Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления

Вид материала

Документы

Содержание Феликс Шамхалов. Теория государственного управления Феликс Шамхалов Теория государственного управления Глава 1 Государственное управление в контексте дуализма государства и общества Феликс Шомполов Теория государственного управления Глава 1 Государственное управление в контексте дуализма государства и общества Н о е b e I R A The Law of Primitive Man Cambridge (Massachusetts), 1954 P 12 Глава 1. Государственное управление в контексте дуализма государства и общества Ил ъин ИЛ. Путь духовного обновления: Собр. соч : В 10 т Т. 1. М., 1993. С. 241 Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Подобный материал:

• Князь Феликс Юсупов. Мемуары Феликс Юсупов Феликс Юсупов Князь Феликс Юсупов. Мемуары, 4368.92kb.
• Вега Карпио Лопе Феликс де (1562 – 1635) Лопе Феликс де Вега Карпио, 84.34kb.
• Г. В. Атаманчук теория государственного управления курс лекций, 6062.25kb.
• Заместитель генерального директора по развитию сооо «феликс», 117.83kb.
• Рабочая программа дисциплины «теория и механизмы современного государственного управления», 829.16kb.
• Куликов В. И. История государственного управления в России. М. 2001 Лазарев В. В.,, 189.9kb.
• Ю. А., Захаров М. Ф. В. Ф. Войно-Ясенецкий – человек-легенда, 260.48kb.
• Формирование системы государственного управления недвижимым имуществом в Российской, 558.32kb.
• Венчурный капитал как источник финансирования инновационного процесса, 360.29kb.
• Концепция «научного управления» Ф. У. Тейлора: теория и практика. Концепция «административного, 24.62kb.

4 - 2187 . 49

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

ции, особенно телевидение, тот контролирует умонастроения если не всего, то по крайней мере большинства населения страны.

Анализируя феномен политизации СМИ, известный амери­канский исследователь С. Хантингтон в докладе, составленном для известной в 70-х годах так называемой Трехсторонней ко­миссии, писал: «В двух самых драматических внутриполитичес­ких конфликтах периода никсоновской администрации — кон­фликтах, вызванных опубликованием документов Пентагона и Уотергейтом, — органы массовой информации страны бросили вызов и нанесли поражение главе исполнительной власти. Прес­са фактически сыграла ведущую роль в том, что до сих пор не удавалось ни одному отдельно взятому институту, группировке или комбинации институтов в американской истории, — лишить своего поста президента, который был избран менее двух лет назад, добившись поддержки большинства, одного из самых зна­чительных в американской истории»¹.

Учитывая это и множество других фактов, ряд исследовате­лей, занимающихся этими проблемами, пришли к выводу, что восхождение средств массовой информации способствовало сни­жению авторитета политических партий, ослаблению партийной приверженности растущего числа избирателей. Получил широ­кую популярность тезис, согласно которому СМИ заменяют по­литические партии в качестве основного средства регулирования и реализации политического процесса. Под сомнение ставятся роль и значение партий как промежуточных звеньев между избирателями и политическими деятелями и институтами. К примеру, американ­ский исследователь Дж. Бенджамин утверждал, что «репортеры и другие лица, которые принимают решения об освещении новостей по телевидению, приняли на себя роль привратника в политичес­ком процессе, которая раньше принадлежала партийным деятелям. Консультанты средств массовой информации, которые могут орга­низовать эффективную рекламу избирательной кампании и дать кандидатам советы относительно стратегии телевизионной кам­пании, заменили старомодных политиков в качестве централь­ных фигур избирательной кампании»².

¹ The Crisis of Democracy. Report on the Governability of Democracies to the Trilateral
Commission. N.Y., 1977

² Benjamin}. Innovations in Telecommunications and Politics // Proceedings of the
Academy of Political Science. 1882. Vol. 34. № 4. P. 4.

50

Глава 1. Государственное управление в контексте дуализма государства и общества

Современные реалии свидетельствуют о том, что СМИ стали важнейшим фактором почти во всех индустриально развитых демократических странах мира. В последние десятилетия дейст­вительно наблюдается тенденция к углублению и усилению не­устойчивости идейно-политических позиций и партийно-поли­тических предпочтений значительной части избирателей, для которых стали характерны довольно резкие переходы от одних партий к другим, что свидетельствует о независимости избирате­лей от традиционных партий. Подобные тенденции проявляются в оттоке избирателей, например, от социал-демократов к консер­вативным или альтернативным партиям и наоборот. Однако ана­лиз реального положения вещей показывает, что политические партии пока сохраняют за собой важную роль инструментов ре­ализации политического процесса, особенно в качестве цент­рального элемента избирательного процесса. Нельзя забывать, что Р. Рейган и Дж. Буш в США пришли к власти прежде всего как кандидаты республиканской партии, а не тех или иных средств массовой информации. То же можно сказать о канцлере ФРГ Г. Шредере, завоевавшем власть как представитель социал-демократической партии, и о Т. Блэре или М. Тэтчер в Великоб­ритании — представителях лейбористской партии. В целом можно утверждать, что СМИ, отнюдь не отменяя политических партий, дополняют последние в качестве одного из важнейших инструментов как политической социализации, так и политичес­кого процесса.

Интересы меньшинств в гражданском обществе выражают различные социальные, политические, культурные и прочие союзы, группы, блоки, партии. Они могут быть как государствен­ными, так и независимыми. Это позволяет отдельным людям осуществлять свои права и обязанности граждан демократичес­кого общества. Посредством участия в этих организациях разно­образными способами можно оказывать влияние на принятие политических решений. Так, например, практика лоббирования активно используется фермерскими организациями, профсоюза­ми и другими общественными организациями, призванными за­щищать интересы граждан в различных сферах жизни, а также средствами массовой информации. Субъектами лоббизма явля­ются разного рода лоббистские фирмы: консалтинговые и рек­ламные агентства, аналитические центры. Причем лоббизм пре-

4* . 51

Феликс Шамхалов Теория государственного управления

следует прежде всего экономические цели, а потому затрагивает бизнес и предпринимательские структуры Отношения лоббиро­вания возникают по поводу конкретных законов, выделения кре­дитов и дотаций, выдачи лицензий и квот.

Гражданское общество включает всю совокупность межлич­ностных отношений, которые развиваются вне рамок и без вме­шательства государства, а также разветвленную систему незави­симых от государства общественных институтов, реализующих повседневные индивидуальные и коллективные потребности. Поскольку повседневные интересы граждан неравнозначны, по­стольку и сферы гражданского общества имеют определенную со-подчиненность, которую можно выразить следующим образом.

Базовые человеческие потребности в пище, одежде, жилье и т.д., обеспечивающие жизнедеятельность индивидов, удовлетворяют производственные отношения, составляющие первый уровень межличностных взаимосвязей. Эти потребности реализуются через такие общественные институты, как профессиональные, потребительские и иные объединения и ассоциации.

Потребности в продолжении рода, здоровье, воспитании де­тей, духовном совершенствовании и вере, информации, обще­нии, сексе и т.д. реализует комплекс социокультурных отноше­ний, включающий семейно-брачные, религиозные, этнические и иные взаимодействия. Они образуют второй уровень межлич­ностных взаимосвязей. Потребности данного уровня удовлетво­ряются в рамках таких институтов, как семья, церковь, образова­тельные и научные учреждения, творческие союзы, спортивные общества и т.д.

Наконец, третий, высший уровень межличностных отноше­ний составляют политико-культурные отношения, которые спо­собствуют реализации потребности в политическом участии, связанных с индивидуальным выбором на основе политических предпочтений и ценностных ориентации. Этот уровень предпо­лагает формирование у индивида конкретных политических по­зиций. Политические предпочтения индивидов и групп реализу­ются с помощью групп интересов, политических партий, движений и т.д.

В гражданском обществе разрабатывается единый комплекс основополагающих, осевых принципов, ценностей, ориентации, которыми руководствуются в своей жизни все члены общества,

52

Глава 1 Государственное управление в контексте дуализма государства и общества

какое бы место в общественной пирамиде они ни занимали. Этот комплекс, постоянно совершенствуясь, обновляясь, скрепляет воедино общество и определяет основные характеристики как экономической, так и политической его подсистемы. Экономика и политика составляют функции гражданского общества. Эконо­мическая и политическая свобода — форма проявления более фундаментальной свободы человека как члена общества, как самоценной личности.

Гражданское общество можно представить как своего рода со­циальное пространство, в котором люди взаимодействуют в ка­честве независимых друг от друга и от государства индивидов. Основа гражданского общества — цивилизованный, самодея­тельный, полноправный индивид, поэтому естественно, что сущ­ность и качество общества зависят от качества составляющих его личностей. Формирование гражданского общества неразрывно связано с идеей индивидуальной свободы, самоценности каждой личности.

Очевидно, что в качестве важнейшего условия существования как гражданского общества, так и прав человека выступает лич­ность, обладающая правом на самореализацию. Она утверждает­ся благодаря признанию права индивидуальной, личной свободы каждого человека. В то же время важно учесть и то, что сущест­вование гражданского общества основывается на определенных рациональных нормах, для сохранения и обеспечения действия которых специально создаются учреждения и механизмы, неиз­вестные традиционному обществу. В свою очередь, гражданское общество стремится к тому, чтобы каждый самостоятельно опре­делился в выборе жизненных целей и ценностей. Но в то же время, добиваясь этой цели, в гражданском обществе не всегда удается достигнуть согласия, избежать конфликтов.

Мировой опыт убедительно свидетельствует о существова­нии тесной взаимосвязи рыночной экономики, гражданского об­щества и государства. Выше уже говорилось и о том, что тип экономики самым непосредственным образом зависит от типа общества, и в этом смысле трансформация экономики тесней­шим образом связана с трансформацией общества и государства. Состояние экономики в значительной степени зависит от состо­яния общества, или, иными словами, каковы люди, в совокупнос­ти составляющие это общество, такова и экономика. Верность

53

Феликс Шомполов Теория государственного управления

этого тезиса подтверждается уже накопленным российским опы­том. Неструктурированность, незрелость гражданского общества негативно сказываются на утверждении институтов политичес­кой демократии, а оба этих фактора, в свою очередь, упираются в нерешенные проблемы формирования ценностей, отношений, институтов рыночной экономики.

В целом институты гражданского общества — это те институ­ты, которые занимаются производством и воспроизводством че­ловека, передачей от поколения к поколению социального опыта, накопленного нынешним и прошлыми поколениями. Целост­ность и жизнеспособность гражданского общества обеспечива­ются заложенными в самой его инфраструктуре механизмами и скрепами, такими, как выработанные в течение многих поколе­ний национально-культурные и морально-этические нормы, цен­ности, установки, стереотипы, традиции, обычаи, мифы, правила игры и т.д.

Вместе с тем нельзя упускать из виду тот факт, что для граж­данского общества характерны социальный, культурный, эконо­мический, этнический и иные формы плюрализма, что находит выражение в существовании в политической системе множества политических партий, союзов, объединений, заинтересованных групп и т.д.

Очевидно, что каждая сфера жизнедеятельности общества имеет довольно сложную структуру. Это сложная самооргани­зующаяся система, где механизм взаимодействия множества переменных выработан тысячелетней социальной практикой, ис­кусственное внесение малейших изменений в этот механизм от­кликается изменением всей системы. Не зная ее устройства и функциональных параметров, опасно не только управлять ею, но и оказывать ей помощь при тех или иных очевидных отклонени­ях. Каждый субъект этой системы имеет специфические интере­сы, далеко не всегда совпадающие с интересами других субъек­тов социальной и экономической деятельности. Эти интересы зачастую в той или иной форме и степени противоречат друг другу и, более того, вступают в конфликты и противоборство друг с другом. Соответственно нередко интересы одних субъек­тов могут реализовываться за счет интересов других субъектов.

Гражданское общество является ареной столкновения мириад разного рода частных интересов, будь то индивидуальные или

54

Глава 1 Государственное управление в контексте дуализма государства и общества

частные. С данной точки зрения оно во многом напоминает рынок в сфере экономики. Вместе с тем конфликты, взятые сами по себе, без учета некоего сдерживающего начала, стали бы де­структивным, разрушающим фактором. Поэтому гражданское общество нельзя представлять как некую арифметическую сумму составляющих его элементов, каждый из которых преследует ис­ключительно свои особые эгоистические интересы, поскольку они не исключают, а в значительной мере дополняют и предпола­гают друг друга.

Однако следует отметить, что люди в обществе взаимодейст­вуют на основе определенной культуры, языка и символики, ко­торые существенно ограничивают число способов их поведения выработанными обычаями и нравами. Как отмечал Р.А. Хебель, общество должно по необходимости отбирать лишь ограничен­ное число поведенческих моделей, соответствующих его культу­ре, и оно должно безоговорочно и диктаторски отвергать воз­можность принятия своими членами тех линий поведения, которые несовместимы с отобранными им линиями, равно как и многих других, только на том основании, что они другие. Он мотивирует это «долженствование» тем не вызывающим сомне­ния аргументом, что живущие вместе люди должны иметь воз­можность предвидеть поведение других живущих рядом с ними людей в типичных ситуациях. Если этого нет, жизнь людей пре­вратится в хаос. Хотя, как он отмечал, жесткость тут имеет отно­сительный характер и в каждом конкретном случае свои допус­ки, все же селекция и психологически, и социологически носит императивный характер. И это, продолжает Р. Хебель, «очень важно иметь в виду любой теории права, так как главная пробле­ма, стоящая перед всеми правовыми системами, — это отбор: какую линию поведения право должно поддерживать, а какую подавлять»¹.

Другими словами, в самой инфраструктуре гражданского об­щества заложены механизмы, которые обеспечивают его единст­во и жизнеспособность, это, в частности, выработанные в течение многих поколений национально-культурные и морально-этичес­кие нормы, ценности, установки, стереотипы, традиции, обычаи, мифы, правила игры и т.д.

¹ Н о е b e I R A The Law of Primitive Man Cambridge (Massachusetts), 1954 P 12

55

Феликс Шажхалов. Теория государственного управления

Очевидно, что люди не всегда могут быть лучшими и объек­тивными судьями собственных поступков и решений. Нередко позиции отдельных людей или социальных групп, выступающих за принятие того или иного законодательного акта или решения, могут быть основаны на эмоциях, превратно понятых интересах, незнании реального положения вещей и т.д. Мириады интере­сов, групп, союзов, объединений, в совокупности составляющих гражданское общество, в конечном счете не способны обеспечить единство и жизнеспособность общества одними лишь увещева­ниями, апелляциями к совести, морально-этическим или иным аргументам.

Поэтому естественно, что общество создает орган для защиты своих интересов от внутренних и внешних опасностей. И этим органом стало государство, которое в отличие, например, от по­литических партий и других общественных организаций и объ­единений призвано выражать и защищать совокупные интересы всех членов общества. Поэтому и говорят, что государство пред­ставляет собой институт, воплощающий общую волю, общий ин­терес всех составляющих его граждан. Отсюда потребность в вы­ражении общей связи и единства социальных процессов, каковая находит проявление в осуществлении социального управления. Оно выступает одним из ведущих условий нормального функци­онирования и развития общества.

Внешне цели государства и гражданского общества и соответ­ственно экономической системы не совпадают, и, более того, в определенных случаях в существенной мере они противоречат друг другу. Гражданское общество, особенно если взять эконо­мическую сферу, представляет собой арену реализации и столк­новения множества частных интересов. Например, главная цель индивидуального предпринимателя — это максимизация прибы­ли. Что касается государства, то его главная цель состоит в обес­печении экономической и социально-политической стабильности. Если предпринимательская деятельность носит ярко выражен­ный индивидуальный, частный характер, то деятельность госу­дарства носит столь же ярко выраженный общественный харак­тер. Отдельно взятые индивидуальные, частные цели могут, во-первых, противоречить друг другу и, во-вторых, далеко не всегда совпадать с общественными.

56

Глава 1. Государственное управление в контексте дуализма государства и общества

Государство как новая организация, форма жизни общества возникает в силу объективных потребностей в процессе перехода человечества к производящей экономике, т.е. изменения матери­альных условий жизни общества, становления новых организа­ционно-трудовых форм этой жизни. Иначе говоря, первоначаль­но государство возникает, чтобы организационно обеспечить функционирование производящей экономики и новые формы трудовой деятельности. Едва возникнув, оно приобретает само­стоятельность по отношению к обществу и тем более преуспева­ет в этом, чем более становится органом политических сил, стоя­щих у власти, и чем более явно осуществляет его господство.

В отличие от различных институтов гражданского общества, таких, как политические партии, заинтересованные группы, средства массовой информации, профессиональные союзы, бла­готворительные организации и т.д., стоящих на защите частных интересов или различных, зачастую конфликтующих между собой интересов, государство призвано выражать и защищать всеобщий интерес или совокупные интересы всех без исключе­ния граждан. Частный экономический интерес, взятый сам по себе, не способствует общественной стабильности, для этого не­обходим правовой порядок, обеспечиваемый государством, — по­рядок, в рамках которого все равны. Поэтому и говорят, что госу­дарство выражает всеобщую волю народа или нации.

Необходимо учесть и то, что государство, каким бы прочным оно ни казалось на первый взгляд, обречено на нестабильность и распад, если все его граждане или во всяком случае большинство из них не признают легитимности существующей власти и не высказывают готовности подчиняться ее законам. По справедли­вому замечанию И.А. Ильина, «сущность государства состоит в том, что все его граждане имеют и признают — помимо своих различных частных интересов и целей — еще единый интерес и единую цель, а именно общий интерес и общую цель»¹.

Главная задача государства состоит в социальной интеграции там, где самому обществу это по тем или иным причинам оказы­вается не под силу, обеспечении порядка в стране, неукоснитель­ного соблюдения всеми гражданами законов данной страны. С

Ил ъин ИЛ. Путь духовного обновления: Собр. соч : В 10 т Т. 1. М., 1993. С. 241

57

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

этой целью оно использует все находящиеся в его распоряжении средства, в том числе и физическое принуждение с помощью во­оруженной силы. Задача и ответственность правительства и го­сударства состоят в том, чтобы действовать, когда это необходи­мо, вопреки интересам тех или иных социальных групп, партий, объединений, союзов, предприятий, корпораций и т.д. Как спра­ведливо отмечал Р. Еринг, первая и основная задача государ­ства — это организация социальной принудительной власти с целью обеспечения защиты общих интересов общества¹. В качест­ве формы политической самоорганизации и совместного прожи­вания людей государство представляет собой целостную органи­ческую систему, которая организована на началах определенного порядка, включающего публичную власть и органы управления, право и правовой порядок, общепринятые в обществе обычаи, духовно-нравственные ценности и нормы и т.д.

В этом отношении отличие государства от всех остальных форм социальной организации и институтов состоит в том, что его решения, принимаемые им законы и нормативно-правовые акты имеют общеобязательный характер в том смысле, что ими должны руководствоваться все без исключения граждане, про­живающие на территории, подпадающей под его юрисдикцию. Очевидно, что здесь морально-этические, традиционные и иные нормы и правила, регулирующие отношения между людьми, группами, коллективами на добровольной основе, отнюдь недо­статочны. Государство обладает целым комплексом средств и ме­ханизмов в лице армии, полиции, судов и других правоохрани­тельных органов, призванных обеспечить подчинение законам и нормативно-правовым актам там, где это необходимо, мерами физического или иного принуждения незаконопослушных граж­дан. В этом смысле государство всегда связано с внешним при­нуждением, ограничивающим и пресекающим любые возмож­ности нарушения законов. Причем это право отнято у всех остальных общественных организаций и всецело сосредоточено в руках государства, которое выступает в качестве главного и единственного субъекта публичной власти. Поэтому и говорят, что государство обладает монополией на узаконенное насилие².

¹ И ер и и г Р., фон. Цель в праве. СПб., 1881. С. 231.

² См.:Вебер М. Избр. произв. М., 1990. С. 645.

58

Глава 1. Государственное управление в контексте дуализма государства и общества

Во взаимоотношениях государства и общества отражается об­щность их конечных целей и задач, единство принципов постро­ения и функционирования. Особенно наглядно это можно про­демонстрировать на примере взаимоотношений государства и экономики. Любая современная национальная экономика пред­ставляет собой весьма сложную и многоплановую систему, со­стоящую из множества взаимодействующих и одновременно конкурирующих друг с другом элементов. Экономическая систе­ма при всей самодостаточности и автономности не может суще­ствовать в вакууме, изолированно от других подсистем челове­ческого социума. Она может эффективно функционировать в рамках определенного социального порядка и в условиях поли­тической стабильности при соблюдении общепринятых правил игры во всех сферах общественной жизни, в том числе и в эконо­мике, обеспечиваемых главным образом государством.

Этот тезис верен и в отношении других сфер общественной жизни: науки, образования, культуры, здравоохранения, охраны окружающей среды, обеспечения жизненных стандартов населе­ния и т.д. И здесь на протяжении всего XX в. государство брало на себя растущее число функций и ответственности за решение важнейших проблем, возникающих в каждой из этих сфер. Как известно, возникло государство благосостояния, призванное ре­шать те проблемы и задачи, которые оказались не под силу ин­ститутам гражданского общества. Здесь нет надобности останав­ливаться на этом вопросе, поскольку он довольно подробно исследован в отечественной научной литературе. Отметим лишь то, что государство благосостояния иногда называют эквивален­том правового государства XX в.

Как справедливо отмечал И.Г. Фихте, сохраняя свою авто­номность, общество и государство каждое в своих специфических сферах выполняют общую для всех граждан данной страны зада­чу. Государство можно рассматривать как инструмент решения стоящих перед обществом проблем, обеспечения его целостнос­ти, жизнеспособности и эффективности. Не случайно, Г.В.Ф. Ге­гель подчеркивал, что гражданское общество и государство со­ставляют две стороны одной медали.

Политические, экономические, социальные и иные институ­ты дают людям возможность решать основополагающие пробле-

59

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

мы, связанные с обменом и максимизацией материальных благ, коллективным выбором и коллективными действиями. Если бы в ходе принятия основополагающих решений в политической сфере господствовал полный и постоянный консенсус, то, оче­видно, не было бы необходимости в проведении периодических выборов и периодической смене правительства. Если бы в обще­стве материальные блага распределялись равномерно и отсутст­вовали бы сколько-нибудь серьезные социальные противоречия и неурядицы, то, по-видимому, не было бы потребности в соци­альном государстве или государстве благосостояния, призван­ном сгладить или предотвратить негативные последствия рынка и обеспечить перераспределение доходов в пользу неимущих слоев населения. Если бы необходимую для реализации бизнеса или каких-либо других действий информацию можно было по­лучать бесплатно, то не было бы необходимости в специализа­ции, защите авторских прав и делегирование прав не требовало бы представительских расходов. Но тем не менее эти и другие проблемы, разрывающие общество на множество интересов, групп, частей и т.д., существуют, и в их решении институты, как политические, так и экономические, играют незаменимую роль.

Образно говоря, государство, экономика и гражданское обще­ство составляют три грани своеобразного единого треугольника. Невозможно снять или игнорировать какую-либо одну из со­ставляющих его сторон, поскольку в противном случае сам тре­угольник перестает существовать. В этом треугольнике госу­дарство выполняет функции регулирования и управления социальными, экономическими и иными процессами, что выте­кает из самой его сущности как института, призванного выра­жать и реализовывать волю всего населения и его интересы. Если в гражданском обществе преобладает стихийное начало, то государство имеет целью придание социальным, экономическим, технологическим и иным процессам, происходящим в обществе, планомерности, сознательно формируемой направленности. Для эффективного выполнения этой функции оно должно обладать соответствующими средствами и ресурсами. В этом контексте определяющее значение имеет система государственного управ­ления.

Глава 2