Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 31 32 33 34 35 36 37 38 39

Приватизация как важное средство повышения эффективности государственного управления

Для повышения производительности и эффективности предлагаются самые разные методы, средства и программы, такие, например, как планирование, программирование, бюджетирование, подготовка и переподготовка управляющих, наем более квалифицированных и хорошо подготовленных работников, рациональное составление бюджета, компьютеризация, роботизация, составление научно обоснованных целей, управление по целям, организация кружков качества, установление доверительных отношений между работниками и руководителями, а в более широком плане введение принципов человеческих отношений, стимулирование работников, их участие в прибылях и т.д.

Но, как правило, традиционные программы повышения эффективности не дают долгосрочного положительного эффекта. Главную причину этого Е. Савас не без оснований усматривает в отсутствии настоящей конкуренции. «Не стоит ожидать, — писал он, — что государственная организация, занимающая монопольное положение на рынке услуг (или как-то иначе защищенная от конкурентов), будет вести себя так, как частная монополия. Не подталкиваемые конкуренцией руководители и

573

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

рядовые работники обычно не стремятся внедрять новые технологии, искать более рациональные способы деятельности, осуществлять перемены, работать лучше и упорнее или повышать производительность. Нет какого-либо наказания за бездействие или неэффективное использование ресурсов, нет рынка, который преподавал бы госорганизациям уроки за игнорирование требований потребителей, клиентов, нет барьеров на пути эксплуатации общественности и никаких наказаний за сохранение существующего положения дел. Что касается повышения производительности, то монополия, впереди у которой долгая и безоблачная жизнь, не видит причин для осуществления каких-либо неприятных перемен, поскольку для этого требуются решительность и согласие большинства работников. Продолжать жить и работать по-старому намного проще и безопаснее, ведь так или иначе в случае необходимости государство всегда придет на помощь»¹.

Очевидно, что при таком положении вещей для действительного повышения производительности и эффективности необходимы иные методы управления и внутренние побудительные мотивы работников. Таким стратегическим механизмом большинство исследователей считают принятие мер по стимулированию конкуренции. А главным инструментом реализации и внедрения принципов конкуренции и соответственно рыночных принципов, что показал опыт как индустриально развитых стран, так и стран с переходной экономикой, является приватизация. Поэтому неудивительно, что многие авторы связывают повышение производительности с приватизацией. Неплохим результатом с точки зрения увеличения производительности и эффективности является также децентрализация.

Но при этом необходимо учесть, что поведение людей, их выбор отличаются в рыночной и государственной сферах в силу различий в характере этих сфер. Руководители как в государственном, так и в частном секторе стремятся к наиболее эффективному предоставлению своих услуг. Но мы живем в мире конкуренции, характеризующемся нехваткой или дефицитом ресурсов. Естественно, что при таком положении вещей ни государство, ни

¹ Эффективность государственного управления, С. 128.

574

Глава 9. Эффективность государственного управления

рынок не в состоянии полностью удовлетворить все потребности всех членов общества. Как установлено многими исследователями, выбор между разными типами организаций и институтов в значительной степени зависит прежде всего от объемов организационных расходов.

Суть рыночной экономики состоит в сохранении постоянного равновесия между спросом и предложением. Отсутствие или недостаток предложения вели к дефициту и связанным с ним негативным явлениям, а отсутствие спроса — к кризису перепроизводства. Именно нарушение этого равновесия лежало в основе периодических кризисов капиталистической экономики. Общепризнано, что движущей силой рыночной экономики является спрос. Но разногласия начинаются при переходе к вопросу о том, кто или что создает этот спрос. Классические экономические теории, в том числе и неоклассическая, исходили из убеждения, что производство само создает достаточный для себя спрос и поэтому рыночная экономика не нуждается в государственном вмешательстве, такое вмешательство ей категорически противопоказано. Эти представления, как известно, нашли законченное выражение в так называемом законе Сэя. Исходя из этих рассуждений с значительной долей уверенности можно сказать, что в рыночной экономике экономическая деятельность служит прежде всего реализации целей индивидуальных хозяйствующих субъектов, соответственно общества и в меньшей степени — государства.

Этот момент приобретает особую значимость с учетом того, что доказательством состоятельности любой деловой фирмы является способность к самовоспроизводству, что, в свою очередь, предполагает прибыльность ее деятельности. Только получение прибыли является лучшей гарантией жизнеспособности фирмы. Именно прибыль служит источником накоплений и лучшей защитой от всякого рода неурядиц. Более того, в идеале она стремится к максимизации прибыли. Эффективная реализация такой установки, как показал мировой опыт, в современных условиях обеспечивается именно в рамках рыночной экономики. Что касается централизованно-плановой экономики, то здесь хозяйствующие субъекты обладают той степенью экономической

575

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

свободы, которую считают приемлемой лица и государственные учреждения, принимающие политические решения.

В данном отношении масштабы государства, конечно, не сравнимы с частными предприятиями и фирмами. Разработки, посвященные этой проблематике, затрагивают такие вопросы, как природа, структура и распределение прав собственности, различия и степень эффективности разного рода предприятий, практика и последствия их регулирования, сущность демократических институтов, преимущества и недостатки централизации и децентрализации, регулирования и дерегулирования и т.д.

Работу правительственных учреждений нельзя в полной мере отождествлять с бизнесом в собственном смысле этого слова. В системе государственного управления и в самом государственном секторе, как уже отмечалось, решения редко принимаются исходя из соображений финансовой прибыли. При принятии государственных решений в расчет принимаются прежде всего не балансовый отчет, а победа или поражение в борьбе за реализацию государственных программ или влияние принятого решения на общественное мнение, на предстоящих выборах и т.д.

Другими словами, здесь решения направлены, как правило, не столько на рост эффективности, сколько на политические выгоды. Жестокой реальностью для государственных правительственных организаций является наличие множества целей, которые часто противоречат друг другу. В государственном секторе постоянно возникает конфликт между эффективностью и другими целями. Иначе говоря, одним из факторов, способных воспрепятствовать повышению производительности, является дробление властных структур, которое затрудняет координацию планирования и принятия решений, снижая эффективность работы. Усиливая традиционное соперничество и недоверие, оно затрудняет координацию и экономическое развитие, серьезно мешает эффективной деятельности государственных служб.

Существуют различные методы ограничения или сокращения государственной деятельности, измеряемой размером бюджета или долей государственных расходов. Это, в частности, изменения, призванные ограничивать возможности правительства и парламента осуществлять расходы. К примеру, конституционно могут быть установлены максимальные границы государствен-

576

Глава 9. Эффективность государственного управления

ных расходов, налогов или долгов. Так, в различных штатах США практикуются налоговые ограничения. Можно использовать также децентрализацию, которая способна обострить конкуренцию между политиками и государственными ведомствами. При определенных обстоятельствах она может означать и ограничение отдельных заинтересованных групп. В централизованном государстве им легче оказывать давление, чем при рассеивании власти на множество корпораций. Еще одна возможность — это ограничение тех программ, которые финансируются совместно различными государственными уровнями. Однако следует учесть, что собственные интересы тех или иных ведомств мешают осуществить сокращения, которые возлагаются, как правило, на более слабые ведомства или другие уровни властной системы. Так, федеральный центр и субъекты федерации могут переложить сокращения на местные органы власти.

В рассматриваемом плане следует отметить и то, что при реализации принятых высшим руководством решений управленцы среднего звена занимают в организационной иерархии влиятельное положение, обладая возможностями в той или иной форме блокировать любую не устраивающую их инициативу. Поэтому зачастую их противодействие оказывается одним из самых серьезных препятствий на пути повышения производительности.

Если рассматривать проблему с чисто политической точки зрения, то рост эффективности и производительности сколько-нибудь серьезно не отражается на социальных проблемах и программах, долгосрочном планировании, стратегии экономического развития или налоговой политике. По мнению специалистов, для правительственных чиновников наиболее подходящей является стратегия, которая не ставит на первое место проблему повышения эффективности и производительности труда, поскольку гораздо легче и выгоднее решать политические вопросы.

В большинстве стран органы законодательной и исполнительной власти отдают предпочтение, как правило, таким программам и политическому курсу, которые расширяют их собственную власть. Нельзя не отметить и тот факт, что на деятельность органов управления и управленческие решения немаловажное влияние оказывают партии и политические организации, уровень и масштабы конкуренции как между служащими внутри ведомств,

37 - 2187 *' 577

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

так и между различными ведомствами, а также системы передачи распоряжений, контроля и стимулирования.

В США законодатели штатов осуществляют лишь формальный контроль за работой органов управления штатов и местного самоуправления и редко вмешиваются в повседневную деятельность их учреждений. Особенно возрастала их роль в период составления бюджета и его распределения по соответствующим учреждениям. Руководители управлений, как правило, обращались к законодателям с просьбами посодействовать в выделении для своих учреждений средств из бюджета, а также в расширении штатного расписания и наделении их большей ответственностью. Причем чуть ли не главным критерием эффективности деятельности государственных учреждений было отсутствие жалоб от жителей.

Исполнительная власть в целом, как правило, располагает небогатым набором путей и средств для решения стоящих перед ней проблем. Среди них чуть ли не центральное место занимают повышение налогов или сокращение масштабов предлагаемых услуг. Но порой предлагается и повышение производительности, представляющее собой хлопотное дело, требующее долгой и кропотливой работы. Причем такая работа считается не совсем благодарной, хотя и проводится с большим шумом. К ее проведению нередко подталкивают граждане, в частности дотошные журналисты, выступающие за повышение эффективности органов власти.

Методы управления в государственном секторе в значительной степени определяются теориями и идеями, заимствованными из опыта управления в частном секторе. Однако господствующий сегодня в обществе дух перемен просто вынуждает руководителей организаций государственного сектора искать новые возможности и пути развития, разрабатывать новые методы и технологии управления. По мнению специалистов, именно в государственном секторе родился ряд радикально новых технологий, играющих определяющую роль в совершенствовании управления и повышении производительности.

Принцип всеобщего управления качеством в целях повышения производительности становится в современном менеджменте одним из главных. Государственные чиновники различных

578

Глава 9. Эффективность государственного управления

рангов начинают сознавать, что традиционные меры, используемые для повышения производительности, сами по себе не могут обеспечить повышения качества услуг. Традиционные методы не всегда могут продемонстрировать эффективность с точки зрения стимулирования работников к росту производительности, эффективности и качества. В этом контексте симптоматично, что методы научного управления не используются сколько-нибудь широко при анализе производительности вообще. Это особенно верно в отношении государственного сектора.

Всеобщее управление качеством обеспечивает максимальную кооперацию сотрудников внутри организации, ориентируя их на потребности клиентов. Поэтому естественно, что традиционные методы организации и управления уступают место гибким системам управления. Важную роль в данном контексте может играть стимулирование предпринимательского духа, без которого невозможна успешная реализация нововведений. Значимым фактором повышения эффективности государственного управления является введение новейших организационных методов и технологий, способствующих совершенствованию деятельности организаций. Во многих успешно работакшдих организациях они становятся цементирующей основой комбинированной стратегии повышения производительности. Разумеется, в условиях наращивания темпов развития информационных технологий особую актуальность и значимость приобретает их широкомасштабное внедрение в систему государственного управления. Они особенно эффективны для обеспечения операций по обработке цифровой информации и оперативного принятия решений.

Как показывает опыт индустриально развитых стран, широко используемые программы и методы повышения производительности дают, как правило, лишь временный эффект. Это связано в первую очередь с монополизмом государственных ведомств и учреждений, которые не всегда обладают должной гибкостью и способностью быстро реагировать на возникающие проблемы. В последние годы в качестве наиболее действенного средства повышения качества и эффективности управления была выдвинута приватизация, которая, подрывая монополизм государственных органов, открывает простор для стимулирования конкуренции

37* " 579

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

как в экономике, так и между различными государственными учреждениями.

Приватизация представляет собой широкое понятие, одинаково используемое как в прочно утвердившихся рыночных экономиках, так и в экономиках авторитарных и тоталитарных стран, вставших на рельсы рыночных принципов и политической демократии. Как справедливо отмечал Е. Савас, в самом широком смысле слова приватизация — «это действие, направленное на снижение роли государства, на повышение роли частного сектора в различных сферах деятельности или во владении активами»¹. Анализ процессов приватизации, осуществленных за последние два десятилетия как в индустриально развитых странах, так и в странах с переходной экономикой, убедительно показывает, что под приватизацией подразумевается передача государством права собственности на те или иные государственные предприятия и активы частным компаниям для производства ими товаров и услуг, необходимых обществу, а также сокращения объемов работ, выполняемых государственными организациями. Чтобы децентрализация дала желаемые результаты, необходимо обеспечить конкуренцию не только между частными и государственными компаниями на рынке одних и тех же услуг, но и между самими государственными организациями, которые должны быть в той или иной форме наказаны в случае неэффективной работы. Чтобы добиться желаемых результатов, государственная организация должна принимать необходимые меры для повышения качества управления приватизационными процессами.

В обществе становятся все более популярными идеи о необходимости передачи частным компаниям на основе контрактной системы некоторых подрядов, вместо того чтобы плодить государственных чиновников. Речь идет по сути дела не только о социальных и экономических, но и о тех или иных сугубо политических функциях государственных органов. Обнаруживается, что наряду с эффективностью и доверием отличительной особенностью разработки и осуществления политического курса в современных условиях является стремление законодательной и

¹ Savas E.E. Privatization: the Key to Better Government. Chatham, 1987.

580

Глава 9. Эффективность государственного управления

исполнительной власти делегировать важные властные полномочия по принятию политических решений независимым административным учреждениям, например, таким наднациональным организациям, как Европейский центральный банк (ЕЦБ), который вправе самостоятельно принимать меры по регулированию валютных отношений всех входящих в пего государств, естественно учитывая их национальные законодательства. Главная цель ЕЦБ состоит в стабилизации финансовых систем этих стран. «На практике это означает, что центральные банки больше не могут выступать в качестве участников старой игры, которая сводилась к раздуванию показателей экономического развития накануне выборов. Таким образом, в результате создания финансового союза в Европе проблемы макроэкономического управления, составлявшие ранее основу внутренней политики, определявшие приход к власти и отставку правительств и затрагивавшие судьбы национальных экономических систем, в дальнейшем будут решаться политически независимыми экспертами»¹.

Как свидетельствует ряд исследований, некоторые государст-> венные организации, оказывающие услуги населению, нерентабельны. Частные фирмы справляются с работой гораздо лучше и с меньшими затратами. Согласно выводам ряда авторов, монополия государственных учреждений обернулась снижением уровня государственных услуг. Поэтому в обществе все громче говорят о необходимости заставлять государственные службы конкурировать на рынке коммунальных услуг. Многие убеждены в том, что, как только у государственных служащих появятся конкуренты, они станут работать лучше и намного эффективнее, чтобы не лишиться работы. Эти процессы и тенденции предполагали перенесение методов частного сектора в государственный и приватизацию определенного числа государственных организаций.

Естественно, существует не один, а несколько вариантов, или форм, приватизации. Это, во-первых, приватизация финансирования какой-либо услуги, которая в дальнейшем будет производиться государственным сектором; во-вторых, приватизация оказания государственных услуг, которая в дальнейшем финансируется государственным сектором из налоговых поступлений;

¹ М а д ж о н е Дж. Указ. соч. С. 596.

581

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

в-третьих, разгосударствление, т.е. передача частному сектору, государственных предприятий и функций, ранее выполнявшихся государством; в-четвертых, либерализация, т.е. смягчение таких монополистических правил государства, которые препятствовали доступу частных фирм на рынки, предложение на которых обеспечивалось исключительно государственным сектором (Д. Брюммерхофф).

Результатом приватизации в сфере промышленности стала продажа субсидируемых государством убыточных предприятий государственного сектора частным лицам, которые за счет собственных средств смогли сделать их более рентабельными, а также продажа небольших, а в отдельных случаях и контрольных пакетов акций предприятий государственного сектора частным владельцам. В отдельных странах в частные руки были переданы даже «стратегически важные фирмы», «флагманы национальной промышленности», такие жизненно важные для общества отрасли, как газовая и электроэнергетическая, а также водоснабжение и телекоммуникации¹.

Приватизация обеспечивает условия для лучшего управления перераспределением ресурсов, которое происходит на основе функционирования рыночных механизмов. Одной из главных целей приватизации является преодоление неэффективности в государственном предоставлении благ. Для оценки степени эффективности частного и государственного секторов решающим фактором выступают относительные издержки. С этой точки зрения приватизация оправдывает себя в том случае, если новые условия в долгосрочной перспективе оказываются более выгодными в плане сокращения издержек по сравнению с непосредственным государственным производством. Более низкие темпы роста производительности в государственном секторе по сравнению с частной сферой можно изменить путем как свертывания трудоемких видов деятельности, так и приватизации.

Приватизация государственного производства, особенно государственных предприятий, может быть целесообразна как из бюджетных соображений, так и из соображений конкурентной политики. Государственные предприятия часто имеют налого-

¹ Питере Б.Г., Райт В. Указ. соч. С.611.

582

Глава 9, Эффективность государственного управления

вые льготы, и к тому же они не подлежат надзору антимонопольного комитета. Как отмечал Д. Брюммерхофф, на основании этой особой ситуации, например, Немецкая федеральная почта пытается расширить свою монополию как с помощью ценовой политики, так и путем борьбы против возможных частных конкурентов на новых рынках телекоммуникаций. «Политический» контроль решений предприятий усиливает влияние неэкономических точек зрения. Это становится очевидным при наблюдении динамики цен государственных предприятий в преддверии выборов. Повышение цен происходит независимо от развития конъюнктуры. Так, неудивительно, что в период 1968-1975 гг. имел место пропорциональный рост цен на государственно-административные услуги по сравнению с общей динамикой, в результате чего усилились инфляционные тенденции. В случае если государственные монополии такого рода не могут быть устранены, они должны как минимум подвергаться контролю антимонопольного ведомства, независимого от государства. Частные компании по вывозу мусора, частные больницы и т.д. расширяют возможности выбора граждан; конкуренция может также вынудить государственные предприятия, по крайней мере косвенно, к повышению производительности (Д. Брюммерхофф).

Решающий критерий для оценки различных форм приватизации — происходит ли на самом деле передача государственных функций или деятельности частному сектору. На практике во многих случаях приватизации наблюдается всего лишь изменение вида государственной деятельности. Так, частичная передача государственного производства в частный сектор, происшедшая вследствие устранения барьеров для выхода на рынок, может сопровождаться усилением регулирования. Контролируются количество, качество и других благ, производимых уже в частном секторе.

При различных формах приватизации необходимо считаться с различными формами сопротивления бюрократов, которые теряют часть своих функций. Объем бюджета, имеющий важное значение для личного положения бюрократов, ограничивается, если проводится приватизация. Следует ожидать также сопротивления со стороны профсоюзов и государственных служащих в том случае, если ожидается потеря членов, или снижение пен-

583

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

сии, или потеря рабочих мест. Против приватизации может выступать также парламент, большое количество членов которого занято на государственной службе.

Наиболее интересной представляется передача государством частным компаниям подрядов на оказание тех или иных услуг потребителям. Речь идет прежде всего о контрактной системе взаимоотношений между государством и частными компаниями. Главная ее цель — стимулирование и поощрение конкуренции в сфере оказания услуг населению. Выдача подрядов частным организациям стала явлением весьма распространенным и продолжает расширяться. Передавая подряд на те или иные работы частным фирмам и создавая тем самым условия для конкуренции, государственная организация сама вынуждена вступать в конкурентную борьбу с частной фирмой, тем самым обеспечивая условия, чтобы обе стороны работали более эффективно.

Приватизация посредством передачи подрядов частным фирмам служит надежным средством повышения производительности в государственном секторе. В последние десятилетия масштабы взаимодействия государственных и частных организаций растут. У государственных чиновников сложилось устойчивое положительное мнение относительно этого взаимодействия, позволяющего экономить средства и снимать ограничения на выполнение работ собственными силами. На этой основе сформировалась частно-государственная форма предпринимательства. Ее особая значимость для России обусловливается самой спецификой переходной экономики, с одной стороны, и спецификой развития российской экономики в прошлом — с другой. Первая из сторон находит выражение в поэтапности развития приватизационных процессов, а вторая — в объективно обусловленной длительности процессов демонополизации централизованно-плановой, или командно-административной, экономики.

По целям и функциям деятельности частно-государственное предпринимательство занимает промежуточное положение между частным и государственным предпринимательством. Целью частного предпринимательства служит максимизация прибыли на вложенный капитал, а целью государственного предпринимательства — обеспечение макроэкономической устойчивости национальной экономики.

584

Глава 9. Эффективность государственного управления

Комбинация целей и функций частного предпринимательства, с одной стороны, и государственного — с другой, определяет специфику целей и функций частно-государственного предпринимательства. Его основная задача состоит в реализации целей частного предпринимательства (т.е. максимизация прибыли) в направлениях и сферах хозяйственной деятельности, соответствующих целям государственного предпринимательства. В качестве основной функции частно-государственного предпринимательства выступает удовлетворение общественных потребностей в части обеспечения эффективного воспроизводства национального капитала.

Чем привлекательна эта форма взаимодействия для частного предпринимательства? Смешанные компании такого рода являются юридическими лицами и осуществляют предпринимательскую деятельность в соответствии с нормами гражданского, но не публичного права, т.е. на тех же правовых основаниях, что и аналогичные частнопредпринимательские структуры. Однако, как свидетельствует мировой опыт, смешанные компании пользуются определенными привилегиями по сравнению с частными фирмами. Это может находить выражение в предоставлении государственных субсидий и дотаций, льготном режиме получения импортных лицензий, гарантированных поставках сырья и полуфабрикатов с других государственных предприятий по твердо фиксированным ценам, гарантированном рынке сбыта производимой продукции, экспортных дотациях и т.д.

Представляется, что данная форма взаимодействия предпринимательства и власти имеет для России особый интерес, поскольку очевидно, что еще длительный период значительный пакет акций акционированных предприятий будет сохраняться за государством. Отсюда острая необходимость в выработке на основе консенсуса между государственными и предпринимательскими структурами взвешенной концепции функционирования и развития предприятий данного типа.

В современной России частно-государственное предпринимательство представлено прежде всего возникшими в процессе приватизации акционерными обществами, часть акций которых сохраняется в руках государства. В настоящее время эти предприятия располагают около Vs основных фондов экономики страны.

585

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Естественно, здесь нельзя не учитывать и тот факт, что в ряде случаев доля частной собственности в смешанных обществах может иметь лишь символическое значение и, следовательно, по существу большая часть предприятий, относимых государственной статистикой к разряду смешанных, по-прежнему остается в государственной собственности со всеми вытекающими из этого обстоятельства последствиями.

И тем не менее, на мой взгляд, в обозримой перспективе, с учетом расширения и углубления приватизационных процессов, охвата ими возрастающего числа государственных предприятий, удельный вес собственности смешанных предприятий не будет по крайней мере уменьшаться. Это объясняется тем, что, во-первых, в условиях глубокого инвестиционного кризиса и хронических неплатежей сами приватизируемые через акционирование предприятия весьма заинтересованы в сохранении прямой связи с государственными структурами в целях получения инвестиций и государственных заказов. Во-вторых, государство, пожав горькие плоды безудержной, шаблонной приватизации, в значительной мере потеряв контроль за положением дел в производственной сфере, вряд ли будет заинтересовано в том, чтобы усугублять ситуацию. В этих условиях успех дальнейшего реформирования российской экономики напрямую связан с использованием потенциала многообразия подходов, форм и методов ее разгосударствления, где смешанному частно-государственному предпринимательству будет отведена соответствующая роль.

Ярким свидетельством тому служит практика активной государственной поддержки формирования, функционирования и развития финансово-промышленных групп (ФПГ), значимость которых в экономике России неуклонно возрастает. В отличие от мировой практики, где аналогичные структуры, существующие в виде ТНК, в подавляющем большинстве есть форма слияния негосударственного, частного финансового и промышленного капитала, российские ФПГ, наоборот, в большинстве случаев являются формой слияния государственного и негосударственного, коммерческого капитала, т.е. преимущественно формой крупного частно-государственного предпринимательства.

По данным ООН, в настоящее время в мире насчитывается более 35 тыс. крупных интегрированных финансово-промыш-

586

Глава 9. Эффективность государственного управления

ленных структур, половина которых приходится на США, Японию, Германию и Швейцарию. Под их контролем находится от Vs до ^J/2 промышленного производства, более половины внешней торговли, более ³/4 патентов и лицензий на высокие технологии, ноу-хау.

Приведенные данные служат свидетельством высокой эффективности функционирования ФПГ как формы осуществления крупномасштабной предпринимательской деятельности, обладающей высоким инвестиционно-инновационным, а следовательно, и конкурентным потенциалом на внутреннем и внешнем рынках. Сюда же следует отнести мощный мультипликационный, а также производственно-хозяйственный потенциал ФПГ, позволяющий им выступать в качестве генерального подрядчика при выполнении ее участниками поставок товаров и услуг для государственных нужд.

Кроме того, послевоенная история западноевропейских стран и Японии показывает: национальный капитал способен выдержать конкуренцию с ТНК и иностранными ФПГ, лишь если сам структурируется в мощные финансово-промышленные образования, тесно взаимодействует с государственными органами, работает в правовом режиме, адекватно учитывающем особенности национальной и мировой экономики и обладает экономической мощью, адекватной аналогичным организационно-хозяйственным структурам.

Все это имеет непосредственное отношение к рассматриваемой здесь проблеме экономического взаимодействия бизнеса и власти, поскольку существенная часть функционирующих ныне в России ФПГ в отличие от своих западных аналогов является не только формой слияния (сращивания) финансового, промышленного и торгового капитала, но и, как во всех трех случаях, формой слияния (сращивания) государственного и коммерческого капитала, крупномасштабного частно-государственного предпринимательства.

Здесь нельзя не отметить и то, что контрактная система весьма широко распространена во всей экономической системе. Как отмечает О. Уилльямсон, в тех случаях, когда эффективность требует скорее координированной, нежели автономной, адапта-

587

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

ции субъектов экономической деятельности, иерархические и другие нерыночные институты имеют преимущество перед рыночными¹. При этом он постулирует наличие основополагающего соотношения между типами адаптации, управленческими структурами и формами договорного законодательства. Там, где действия сторон эффективны в плане затрат, предусмотрительны и дальновидны, они непременно вступают в отношения двусторонней зависимости, закрепленные договорными обязательствами соответствующего характера. Инвесторы, решившие финансировать те или иные крупные специфические проекты, например строительство электростанции, где каждому из партнеров будет крайне трудно найти замену, должны обезопасить свои интересы контрактами, предусматривающими все возможные ситуации.

Как показывает опыт стран, где те или иные государственные службы передаются частным организациям, такая практика действительно расширяет возможности повышения эффективности использования государственных фондов и оптимизации и рационализации выполнения функций государственных органов и служб, более или менее существенного снижения государственных расходов, при этом сохраняя на должном уровне и даже повышая уровень реализуемых услуг, обеспечения бюджетных расходов за счет как распродажи, так и предоставления частной сфере на контрактной основе тех или иных услуг, осуществляемых государственными учреждениями. В этом русле государство добивается еще одной цели, а именно ослабления профсоюзов, действующих в государственной сфере. При этом результаты исследований показывают, что стоимость работ, проводимых государственными организациями, как правило, на треть выше, чем частных фирм, при одинаковом качестве.

Приватизация имеет целью решение двух совершенно разных задач: с одной стороны, совершенствование процесса предоставления товаров и услуг путем использования преимуществ рыночного механизма, с другой — снижение или ликвидация государственной поддержки производства отдельных видов товаров

¹ Williamson О. The Emerging Science ofOrganization //Journal ofInstitutional and Theoretical Economics. 1993. Vol. 149. P. 36-63.

588

Глава 9. Эффективность государственного управления

или услуг. В широком смысле слова приватизация призвана обеспечить снижение затратных или регулирующих функций государства. Эту позицию особенно решительно поддерживают те, кто преследует идеологические или политические цели сокращения роли государства в обществе. В то же время приватизация ведет к сокращению возможностей граждан оказывать влияние на принятие решений, выводя этот процесс из-под общественного контроля. Дело в том, что при демократическом режиме, если рынок оказывается неспособным производить те или иные товары или услуги, общество путем голосования может заставить заняться этим государственные структуры.

Существует и такое мнение, что приватизация ведет к ослаблению государства. В конечном счете «государство — инструмент, который необходимо использовать для осуществления многообразных и не сводимых ни к чему другому целей... допустить его упадок... значит подвергнуть опасности внутреннее единство, прогресс, а также международное положение страны»¹.

По мнению многих исследователей, приватизация приводит к повышению качества и снижению затрат работы служб в сферах, которые по самой природе легко поддаются измерению, контролю и стандартизации. Наибольший эффект достигается, когда в частные руки передаются работы, на которые можно составить достаточно точные технические задания, а также работы, предполагающие конкуренцию между подрядчиками. В этом плане приватизация способна повысить производительность в сферах, доступных простому измерению и мониторингу, но в более сложных областях, таких, как гуманитарные услуги и образование, она не всегда может дать желаемых результатов.

Так, в результате проведенного в 80-х годах Международной ассоциацией городского управления обследования городов и округов было обнаружено, что свыше 70% из числа опрошенных государственных подразделений перешло на контрактную систему в сфере общественных работ, транспорта и вспомогательных служб (например, в сфере надзора за состоянием зданий, почвы, а также в области обработки данных); только 30% — в

¹ Sundquist J.L. Privatization: No Panacea for What Aims Government // Private Partnership: New Opportunities for Meeting Social Needs. Cambridge, 1984.P.319.

589

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

сфере здравоохранения и гуманитарных служб и еще менее того — в парковом и рекреационном хозяйстве, сфере культуры и искусства¹.

Службой, наиболее глубоко и тщательно изученной в отношении определения сравнительной эффективности работы различных организационных структур, является коммунальная уборка мусора и сбор вторичного сырья. По имеющимся данным, уборка, осуществляемая по контрактам, гораздо рентабельнее муниципальной: стоимость муниципальной уборки приблизительно на 35% превышает стоимость работ по контрактам.

Другая сфера, где довольно широко применяются приватизация и контрактная система, — это перевозки. Если после принятия в США Акта о городском общественном транспорте муниципалитеты выкупили автобусные компании, в результате чего к началу 80-х годов 92% автобусного и железнодорожного транспорта оказались в руках государства, то в настоящее время автобусные перевозки являются одной из многообещающих сфер будущей приватизации. Многочисленные исследования в этой области показывают, что транспортные компании, находящиеся в частном владении, оказываются более рентабельными и дают больше отчислений в бюджет, чем системы, которыми владеет и управляет государство.

Что касается определения рентабельности перешедших в частные руки предприятий и фирм, то данные об издержках могут быть получены исходя из фактических расходов на основании данных о частных расходах на автомобили, о готовности к оплате строительства новых и эксплуатации существующих дорог. Выгоды от орошения можно посчитать путем измерения объемов возросших доходов фермеров. Улучшенные дороги снижают затраты на автомобили и экономят время в пути. Государственная система профилактических мероприятий в области здравоохранения ведет к снижению расходов на лечение, инвестиции в образование повышают шанс получения лучшей работы и т.д.

¹ Эффективность государственного управления. С. 160. 590

Глава 9. Эффективность государственного управления

Blog

Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления