числа беспартийных экспертов, образованных специалистов, представителей элиты. Именно такой подход гарантировал бы эффективное админи­стративное правительство. Или, иначе говоря, предполагалось, что политический нейтралитет гарантирует эффективность госу­дарственного управления.

Однако, как справедливо отмечал американский экономист, сотрудник Национального центра по изучению проблем произ­водительности в государственном секторе при Университете Ратгерса, штат Нью-Джерси, М. Хольцер, «производительность общества зависит от производительности правительства»¹. При­мерно аналогичных позиций придерживается У.Л. Бок. Проана­лизировав теории организаций 50-х годов XX в., он рассматри­вал производительность как комплекс фундаментальных управленческих взаимоотношений, нацеленных на получение максимальной отдачи от затрачиваемых ресурсов, доказывая при этом, что выбор методов, основанных на тех или иных теориях, оказывает существенное влияние на рост производительности и эффективности. По мнению Бока, хотя использование таких подходов и необходимо, но они далеко недостаточны для опти­мального функционирования государственного сектора, по­скольку оно в значительной степени определяется политически­ми факторами и процессами, структурой государственных органов управления, взаимной конкуренцией между ними и т.д.

Нельзя забывать, что основополагающие стратегические ре­шения об объемах вкладываемых ресурсов, о том, как и куда их вкладывать, о методах сбора и анализа информации, об основ­ных направлениях социального и экономического развития стра­ны принимаются на политическом уровне. Производительность теснейшим образом связана с политикой, поскольку именно от нее зависит, кто устанавливает нормы, качество и количество ра­боты, которые вменяются выполнить государственным органам. Следует учесть также тот факт, что государственный бюджет

1 Эфективностъ государственного управления С. 45.

² Balk W.L. Organizational andHuman Behavior //Productivity Improvement Handbook
for State and Local Government. N. Y., 1980. P. 35.

539

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

представляет собой политический документ, очерчивающий приоритеты органов исполнительной власти, одним из которых является производительность.

С рассматриваемой точки зрения интерес представляет пози­ция Дж.-Л. Розенталя, который убежден в том, что политический фактор, особенно политические перемены, оказывает существен­ное воздействие на экономику. По его мнению, «случайные» пос­ледствия Великой французской революции дали возможность реализовать многочисленные «эффективные» проекты водо­снабжения, осуществление которых раньше было невозможно по политическим соображениям¹. И наоборот, по свидетельству М. Леви, инициативы французского правительства по созданию экономических институтов на протяжении длительного времени были направлены на снижение эффективности². Тем не менее «неэффективность» этих институтов возникает за счет «дорого­визны» коллективных действий, необходимых для изменения первых, что, в свою очередь, в некоторой степени определяется другими политическими институтами.

Немаловажное влияние на эффективность профессиональной работы органов государственного управления оказывают харак­тер проводимого государством политического курса, столкнове­ние разнообразных социальных и политических интересов, борь­ба за перераспределение полномочий между исполнительной и законодательной властью, конкуренция между различными ор­ганами исполнительной власти. Они самым непосредственным образом отражаются на порядке разработки и реализации бюд­жетов разных уровней, взаимоотношениях между политиками и назначаемыми руководителями, специалистами и профессио­нальными чиновниками.

Поскольку на коммунальном уровне, в силу того что на мест­ном уровне требуемые ресурсы поступают общинам, как прави­ло, наблюдается недостаток финансирования, то большое значе­ние имеет финансовая помощь центрального правительства, а в федеральном государстве также субъектов федерации, которая должна дать возможность общинам адекватно решать стоящие перед ними проблемы и компенсировать последующие издержки

¹ RosenthalJ.-L The Fruits of Revolution. N.Y., 1989.

² Levi M. Of Rule and Revenue. Berkeley, 1988.

540

Глава 9. Эффективность государственного управления

и расходы, которые идут на погашение кредитов, на содержание, производство и управление. Например, как отмечали Питере и Райт, «последствия следует учитывать также при осуществлении государственных программ, которые не связаны с государственны­ми инвестициями. Так, ограничения скорости вызывают издерж­ки на осуществление контроля, которые возникают вследствие принуждения к выполнению данных предписаний. Увеличение общественной нагрузки для преподавателей вузов влияет на время и эффективность процесса обучения и исследований; чтобы избежать сокращения производительности труда в обуче­нии и исследованиях, необходимы дополнительные вознаграж­дения и рабочие места»¹. Другими словами, анализ политичес­ких аспектов производительности в государственном секторе позволяет предположить, что политику невозможно отделить от процесса предоставления услуг государственными органами.

В данной связи уместно привести следующие слова А. Смита: «Великие нации никогда не беднеют из-за расточительства и не­благоразумия частных лиц, но они нередко беднеют из-за рас­точительства и неблагоразумия государственной власти»². По­казательно и то, что вину за всякого рода недостатки и отрицательные результаты возлагаются, как правило, не только на исполнительную, но и на законодательную ветвь власти. И это неудивительно, если учесть, что расходы на выполняемые госу­дарственными органами мероприятия выделяются парламентом через принятие бюджета. Именно парламент и исполнительная власть несут ответственность за систему управления, политику и методы, используемые правительством, хотя и нельзя отрицать того факта, что вмешательство политических органов нередко ме­шало оптимальному осуществлению принятых мер и проектов.

С учетом всего изложенного можно согласиться с точкой зре­ния русского правоведа Л.А. Тихомирова, который писал о том, что «совершенство учреждений (управительных!) должно изме­ряться тем, насколько они обеспечивают: 1) силу власти, не до­пуская ее становиться бессильною, 2) практическую разумность власти, не допуская ее отрешаться от реальных интересов и

¹ Питере Б В, Райт В Социальная политика и управление: вчера и сегодня //
Политическая наука'новые направления С. 620.

² Смит А Исследование о природе и причинах богатства народов М, 1962. С 34

541

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

мысли нации и 3) законность действия власти, не допуская ее до сколько-нибудь заметных отклонений от обдуманно установлен­ных и объявленных во всеобщее сведение путей действия, одина­ковых для правительства и подданных»¹. Совершенно очевидно, что правовое регулирование любого процесса или феномена те­ряет эффективность и смысл, если оно не подкреплено силой власти и авторитета государства.

Здесь важно учесть еще один момент. Выше уже говорилось о том, что если государство осуществляет перераспределение об­щественных благ, то это не значит, что именно государство долж­но производить все эти блага. Но тем не менее в течение несколь­ких послевоенных десятилетий государство перестало быть преимущественно потребителем и превратилось в важнейшего производителя товаров и услуг, в значимый субъект националь­ного производства не только благодаря своей экономической по­литике, но и как крупный субъект производства из средств, предоставленных населением страны.

С точки зрения концепции разделения политики и государст­венного управления начиная с 40-х годов произошли определен­ные изменения, суть которых состояла в изменении взглядов на роль администраторов и политиков. По этому вопросу выдели­лись два направления. Сторонники одного из них обосновывали мысль о том, что государственное управление суть политическая наука, а второго — что государственное управление является отрас­лью науки администрирования². В качестве главных инициаторов изменения подходов к данному вопросу выступили специалисты и администраторы. Обладая доступом к властным структурам, они могли принимать более или менее активное участие в разра­ботке новых методов и систем. На сей раз в центре внимания разработчиков оказались такие проблемы, как экономия и про­изводительность, совершенствование управления и обществен­ная эффективность. При этом важное место в новых разработках занимали не столько поиски методов «лучшего управления», сколько необходимость контролировать расходы. Но производи-

¹ Тихомиров Л А. Монархическая государственность. М., 1992. С. 599.

² Henry N. Paradigms ofPublic Administration //Public Administration Review. 1975.
Vol. 34. №4. P. 380-382.

542

Глава 9. Эффективность государственного управления

тельность продолжали рассматривать как возможность получать больше при меньших издержках.

Особенно широкий размах эти разработки получили в 70-80-х годах. И это неудивительно, если учесть, что к тому времени были достигнуты большие успехи в области планирования, про­граммирования, финансирования, бухгалтерского учета, аудита и системного анализа. Однако определение государственного ад­министрирования продолжало оставаться нечетким и противо­речивым. Поэтому, как писал сотрудник Католического универ­ситета (Бельгия) Г. Бухарт, «сравнительно более эффективная работа частного сектора и использование применяемых там ме­тодов обусловили начало нового этапа: управление с помощью администраторов сменилось управлением с помощью менедже­ров. Государственный чиновник уступил место менеджеру госу­дарственного сектора. Эта метаморфоза способствовала возник­новению условий для проявления таких качеств управляющих, как профессионализм, творчество, изобретательность и бойцов­ский характер, которые, как полагают, свойственны руководи­телям частного сектора. Государственное администрирование сменилось хозяйственным управлением в государственном сек­торе»¹.

Для этого периода характерно то, что в качестве инициаторов движения за повышение производительности выступили поли­тические руководители в лице губернаторов, членов Конгресса, мэров городов. Причем главную свою задачу разработчики новых моделей управления видели не столько в улучшении уп­равления или установлении контроля за издержками, сколько в более эффективном расходовании денег налогоплательщиков, т.е. получении более высокой отдачи от каждого затраченного доллара. И поэтому неудивительно, что, по мнению многих ис­следователей и аналитиков, в рассматриваемый период государ­ственная администрация заимствовала у частного сектора мето­ды и приемы, призванные добиваться сокращения издержек и контроля за расходами. В этом плане одной из приоритетных задач, стоящих перед государственными органами, совершенно

I

Эффективность государственного управления. С. 53—54.

543

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

справедливо считается повышение производительности и эф­фективности.

Но возникает сакраментальный вопрос: как повысить произ­водительность самого правительства? В поисках ответа на него М. Хольцер пришел к следующему выводу: «Целостная програм­ма повышения производительности в государственном секторе может быть сформирована лишь на основе использования разно­образного «меню» методов и подходов, которые могут включать самые различные способы и системы управления бюджетом, фи­нансами, персоналом, системы планирования, измерения, оцен­ки и принятия решений». Такое «меню», как утверждает Холь­цер, включает средства и установки «от оценок эффективности до оценок результатов деятельности, от компьютеризации до ро­ботизации, от методов ведения коллективных переговоров до конкретных форм тесного сотрудничества между персоналом и управляющими, от использования материальных стимулов до полного отказа от денежных форм мотивации, от вложений ка­питала в развитие оборудования до вложений капитала в разви­тие рабочей силы, от профессиональной подготовки до подготов­ки управленческого персонала, от налаживания обратных связей до создания информационных сетей, от работы на основе кон­трактов с внешними исполнителями до систем заключения кон­трактов с представителями персонала, от составления бюджета под цели повышения производительности до использования новых методов финансирования соответствующих инвестиций»¹.

В целях реализации методов и установок, составляющих «меню», сам Хольцер предлагает целый комплекс мероприятий. Во-первых, определение разумных целей, для выполнения кото­рых необходимы соответствующие кадры, финансовая поддерж­ка, организационное оформление, согласование позиций высше­го руководства соответствующих государственных структур и выборных официальных лиц. Во-вторых, выбор оптимальных моделей, информацию о которых можно получить из электрон­ных информационных сетей, профессиональных публикаций, научно-практических конференций. В-третьих, определение пер­спективных направлений исследования. В-четвертых, формиро-

¹ X о лъцер М Производительность и государственное управление // Эффектив­ность государственного управления. М., 1998. С. 28-29.

544

Глава 9. Эффективность государственного управления

вание команды, в состав которой должны быть включены руко­водители среднего и низшего уровней, рядовые работники, пред­ставители профсоюзов, консультанты, клиенты и представители заинтересованных организаций. В-пятых, планирование и разра­ботка проекта, в процессе которых члены команды должны прий­ти к единому мнению относительно масштабов, целей, задач, рас­пределения функций и времени выполнения проекта. В-шестых, сбор данных по проекту, при котором необходимая информация должна быть охвачена максимально широко и включать анализ существующих баз данных и финансово-бюджетных документов, результатов интервью, опросов клиентов данной организации или работы специальных консультантов. В-седьмых, постоянное обсуждение возможных альтернатив выполнения проекта, что предполагает определенные модификации, когда это необходи­мо. В-восьмых, проект тем успешнее реализуется, чем интенсив­нее оппонирование и открытое обсуждение положений, которые не у всех вызывают должное понимание. В-девятых, внедрение результатов проекта, которое необходимо осуществить,детально продумав и без излишних победных фанфар. В-десятых, оценка и предание гласности результатов проекта, что в случае положи­тельной обратной реакции может служить дополнительной под­держкой проекта. При этом особо важную роль в качестве объек­тивного свидетельства успешной реализации проекта, как считает Хольцер, играют представленные в динамике количест­венные данные об экономии средств, оказании дополнительных услуг, а также независимые оценки качества предоставляемых услуг, удовлетворенности клиентов и сокращения времени ожи­дания или обслуживания¹.