Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 39

Феликс Шамхалов

Теория Государственного Управления

www.lekcii.in.ua

ПРЕДИСЛОВИЕ

В России фундаментальные преобразования в экономической, социальной и политической сферах общественной жизни со всей определенностью поставили на повестку дня вопрос о необходимости коренного переосмысления роли и места властных структур как федерального, так регионального и муниципального уровней в обеспечении условий для эффективного функционирования общества. С данной точки зрения ключевое значение имеют выявление и исследование системы и теории государственного управления, которые в отечественной науке не нашли еще должного освещения и анализа. Монография Ф.И. Шамха-лова является важным вкладом в разработку этой проблематики.

Достоинством монографии является то, что, проанализировав существующие теории государственного управления, автор предлагает собственную, разработанную им на основе привлечения широкого круга источников и материалов, а также конкретного изучения различных институтов и сфер общественной жизни. В ней затрагиваются такие малоизученные в отечественной науке проблемы, как дуализм государства и общества в контексте теории государственного управления, обеспечение производительности и эффективности государственного управления, управление политическими рисками и др. Содержание монографии, ее основные положения и выводы свидетельствуют о зрелости мысли, широте его познаний ключевых сфер современной системы и теории государственного управления.

Необходимо учесть, что по данной теме у нас пока что не много адаптированных к российским реальностям трудов, которые в должной мере отвечали бы потребностям формирующейся рыночной экономики, гражданского общества и политической демократии. Монография Ф.И. Шамхалова представляет собой одну из первых в отечественной науке работ, в которых предпри-

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

нята попытка дать комплексный анализ системы взаимоотношений и взаимозависимости государства и общества на основе сущностных характеристик государства и системы государственного управления. Несомненный интерес представляет выдвинутый автором тезис о единстве социальных, экономических и политических институтов, который дает возможность выявить и определить место и роль государства и системы государственного управления в обществе. Убедительно постулируется положение, согласно которому общество не может сколько-нибудь эффективно функционировать и стать жизнеспособным без государства, а государство, в свою очередь, немыслимо без общества. Несмотря на возникающие противоречия, они нуждаются друг в друге и дополняют друг друга. В этом смысле государство и общество — две стороны одной медали.

Спектр интересов Ф. Шамхалова весьма широк и включает такие ключевые проблемы, как сущность и основные характеристики гражданского общества, экономической системы, государства и системы государственного управления, которые исследуются в контексте теории государственного управления. Руководствуясь собственными установками, отталкиваясь от индивидуального видения анализируемых проблем, имея собственный угол зрения, он дает оригинальные трактовки многих процессов и тенденций, характерных для современной системы государственного управления, обогащает трактовку таких основополагающих понятий, как «управление», «государственное управление», «гражданское общество», «экономическая инфраструктура», «эффективность государственного управления», «управление политическими рисками» и т.д.

Исследуя широкий круг источников, конкретных материалов по различным сферам экономики и социальной жизни, статистических данных, трудов и разработок отечественных и зарубежных авторов самых различных направлений, используя новейшие достижения социальных и гуманитарных наук, а также собственные концептуальные, методологические и методические разработки, Ф. Шамхалов, как представляется, смог убедительно и неоспоримо показать подлинную сущность, многогранный характер и особенности взаимоотношений государства и общества, экономики и политики. Как показано в работе, осуществляемое

Предисловие

через комплекс институтов и механизмов государственное управление находит практическое воплощение в самых различных формах и направлениях, распространяясь почти на все важнейшие сферы общественной жизни.

Книга может быть успешно использована руководителями федеральных и региональных органов, работниками государственного и муниципального аппаратов.

Н.А. Симония,

академик-секретарь отделения

международных отношений РАН,

директор Института мировой экономики и

международных отношений РАН

ВВЕДЕНИЕ

Проблемы государства и теории государственного управления интересовали мыслителей и ученых с древнейших времен, еще большую актуальность и значимость они приобрели в наши дни. В этой связи целесообразно отметить, что большинство терминов, используемых для обозначения различных форм правления, таких, как монархия, олигархия, демократия и др., мы унаследовали от Древней Греции и Древнего Рима. Но в самом понимании их сущности и содержания в течение более чем двух-тысячелетней истории произошли существенные изменения, вызванные громадными переменами, происшедшими в обществе и государстве. Даже в те далекие времена разные народы по-разному понимали содержание этих понятий. Например, цари были и в Македонии, и в Персии, но их институты радикально отличались друг от друга. Этот тезис не в последнюю очередь верен применительно и к теории управления вообще, и к теории государственного управления в частности.

В докапиталистических формах социально-политической организации, когда государственное начало пронизывало все сферы общественной жизни — от культуры и воспитания подрастающего поколения до различных сфер экономики, когда все важнейшие сферы жизнедеятельности людей — духовная, социальная, экономическая, политическая — были слиты в единое целое, объем, масштабы, характер функций государства были иными, чем в период свободно-предпринимательского капитализма, а функции этого последнего, в свою очередь, отличались от тех, которые оно выполняет в условиях современного корпоративного капитализма.

Поэтому естественно, что тема взаимоотношений государства, гражданского общества и экономики занимает одно из центральных мест в социальных и гуманитарных науках. Она приобрела особо важное значение с возникновением современной общественно-политической системы, для которой характерно

6

Введение

разграничение общества и государства, экономической, социальной и политической сфер общественной жизни, которые в то же время теснейшим образом связаны друг с другом. Сущность государства раскрывается и реализуется в его взаимодействии с различными сферами и институтами гражданского общества, в процессе осуществления им деятельности по упорядочению социальных, экономических, культурных и иных явлений и процессов, управлению ими.

Пожалуй, нигде в мире сегодня проблема государственного управления не является столь важной, как в России. Будущее как политической демократии, так и рыночной экономики в стране в значительной степени зависит от того, насколько эффективно, как и в какие сроки мы сможем решить эту основополагающую проблему создания и утверждения системы государственного управления всех уровней и эффективно использовать ее для решения стоящих перед страной насущных проблем, от которых зависят сами перспективы российской государственности. В этом контексте нелишне напомнить, что если методы управления, используемые в частном секторе индустриально развитых стран в настоящее время, достаточно широко представлены во множестве работ зарубежных авторов, переведенных на русский язык, то этого отнюдь не скажешь, когда речь идет о предприятиях и организациях государственного сектора экономики, а также о системе государственного управления различными сферами общественной жизни.

С сожалением приходится констатировать, что в отечественных социальных и гуманитарных науках еще в должной мере не определены основополагающие аспекты, сущностные характеристики, значение и статус теории государственного управления. В научной литературе часто можно встретить рассуждения о том, будто теория государственного управления является то ли разделом какой-либо научной дисциплины, то ли самостоятельной научной дисциплиной, обладающей собственным предметом исследования, понятийно-категориальным аппаратом, методологией и методами исследования. Однако при этом игнорируется тот очевидный факт, что теория, будь то в физике, математике, социологии или политической науке и т.д., не может быть разделом науки или самостоятельной научной дисциплиной. Во всех

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

науках она является лишь объектом или предметом изучения. Это не в последнюю очередь верно и применительно к теории государственного управления, которая является предметом изучения политологии, экономической науки, правоведения и госу-дарствоведения.

Именно в этом качестве теория государственного управления рассматривается в монографии, предлагаемой вниманию читателя. Очевидно, что научное исследование различных аспектов и форм государственности и теории государственного управления имеет важное теоретическое и практическое значение. Подтверждением этого тезиса служит современное государственное строительство в Российской Федерации. Малейшие ошибки и просчеты в решении этих жизненно важных вопросов чреваты острыми политическими конфликтами, тяжелыми моральными и материальными потерями, а порой и человеческими жертвами. Здесь необходимо обращаться к накопленному международному опыту, избегая всякого рода шаблонов и стереотипов.

В целом можно сказать, что в России изучение теории государственного управления делает лишь первые шаги. Важность этой проблемы определяется прежде всего тем, что перед властной системой Российской Федерации в качестве приоритетной стоит задача усиления действенности властных институтов, коренного преобразования государственной практики, кадровой политики, неукоснительного соблюдения представителями государства законов и этических норм в политике. Необходимо принятие комплекса мер по повышению действенности и эффективности государственной власти. Их научно обоснованная разработка и реализация невозможны без ясного понимания таких важных вопросов, как производительность, эффективность, качество применительно к государственному сектору экономики, результативность и эффективность государственного управления.

Главной целью монографии служит выяснение того, как работают основные органы государственного управления и подчиненные им учреждения, организации, службы и предприятия, каковы их структуры и функции, как они выполняют возложенные на них задачи обеспечения эффективного функционирования экономической и социальной сфер в современных условиях. После анализа существующих теорий в работе концентрируется

Введение

внимание на разработке и обосновании собственной версии государственного управления. На наш взгляд, система государственного управления основывается на единстве экономических, социальных, политических институтов, которые взаимно дополняют и обогащают друг друга. В этом контексте рассматриваются различные аспекты системы государственного управления, основные факторы ее формирования, эволюции и особенности функционирования в современных условиях.

Приступая к изучению этой сложной и многоплановой проблемы, исследователь сталкивается с множеством вопросов, без выяснения которых невозможно определить сущность теории государственного управления и самой системы государственного управления, их место и роль в обществе, их структурные составляющие и организационные формы. Разработка теории государственного управления вообще, и государственного управления экономикой и социальной сферой, в частности,предполагает, выяснение объективных закономерностей взаимодействия, во-первых, общества и государства, во-вторых, экономической системы с окружающей средой в лице общества и государства и, в-третьих, формулировку этих взаимосвязей в терминах целей и средств их достижения, поскольку категория управления самым тесным образом связана с понятием целенаправленного поведения людей.

Очевидно, что развитие теории государства и права как в мире, так и в нашей стране требует критического переосмысления ряда ее фундаментальных категорий, выхода на новый уровень исследований, призванный соединить достижения правовой науки и смежных отраслей знания. Теория государства, изучая основные тенденции, направления и динамику развития государства, его место и роль в жизни людей, ставит целью раскрытие закономерностей развития основных структурных и организационных институтов политической системы, их взаимодействия, сущностных характеристик и, конечно, роли в определении тенденций общественно-исторического развития как соответствующей страны, так и современного мира. Вырабатывая конкретные, рациональные, практические выводы и рекомендации, она намечает прогнозы развития государства и общества и их институтов.

9

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Важнейшим условием проведения успешной политики государством является знание и учет всей совокупности объективных и субъективных факторов социально-экономического и общественно-политического развития страны и окружающего мира. Поэтому при оценке сущности государства следует учитывать множество факторов. Речь идет прежде всего об обусловленности концепций государства господствующими в каждое конкретное историческое время представлениями о человеке и его природе, о его отношении к обществу и государству и их институтам.

В данной связи возникает комплекс вопросов о взаимоотношениях личности и общества, общества и государства, которые в большей степени являются проблемой философии, чем экономики. Но, как справедливо отмечал Дж. Бьюкенен, «любой экономист, пытающийся пролить свет на эту взаимосвязь, неизбежно вторгается в пределы философии — глубочайшей области научного познания»¹. В целом соглашаясь с уважаемым лауреатом Нобелевской премии, нельзя не обратить внимание на тот очевидный факт, что подавляющее большинство простых людей мало интересуют сугубо философские аспекты социального универсума. Они решают конкретные вопросы добывания хлеба насущного, и с этой точки зрения их в неменьшей степени, чем иного философа, интересует собственное положение в обществе, отношение к государству, политике конкретного правительства, той или иной политической партии или государственного деятеля. В этом отношении сугубо философские или теоретические вопросы невозможно отделить от экономических, социальных и политических. Они все в совокупности помогают человеку определить свое место в обществе и государстве, найти ответы на множество интересующих его вопросов.

Выбор методологии, методов и приемов исследования определялся прежде всего сложностью и многоплановостью самой темы. Теорию государственного управления, теснейшим образом связанную с государственно-политической системой и гражданским обществом, невозможно должным образом исследовать и адекватно оценить без применения целого комплекса методоло-

¹ Бьюкенен Дж. Конституция экономической политики/'/Нобелевские лауреаты по экономике. М., 1997. С. 18.

10

Введение

гических и методических приемов и подходов. В качестве теоретико-методологической основы анализа поставленной проблемы послужили прежде всего системный и структурно-функциональный анализ, междисциплинарный подход, органически сочетающий элементы экономико-исторического, политэкономического, политологического и экономического методов исследования. Немаловажное значение имеют общемировоззренческие взгляды, дающие самые общие представления о научно-теоретических взглядах социально-экономического и политического мира, в котором мы живем, об основных вехах его формирования и эволюции и современном его состоянии, основных направлениях и тенденциях его развития. Широко используется комплексный анализ, который позволяет в должной мере раскрыть основные составляющие, типы, важнейшие признаки, сущностные характеристики, особенности теории государственного управления. Использование всего этого арсенала позволило раскрыть наиболее важные, на наш взгляд, составляющие, аспекты и сущность теории государственного управления, ее роль и значение для понимания основополагающих проблем современного гражданского общества и политической демократии.

Глава 1

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В КОНТЕКСТЕ ДУАЛИЗМА ГОСУДАРСТВА И

ОБЩЕСТВА

Тема взаимоотношений государства, общества и экономики представляет собой проблемное поле, занимавшее умы многих мыслителей прошлого и интересующее современных ученых и исследователей. Она приобретала растущую актуальность в течение всего Нового времени по мере постепенного развертывания процессов разграничения государства и общества, его интегральной части в лице экономической системы, как самостоятельных, хотя и теснейшим образом взаимосвязанных феноменов. Интерес к этой проблеме не затихал в течение всего XX в., особенно в контексте эволюции места и роли государства в управлении и регулировании социальных и экономических процессов.

Особенности взаимоотношений государства, общества и экономики в античности и средневековье

Основные факторы и вехи развертывания и реализации процессов, способствовавших актуализации данной проблемы, довольно подробно освещены в отечественной и зарубежной научной литературе. Здесь отметим лишь то, что подлинную природу общественных отношений, власти и государства, их взаимоотношений с экономикой невозможно определить какой бы то ни было единой или универсальной формулой, одинаково верной для всех времен и народов. Каждая историческая эпоха, каждое поколение, имеет, как правило, собственное их видение и понимание. Поскольку характеристики и функции общества и государства обусловлены господствующими в каждое конкретное время представлениями о человеке, его природе, об отношениях

12

Глава 1. Государственное управление в контексте дуализма государства и общества

с обществом, государством, то очевидно, что они (эти характеристики и функции) изменяются по мере изменения социально-экономических, политических и иных реальностей. Например, во времена античности и средневековья объем властных полномочий и функций государства, степень его слияния с обществом были значительно больше, чем в период так называемого предпринимательского капитализма, когда (правда, в теории) считалось, что государство, рассматриваемое как необходимое зло, вправе вмешиваться в дела общества, в том числе и в экономику, лишь в крайних случаях. Иное положение сложилось в XX в., когда с утверждением корпоративного капитализма объем прерогатив и функций государства опять значительно возрос.

В периоды античности и средневековья эта проблема не могла быть актуальной по той простой причине, что все сферы жизни людей были пронизаны государственным или политическим началом. Античные мыслители были убеждены в том, что человек способен приобрести свою подлинную сущность только в государстве, которое хотя и проявляется в разных формах, но вместе с тем олицетворяет единый образ жизни и деятельности каждого входящего в него члена. Государство существует от природы, а эта последняя₈в свою очередь, соответствует природе человека. Поэтому, как утверждал, например, Аристотель, человек немыслим без общества (или полиса), вне него могут жить только боги и звери. По мнению Платона, человек способен осознать подлинный смысл жизни только в государстве как сообществе, пронизанном идеей разума. Вне государства, говорил он, не может быть реализован смысл жизни человека.

То же самое можно сказать о средневековье, которое не знало государства с централизованной властью и монополией на власть. В тот период власть в сущности была распределена между множеством ее носителей, между верховным сюзереном, феодалом, земельными общинами, сословиями. Вместе с тем государству придавалась универсальная значимость. Рабовладелец, феодал, сеньор, барон, дворянин, помещик осуществляли власть не только над вещами, но и над людьми в том смысле, что и те и другие считались его собственностью и он мог распоряжаться ими по своему усмотрению. Действовала система внеэкономического принуждения, которой была чужда сама мысль о

13

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

возможности отделения политической власти от экономической. Хозяин людей и вещей был одновременно носителем обеих этих властей. Преобладал традиционный взгляд на общество как на единый организм, в котором все классы, сословия и социальные группы взаимозависимы и каждый человек занимает отведенное ему самим Провидением место в социально-классовой иерархической структуре общества.

Поэтому экономика, как и другие сегменты человеческой организации, считалась органическим элементом государства. Соответственно она полностью находилась под контролем государства. В соответствии с таким подходом экономическая система зиждилась на идее необходимости ограничения своекорыстных устремлений отдельного индивида в ущерб интересам общества в целом. Исходя из такой посылки принимались меры по контролированию цеп, заработной платы наемных работников, устанавливались правила торговли и т.д., что полностью противоречило принципам рыночной экономики. Как отмечал О. Брупнер, сословия представляли собой не социальные или экономические классы, противостоящие государству как носителю суверенитета, а структуры, политически оформленные и осуществляющие политическую власть¹. Имело место фактическое слияние всех важнейших сфер жизнедеятельности людей — духовной, социальной, экономической, политической, культурной, религиозной и т.д.

Очевидно, что при таком положении вещей не могло быть и речи о гарантированных государством неотчуждаемых правах и свободах личности вообще и свободе экономической деятельности в частности, составляющих краеугольный камень современного правового государства и рыночной экономики. Свободно человек мог заниматься экономической деятельностью лишь тогда, когда он получал возможность без каких-либо препятствий внеэкономического характера распоряжаться своей собственностью, открывать свое дело, производить товары и на равных конкурировать с другими участниками на рынке продажи этих товаров.

Что касается России, то здесь, как известно, государство носило вотчинный характер. В период до большевистской рсволю-

¹ В г и п п е г О. Land und Hemhafl. Darmstadt, 1973. 5. 401. 14

Глава 1. Государственное управление в контексте дуализма государства и общества

ции помещик, дворянин, князь с теми или иными оговорками считались в пределах своих владений собственниками не только материальных ценностей, но и людей. Осуществляя власть над вещами и людьми, они были носителями не только экономической, но и политической власти. Наиболее законченное выражение этот факт получил в институте крепостничества. Даже в тех институтах Российской империи, где, казалось, сам народ определял форму жизнеустройства, политика и экономика были слиты в органическом единстве. Речь идет, например, об общине, которая осуществляла над своими членами как экономическую, так и политическую власть, широко используя при этом средства внеэкономического принуждения.

Иначе говоря, о разделении государства и общества, а также связанной с ними экономики можно говорить лишь с возникновением современного типа национального правового государства и гражданского общества. В этом контексте суть перехода от феодализма к буржуазному обществу и правовому государству как раз и состояла в том, что были ликвидированы всякого рода сословные, наследственные и иные привилегии, все граждане государства независимо от их имущественного и социального статуса, а также национальной и конфессиональной принадлежности получали равные политические права. Комментируя такое развитие событий, известный шотландский философ XVIII в. А. Фер-гюсон писал в 1767 г.: «Для древнего грека или римлянина личность была ничем, а народ всем. Для современного человека... личность есть все, а народ ничто»¹.

Blog

Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления

Содержание