Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 ... 31 32 33 34 35 36 37 38 39

Измерение производительности и эффективности

С конца XIX в. в большинстве индустриально развитых стран предпринимались попытки определения и измерения эффективности и производительности. Можно утверждать, что произво-

¹ X о ль ц е р М. Производительность и государственное управление // Эффективность государственного управления М, 1998. С. 30-31.

35 - 2187

545

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

дительность стала наиболее приемлемой мерой для описания эффективности организации. Более того, многие авторы рассматривают производительность как эффективность управления. Другими словами, прослеживается тенденция к отождествлению этих двух понятий.

С значительной долей уверенности можно сказать, что приоритет в разработке и реализации проблем повышения производительности и эффективности принадлежит США. Уже в начале XX в. там был создан ряд организаций, которые поставили перед собой задачу заниматься главным образом проблемами, связанными с эффективностью организаций. Причем движение за повышение производительности началось на муниципальном уровне.

В начале XX в. американская нация, как не без оснований заметил один автор, «заболела тейлоризмом». Во многих городах действовали комитеты и отделы эффективности. Создавалось впечатление, что эффективность можно повысить, если только в нее верить. Понадобилось время, прежде чем лихорадка этой кампании спала, а тейлоризм воплотился в законы. В соответствии с Законом о бюджетном финансировании исполнительных и судебных органов (1913) Комиссии по делам государственной службы предписывалось создать систему оценок для повышения эффективности работы служащих. В том же году Комиссия образовала Бюро эффективности с целью анализа дублирования работы в органах государственного управления.

В 1921 г. в США было создано Бюджетное бюро, перед которым была поставлена задача изучать «правильные принципы экономической политики» правительства. Затем в 1939 г. было создано Главное бюджетно-контрольное управление. Значимость этих мер станет особенно очевидной, если учесть, что с появлением системы планирования, программирования и бюджетирования специалисты по составлению бюджета вдруг превратились в ключевых субъектов в деле повышения производительности. В задачу обоих ведомств, сыгравших немаловажную роль в повышении производительности, входил анализ деятельности государственных учреждений, как это делалось в отношении отдельных фирм. Они имели целью повышение эффективности государственных органов путем использования более совершенных методов отчетности и ревизий.

546

Глава 9. Эффективность государственного управления

В 1928 г. Национальный комитет муниципальных стандартов США разработал способы оценки эффективности работы государственных служб. Международная ассоциация городских руководителей в конце 30-х годов заказала всеобъемлющее исследование с целью разработки критериев оценки деятельности органов местного самоуправления. В результате появился один из первых в США справочников по государственному управлению, в котором излагалась методика оценки эффективности органов местного самоуправления¹.

Для усовершенствования системы контроля над производительностью комиссии по делам государственной службы, функционировавшие на каждом уровне государственного управления, в 1951 г. были заменены отделами по управлению персоналом. По замыслу представителей Ассоциации по реформе государственной службы, такое решение было призвано сделать эти отделы более восприимчивыми к указаниям политических руководителей. Предполагалось, что эти отделы будут больше заинтересованы во внедрении новых методов управления и систем оценки деятельности, а производительность можно будет легче узаконить в качестве элемента профессионализации подразделений².

При оценке деятельности этих учреждений с точки зрения рассматриваемой здесь проблемы следует отметить прежде всего сложные методы моделирования в рамках системы планирования, программирования и бюджетирования, реализованной в Министерстве обороны США в 60-х годах. Далее, со временем органы государственного управления Америки стали уделять повышенное внимание вопросам снижения потерь, в связи с чем широкое развитие получили методы оценки программ³.

В 1970 г. по инициативе тогдашнего президента Никсона была создана Национальная комиссия по производительности, которая занималась анализом производительности как в частном, так и в государственном секторах. В дальнейшем она была переименована в Национальный центр по производительности и качеству условий труда (1975), который прекратил свое сущест-

¹Barbbour G. Measuring Loral Government Productivity // Municipal Yearbook. 1975.
P. 38.

²Эффективность государственного управления. С. 118.

³Там же. С. 111-112.

:«• 547

Феликс Шажхалов. Теория государственного управления

вование в 1978 г., а его функции были возложены на Национальный центр по производительности в государственном секторе.

Следует отметить также то, что вопрос об измерении эффективности системы государственного управления, равно как и любой организации, всегда находился в центре внимания ученых и практиков в области теории организаций. Как правило, ставился этот вопрос в следующей форме: что определяет эффективность организации? как можно измерить эту эффективность? Необходимо отметить, что здесь пока что не пошли дальше предложения общей теории эффективности организации. Правильный ответ на этот вопрос в значительной степени зависит от того, что мы понимаем под организацией и эффективностью, а также от практического применения этих понятий.

В рассматриваемом контексте интерес представляет следующее высказывание губернатора штата Вашингтон Д.Дж. Иване: «Слишком долго производительность имела какой-то смысл только в частном секторе. Теперь ее повышение должно стать девизом для органов государственного управления... Мы должны показать, что государство может оказывать людям услуги по приемлемым для них ценам»¹.

Важным этапом в изучении и популяризации идей производительности и эффективности стало основание в 1975 г. журнала Public Productivity Review, призванного стать трибуной ведущих специалистов по ключевым вопросам эффективности и производительности. Важным научным событием в этой области стало издание справочника по вопросам повышения производительности в органах власти и управления на местном уровне и уровне штатов². В нем приводятся инструментарий, методы и системы повышения производительности применительно к различным областям деятельности органов власти и управления на уровне штатов и местном уровне.

В 80-90-х годах наблюдается тенденция к дальнейшему увеличению в политических и деловых кругах США интереса к проблемам повышения производительности и эффективности. Это

¹Ryan R. The State of Washington Productivity Program //Administering State Govern
ment Productivity Improvement Programs. N. Y., 1989. P. 44.

²Washnis G. Productivity Improvement Handbook for State and Local Government. N.Y.,
1980.

548

Глава 9. Эффективность государственного управления

проявилось, в частности,в создании разного рода комитетов, издании журналов, публикации множества новых работ, проведении конференций и т.д. В 1982 г. был основан новый журнал The National Productivity Review, цель которого состояла в том, чтобы «представлять и обобщать знания, опыт и достижения ученых и практиков всего мира в этой широкой области и знакомить руководителей с практическими идеями и методами, помогающими добиться значительного повышения производительности... чтобы остановить и повернуть вспять намечающуюся тенденцию к снижению производительности»¹.

Вопросы производительности выдвинулись в число приоритетных задач государственного управления в 80-е годы после некоторого спада интереса к ним в конце 70-х годов. В начале 80-х годов ученые забили тревогу по поводу снижения эффективности государственного управления. Считалось, что правительственные чиновники работали не так эффективно, как ожидала от них общественность. Приводилось множество причин, приведших к такому положению. В частности, говорилось о том, что недостаточно проработана система стимулов, созданная в соответствии с Законом о реформе гражданской службы 1976 г., слишком высоки затраты на управление, слишком раздут государственный аппарат и т.д. Естественно, в качестве первоочередных мер по преодолению этого положения предлагалось сокращение государственного аппарата, затрат на его содержание, персонала государственных чиновников и т.д. Констатируя эти умонастроения, С. Манн в 1980 г. утверждал: «Вопросы эффек-1 тивности находятся в центре общественного внимания. На карту поставлены существование демократической политической системы и вера в необходимость «государственной службы» — без нее самой системе действительно грозит серьезная опасность! Ценность и полезность государственных органов управления, кажется, не вызывают сомнения, но остается неуверенность в правильности того, что и как эти органы делают, остается необходимость в их оперативном реагировании на потребности общества. Следовательно, мы должны делать больше с меньшими затратами»².

¹Slabe J. From the Publisher//The National Productivity Review. 1982. Vol. 1.№ 1.P. 1.

²Mann S. The Politics ofProductivity: State and Local Focus //Public Productivity Review.
1989. Vol. 12.

549

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Г. Тукман классифицировал выдвигавшиеся требования следующим образом: 1) сокращение числа служащих в государственных учреждениях; 2) развитие между этими учреждениями конкуренции в области предоставления услуг населению; 3) предоставление больших стимулов частному сектору; 4) приватизация; 5) пересмотр показателей, по которым оцениваются результаты деятельности государственных организаций. Причем число тех, кто поддерживает эти требования, постоянно множится¹.

В.К. Рич и М. Вини предприняли попытку проанализировать политические аспекты производительности на уровне отдельного служащего, поскольку непрекращающееся падение доверия к государственным служащим представляет серьезную угрозу для американской системы государственного управления. Подвергнув суровой критике слишком раздутую бюрократию, Дж. Ньюит констатировал, что «вопрос ясен: чтобы восстановить репутацию Вашингтона в области администрирования до уровня хотя бы середины 60-х годов, мы должны либо нанять еще больше государственных чиновников, чтобы набросить узду на издержки, либо резко сузить масштабы деятельности федеральных органов и соответственно сократить расходы. Поскольку ни один из подобных сценариев, вероятно, не будет реализован в ближайшем будущем, возможно, что количество государственных служащих и дальше будет расти невиданными доселе темпами, пока с этим позволяют мириться дефициты различных местных бюджетов, в то время как президенты и конгресс продолжают набирать очки в глазах общественности за якобы упорное стремление сдерживать рост числа государственных служащих»².

Эти умонастроения в значительной степени способствовали тому, что 80-е годы стали периодом наступления так называемой неоконсервативной волны и преобладания требований в пользу сокращения или ограничения масштабов государственного управления. Чуть ли не лозунгом дня стал тезис, согласно которому во всех бедах в социальной и экономической сферах главную

¹ Т и с k т а п Н.Р. Alternative Approaches in Correcting Public Sector Inefficiency // American Journal of Economics and Society. 1985. Vol.44.

²NewittJ. In Search of the Bloated Bureaucracy//American Democrat. 1986. Vol. 8. P. 54-55.

550

Глава 9. Эффективность государственного управления

вину несет правительство как с управленческой, так и с оперативной точек зрения, в результате чего государство несет необоснованные многомиллиардные расходы, ложащиеся на плечи налогоплательщиков.

Поэтому с большой долей уверенности можно утверждать, что неоконсервативный сдвиг, происшедший в большинстве индустриально развитых стран Запада, был результатом возросших в целом ряде стран убеждений в необходимости сокращать издержки в государственном секторе и в самом государственном аппарате управления. На фоне таких умонастроений и огромного бюджетного дефицита, астрономического государственного долга и роста среди широких слоев народа поддержки так называемой политики затягивания поясов многие политики, прежде всего консервативной ориентации, предлагали значительные функции государственного управления реализовывать главным образом с помощью методов, характерных для частного сектора.

В результате на поверхность вышли тенденции к отделению хозяйственного управления от политики. Политики обвиняют государственных служащих в неэффективном исполнении своих обязанностей, а последние, в свою очередь, обвиняют политиков в том, что в вопросе о расходах те действуют в популистском духе. Значительную лепту в нагнетание этих страстей, укрепление в обществе подозрительности по отношению к государственным служащим, государственным органам и политическим деятелям внесли средства массовой информации. В целом именно политиков считали главными виновниками ухудшения экономической и политической ситуации. Отсюда лозунги о денационализации, приватизации, децентрализации, «меньше государства», минимизации управления, чтобы органы государственного управления делали как можно меньше, что само по себе предполагало применение методов частного предпринимательства. В этих условиях высшее политическое руководство страны не могло не принять необходимые меры по совершенствованию системы управления, повышению производительности на уровне федерального правительства, превращению федеральной бюрократии в более современную и эффективную организацию. Однако, как отмечал Дж. Стиглиц, «существуют четыре основные причины систематической несостоятельности государства в до-

551

Феликс Шамхалов. Теория государственном управления

стижении поставленных целей: его недостаточная информированность, ограниченный контроль над реакцией частного сектора на его деятельность, слабый контроль над бюрократией и наконец, ограничения, налагаемые политическими процессами»¹.

Особенностью разработок по рассматриваемой проблематике в 80-х годах стало внедрение так называемого нового подхода к производительности. Как полагают С. Брайант и Р. Джойс, суть этого подхода состоит в признании того, что «рост стоимости или повышение эффективности использования ресурсов должны позволять сокращение общих затрат, рост качества услуг или предоставление новых видов услуг». Он нацелен прежде всего на сокращение государственных расходов, хотя увеличение объема услуг или товаров из определенного количества ресурсов в результате повышения производительности, не должно неизменно оборачиваться бюджетными сокращениями². Но тем не менее на эти тенденции сильно влиял характерный для того времени дефицит федерального бюджета, который сужал возможности финансирования многих программ.

Особенно амбициозные программы повышения производительности и эффективности были приняты во время президентства Р. Рейгана. Реформа 1988 г. была нацелена на совершенствование управления федеральными программами. Постановление А-76 предусматривало повышение эффективности путем открытой конкуренции государственных учреждений и органов с частным сектором. В постановлении четко было зафиксировано положение, согласно которому в случае, если государственная организация в состоянии на должном уровне эффективности выполнить работу, данная работа остается за этой организацией, если же нет, то контракт заключается с внешней частной компанией.

В 1986 г. президент Рейган издал указ, которым предусматривалось осуществление комплексной программы повышения производительности. К 1992 г. программа должна была обеспечить повышение производительности на 20%. Но эти инициативы

¹Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. М., 1997. С. 15.

²Bryant С., Joys R. Federal Productivity Lesson // The Bureaucrat. 1984. Vol. 13.
№ 1. P. 47.

552

JJfe

Глава 9. Эффективность государственного управления

ушли в тень на фоне президентской риторики под лозунгом «остановить расширение государственного аппарата».

Справедливости ради нужно признать, что рейгановская администрация отнюдь не ставила своей целью все и вся отдать частному сектору, поскольку существует огромный комплекс проблем, которые под силу решать только государственным органам и учреждениям. Она руководствовалась девизом, согласно которому большую часть расходов и ответственности за решение проблемы повышения эффективности государственного управления социальной и экономической сфер должны взять на себя штаты, полагая, что последние могут лучше справиться с проблемами, чем федеральное правительство. В конечном счете эта установка оправдала себя не полностью. Не в полной мере реализовалась и установка Рейгана на то, что повышение производительности можно обеспечить путем повсеместного сокращения расходов. Как справедливо отмечала С. Кодль, «руководители должны иметь бюджетные стимулы или надбавки за превышение установленного уровня эффективности своей деятельности; тем самым поощрялся бы рост производительности в плане эффективности, качества и сроков выполнения работы»¹. По мнению многих специалистов, любые попытки повышения эффективности государственных учреждений потерпят неудачу, если государственные служащие почувствуют, что будущее их учреждения оказалось под угрозой.

Вскоре после спада неоконсервативной волны и ухода Рейгана с политической арены среди общественности наметились новые умонастроения. В частности, многие стали утверждать, что снижению эффективности деятельности органов государственного управления во многом способствовала политика рейга-новской администрации, направленная на сокращение государственных расходов и аппарата управления. Политика Рейгана оказалась успешной лишь в плане снижения налогов, но это отнюдь не уменьшило потребности в услугах органов государственного управления. Эта политика не привела и к повышению производительности, поскольку сокращение расходов оставило

¹ Caudle S.L. Productivity Politics: Gilding the Farthing//Productivity Review. 1987. Vol. 44. P 39.

553

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

мало возможностей для продолжения политики поощрения государственных служащих.

На этом фоне ряд авторов выдвинул тезис, согласно которому все надежды на повышение уровня производительности органов государственного управления следует возлагать на бюрократию. Д. Ньюгратен и Дж. Шафиц приводят целый комплекс факторов, которые, по их мнению, рано или поздно заставят государственных служащих заняться проблемами повышения производительности своей деятельности и соответственно эффективности органов государственного управления, в которых они работают. Среди факторов и причин, которые принудят государственных служащих к такому шагу, эти авторы называли, например, состояние экономики, появление новых управленческих установок, а также новых методов оценки деятельности управленцев¹.

Следует подчеркнуть, что оценка производительности и эффективности деятельности государственных и частных организаций представляет собой весьма важную проблему, решение которой крайне необходимо руководителям государства для разработки основных направлений социальной и экономической политики, для составления годового бюджета, краткосрочных и долгосрочных планов экономического развития, разработки экономической политики, а также для контролирования обществом деятельности государственных служб. Поскольку значительная часть товаров и услуг производится частным сектором, то задача выявления и оценки товаров и услуг, производимых государственными предприятиями и службами, весьма нелегка. Из специальных работ известно, что нет такого способа, с помощью которого можно было бы решить проблему с учетом всех предпочтений и без некоторого ущерба для эффективности.

Дело в том, что при определении степени эффективности экономики должен учитываться целый комплекс издержек, таких, например, как затраты на строительство и содержание производственных объектов и уход за ними, стоимость земли. При строительстве тех или иных объектов, особенно промышленных и транспортных, необходимо учитывать расходы на финансирование мер, направленных на защиту окружающей среды. При реа-

¹ Neugarter D., ShafritzJ. The Politics of Government Productivity // Political Studies Journal. 1982. Vol. 11. P. 302.

554

Глава 9. Эффективность государственного управления

лизации проектов дорожного строительства значимыми могут быть те или иные экологические изменения. Немаловажны при оценке эффективности возможные падения стоимости земельных участков, издержки на поиск квартир, на переезд, убытки переезжающих жителей вследствие неуверенности и затрат времени, вибрации, шума, загрязнения окружающей среды, других негативных факторов.

Следует отметить, что многие показатели государственно-, экономических издержек и результатов, выпуска товаров и оказание услуг отражают уровень государственной деятельности лишь в той мере, в какой она находит прямое отражение в государственном бюджете в виде доходов и расходов. Но государственная деятельность отнюдь не сводится к этим показателям, она выражается в правовых нормах, указах, запретах, разрешениях, субвенциях сельскому хозяйству и другим отраслям экономики, формировании цен и т.д. Расходы, связанные с различными государственными сферами и функциями, например,с оборонным ведомством, здравоохранением, системой образования, не дают достоверной информации. Известно, что определенный объем средств частного сектора отбирается и в той или иной форме потребляется государством. Но известно и то, что государство регулярно возвращает часть своих доходов в форме трансфертов обратно в частный сектор. Это также служит препятствием для точного определения доходов и расходов государства.

Зачастую необходимо учитывать прямые и косвенные, материальные и нематериальные, реальные и денежные выгоды и расходы. Как справедливо отмечал П. Сэрф, «в любой концепции эффективности государственного управления должны учитываться косвенные социальные издержки и выгоды, связанные с реализацией государственных программ. Трудность заключается в том, что таких косвенных последствий множество и не существует какой-либо логической основы, чтобы свести их в стройную систему учета. Снова с неизбежностью встает вопрос сложнейшего анализа экономической политики, который может быть облегчен с помощью эмпирических исследований и расчетов, но который не может исчерпываться кредитно-денежным уравнением, поскольку любые приведенные цифры можно будет совершенно по-разному истолковать в смысле как их логического со-

555

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

держания и правдоподобия, так и в смысле степени «надежности или ненадежности». Экономистам полезно обратиться к значительным «внешним воздействиям», которые игнорируются современными системами финансового учета, однако из этого не следует, что есть какой-то надежный метод сведения «внешних воздействий» в общую систему учета»¹.

В первом случае речь идет о государственных услугах, которые составляют первоначальную цель производства запланированного мероприятия. Например, главными целями разработки проекта плотины являются защита от наводнений и получение электроэнергии. Косвенными последствиями строительства плотины могут быть, например, изменение количества и качества рыбы, туристических потоков, разрушение естественного ландшафта и т.д. Как отмечали В.Г. Питере и В. Райт, «прямые издержки какой-либо программы идентичны альтернативной стоимости, возникающей вследствие ее осуществления. Она возникает при проведении работ (потесненные альтернативные частные или государственные виды деятельности). К альтернативной стоимости проекта могут относиться затраты на НИР, на подготовку решения, затраты на инвестиции, на процесс производства и ремонта и т.д., но к альтернативной стоимости не относятся «исторические издержки» (sunk costs), которые возникли в прошлом и которых поэтому более невозможно избежать»².

Хотя абсолютные числа дают некоторое представление о прямом значении государственной деятельности и ее производительности, для оценки государственной активности они, как правило, менее приемлемы, поскольку с их помощью трудно определить тенденции развития и структурные изменения. Дело в том, что при сравнении региональных и межнациональных результатов величина ВВП может быть совершенно различной. Не могут они служить и для сравнения государственного сектора с частным, или рыночным, сектором экономики. Поэтому Брюм-мерхофф предлагает использовать для оценки государственной деятельности относительные показатели. Можно применять также структурные показатели доходов или структурные показатели, которые выражают долю государственных служащих в

¹Serf P. Administrative Theories and Politics. Toronto, 1973. P. 37.

²Питере ВТ., Райт В. Указ. соч. С. 624.

556

Глава 9. Эффективность государственного управления

общем числе занятых. Однако недостаток этих показателей состоит в том, что при их использовании получаются различные величины. В то же время они влияют на информативность государственно-экономических показателей.

Рассчитываются и другие относительные показатели, например, государственные расходы на душу населения. Как считает Д. Брюммерхофф, «при расчете и оценке государственно-экономических структурных показателей речь идет первоначально о разграничении частей государственных расходов и общего объема (например, ВВП). Так можно определить отношение совокупных расходов государства к ВВП (общая доля государства) или отношение к ВВП только части государственных расходов (например, расходов на оборону)».

Поэтому рассчитываются, как правило, только государственные расходы, в соответствии с которыми оцениваются государственные услуги. Это способствует неэффективному поведению органов исполнительной власти и мешает установлению успешного контроля государственной деятельности. Но справедливости ради следует отметить, что возникает соблазн измерить активность государственного сектора не через выпуск продукции, а через потребление. Однако динамика потребления ресурсов органами исполнительной власти непоказательна для оценки производства и эффективности предоставления благ.

Следует отметить и особенности принятия и реализации бюджета — основного финансового документа государства. Это, как правило, огромный документ, где совсем не просто разграничить виды деятельности, которые осуществляются многими органами государственной власти. Некоторые из этих функций осуществляются несколькими министерствами или учреждениями. Например, научные исследования в США финансируются Министерством обороны, Национальным научным фондом, Национальным институтом здоровья и Национальным управлением по воздухоплаванию и космосу и др.

К тому же взимание налогов и расходы осуществляются на разных уровнях, поскольку зачастую отдельный гражданин платит налоги не только центральному правительству, но и промежуточным и местным органам власти, а в федеральных государствах — федеральному центру, субъектам федерации и органам местного

557

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

самоуправления, а также школьному округу, церковному приходу и т.д. Как отмечает Дж. Стиглиц, «в настоящее время федеральное правительство опирается на пять основных форм налогообложения: 1) индивидуальный подоходный налог; 2) налог на заработную плату (для финансирования социального обеспечения и пособий по Программе медицинской помощи престарелым); 3) налог на доходы корпораций; 4) акцизы (налоги на определенные виды товаров, такие, как бензин, сигареты, авиационные билеты и алкоголь) и 5) таможенные пошлины (налоги, которыми облагаются определенные виды импортируемых товаров). Индивидуальный подоходный налог — единственный самый большой источник налоговых доходов для федерального правительства, составляющий почти половину государственных поступлений за последние годы»¹.

Из-за перегруженности программ административными структурами возможны тенденции к централизации, отчасти противоречия в распределении ответственности, те или иные злоупотребления и ошибки, которые могут отрицательно сказаться на состоянии, темпах и тенденциях всей национальной экономической системы. Поэтому естественно, что необходим строгий контроль общества над государственными органами.

Это особенно важно, если учесть, что органы управления, которых касаются те или иные программы, пытаются сохранить свои полномочия и сферы влияния. «К этому добавляется то, что ведомства во многих случаях не хотели бы сделать процесс принятия решений более прозрачным, потому что тогда можно было бы легко контролировать и критиковать их извне»². Даже если анализ не всегда проводится в полном объеме, а только по отдельным программным сферам или органам управления, издержки на сбор и подготовку информации остаются высокими. Причем эти недостатки не могут быть преодолены за счет расхода дополнительных средств, которым можно было бы найти лучшее применение.

Иное дело в частном секторе, где конкретные цены производимых товаров и услуг значительно облегчают эту задачу, по-

¹Стиглиц Дж. Указ. соч. С. 53.

²Питере В.Г., Райт В. Указ.соч. С.622.

558

Глава 9. Эффективность государственного управления

скольку дают возможность определить более или менее точный результат деятельности. В целом результаты, или производительность государственных предприятий и служб оцениваются выявляются, учитываются и оцениваются такими показателями, как число построенных и отремонтированных дорог, результаты мер по охране окружающей природы, число построенных и обеспечиваемых из государственного бюджета школ, институтов и университетов, объем собранного мусора и т.п.

Но сложнее оценивать результаты в сфере гуманитарных услуг, таких, как здравоохранение, социальное обеспечение, уход за инвалидами различных категорий, система образования и т.д./ поскольку выяснение степени, насколько восстановилось здоровье и трудоспособность, или определение времени, потраченного на реализацию этих целей, — весьма трудное дело. То же верно и в отношении определения уровня подготовки и переподготовки кадров по контрактам за счет финансов правительства. Нельзя говорить об эквивалентности государственных и частных школ, в противном случае люди, несмотря на дополнительные издержки, не отдавали бы предпочтение частным школам.

Или же Министерство труда, например, финансирует ряд программ подготовки и переподготовки кадров, но реальное обучение обеспечивается по контрактам. Наиболее распространенный способ оценки производительности состоит в представлении отдельных данных по объему физической продукции, численности работающих и затратам. Некоторые государственные агентства собирают и представляют также данные по ряду качественных характеристик услуг и эффективности. Но этот метод не позволяет должным образом объяснять огромный объем информации и следить за тенденциями производительности.

Еще более сложный характер носит качественная оценка производительности, труда программистов и консультантов, технического персонала и т.д., которая требует значительных средств и усилий, в том числе затрат рабочего времени на разработку соответствующих критериев, сбор, обработку и анализ информации, на составление и оформление отчетов, на технику и программное обеспечение.

559

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Естественно, что без сколько-нибудь надежной системы измерения результатов работы оценка деятельности любого коллектива будет субъективной и произвольной. Но тем не менее приходится констатировать, что такие системы редко встречаются в учреждениях государственного сектора. В итоге выводимые оценки деятельности тех или иных учреждений, особенно касающиеся сравнения результатов различных учреждений, оказываются приблизительными, неточными и произвольными.

Поэтому неудивительно, что попытки добиться повышения производительности и эффективности нередко сталкиваются с разного рода более или менее сложными препятствиями. В зависимости от своего характера и масштабов эти препятствия превращаются в серьезнейшие проблемы, которые могут нарушить календарные планы выполнения договорных обязательств. В частности, исследователи сталкиваются с определенными трудностями в получении достоверных данных о результатах приватизации в сфере гуманитарных услуг. Здесь итоги приватизации отнюдь не однозначны. Так, в штате Северная Каролина, где к 1981 г. система ухода за детьми в детских учреждениях была полностью приватизирована, сократились издержки государственных служб, но одновременно пострадало качество ухода за детьми. В то же время негосударственные детские учреждения предпочитают иметь дело с обеспеченными слоями населения, отсекая беднейших. В результате сокращаются объемы затрат на одного ребенка. Эта политика привела к сокращению объема услуг, предоставляемых семьям с низкими доходами.

При оценке эффективности государственного управления следует учесть, что меры, направленные на повышение производительности и эффективности, зачастую связаны с введением новых программ, новой стратегии, новых технологий и т.д., результаты которых можно увидеть лишь через годы. Здесь редко приходится полагаться на немедленные результаты или выгоды, которые можно было бы представить населению как доказательство верности и обоснованности взятого правительством курса. Однако когда общество требует от правительственных органов эффективной работы, ему нужны немедленные результаты, а не постепенные, продуманные и научно обоснованные действия. Это особенно характерно для выборных руководителей и выс-

560

Глава 9. Эффективность государственного управления

ших правительственных чиновников, которые не могут ждать долгосрочных эффектов роста производительности. Поэтому неудивительно, что в первое время даже принятые и одобренные клиентами и самой общественностью меры нередко встречают у некоторой части общественности сопротивление и противодействие, особенно если в конкретной сфере услуг не происходит существенных количественных и качественных сдвигов к лучшему.

Деятельность организации считается эффективной, если с помощью имеющихся в ее распоряжении средств и ресурсов обеспечивается более высокий уровень производительности или если те же результаты деятельности достигаются при вложении меньшего объема ресурсов. Как установлено многими исследованиями, эффективность организации значительно повышается, если в должной мере использовать человеческий фактор.

Важно учесть и то, что большинство организаций составляют, как правило, закрытые системы. В силу взаимодействия с окружающей средой средства и цели организации подвергаются изменению. Внешние и внутренние факторы делают организационную систему подвижной. И соответственно изменяющиеся ситуации требуют разработки новых подходов и стратегий. Если организация стремится быть эффективной, то она должна быть ориентирована на достижение высокой производительности, обеспечение конструктивных установок персонала и приспособление к происходящим изменениям в ситуации. Она должна быть гибкой и способной контролировать внешнее окружение, чтобы гарантировать достаточный уровень средств¹.

В рассматриваемом контексте интерес представляет позиция Г. Даунса и П. Ларки. Ее суть состоит в том, что эти авторы провели более или менее четкую линию разграничения между понятиями управленческой (managerial efficiency) и экономической эффективности (economic efficiency). Управленческая эффективность предполагает сравнение соотношения между затратами и выпуском в любой организации, на предприятии или применительно к определенному органу государственного уп-

¹ Coulter P. Organizational Effectiveness in the Public Sector: the Example of Municipal Fire Protection//Administrative Science Quarterly. 1979. Vol. 24. № 1.

36- 2187 "' 561

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

равления или же ко всей системе государственного управления, а также оно может быть использовано в той или иной мере в теоретических исследованиях проблем управления. Что касается экономической эффективности, то она представляет собой оценку результатов деятельности (выпуск) организации. В то же время это понятие подразумевает, что рационально организованная государственная экономическая программа имеет крайне важное значение для совершенствования и улучшения состояния общества в целом. Значимость этого понятия состоит и в том, что оно исходит из постулата, согласно которому рынок, взятый сам по себе, без участия государства, не в состоянии должным образом распределять инвестиционный капитал. Более того, в обеспечении богатства, благосостояния и здоровья общества немаловажная роль принадлежит государству.

Нередко в среде управляющих из государственного сектора понятие «управленческая эффективность» используется как синоним понятия «техническая эффективность» («effectiveness») при оценке результатов деятельности органов государственного уп-

Blog

Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления

Содержание