Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 31 32 33 34 35 36 37 38 39

Роль системы контрактов в повышении эффективности органов государственного управления

Одной из распространенных форм передачи государственных функций частному сектору является контрактная система, с которой весьма схожи аренда, концессия, траст государственной собственности, рассматриваемые как рыночные формы управления объектов государственной собственности.

Контрактирование есть форма взаимодействия государства и предпринимательства, покоящаяся на системе хозяйственно-договорных отношений между ними по поводу производства товаров и услуг предпринимательским сектором экономики для государственных и муниципальных нужд на макро- и микроуровне.

Контрактная система подразумевает передачу частным лицам или организациям (зачастую на основе тендера) тех или иных функций, которые, как правило, осуществлялись государственными чиновниками и органами. В число услуг, чаще всего переводимых на контрактную основу, входят такие, как секретарская работа, автомобильное обслуживание, уборка улиц, сбор мусора. В ряде стран, например в Великобритании, на контрактную основу переводится работа персонала тюрем, службы безопасности, компьютерных и прогностических служб, услугами которых пользуется правительство. Наиболее ощутимо «отступление государства», как отмечалось выше, проявляется в приватизации. В рассматриваемом контексте речь идет о широком спектре мер, таких, как отмена или резкое снижение уровня общественных услуг и их передача представителям частного сектора. По существу она носит последовательно рыночный, конкурентный характер, поскольку предполагает размещение государственных заказов на основе сложного административно-хозяйственного механизма торгов, т.е. открытой или закрытой конкуренции предложений.

Лучшим способом усиления конкуренции являются, как правило, конкурсы, когда в борьбу за право получения подряда на ту или иную работу борются несколько компаний. Оптимальным считается тот случай, когда в конкурсе на каждый вид работ, передаваемых на подряд, участвует много конкурентов. Это от-

591

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

носится, в частности, к передаче в частные руки тюрем, больниц, социальных и профессиональных услуг. Наилучшим считается вариант, когда придерживаются политики заключения множества мелких контрактов, чтобы не допускать зависимости от одного подрядчика. Практика участия государственных организаций в конкурентных торгах,кроме США,широко используется в Канаде и Великобритании. Важным преимуществом заключения контрактов с частными фирмами являются огромные возможности экономии средств.

Государственные ведомства-заказчики, выдвигая предложения для торгов, обязаны по закону проводить тщательную предварительную их подготовку в финансовом, организационном, техническом и правовом отношениях. Такая подготовка включает анализ конъюнктуры соответствующих сегментов рынка, потенциальных корпораций-подрядчиков, их опыта и возможностей, научно-технического, экономического и финансового состояния. Аналогичные данные должны предоставлять о себе все без исключения конкурирующие на торгах корпорации. Участники торгов — фирмы представляют свои предложения-проекты в анонимной, кодированной форме. Законодательство США для обеспечения широкой конкуренции и отбора наиболее надежного подрядчика предусматривает столь же широкую гласность и опубликование условий заказа, его технических параметров в открытой печати. Это требование распространяется и на заказы оборонного характера. Окончательное решение о выборе подрядчика и выдаче заказа корпорации победителю, к примеру, в сфере НИОКР принимается экспертными комиссиями — независимыми научными комитетами военных или гражданских ведомств, не подотчетными данным органам правительства.

Государственное финансирование строится на возможностях бюджета и на мобилизации банковского и промышленного капитала, включая собственные средства фирм, заемные средства частных банков, предоставляемые подрядчиками под гарантию государства, прямые займы подрядчикам, предоставляемые федеральными ведомствами; государственное поэтапное покрытие расходов фирмы по контракту; государственное полное и частичное финансирование фирмы по договору. При этом важно то обстоятельство, что подавляющая часть кредитов государства, вы-

592

Глава 9. Эффективность государственного управления

данных фирмам-подрядчикам, имеет беспроцентную основу. Примером может служить государственный контракт, который в конкурентной борьбе получила в свое время фирма «Локхид» на производство самолета С-5А. Она, как генеральный подрядчик, на основе государственного кредитования привлекла 47 крупных, 103 средних и 4 тыс. мелких фирм-подрядчиков, которые расположены в 17 штатах и 346 городах США¹.

\ Примечательно и то, что подбор генеральным подрядчиком

' субподрядчиков также осуществляется, как правило, на конкурентно-контрактной основе. Более того, государственное законо-i дательство, к примеру, при размещении заказов на создание I новой техники и технологий, разработке программ НИОКР крупного масштаба на всех этапах их осуществления требует от ведомств-заказчиков выдвигать дополнительную группу конкурирующих корпораций-подрядчиков. Они должны выступать со своими предложениями на каждом отдельном этапе осуществления заказа независимо от того, что он в целом или его отдельные части заранее были размещены на торгах и их выполнение было передано другим фирмам. Данный принцип конкуренции в процессе контрактирования, именуемый в США «корпорации второго подрядчика», особенно широко распространен в сфере НИОКР.

Система торгов выполняет при этом тройственную функцию. Во-первых, функцию обеспечения режима конкуренции среди потенциальных поставщиков товаров и услуг и, следовательно, наиболее экономичного размещения государственного заказа. Во-вторых, функцию гарантированного его выполнения в соответствии с оговоренными условиями и сроками. В-третьих, функцию обеспечения условий для долгосрочного планирования предпринимательской деятельности, поскольку сделки купли-продажи товаров и услуг заключаются до их производства предпринимательскими структурами и, как правило, на достаточно продолжительный отрезок времени. К примеру, в США так называемое долгосрочное контактирование предусматривает

¹ Никоненко В П Контрактная система как форма распределения средств производства в современных условиях: Автореф. дис. канд. экон. наук М, 1993. С. 12-13

38 - 2187 593

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

заключение контрактов на программу стоимостью от 500 млн до 10 млрд долл. на 5-10 лет.

Наиболее показателен в этом отношении опыт США, где федеральная контрактная система существует более 100 лет и через закупки за счет государственного бюджета реализуется до Vs валового национального продукта. Здесь контрактированием охвачено гражданское и военное строительство, НИОКР, поставки вооружения, новой и стандартной техники военного и гражданского назначения, сырья, топлива, услуг связи, транспорта, служб городского хозяйства и т.п.

В настоящее время практически все административные округа США практикуют систему контрактации на осуществление тех или иных работ¹. При этом показательно, что, по данным опросов государственных чиновников, большинство из них (почти 60%) убеждено в том, что заключение контрактов с частными компаниями обходится дешевле, чем если бы работы выполняла государственная организация. И действительно, данные многих исследований показывают, что передаваемые на подряд работы выполняются, как правило, с меньшими издержками и по качеству не уступают тем, которые выполняются самими государственными организациями.

«За 8 лет (1979-1987) власти округа Лос-Анджелес заключили 651 договор с частными фирмами на оказание услуг по сбору и обработке данных, благоустройству, опекунству, снабжению продовольствием, прачечным услугам и охране. Стоимость контрактов составила 182 млн дол., что позволило графству сэкономить 86 млн по сравнению с 268 млн дол., которые ему приходилось тратить на оказание тех же услуг «своими силами». Другими словами, собственные издержки были на 47% выше стоимости контрактов, благодаря этим контрактам экономия составила 32%. Удалось сократить 2700 должностей, или 3,6% общего количества служащих округа. Однако отсутствует какая-либо информация о сравнительном качестве работ или затратах на проверку и контроль выполнения подрядных работ»².

¹David I.T. Privatization m America //The Municipal Yearbook. Washington, D.C., 1988.

²Эффективность государственного управления. С. 138.

594

Глава 9. Эффективность государственного управления

По другим данным независимых исследований, в США, Канаде, ФРГ и Швейцарии затраты на сбор мусора муниципальными организациями примерно на 35% выше, чем соответствующие расходы у частных компаний. Далее стоимость дорожного строительства, проводимого городскими организациями, была выше на 96%, чем стоимость работ, выполнявшихся подрядчиками; затраты муниципальных организаций по уборке улиц оказались выше на 43%, по работе дворников — на 75, по обслуживанию дорожно-транспортной сигнализации — на 56, по уходу за зелеными насаждениями — на 37%. Другими словами, при передаче того или иного производства в частные руки один и тот же объем выпускаемой продукции обеспечивается при более низких затратах, что означает существенный рост производительности. Причем такой выигрыш происходит в результате не снижения заработной платы работников, а увеличения объема работ, выполняемых одним работником за единицу времени. По-видимому, немаловажное значение в данном контексте имеет целый комплекс других факторов. Среди них специалисты называют, например, предоставление подрядчиком служащим менее продолжительных оплачиваемых отпусков; использование по возможности временных и малоквалифицированных работников; контроль менеджеров за обслуживанием оборудования и работой подчиненных; использование различных систем материального поощрения, меньшего числа работников, применяя высокопроизводительное оборудование; наем сравнительно молодых работников и др.¹

Но если допустить верность всех этих выкладок, нельзя упускать из виду тот факт, что не все виды услуг, оказываемых государственными организациями, могут передаваться в частные руки. Б. Стивене заключает: «В большинстве государственных организаций необходимость четкой, точной формулировки цели и описания рабочего задания в совокупности с легкоопределяемой ответственностью за качество выполняемой работы осознается не так глубоко, как в большинстве частных предприятий.

¹ Эффективность государственного управления. С. 140.
38* 595

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Представляется, что именно этим обусловлены различия в затратах государственных и частных организаций»¹.

Законодательные и контрольные функции в отношении всей системы контрактации выполняет Конгресс США, который ежегодно принимает Закон о санкционировании программ и Закон об ассигнованиях. Ими определяются виды и количество закупаемой для нужд государства продукции; определяется вся единая, унифицированная федеральная контрактная система США, в рамках которой осуществляются планирование, организация, разработка программ, руководство, контроль и отчетность.

В этих условиях государственный контракт является мощным средством реализации государством своих функций посредством эффективного подключения к этому процессу частнопредпринимательского сектора. Каждый данный контракт отражает основные, принципиальные составляющие экономической, научно-технической, социальной, внешнеполитической, внешнеторговой и военной политики страны. Это достигается прежде всего тем, что в предусмотренных контрактом экономических и финансовых отношениях правительство выступает в качестве единого юридического лица, что налагает на поставщика особые обязательства.

Вместе с тем правительственные органы США, постоянно совершенствуя конкурентный механизм контрактирования, предоставляют частным корпорациям весьма широкий спектр косвенных преимуществ и прямых льгот по сравнению с корпорациями, не задействованными в данной системе. В итоге обеспечивается взаимовыгодность их экономического сотрудничества и, следовательно, эффективная реализация имманентных как государству, так и частному предпринимательству функций.

Памятуя о том, что государственная контрактная система — это не только специфическая форма распределения инвестиционных товаров в рыночном хозяйстве, но и важнейшая форма экономического взаимодействия власти и бизнеса, следует строить такую систему на сбалансированности экономических интересов государства и предпринимательства как целостности, а не

¹ Stevens В. Comparing Public and Private-sector Productive Efficiency // National Productivity Review. 1984. № 3. P. 405.

596

Глава 9. Эффективность государственного управления

отдельных его страт или крупных хозяйственных структур, располагающих широкими возможностями «коридорного» лоббирования в целях получения выгодных заказов для удовлетворения тех или иных государственных нужд, что характерно для современной российской практики. Режим жесткой конкуренции, прозрачность, доступность и гласность контрактирования на федеральном, региональном и местном уровнях должны стать, как свидетельствует мировой опыт, основными принципами построения государственной контрактной системы России.

Казалось бы, все необходимые предпосылки для этого в России уже имеются. Упразднена свойственная централизованно-плановой модели хозяйствования система централизованного материально-технического снабжения. Создается нормативно-правовая база государственной контрактной системы, начало которой положено Законом Российской Федерации от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»; постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 1992 г. № 2860-1 «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд от 28 мая 1992 г.», Указом Президента Российской Федерации от 7 августа 1992 г. № 826 «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы» с изменениями, внесенными указами Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2280 и от 21 июня 1994 г. № 1307, и которая получила свое дальнейшее развитие в постановлении Правительства Российской Федерации от 12 августа 1994 г. № 941 «О мерах по совершенствованию функционирования Федеральной контрактной системы», Законе Российской Федерации от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и в других нормативно-правовых актах.

Кроме того, была образована федеральная контрактная корпорация «Росконтракт», призванная выполнять посреднические операции по закупке и поставке товаров для государственных и иных нужд, в том числе для нужд регионов, предприятий и организаций государственного сектора экономики. Как отмечают специалисты, создается впечатление, что по крайней мере на уровне принятия решений с-проблемой, о которой идет речь, мы уже справились. Но такое впечатление, к сожалению, недосто-

597

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

верно даже для этого уровня, не говоря уже о том, что между объявленными решениями и их практической реализацией порой располагается огромная непреодоленная дистанция. На деле указанные законы и постановления еще не дают серьезного ощутимого эффекта. Предусмотренные в них меры скорее относятся к разряду неэкономических, нежели экономических¹.

Конкурсность, прозрачность и гласность в российской системе контрактирования в достаточной мере не удалось обеспечить и по сей день. Не случайно в данной связи в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1997 г. «Порядок во власти — порядок в стране» перед Правительством РФ снова была поставлена задача «исключить любую возможность распределения государственных заказов и государственных инвестиций помимо процедуры открытого конкурса с публикацией цен, условий конкурса и требований к представляемым на конкурс документам. В тех случаях, когда открытость конкурса сопряжена с разглашением государственной тайны, должен проводиться закрытый конкурс». Кроме того, необходимо, по мнению Президента Российской Федерации, «завершить разработку и внести в Государственную Думу проект нового закона о государственных закупках, обеспечивающего честную конкуренцию при размещении государственных заказов на поставку продукции и оказание услуг»².

Обширное поле взаимодействия между органами государственной власти и управления с предпринимательскими структурами в условиях трансформируемой экономики открывается в связи с использованием последними для предпринимательских целей государственных экономических ресурсов на основе владения и пользования ими. Данная форма взаимодействия также имеет соответствующий механизм реализации, обусловленной качественной определенностью объекта, который находится в государственной или муниципальной собственности.

¹ Пруд кой Ю.Н. Российская контрактная система: принципы формирования//
Смешанная экономика: формирование и управление. М., 1994. С. 135.

²Порядок во власти — порядок в стране: Послание Президента Российской Федерации
Федеральному Собранию//Российская газета. Специальный выпуск. 1997. 7марта.

598

Глава 9. Эффективность государственного управления

В качестве наиболее традиционной формы владения государственными экономическими ресурсами и использования их, а тем самым и формы экономического взаимодействия властных и предпринимательских структур выступает аренда.

Аренда — основанное на договоре срочное возмездное владение и пользование имуществом, необходимым арендатору (в контексте нашего исследования — предпринимателю) для осуществления хозяйственной или иной деятельности. В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации «по договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. Плоды, продукция и доходы, полученные арендатором в результате использования арендованного имущества в соответствии с договором, являются его собственностью.

В аренду могут быть переданы земельные и другие обособленные природные объекты, предприятия и другие имущественные комплексы, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другие вещи, которые не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования (непотребляемые вещи)»¹.

Пик активизации арендных отношений в России приходится на стартовый период приватизационных процессов, когда аренда рассматривалась в качестве одного из существеннейших направлений разгосударствления экономики и последующей приватизации предприятий, находившихся в государственной собственности. Эти отношения аренды, как справедливо отмечали авторы книги «Управление государственной собственностью», формировались в ту пору «фактически на внеэкономической, внерыночной основе, в отсутствие реального арендодателя-собственника, без оценки рыночной стоимости объекта аренды» .

Однако это не дает, на мой взгляд, оснований считать, как утверждают указанные авторы, что «вопрос аренды государственной собственности возникает в основном на первоначальном этапе предпринимательской деятельности и отходит на второй

' Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая. М., 2000. С 82. ² Управление государственной собственностью. С. 329.

599

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

план на этапе ее становления, поскольку при этом возникают хозяйственные отношения, в том числе и арендные, связанные с иной деятельностью: инновационной, в сфере интеллектуальной собственности, ноу-хау, лизинга и др., но это уже вопрос не аренды как формы договорных отношений, а научно-технической политики, в том числе государственной»¹.

Здесь в должной мере не учитывается тот факт, что в контексте рыночной экономики вопрос относительно аренды государственной собственности возникает, как правило, в мировой практике в связи не с приватизацией, а, наоборот, с необходимостью эффективного управления государственной собственностью, формой которого аренда по сути дела и является.

Спектр объектов государственной собственности продолжает оставаться достаточно широким и многообразным и, следовательно, предполагающим самые разные формы и методы управления этими объектами со стороны собственника. Одной из важнейших форм и продолжает оставаться аренда.

К примеру, далеко не в последнюю очередь это относится к земельным ресурсам, находящимся в государственной и муниципальной собственности. Представляется, что даже в условиях последовательной реализации п. 2 ст. 9 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым «земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности»², поземельные отношения, связанные с использованием в предпринимательских и иных хозяйственных целях государственных и муниципальных ресурсов в условиях господства рыночных отношений, будут в существенной мере носить арендный характер. Об этом свидетельствует, к примеру, землепользование в крупнейшем городе США Нью-Йорке, где 97% городской земли принадлежит местным властям³.

По всей вероятности, и отечественные муниципальные власти постараются оставить для себя этот надежный и существенный канал бюджетных поступлений, а потому и взаимодействие

¹Управление государственной собственностью. С. 338-339.

²Конституция (Основной закон) Российской Федерации. М., 1993. С. 7.

³Независимая газета. 1997.27 ноября.

600

Глава 9. Эффективность государственного управления

властных и предпринимательских структур в данной области будет сохраняться и развиваться. Другое дело, что его конкретные технологии в возрастающей мере должны строиться на долгосрочной основе, обеспечивать взаимовыгодность соответствующих сделок и не исключать последующего выкупа земельного участка арендатором.

Кроме того, благодаря аренде как форме экономического взаимодействия государственных и предпринимательских структур должны быть, на мой взгляд, временно задействованы свободные мощности казенных предприятий, здания, сооружения, транспортные средства, машины и оборудование производственных и хозяйственных подразделений силовых министерств, а на условиях реинвестирования и соответствующие мощности Министерства по чрезвычайным ситуациям.

Весьма перспективной формой экономического взаимодействия предпринимательских и властных структур в условиях трансформируемой экономики, когда у государства помимо движимого и недвижимого имущества сосредоточены значительные пакеты акций акционированных в ходе приватизации предприятий, выступает траст, или доверительное управление.

По договору доверительного управления имуществом одна сторона (учредитель управления) передает другой стороне (доверительному управляющему) на определенный срок имущество в доверительное управление, а другая сторона обязуется за определенное вознаграждение осуществлять управление этим имуществом в интересах учредителя управления или указанного им лица (выгодополучателя).

Передача имущества в доверительное управление не влечет перехода права собственности на него к доверительному управляющему. Объектами доверительного управления могут быть предприятия и другие имущественные комплексы, отдельные объекты, относящиеся к недвижимому имуществу, ценные бумаги, исключительные права и другое имущество . В соответствии с российским законодательством доверительным управляющим может быть индивидуальный предприниматель или коммерческая организация, за исключением унитарного предприятия.

Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая. С. 270-271.

601

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Договор доверительного управления имуществом заключается на срок, не превышающий пяти лет. Для отдельных видов имущества, передаваемого в доверительное управление, законом могут быть установлены иные предельные сроки, на которые может быть заключен договор¹. Данная форма взаимодействия бизнеса и власти привлекательна для последней и в том смысле, что доверительный управляющий, не проявивший при доверительном управлении имуществом должной заботы об интересах собственника или учредителя управления, должен возмещать им убытки, причиненные утратой или повреждением имущества, с учетом его естественного износа, а также упущенную выгоду.

Вместе с тем необходимо заметить, что в переходной экономике особую важность и значимость приобретает передача в доверительное управление государственного пакета акций приватизированных предприятий. При этом наиболее приемлемой, по мнению специалистов, является передача государственных акций в доверительное управление непосредственному руководству акционерных предприятий, назначенному по контракту². Ее предпочтительность обусловливается тем, что в рамках контрактно-трастовой системы претендент на руководство предприятием и доверительное управление должен не только представить стратегический план перестройки производства, оживления бизнеса, технического перевооружения и т.п., но и обеспечить мобилизацию 20% не облагаемых налогами средств на реализацию предпринимательского проекта³.

Существенным тормозом, сдерживающим в настоящее время активизацию использования данной формы экономического взаимодействия, особенно в части доверительного управления ценными бумагами власти и бизнеса, является отсутствие специального закона «О доверительном управлении имуществом». Положение ст. 1025 Гражданского кодекса Российской Федерации о том, что «особенности доверительного управления ценными бу-

¹ Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая. С. 271-272.

²Управление государственной собственностью. С. 354.

³См.: Кошкин В.И. Проблемы перехода к двухфакторной модели экономической
реформы и совершенствование управления собственностью: Материалы Всероссийской
научно-практической конференции «Экономическая реформа и управление собственнос
тью». М., 1995. С. 22.

602

Глава 9. Эффективность государственного управления

магами определяются законом»¹, пока что не подкреплено соответствующими действиями законодательной власти.

Итак, мы схематично охарактеризовали отдельные направления и формы экономического взаимодействия предпринимательских и властных структур. Однако их количественный ряд далеко не ограничивается ими. И прежде всего к их числу могут быть отнесены практика экономической концессии, заемно-кре-дитных отношений, залога государственного и муниципального имущества и тому подобные направления взаимодействия власти и бизнеса.

Первостепенная задача сегодняшнего дня в этой области со стороны властных структур заключается в систематизации и унификации пока что стихийно формирующейся системы их взаимодействия с предпринимательскими организациями. Последняя должна, по моему мнению, отражать такие наиболее общие принципы построения системы экономического взаимодействия власти и бизнеса, как прозрачность, конкурсность, соответствие приоритетам государственной экономической, социальной и научно-технической политики.

Своеобразной системой повышения эффективности государственных органов, их тесного сотрудничества с общественными организациями, прежде всего с влиятельными заинтересованными группами, являются корпоративные организации, или институт корпоративизма.

Во многих странах корпоративизм стал интегральной частью социально-политической и государственно-политической системы. Он рассматривается как наиболее рациональная и эффективная форма социальной организации, способная взять на себя некоторые властные функции, освобождая отдельные государственные органы от перегрузки, но одновременно выполняя функции противовеса государству. Позиции корпоративизма особенно сильны в тех странах, где в политической жизни сильны позиции различных заинтересованных групп. Это относится прежде всего к странам, в политической культуре которых в той или иной степени присутствуют патерналистские, клиентелист-ские, коллективистские ценности и установки.

Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая. С. 277.

603

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

О той большой роли, которую институт корпоративизма играет в современном индустриальном обществе, свидетельствует большое число работ на данную тему, появившихся со второй половины 70-х годов. Споры и дискуссии в этой литературе, отражающие разные идейно-политические позиции, показывают попытки понять суть взаимоотношений между государством и различными организованными интересами, прежде всего бизнесом и профсоюзами.

Возрастание интереса к корпоративистским моделям во многом объясняется тем, что плюралистические подходы отводили государству пассивную роль в различных сферах общественной жизни, в особенности социальной и экономической, при этом преувеличивая влияние разного рода заинтересованных групп на принятие правительством тех или иных решений, имеющих ключевое значение для всего общества.

Влияние государства при достижении корпоративистских соглашений осуществляется скорее косвенно, нежели прямо. Это дает государству возможность переложить часть ответственности за соблюдение и более или менее строгое выполнение достигнутых соглашений на других контрагентов переговорного процесса.

Хотя государство имеет мощный стимул к тому, чтобы быть задействованным в механизм корпоративистского торга, достижение соглашений по тому или иному вопросу и принятие соответствующих решений нельзя рассматривать как всецело заслугу государственных органов. С учетом опыта взаимодействия государства и заинтересованных групп, особенно бизнеса и профсоюзов, можно сказать, что они нуждаются друг в друге и дополняют друг друга.

Отличительной особенностью неокорпоративизма является то, что в его основе лежит плюрализм социальных интересов, а не иерархическая структура общества. Противопоставив себя традиционному корпоративизму, неокорпоративизм подверг пересмотру ряд установок политической демократии. По мнению его сторонников, в теории демократии преувеличивается роль групп давления и лоббизма в политическом процессе, а государство рассматривается исключительно в качестве объекта их давления. Неокорпоративисты расширили границы понимания

604

Глава 9. Эффективность государственного управления

политики и политического процесса, рассматривая в качестве одного из важных факторов посредническую роль разного рода союзов в отношении не только требований «снизу», но и решений «сверху», на уровне государства.

Причем в отличие от демократической государственной системы, основанной на принципе политического представительства, неокорпоративизм предполагает функциональный или профессиональный принцип представительства. С данной точки зрения интерес представляет то, что в законодательных собраниях многих стран парламентские комиссии формируются по функциональным признакам и их члены, как правило, нередко представляют отдельные регионы, провинции, города и т.д. Считается, что таким путем разнородные частные группы обеспечат организацию и функционирование правительственных органов. В нем также видят средство преодоления каких бы то ни было претензий какой-либо одной группы на установление своего господства.

Обеспечивая нормативную и функциональную легитимность частных, заинтересованных групп в политической системе, корпоративизм призван легитимизировать и один из важнейших системных элементов политической демократии — плюрализм. В целом корпоративизм рассматривает частные заинтересованные группы в качестве столь же легитимной части общества, как и правительство. Причем предполагается, что они в совокупности должны обладать весом, равным весу правительства. Такая постановка вопроса вытекала из стремления не допускать в какой-либо форме гегемонии государства.

Предполагается, что само государство представляет собой комплекс заинтересованных групп, а интересы отдельно взятого человека наилучшим образом можно реализовать в контексте реализации групповых интересов, интересов коллектива. Ключевая роль заинтересованных групп в обществе определяется тем, что правительство не может действовать в вакууме. Для эффективной реализации своих функций оно должно действовать в тесной взаимосвязи со всеми главными субъектами социального действия, включая бизнес, промышленность, труд, сельское хозяйство, религию, образование, средства массовой информации и т.д. При этом необходимо отметить, что государство разраба-

605

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

тывает и осуществляет свою политику в интересах не отдельно взятых индивидов в лице, например, Иванова, Петрова, Сидорова, а групп и коллективов в лице рабочих, служащих, учителей, крестьян, фермеров и т.д. И действительно, как подчеркивал М. Вебер, политические партии являются конгломератами разного рода заинтересованных групп. Прав он был и в том, что «реализация политики с помощью партий означает всего лишь ее реализацию с помощью заинтересованных групп».

Одна из главных функций заинтересованных групп состоит в систематизации, примирении и сведении к единому знаменателю интересов всех своих членов. Это, в свою очередь, предполагает, что заинтересованные группы должны обладать средствами и способностью выражать и представлять интересы и потребности своих членов в структурах государственной власти. Со своей стороны вопросах, связанных с разработкой и реализацией политического курса и требующих профессиональных, экспертных знаний, правительство в значительной степени опирается на разного рода заинтересованные группы. Такое взаимопереплетение обеспечивает взаимосвязь между правительственными структурами и частными социальными интересами. Это создает как для заинтересованных групп, так и для государства благоприятные условия для формулирования и реализации своих целей и интересов.

Очевидно, что для реализации своих целей заинтересованные группы должны обладать соответствующими ресурсами и структурами, способными оказывать соответствующее влияние на политический процесс, на систему принятия решений. Таковыми являются, в частности, рационально организованная бюрократическая структура, наличие постоянного штата служащих, обладающих профессиональным опытом и политическими способностями, более или менее четко сформулированный общий интерес и другие параметры. Тем самым их руководители становятся действительно могущественной силой в обществе, способной эффективно сотрудничать с властными структурами.

Особо важное значение имеет тот факт, что заинтересованные группы и их руководители способны действовать, игнорируя идеологические и чисто политические аспекты. Предпочтение отдается прагматическим соображениям, средствам и методам

606

Глава 9. Эффективность государственного управления

решения проблем. Не случайно теория и практика неокорпора-тивистского решения проблем получили название социального партнерства. В данной связи в нашей литературе справедливо указывалось на то, что теория и практика социального партнерства противостоят идеологии и практике классовой борьбы. Социальное партнерство предполагает новый образ мышления, который формируется в ходе длительной истории, когда обнаруживается масштабность потерь, сопутствующих классовой борьбе (особенно если она принимает ожесточенные формы), а также ограниченность конфронтационной идеологии.

В противовес ей идеологию социального партнерства характеризуют преимущественно переговорный характер разрешения разногласий; согласование социально-экономической политики, и,в первую очередь,политики доходов; согласование ряда критериев и показателей социальной справедливости и установление мер гарантированной защиты интересов субъектов социального партнерства; утверждение системы общечеловеческих ценностей в производстве и других сферах общественного труда; участие наемного труда в управлении.

Все это, вместе взятое, как свидетельствует практика развитых стран, реально обеспечивает взаимную заинтересованность наемных работников и предпринимателей в эффективном экономическом росте, в повышении конкурентоспособности производства (в том числе и в общегосударственном масштабе), в социальном мире и в укреплении демократии; рост трудовой и предпринимательской активности, оздоровление процесса конкуренции; улучшение условий труда и быта; снижение уровня и смягчение остроты социальных конфликтов, перевод решения конфликтов в режим конструктивного диалога взаимодействующих сторон и все это в сотрудничестве с государством¹.

Центральное место в неокорпоративизме занимает стремление разрешить противоречия между трудом и капиталом, между различными конфликтующими классами, между правительством и управляемыми. Типичная ситуация здесь состоит в том, чтобы посадить за один стол переговоров конфликтующие стороны и найти приемлемое для всех заинтересованных сторон ре-

См.: Россия и социальное партнерство// Человек и труд. 1993. № 7. С. 77.

607

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

шение или же в вовлечении заинтересованных групп прямо в процесс правительственного управления. В результате политический процесс, особенно процесс принятия политических решений, приобретает форму согласования интересов и позиций различных групп элит, представляющих различные заинтересованные группы и властные структуры. Общепринятым правилом в процессе такого согласования позиций являются многочисленные соглашения и компромиссы, часто временные, между руководителями различных заинтересованных групп и правительственных агентств.

В контексте изложенного нельзя не согласиться с теми авторами, по мнению которых привлекательность корпоративизма состоит в том, что он предлагает возможность превращения процесса управления экономикой в «игру-не-с-нулевой суммой». Здесь все стороны, участвующие в соглашении, выигрывают, хотя, возможно, одни больше, а другие меньше. Конечно, существует возможность того, что организованные интересы могут выиграть за счет неорганизованных интересов или же крупные фирмы за счет малых. Но здесь остается проблема, связанная с тем, как обеспечить интересы индивидуальных потребителей в условиях, когда соглашения заключаются между коллективными контрагентами: государством и различными заинтересованными группами. В ряде стран, где существуют организации, призванные отстаивать интересы потребителей, данный вопрос в значительной мере сглаживается. Так, в Великобритании функционирует финансируемый правительством Национальный совет потребителей, который призван защищать интересы потребителей путем включения соответствующих требований в повестку дня корпоративных переговоров.

Неокорпоративизм представляет собой переплетение структур посредничества и принятия решений, что предполагает достижение согласия по конкретным вопросам на макроуровне между социально-экономическими субъектами и государством. Он возник с появлением новых форм урегулирования конфликтов между различными группами, участвующими в распределении общественного продукта, и его институционализация сопровождалась усилением влияния государства на социально-экономические процессы. Практика неокорпоративизма выдвигает на

608

Глава 9. Эффективность государственного управления

передний план задачи макроэкономической координации. Однако особую актуальность в его рамках приобрели также проблемы внедрения новых технологий и отношений в промышленность.

Неокорпоративизм превратился в одну из важнейших форм урегулирования потенциальных и реальных социальных конфликтов. Он предполагает необходимость согласованных действий групп, участвующих в экономическом процессе, их готовность идти на компромиссы. Благодаря неокорпоративистской политике различные интересы в агрегированном виде согласовываются для достижения консенсуса по принципиальным вопросам социально-экономического и политического развития. Этот процесс происходит не только на парламентском или правительственном, но и на местном уровне.

С одной стороны, государственные служащие заинтересованы в сохранении и даже увековечении совокупности тех правил отбора, политико-культурных норм и профессиональных стандартов, которые определяют их статус в обществе. С другой стороны, они соответственно их статусу заинтересованы в сохранении и увеличении их заработков, расширении возможностей для продвижения по служебной лестнице, в гарантировании рабочего места и т.д. Поэтому они находятся в состоянии перманентного конфликта из-за своих интересов с остальными социальными группами. Государство в целом также имеет особые интересы. Очевидно, что корпоративистские соглашения не всегда могут совпадать с этими интересами. Так, в соответствии с теми или иными из этих соглашений от государства может потребоваться увеличение бюджетных расходов в форме субсидий, фискальных послаблений, разного рода трансфертов — одним словом, всего того, что может быть расценено как плата за решение различных социальных групп идти на согласие.

Участие государственных структур в самом переговорном процессе с формальной стороны может быть и необязательным, как, например, в ФРГ, где действует принцип так называемой тарифной автономии. Однако в любом случае присутствие государства зримо ощущается посредством определения «правил игры» партнеров, выполнения функций арбитра и гаранта достигнутых соглашений. В результате их совместных усилий достигается компромисс и подписывается генеральное тарифное

39 - 2187

609

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

соглашение, регулирующее трудовые отношения на срок его заключения. Это соглашение всегда является компромиссным и отражает реальное соотношение сил между его участниками, состояние национальной экономики.

В современных условиях исключительно важное значение приобретает взаимодействие предпринимательских и властных структур в сфере социально-трудовых отношений. Механизм взаимодействия в данной области существенно усложняется, поскольку не может быть и речи о его эффективном функционировании без включения в него других доминирующих субъектов рыночной экономики, каковыми и выступают прежде всего самоорганизующиеся структуры наемного труда, а в условиях смешанной экономики и соответствующие структуры потребителей.

Западная демократия определила основную форму такого рода взаимодействия, как социальное партнерство. Его основными принципами являются учет взаимных требований и ответственности, уважительное отношение к интересам друг друга, разрешение споров и конфликтов за столом переговоров, готовность к компромиссам, последовательное выполнение достигнутых договоренностей, подписанных соглашений.

Социальное партнерство отражает исторически обусловленный компромисс интересов главных субъектов современного социально ориентированного рыночного хозяйства и объективную необходимость социального мира как одного из основных условий политической, социальной и экономической стабильности.

Вместе с тем, как справедливо замечают специалисты в области социально-трудовых отношений, социальное партнерство требует достаточно высокой степени зрелости производительных сил, определенного уровня самоорганизации и самосознания всех его субъектов. Иными словами, требуется «критическая масса» объективных и субъективных предпосылок для его осуществления. Поэтому, как правило, лишь в развитых странах социальное партнерство приобрело зрелые, достаточно эффективные формы, хотя в той или иной степени его пытаются использовать и другие государства рыночной ориентации¹. Это означает, что для реального достижения социального партнерства

¹ См.: Россия и социальное партнерство. М., 1993. С. 12.

610

Глава 9. Эффективность государственного управления

необходим достаточно высокий уровень развития всего общественного производства. В силу этого социальное партнерство и служит важнейшей составляющей именно социально ориентированной рыночной экономики.

Корпоративистская система принятия решений и в более широком плане система социального партнерства в России делает лишь первые шаги, хотя его нормативно-правовая база стала формироваться еще в самом начале перехода на рельсы демократических и рыночных реформ. С 1992 г. в системе социально-трудовых отношений стала постепенно утверждаться практика заключения на федеральном уровне генеральных тарифных соглашений между правительством, представителями профсоюзов и работодателей.

Однако и по сей день данный процесс во многом носит формальный, и к тому же юридически не обязательный характер в смысле законодательно закрепленной ответственности сторон за заключение и выполнение включенных в соглашение положений. Наиболее ярким свидетельством тому служило превратившаяся по сути дела в доминировавшую до недавних пор социально-экономическую и социально-политическую проблему практика невыплаты заработной платы как в государственном, так и в негосударственном секторах экономики. Сюда же следует отнести и явную незаинтересованность предпринимателей, осуществляющих свою деятельность в сфере торгово-посреднических, кредитно-финансовых и банковских услуг, в том, чтобы решать социально-трудовые проблемы посредством заключения коллективных договоров и соглашений, число которых в этих секторах экономики имеет тенденцию к уменьшению.

Иначе говоря, до сих пор в полной мере не сформировалось и не утвердилось осознание важности института социального партнерства и обязательности соблюдения его принципов. Это объясняется многими причинами. Особо важную роль с данной точки зрения играет тот факт, что молодое российское предпринимательство явно недооценивает жизненно важную значимость социального партнерства для перспектив своей деятельности в стране с точки зрения необратимости трансформационных процессов. В большинстве случаев оно еще не осознает своей особой общественной роли в обеспечении устойчивости трансформаци-

39*

Blog

Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления